Týdeník Veřejná správa


Názor

JUDr. Jaroslav Jemelka,
zastupitel MČ Brno-střed Statutárního města Brna

Reforma veřejné správy po roce 1989 v České republice

Vyšlo v čísle 37/2005

ilustrační fotoPo konci komunistického režimu v Československu a přechodu k demokracii se jednou z otázek fungování nového státu stalo i zreformování systému veřejné správy (1). Celá diskuse se především odvíjela od čl. 8 Ústavy České republiky, který zaručoval princip územních samosprávných celků. Podrobně je toto právo definováno v hlavě sedmé Ústavy, kdy je řečeno, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními samosprávnými celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky (2).

U územní samosprávy tento princip znamená, že obce a kraje mají samostatně spravovat zákonem vymezené veřejné záležitosti místního nebo regionálního významu, aniž by stát do takového rozhodování zasahoval. Stát tedy určuje právními předpisy rámec, v němž se má samospráva pohybovat a přísluší mu dozor nad jejím jednáním. Základním kritériem pro vymezení tohoto rámce je uplatnění principu subsidiarity, to znamená, že správa veřejných záležitostí se děje na té úrovni, která je nejblíže řešenému problému (3).

ilustrační fotoZ toho vyplývá, že rozsah veřejných záležitostí svěřených státem územní samosprávě přímo závisí na míře přenosu kompetencí ze státní správy na samosprávu a na míře přenosu kompetencí z centrální úrovně na úroveň nižších stupňů. Proto zřízení a činnost krajů a zrušení okresních úřadů úzce souvisí i s probíhající reformou veřejné správy. Přesun rozhodování určitých veřejných záležitostí do působnosti samosprávy vykonávané volenými zástupci občanů znamená, že tyto záležitosti ztrácejí svůj mocenský charakter a blíží se principům právní služby, jak je chápána veřejná správa ve vyspělých demokratických státech (4). Reformu veřejné správy můžeme zatím rozdělit do několika etap (5). V první fázi reformy došlo prakticky k odstátnění části státní správy. Byla obnovena samospráva obcí. Ústavním zákonem byl položen základ ke vzniku vyšších územních samosprávných celků (6). Neposledním krokem v této fázi reformy veřejné správy bylo přijetí zákona o krajích, který vstoupil v účinnost dnem voleb do zastupitelstev krajů v roce 2000 (7). Vedle samotného zákona o krajích byl přijat celý soubor souvisejících právních předpisů (8):

Druhá fáze reformy veřejné správy byla zaměřena na ukončení činnosti okresních úřadů k 31. prosinci 2002 a zavedením obcí s pověřeným obecním úřadem a obcí s rozšířenou působností do právní úpravy České republiky. Tato fáze reformy, která dále usilovala o přiblížení státní správy co nejblíže k občanům, vychází ze skutečnosti, že uměle vytvořené okresy v řadě případů nepředstavují přirozené spádové obvody. Správní reforma v roce 1960, která toto územně správní uspořádání vytvořila, mnoho přirozených regionálních center opominula nebo je dokonce rozdělila do několika okresů (9). Okresní úřady byly správní úřady s omezenou územní působností a všeobecnou věcnou působností. Při své činnosti se řídily zákonem, ostatními obecně závaznými právními předpisy a v jejich mezích i usneseními vlády a směrnicemi ústředních orgánů státní správy. Na základě zmocnění v zákoně a v jeho mezích byly oprávněny přijímat právní předpisy, které se nazývaly nařízení okresního úřadu.

Správní obvody obcí s rozšířenou působností byly vytvořeny na základě stanovisek zastupitelstev obcí v příslušném spádovém obvodu a z řady dalších kritérií, kterými byly například dostupnost centra, dojíždění za prací a službami nebo hustota osídlení. Minimální velikost takového správního obvodu byla stanovena na 15 000 obyvatel. Jednotlivé obce s rozšířenou působností, které společně s kraji převzaly většinu kompetencí okresních úřadů jsou vymezeny zákonem a jejich správní obvody vyhláškou Ministerstva vnitra (10).

Probíhající reforma veřejné správy vyjadřuje nároky demokratického státu na přelomu 20. a 21. století, s jehož postavením a posláním je spjata decentralizace veřejné správy, jakož i příslušné právní prostředí pro efektivní veřejnoprávní realizaci a žádoucí systém právní ochrany subjektivních veřejných práv (11). To je bezprostředně a především podmíněno potřebou zajistit efektivní, demokratické, veřejnosti sloužící fungování veřejné správy navenek a dále s tím související možnou unifikaci a vyváženost prostředků v systému řízení, přičemž současně nelze nerespektovat zkušenosti a koncepční vývojové tendence veřejné správy v zemích Evropské unie, a to nejen s ohledem na naše integrační zájmy.

Podíváme-li se zpět k roku 1989 a po něm následující období zjistíme, že veřejná správa se v České republice vydala na cestu znovunastolení důležitosti samosprávy, a to především územní. Ve spojitosti s touto reformou dochází k celkové reformě veřejné správy, s cílem dosáhnout standardních parametrů veřejné správy tak, jak jsou obvyklé v demokratických státech v Evropě. V tomto období byly položeny příslušné ústavně právní předpoklady, rozšiřované a konkretizované posléze zákonným rámcem. Všechny provedené kroky v reformě veřejné správy jsou pouze prvotní okamžiky celkové reformy, neboť v navazujících oblastech státní správy je potřeba reformu rovněž dokončit.

V současné době tedy fakticky fungují vedle sebe tři úrovně státní správy. Jsou to celostátní, krajská a obecní úroveň. Toto uspořádání klade vysoké nároky na odpovídající spolupráci mezi státem a územními samosprávami při zabezpečování a uskutečňování úkolů státu jejich prostřednictvím. Neméně závažné bude prohlubování spolupráce mezi vyšší a nižší úrovní územní samosprávy, a to rozdílně v oblasti plnění úkolů státu a rozdílně v plnění úkolů samospráv. Výše zmiňované vztahy a spolupráce by měly být naplněny, jelikož model samosprávného fungování obcí převzal zákonodárce i pro fungování krajského zřízení. Nehledě na to, že v roce 2004 proběhly už druhé volby do zastupitelstev krajů, takže ve vedení těchto institucí se objevily již zkušené osobnosti.

Ústřední otázkou v reformě obecních a krajských samospráv zůstává poměr mezi samostatnou a přenesenou působností, kde současný trend ukazuje směr posilování rozsahu samosprávy. Z tohoto důvodu je zcela nezbytné, aby zákonná úprava vymezila nesporná kritéria pro podřazování příslušných úkolů obecní a krajské samosprávy do samostatné či přenesené působnosti.

Stále více občanů našeho státu chápe nutnost reformy veřejné správy a jako takovou ji podporuje (12). Málokdo by nesouhlasil s tou částí reformy, která směřuje k větší profesionalizaci úředníků a přiblížení výkonu státní správy občanovi. Otázka je, jakým způsobem tyto vytyčené cíle realizovat. Reforma veřejné správy ve své konečné podobě v případě, že bude provedena ve všech zamýšlených úrovních, nepochybně přinese řadu výhod pro obyvatele, a to od lepšího přístupu úředníků po kratší fronty na úřadech. Na druhé straně jistě mnoho občanů znepokojuje její vlastní průběh, především nedotaženost a nedůslednost, s jakou byly provedeny některé její kroky. Reforma veřejné správy je záležitost politická, a proto její pokračování a dokončení může výrazně ovlivnit změna v postavení vládních a opozičních stran. Na reformu v rámci parlamentních politických stran panuje nejednotný názor. Jen časem se ukáže, zda obavy některých politiků byly oprávněné a zda započatý proces změn bude úspěšně dokončen nebo bude nakonec redukován pouze na vznik krajů a zánik okresních úřadů (13).

  1. Pavlák, M. – Reforma veřejné správy a integrace ČR do EU. In: Linhart, J. – Public Administration and Informatics within Public Administration 2002, 1.vyd., Pardubice, Univerzita Pardubice, 2002, s. 178. O moderní reformě veřejné správy v Evropě i v Grospič, J. – Samospráva v Evropě ve světle komparativních výzkumů, Moderní obec, 1995, č. 2, s. 54-55.

  2. V původní Ústavě České republiky, kdy se ještě nevědělo, jestli se budou vyšší územní samosprávné celky jmenovat kraje, bylo zakotveno, že vyššími územními samosprávnými celky jsou země nebo kraje. Nová úprava nabylo účinnosti dnem 1. ledna 2000.

  3. Schelle, K. - Reforma veřejné správy, 1. vyd., Brno, Nakladatelství Linie, 2002, s. 5.

  4. Tamtéž.

  5. Marek, J., Pánková, M. – Public Administration Reform in the Czech Republic, 1. vyd., Praha, MVČR, 2002, s. 5.

  6. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Tímto ústavním zákonem došlo k vytvoření 14 územních samosprávných celků, mimo Prahy to byly tyto kraje: Středočeský, Jihočeský, Plzeňský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Královéhradecký, Pardubický, Vysočina, Jihomoravský, Olomoucký, Moravskoslezský a Zlínský. Původně některé kraje nesly jiné jméno, např. Jihomoravský se jmenoval Brněnský, ale zastupitelstva krajů se rozhodla pro názvy, které jejich kraj více charakterizují. Další debatou kromě jmen krajů, byl i jejich počet. Zákonodárce se nakonec rozhodl pro 13 krajů a hlavní město Prahu.

  7. Volby do krajských zastupitelstev začaly 12. listopadu 2000.

  8. Průcha, P. – K současnosti a perspektivám veřejné správy. In: Skulová, S. – Veřejná správa na prahu 21. století, 1. vyd., Brno, Masarykova univerzita, 2001, s. 17-18.

  9. Jurníková, J. - Malé zamyšlení nad osudem okresních úřadů. Reforma veřejné správy, 1. vyd., Brno, Nakladatelství Linie, 2002, s. 92.

  10. Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností a vyhláška Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností.

  11. Průcha, P. - K současnosti a perspektivám veřejné správy. In: Skulová, S. - Veřejná správa na prahu 21. století, 1. vyd., Brno, Masarykova univerzita, 2001, s. 7.

  12. K zájmu veřejnosti o reformu veřejné správy např.: Zářecký, P., Vidláková, O. – K obecným otázkám reformy veřejné správy, Správní právo, 1993, č. 6, s. 321-338.

  13. Jurníková, J. - Malé zamyšlení nad osudem okresních úřadů. Reforma veřejné správy, 1. vyd., Brno, Nakladatelství Linie, 2002, s. 94.