Znovuzrozená Evropská unie
Příloha
LisabonNaplní-li se očekávání politiků, kteří se na mezivládní konferenci 2007 podíleli, má právě Lisabonská smlouva poskytnout Unii stabilní a trvalý institucionální rámec, po němž se volá již od počátku devadesátých let minulého století. Evropská rada ne nadarmo konstatovala, že se v dohledné budoucnosti neočekává žádná podstatná institucionální změna, což Unii umožní plně se soustředit na konkrétní budoucí výzvy, včetně globalizace a změny klimatu. Reflexní období trvající zhruba dva roky - od poloviny roku 2005 do poloviny roku 2007 - tedy vyústilo v přesvědčení, že Unie se nesmí již nadále tolik zabývat sama sebou. Vzniká pochopitelně otázka, zda patnáctileté období od Maastrichtu 1992 po Lisabon 2007 vedlo v Evropské unii ke skutečné institucionální proměně. Odpověď na tuto otázku je komplikovaná i tím, že je potřebné situaci posoudit v širším historickém záběru.
Trojí zakládání Evropské unie
Politická integrace neměla v evropské historii nikdy na růžích ustláno. Každý, kdo se učil dějepis, si patrně pamatuje, jak složitým postupem vznikala středověká Svatá říše římská a jak s ní do základů otřásaly mnohé skutečné reformy, či jen pokusy o ně. Ani nejnovější dějiny nepotvrzují, že by politické, ekonomické a právní integrační projekty v Evropě procházely lehkým vývojem.
Není marné si připomínat, že i současné politické myšlení stále ještě reflektuje děsivou skutečnost třicátých a čtyřicátých let minulého století. V souvislosti s otázkou, kdy vlastně začala být současná Evropská unie zakládána, se často připomíná návrh Winstona Churchilla na vytvoření unie mezi Francií a Británií, k níž by se mohly připojit i další demokratické státy. Tento návrh měl ústavní obsah, předpokládal zřízení společných institucí (parlamentu i vládního kabinetu) a přenesení řady pravomocí na úroveň centra, což by mohlo zachránit akceschopnost demokratických států tváří v tvář válečnému nebezpečí. Všem příslušníkům spolkových států měla být garantována osobní a politická základní práva a zaručena měla být i pravidla parlamentarismu a demokratické kontroly vlády. Návrh byl podepřen varováním, že nedokáže-li se západní Evropa politicky spojit, zahyne. Nelze však přehlédnout, že tento návrh byl chvatně vypracován až v průběhu západního tažení německých armád v roce 1940 těsně před vojenskou porážkou Francie. Obvykle je interpretován spíše jen jako akt morální podpory než jako opravdový výraz politické prozíravosti.
Federalistické úvahy však přežívaly i v programech řady protifašistických odbojových skupin. Nejznámější aktivitou na tomto poli je patrně série ženevských setkání na jaře 1944, během nichž byla diskutována i otázka podoby budoucí evropské ústavy a vytvoření celoevropské vlády. Reprezentativní osobností je v tomto ohledu s odstupem doby především Altiero Spinelli, s jehož jménem byl ostatně spjat i o čtyřicet let později - v roce 1984 - návrh unijní smlouvy projednávaný v Evropském parlamentu.
Když ustavení Evropské unie ve válečném, poválečném a raném studenoválečném období ztroskotalo a realitou se na přelomu padesátých a šedesátých letech minulého století stal ambiciózní plán Evropského hospodářského společenství, vznikly pro odborníky v oboru veřejného práva nesnadno zodpověditelné otázky. Jakou povahu má tato nově založená organizace? Jde jen o předstupeň k druhé fázi zakládání Evropské unie, nebo o začátek zcela jiného procesu?
Dnes již klasický autor, jehož práce tvoří nepřehlédnutelný základ studia evropského práva - Hans Peter Ipsen - hovořil o zřizovací smlouvě EHS jako o povšechném aktu zcelovací státní moci (Gesamtakt staatlicher Integrationsgewalt), což je sice termín, který byl už před více než čtyřmi desítkami let považován za poněkud temný, ale při trošce dobré vůle je mu možné docela dobře porozumět. Zřizovací smlouva vytvořila integrovanou moc, kterou sice usnadňovala, ale nikoli podmiňovala ustanovení národních ústav členských států. Základní smlouva byla konstitutivním, zřizujícím aktem. Její právní význam rostl spolu s vtělováním rámcových ustanovení do podrobnějších právních aktů. Vůle jednotlivých členských států zřídit integrační seskupení dala vzniknout samovolnému procesu přelévání obsahu právních ustanovení. Proto můžeme uvnitř právních řádů členských států nalézt usazeniny evropského práva i v úpravách souvisejících jen volně či vzdáleně s aproximačním jádrem harmonizované úpravy. Přelévání přitom funguje jako oboustranná vazba - národní právo členských států se evropeizuje, zatímco evropské právo se konstitucionalizuje.
Ústavní prolnutí odpovídá skutečnosti sdílení veřejné moci na úrovni evropské i národní. Národní vlády si zachovávají v integračním seskupení klíčovou pozici a konstitucionalizace evropského práva tuto pozici posiluje. Toto zjištění nepopírá tendenci zcelit i soustavu víceúrovňového vládnutí, v němž se vymezuje i prostor pro uplatnění vlivu lokálních a regionálních vlád a zároveň i pro zapojení evropské vlády do sítě nadnárodních organizací.
Začátek osmdesátých let minulého století bývá charakterizován jako doba oživení Evropské unie v podmínkách rozbíjení stávající rovnováhy strachu a postupného uvolňování napětí mezi Západem a Východem. V tomto historickém bodě patrně skutečně začala druhá fáze zakládání Evropské unie. Genscherova a Colombova německo-italská iniciativa vedla v roce 1983 k Slavnostnímu vyhlášení deseti hlav států a šéfů vlád o Evropské unii, které potvrdilo záměr převést instituce Evropského hospodářského společenství do prostředí Unie, která bude mít nově vymezené úkoly a cíle. Následně dopracovaná Spinelliho zpráva z roku 1984 vedla osm let před Maastrichtskou smlouvou Evropský parlament k projednání návrhu Smlouvy o založení Evropské unie. Navržená ústavní smlouva o 87 článcích dílem vycházela ze starších federalistických představ o založení unie přístupné všem demokratickým evropským státům. Opírala se výslovně o acquis communautaire, tedy o závazek uchovat vše, čeho již bylo ve vývoji komunitární institucionalizace a práva dosaženo. Na acquis měla navázat nová legislativa opírající se o společnou legislativní pravomoc Parlamentu a Rady. Nové úkoly byly definovány zejména v oblasti zahraniční politiky a vnější bezpečnosti.
Tento ambiciózní pokus urychlit tvorbu rigidní ústavy se nezdařil, avšak vlády členských států se rozhodly pro vypracování Smlouvy o Evropské unii v podobě mezinárodní smlouvy. Maastrichtská smlouva převzala zhruba jednu čtvrtinu svých ustanovení v podobě, v níž je nalézáme i ve Spinelliho projektu. 7. února 1992 byla Evropská unie v Maastrichtu založena (ratifikační proces se protáhl téměř až do konce roku 1993) s tím, že základy Unie spočívají na Evropských společenstvích a že definitivní ústavní řešení se odkládá. Ústavodárné iniciativy Evropského parlamentu pak pokračovaly po Maastrichtu Hermanovou zprávou z roku 1994. Rezoluce Evropského parlamentu z 10.2.1994 vyzvala vlády a parlamenty členských států k podpoře úsilí dopracovat se ke kompletnímu ústavnímu textu pokud možná již u příležitosti mezivládní konference 1996, neboť Maastrichtská smlouva předvídala - i v perspektivě rozšíření Evropské unie - institucionální reformu spojenou s revizí základních smluv.
Text Ústavy Evropské unie obsažený v příloze zprávy Fernanda Hermana zahrnoval - šest let před summitem v Nice - jednak katalog lidských práv o 24 článcích, jednak 47 článků upravujících zásady, kompetence, postavení ústavních orgánů a principy vnějších vztahů Evropské unie. Konstituující mocí byli nejenom státy, ale i jejich občané. Návrh předpokládal samostatnou kompetenci ústavních orgánů Unie, hlavní důraz kladl však na spolupráci členských států při uskutečňování vytýčených cílů. Unie mohla fungovat jen tehdy, vykonávala-li konstituované pravomoci anebo kompetence přidané jí mezistátními smlouvami (zásada svěřených pravomocí - compétence d´attribution), avšak zároveň byla zavázána převzít vše, čeho již bylo v evropském veřejnoprávním prostoru dosaženo.
Proces institucionální reformy, založený již Maastrichtskou smlouvou, pokračoval tempem pomalejším, než naznačoval optimismus začátku devadesátých let, kdy byl živen relativním úspěchem politické konverze Východu a příklonem většiny postkomunistických států sousedících s Evropskou unií k integrační myšlence. Změna politického režimu v postkomunistických státech proběhla s výjimkou jugoslávského případu pokojně a východní rozšíření bylo v rovině mezinárodněprávní založeno do poloviny devadesátých let i tím, že s deseti státy této oblasti byly uzavřeny asociační smlouvy a že se tyto státy rozhodly oficiálně požádat o členství v Evropské unii. Pravidlo rozvážného postupu o tom, že přijetí nových členů musí předcházet prohloubení politik a fungování evropského integračního seskupení, se uplatnilo i v případě východního rozšíření. Reflexe průběhu mezivládní konference 1996-1997 vyúsťující v uzavření Amsterodamské smlouvy a následná mezivládní konference 2000, jejímž výsledkem byla Niceská smlouva, vedly spolu s rozhodnutím o rozšíření Evropské unie v roce 2004 o deset nových členů ke snaze urychlit konstitucionalizační proces.
Evropská komise pod vedením Romana Prodiho si vytkla hned na počátku svého funkčního období úkol napomoci k zpřehlednění právních základů fungování Evropské unie, a tedy i k rozdělení obsahu ústavní a běžné legislativy. Vypracováním podkladů pro právní reformu byl pověřen Evropský univerzitní institut ve Florencii, který připravil návrh vycházející z myšlenky vytvoření jediné Základní smlouvy (Basic Treaty for the European Union), která by obsahovala nejdůležitější části ze stávající Smlouvy o EU a Smlouvy o založení ES, konkrétně ustanovení o cílech integrace, občanství, respektu k základním právům, institucionální struktuře, rozhodovacích procedurách a rozpočtu. Tento návrh měl 95 většinou úsporně formulovaných článků, takže splňoval kritérium přehlednosti, i když v tomto ohledu poněkud zaostával za Hermanovým projektem. Basic Treaty nevnášela do ústavního základu nic, co by se neopíralo o obecnou i smluvní praxi fungování Evropské unie k době vzniku tohoto dokumentu - k roku 2000 - a tak přímo geniálně využívala princip acquis communautaire.
Protože vedle Basic Treaty měla nadále platit podrobná smlouva garantující kontinuitu politik a mechanismů rozhodování spjatých s fungováním společného trhu a protože se počítalo i se zvláštními smluvními instrumenty o zahraniční politice a politice vnitřní bezpečnosti a výkonu spravedlnosti, bylo možné předpokládat, že politicky kontroverzní změny ústavního základu by se mohly odehrát na okraji explicitně vyjádřených pravidel Basic Treaty.
Evropská rada zasedající v prosinci 2001 v Laekenu rozhodla o svolání konventu, který měl zpracovat výsledky diskusí o budoucnosti Evropské unie jako podklad pro mezivládní konferenci o institucionální reformě. Přijatá Deklarace o budoucnosti Evropské unie zdůraznila, že Evropská unie odvozuje svou legitimitu z demokratických hodnot, které uplatňuje, ale i z cílů, které sleduje, a z pravomocí a nástrojů, které jí byly svěřeny. Od vzniku Maastrichtské smlouvy byla opakovaně kladena otázka, jaké iniciativy může Evropská unie rozvinout, aby vznikl skutečný evropský veřejný prostor a aby se ustálily formy a metody evropského vládnutí a správy věcí veřejných.
Deklarace o budoucnosti Evropské unie znovu konstatovala, že není uspokojivé, má-li Evropská unie více zřizovacích smluv, v nichž se v různých souvislostech hovoří o cílech, pravomocích a politických nástrojích Unie. Má-li se zvýšit průhlednost, je jejich zjednodušení naprosto nezbytné. Rovněž patrná je potřeba dořešit, zda by se Listina základních práv EU měla začlenit do základní smlouvy a zda by Evropské společenství mělo přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech. Nakonec vyvstává otázka - uvedla Deklarace - zda by namísto zjednodušování a přeskupování základních ustanovení neměl být rozhodně nastolen požadavek vypracovat jednotný text ústavy.
Vedle nastolených otázek - které byly zformulovány vágním jazykem spisovatelů summitových memorand a při srovnání s obdobnými prohlášeními z minulosti se některým pozorovatelům vývoje v Evropské unii jevily jako důkaz opět propuknuvší evrosklerózy - odrážela Deklarace i nezpochybnitelný princip kontinuity ve vývoji evropské právní integrace a respekt k acquis communautaire - tedy k tomu, co je obecnou praxí a co tvoří nabyté znalosti, zkušenosti či vymoženosti Evropské unie.
Na druhé straně lze poznamenat, že ten, kdo pozorně četl na přelomu let 2001-2002 Deklaraci o budoucnosti Evropské unie, si mohl i nostalgicky zavzpomínat na staré dobré časy, neboť cíl ústavně dovršit při plném dodržování již uzavřených smluv ideu evropské integrace a přetvořit amorfní sdružení devíti států v Evropskou unii si vytknul již pařížský summit v říjnu 1972.
Evropský konvent o budoucnosti, jemuž předsedal Valéry Giscard d´Estaing, se scházel za účasti zástupců vlád a parlamentů dvaceti osmi členských a kandidátských zemí států Evropské unie, jakož i za účasti skupiny členů Evropského parlamentu a dvou evropských komisařů od února 2002 do června 2003. Konvent měl projednat tři klíčová témata: problematiku občanské vize perspektiv Evropské unie, otázku ústavního základu politického života v rozšiřující se Evropě a téma postavení a úkolů Evropské unie v mezinárodním prostoru.
I když Deklarace z Laekenu ponechávala konventu na zvážení, zda při veškerém potřebném respektu k acquis communautaire je opravdu nezbytné redefinovat ústavní základy, a nestanovila vypracování nové ústavní smlouvy jako raison d´être veškerého jednání, upoutala ústavní smlouva největší pozornost. K tomuto tématu se soustředilo mimořádně velké množství příspěvků adresovaných konventu a jeho pracovním skupinám, možná dokonce ještě více, než by bylo možné důkladně projednat.
Konvent o budoucnosti EU se po počátečních diskusích soustředil na úkol vyjasnit to, jak by měla znít základní ustanovení, která definují cíle a povahu sdružení evropských států, vztah občanů a Evropské unie, základní institucionální a finanční rámec a postavení Evropské unie v mezinárodním společenství. Evropská komise splnila v průběhu jednání konventu očekávanou podpůrnou povinnost a na konci roku 2002 předložila jako pracovní dokument (feasibility study) konsolidovaný text ústavní smlouvy, která plně navázala na požadavek chránit acquis communautaire, a to zčásti v realistické obavě z toho, že vypuštění některých zmocňovacích ustanovení z textu s tím, že budou přeneseny do jiného dokumentu, by mohlo způsobit nenahraditelnou ztrátu, neboť by se na nich některé státy později již nedokázaly dohodnout.
Předsednictvo konventu si záhy osvojilo představu, že ústavní smlouva se bude skládat z tří částí, z nichž prvá bude mít rámcový charakter a druhá převezme katalog základních práv v podobě výstupu předchozího konventu, který pracoval v letech 1999-2000 pod předsednictvím Romana Herzoga. Třetí část ústavní smlouvy měla být připravena tak, aby vyšla vstříc názoru, že je nutné vytvořit kompletní, konsolidovanou zřizovací smlouvu. To znamenalo převzít do nové ústavní smlouvy obsáhlá zmocňovací, organizační a procedurální ustanovení o politikách, orgánech a financích Evropské unie jako nástupce Evropského společenství. Konvent v podstatě převzal do třetí části textaci, kterou připravovali právní experti z pověření Evropské komise a vyjádřila ji i výše zmíněná feasibility study.
V červnu 2003 byl návrh nové ústavní smlouvy Evropské unie předán soluňskému zasedání Evropské rady s přáním, aby se stal východiskem budoucí Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Předpokládané zakončení mezivládní konference schválením návrhu evropské ústavy však na bruselském zasedání Evropské rady v prosinci 2003 ztroskotalo. To předznamenalo ještě větší překážky, které se Smlouvě o Ústavě pro Evropu postavily do cesty i přesto, že byla dojednána v náhradním termínu v červnu 2004 a poté byla 29. října 2004 podepsána v Římě. Problémy s ústavní smlouvou v letech 2003-2005 vlastně uzavřely druhou a otevřely třetí fázi vývoje, v níž se dovršením institucionální reformy spojené se založením Evropské unie Maastrichtskou smlouvou, měla vlastně konstituovat Evropská unie v nové podobě.
Lisabonská smlouva
V prosinci 2007 byla podpisem Lisabonské smlouvy Evropská unie vlastně znovu založena, neboť došlo k rozsáhlým změnám původní konstrukce Smlouvy o Evropské unii a Evropská unie samotná získala teprve na tomto základě právní subjektivitu. Ratifikační proces probíhá a je stanoveno, že pokud Lisabonskou smlouvu po dvou letech od jejího podpisu ratifikují čtyři pětiny členských států a jeden nebo více členských států se při její ratifikaci setká s obtížemi, bude se touto otázkou zabývat Evropská rada.
Evropská unie je podle Lisabonské smlouvy založena 27 státy (Evropskou unii v Maastrichtu založilo 12 států), a to dvěma smlouvami, které mají stejnou právní sílu. Vedle inovované Smlouvy o Evropské unii je zřizovacím aktem i Smlouva o fungování Evropské unie (přejmenovaná Smlouva o založení Evropského společenství). Smluvní státy založily mezi sebou Unii, jíž svěřily pravomoci k dosažení společných cílů. Zatímco Unie z Maastrichtu byla založena na Evropských společenstvích doplněných dalšími politikami a formami spolupráce a jejím základním posláním bylo utvářet vztahy mezi členskými státy a mezi jejich národy na základě soudržnosti a solidarity, Unie z Lisabonu zcela nahrazuje Evropské společenství a je jeho nástupkyní.
Je či není v této souvislosti Evropská unie ústavním společenstvím či ústavním svazkem? Odpověď bude většinou kladná. Idea evropské ústavy je stále silně spojena s představou dobře uspořádané veřejné moci, kde vláda práva je důležitější než vůle států a výsledky hlasování. Slovy amerického právníka J. H. H. Weilera lze říci, že ačkoli evropskou integraci druhé poloviny minulého století chápali mnozí tak, že smlouvy sjednané vládami států zrodily řád mezinárodní organizace, z konstitucionalistického hlediska se stalo podstatným, že se takto ustavená organizace začala chovat tak, jako by právním základem nebyly akty mezinárodního práva, ale ústavní listina.
Ústup od rétoriky i étosu ústavního paktu, který je v Lisabonské smlouvě patrný, může však vést i k oslabování momentu ústavního svazku, a to jistě nejenom v politické praxi, ale i v analytickém uvažování právníků.
Existuje i alternativní tradice odmítající fenomén „ustavené nadstátnosti“ a inspirující se takovými postoji a názory, jaké reprezentoval například José Ortega y Gasset, jenž považoval konstitucionalistický třesk, vedoucí v předminulém století k ideji ústavního státu, za cosi nepřirozeného, totiž za hypertrofii národního státu a za potlačování univerzalistické právní kultury, která měla, má a bude mít v evropském vývoji vždy místo. V této linii uvažování se pochopitelně zdráháme přejímat koncepty ústavního společenství do projektu Evropské unie. Ta přece dosud ani nemůže být státní či nadstátní organizací – je proto nepatřičné vysvětlovat její konstitutivní základy jako ústavní svazek států či občanů pomocí konstrukcí vytvořených v procesu konstitucionalizace národních států v předchozích dvou či třech staletích.
Zdá se mi, že v současnosti se hlavní proud uvažování o evropském ústavním společenství zhruba třicítky silných i slabých národních států posouvá z bodu, v němž se toto uvažování ocitlo po sjednocení Německa a po Maastrichtu. Infragovernmentalismus a globalizace činí své dílo i v evropském právu.
I když je Unie z Lisabonu výtvorem států, počítá s aktivním občanstvím. Ve všech svých činnostech dodržuje zásadu rovnosti svých občanů, kterým se dostává od jejích orgánů, institucí a jiných subjektů stejné pozornosti. Přitom občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je. Zatímco členské státy jsou zastoupeny v Evropské radě svými hlavami států nebo předsedy vlád a v Radě svými vládami, kteří jsou demokraticky odpovědni buď svým vnitrostátním parlamentům, nebo svým občanům, občané jsou na úrovni Unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu. Nejméně jeden milion občanů Unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení zřizovacích smluv.
Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.
Vymezení pravomocí Unie se řídí zásadou svěření pravomocí. Výkon těchto pravomocí se řídí zásadami subsidiarity a proporcionality. Pravomoci, které nejsou Unii svěřeny, náležejí členským státům. Svěřují-li v určité oblasti zřizovací smlouvy Unii výlučnou pravomoc, může pouze Unie vytvářet a přijímat právně závazné akty a členské státy tak mohou činit pouze tehdy, jsou-li k tomu Unií zmocněny nebo provádějí-li akty Unie. Svěřují-li v určité oblasti zřizovací smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat. Za podmínek stanovených zřizovacími smlouvami má Unie pravomoc provádět činnosti, jimiž podporuje, koordinuje nebo doplňuje činnosti členských států, aniž by přitom v těchto oblastech nahrazovala jejich pravomoc.
Unie ctí rovnost členských států před zřizovacími smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu.
Podle zásady loajální spolupráce se Unie a členské státy navzájem respektují a pomáhají si při plnění úkolů vyplývajících ze zřizovacích smluv. Členské státy mají zejména za povinnost učinit veškerá vhodná obecná nebo zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají ze zřizovacích smluv nebo z aktů orgánů Unie. Členské státy mají rovněž za povinnost zdržet se všech opatření, jež by mohla ohrozit dosažení cílů Unie.
Každý členský stát se v souladu se svými ústavními předpisy může rozhodnout z Unie vystoupit. V tom případě oznámí svůj záměr Evropské radě. S ohledem na pokyny Evropské rady Unie sjedná a uzavře s tímto státem dohodu o podmínkách jeho vystoupení, s přihlédnutím k rámci jeho budoucích vztahů s Unií. Jménem Unie ji uzavře Rada, která rozhoduje po obdržení souhlasu Evropského parlamentu. Zřizovací smlouvy přestávají být pro dotyčný stát použitelné dnem vstupu dohody o vystoupení v platnost, nebo, nedojde-li k tomu, dva roky po oznámení záměru Evropské radě, nerozhodne-li Evropská rada jednomyslně po dohodě s dotyčným členským státem o prodloužení této lhůty.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 3/2008.
Text: Prof. JUDr. Richard Pomahač, CSc.