Konzultace
Pojem tzv. vnitřních organizačních jednotek organizační složky státu lze v rámci českého právního řádu nalézt v několika právních předpisech. Jsou jimi především zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, a dále rozpočtová pravidla (zákon č. 218/2000 Sb.). Problém tohoto pojmu spočívá zejména v absenci jeho jasné definice, respektive v jeho nejednotném chápání i aplikaci. Příčina leží především ve skutečnosti, že každý ze zákonů, které tento pojem používají, jej chápe poněkud odlišně a při jejich souběžné aplikaci tak mohou vznikat jisté praktické obtíže.
Vnitřní organizační jednotky ve smyslu zákona č. 219/2000 Sb.
Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, vychází z principu jednání státu jako právnické osoby prostřednictvím jeho organizačních složek, které samy o sobě právnickými osobami nejsou. Podle § 3 odst. 1 zákona jsou organizačními složkami veškeré správní úřady. Drtivá většina organizačních složek státu má dále postavení účetní jednotky, v důsledku čehož je oprávněna k hospodaření s majetkem státu.
Pokud jde o pojem vnitřní organizační jednotky, zákon č. 219/2000 Sb. jej používá pouze na jediném místě, a sice v § 51 odst. 2 v rámci přechodných ustanovení, upravujících otázky transformace rozpočtových organizací existujících před účinností zákona. Podle § 51 odst. 1 se (především) dosavadní státní rozpočtové organizace zřízené právním předpisem nebo zřízené, popřípadě řízené podle dosavadních předpisů ústředními orgány, okresními úřady nebo školskými úřady změnily ke dni účinnosti zákona v organizační složky státu (postavení účetní jednotky si zachovaly, pokud jej dosud měly). Naopak podle § 51 odst. 2 se státní rozpočtové organizace, které byly zřízeny jinou státní rozpočtovou organizací, která se podle odstavce 1 přeměnila v organizační složku státu a která nebyla ústředním orgánem, okresním či školským úřadem, přeměnily ve vnitřní organizační jednotky této organizační složky státu.
Definice vnitřní organizační jednotky zde tedy nevychází z jejího postavení či vlastností, nýbrž z charakteristiky rozpočtových organizací, které se do této podoby přeměnily. Přesto však její povahu lze více méně určit. Podle § 7 odst. 1 zákona je oprávněna jménem státu jednat pouze organizační složka státu. V případě hospodaření s majetkem státu a nakládání s ním pak v souladu § 9 odst.1 zákona musí navíc být ještě účetní jednotkou (1). Vnitřní organizační jednotka tedy a contrario takové oprávnění nemá. S ohledem na § 3 odst. 1 zákona pak vnitřní organizační jednotka nemůže být ani správním úřadem. Z toho tedy vyplývá, že vnitřní organizační jednotka nemůže mít jiné postavení než pouhého útvaru organizační složky státu, který v zásadě vzniká jako produkt jejího interního organizačního členění, formálně se nijak neprojevujícího při právním jednání navenek (ať už ve smyslu majetkovém nebo ve smyslu výkonu státní správy). Takovouto entitu pak lze nazývat různě, ať už se bude jednat o útvar (sekce odbor, oddělení...) nebo o tzv. pracoviště (pobočku...) umístěné na jiném místě něž hlavní sídlo organizační složky státu. Vnitřní organizační jednotka není oprávněna vstupovat do majetkoprávních vztahů (ani sama, ani jménem státu) a po stránce materiální, finanční i personální je zcela integrální součástí mateřské organizační složky státu (zaměstnanci, kteří působí v rámci vnitřní organizační jednotky jsou zaměstnanci organizační složky státu). Rovněž při výkonu státní správy by vnitřní organizační jednotka měla vydávat správní rozhodnutí pod hlavičkou správního úřadu, který je zároveň organizační složkou státu.
Při tomto pojetí však vznikají některé otázky. Pokud je vnitřní organizační jednotka pouhým útvarem či odloučeným pracovištěm organizační složky státu, pak ji tato organizační složka může zcela volně zakládat či rušit v rámci svého práva sama si stanovit své vnitřní organizační členění (vnitřním předpisem, zpravidla formou organizačního řádu). S tím je však v rozporu založení některých vnitřních organizačních jednotek přímo zákonem (viz dále). Rovněž pokud jde o vnitřní organizační jednotky, které v tomto postavení vznikly transformací podle § 51 odst. 2 zákona o majetku státu, není možnost jejich případného zrušení vnitřním předpisem zcela jednoznačná - jsou totiž de facto zřízeny zákonem, byť pouze v rámci přechodných ustanovení, která se jednorázovým uplatněním konzumují.
Vnitřní organizační jednotky podle zákona č. 218/2000 Sb.
Rozpočtová pravidla se zabývají podstatou vnitřních organizačních jednotek pouze ve dvou ustanoveních. Klíčovým je § 52, který v odstavci 1 poskytuje vedoucímu organizační složky státu možnost určit vnitřní organizační jednotky organizační složky státu, kterým se poskytuje záloha na financování jejich provozních činností z rozpočtu. Zálohy se při tom poskytují na období jednoho měsíce (2).
Ve smyslu rozpočtových pravidel je tedy vnitřní organizační jednotka evidentně opět interním útvarem organizační složky státu, který je na ni finančně zcela napojen, přičemž možné poskytování záloh je zcela vnitřní věcí organizační složky, respektive jejího vedoucího. V tomto směru by tedy pojetí zákona o majetku státu a rozpočtových pravidel bylo shodné a podle obou předpisů by vnitřní organizační jednotka nebyla ani organizační složkou státu (potažmo účetní jednotkou), ani správním úřadem.
Naneštěstí se však v případě rozpočtových pravidel lze velmi často setkat s výkladem § 52, který jej nechápe jako pouhé oprávnění vedoucího organizační složky státu určit v rámci “svých” vnitřních organizačních jednotek tu, popřípadě ty, kterým se poskytne záloha, nýbrž jako ustanovení přímo definující pojem vnitřních organizačních jednotek. A to více méně tak, že vnitřní organizační jednotkou je entita, které organizační složka státu v praxi poskytuje zálohy, ať už je jinak její právní povaha jakákoliv. Tento “účetní” pohled na věc přitom ale v podstatě ignoruje zákon o majetku státu a bez rozpaků mezi vnitřní organizační jednotky řadí správní úřady, které sice jsou organizačními složkami státu, ale nejsou účetními jednotkami a tedy “hospodaří” prostřednictvím nadřízené organizační složky, která již účetní jednotkou je. Ukázkovým příkladem jsou finanční úřady (viz dále). V takovém případě by ale mezi oběma zákony musel nutně nastat rozpor, protože některé vnitřní organizační jednotky ve smyslu rozpočtových pravidel by v žádném případě nebylo možné “vtěsnat” mezi vnitřní organizační jednotky podle zákona o majetku státu.
Jediný možný výklad, který oba předpisy uvádí v zásadě do souladu, je následující:
Vnitřní organizační jednotka organizační složky státu
je interním útvarem (s různými názvy) organizační složky státu, který může být zřízen nebo zrušen jejím vnitřním předpisem, respektive v některých případech je předpokládán zákonem
není organizační složkou státu
není účetní jednotkou
není správním úřadem
může být podle § 52 rozpočtových pravidel určena k přijetí zálohy.
Vnitřní organizační jednotky podle zákona č. 359/1992 Sb., o zeměměřičských a katastrálních orgánech
Ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 359/1992 Sb. zřizuje mimo jiné katastrální úřady a výslovně je označuje za správní úřady a účetní jednotky. To je v souladu jak se zákonem o majetku státu, tak s rozpočtovými pravidly, přičemž podle § 3 odst. 1 prvního z těchto zákonů jsou katastrální úřady též organizačními složkami státu. V § 5 odst. 2 zákona č. 359/1992 Sb. se pak zavádí pojem katastrálních pracovišť, jejichž seznam má být zveřejněn sdělením ve Sbírce zákonů. Při tom je řečeno, že tyto pracoviště “vykonávají působnost příslušného katastrálního úřadu”, nejsou tedy správním úřadem. Dále je řečeno, že katastrální pracoviště jsou “vnitřními organizačními jednotkami katastrálních úřadů podle zvláštního předpisu”, přičemž připojená poznámka odkazuje na § 52 rozpočtových pravidel.
Především zde vzniká otázka, jak odkaz na rozpočtová pravidla vyložit. Tedy v tom smyslu, že pracoviště je vnitřním útvarem katastrálního úřadu a podle § 52 rozpočtových pravidel mu může být poskytována záloha, anebo tak, že pracoviště je jakási entita, které se podle § 52 rozpočtových pravidel poskytují zálohy (povinně?), což ovšem ještě příliš nevypovídá o její právní povaze.
Z logiky věci nicméně jasně plyne, že katastrální pracoviště je vnitřním útvarem katastrálního úřadu, neboť vykonává jeho působnost (není správním úřadem) a není ani organizační složkou státu, ani účetní jednotkou. S toho se pak podává správnost první varianty výkladu odkazu na § 52 rozpočtových pravidel, který je pak opět zcela v souladu jak s rozpočtovými pravidly, tak se zákonem o majetku státu.
Problém právního postavení finančních úřadů
Podle § 1 odst. 1 zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, jsou finanční úřady i finanční ředitelství správními úřady. Podle § 10 odst. 1 téhož zákona bylo finanční ředitelství rozpočtovou organizací, při aplikaci § 51 odst. 1 zákona o majetku státu je tedy dnes organizační složkou státu a účetní jednotkou. Naproti tomu finanční úřady v minulosti právní subjektivitu neměly, takže jejich situace je od finančních ředitelství odlišná. Předně se na ně nevztahuje transformační ustanovení § 51 odst. 1 zákona o majetku státu (nebyly rozpočtovou organizací, resp. účetní jednotkou) a ovšem ani odst. 2 (byly zřízeny zákonem).
Vyjdeme-li z faktu, že finanční úřady jsou správními úřady, pak podle § 3 odst. 1 zákona o majetku státu musí též být organizačními složkami státu. Účetní jednotkou ovšem nejsou - nebyly jí v minulosti a ani dnes jim žádný zákon toto postavení nepřiznává.
Finanční úřad je proto typickým příkladem více méně zřídka se vyskytující situace, se kterou počítá § 9 odst. 1 zákona o majetku státu, když stanoví, že k hospodaření s majetkem státu je organizační složka příslušná tehdy, pokud je zároveň účetní jednotkou. Z toho plyne, že mohou existovat takové organizační složky státu, které účetními jednotkami nejsou.
Toto pojetí bylo ostatně záměrem zákonodárce, o čemž svědčí i důvodová zpráva k zákonu o majetku státu, která výslovně zmiňuje finanční úřady jako příklad organizační složky, která postavení účetní jednotky nemá, a to jak v komentáři k § 3, tak k § 9 zákona.
Pokud jde o to, kdo bude v rámci územních finančních orgánů vykonávat hospodaření s majetkem, musí tuto funkci plnit finanční ředitelství, jako finančním úřadům nejblíže nadřízená organizační složka státu, která je zároveň účetní jednotkou.
Přirozeně je pak třeba položit otázku, jaký je po stránce hospodaření s majetkem státu rozdíl mezi organizační složkou státu, která není účetní jednotkou, a vnitřní organizační jednotkou ve smyslu § 51 odst. 2 zákona o majetku státu (3). Odpověď je pak taková, že tento rozdíl není z tohoto pohledu zřejmě žádný. Důvodem rozlišení je ale přinejmenším nutnost zachovat finanční úřady v postavení správních úřadů (především s ohledem na dvojinstančnost v rámci daňového řízení u územních finančních orgánů). Má-li být učiněno zadost ustanovení § 3 odst. 1 zákona o majetku státu, které klade rovnítko mezi správní úřady a organizační složky státu, nemohou mít finanční úřady v žádném případě postavení vnitřních organizačních jednotek podle § 51 odst. 2 tohoto zákona.
Zde ovšem vzniká klíčový problém celého pojmu vnitřních organizačních jednotek, a to vztah zákona o majetku státu a rozpočtových pravidel.
Zákon o majetku státu totiž zná tři základní entity: organizační složku státu, která je účetní jednotkou, organizační složku státu, která účetní jednotkou není a konečně vnitřní organizační jednotku organizační složky státu.
Naproti tomu rozpočtová pravidla znají pouze dva z těchto případů, a sice první a třetí. Oba zákony jsou v tomto tedy rozporné či, přesněji řečeno, rozpočtová pravidla jsou v tomto ohledu nekompletní úpravou. Je tedy otázkou, jak si v praxi počínat v případě č. 2. Jak již bylo řečeno, pokud odhlédneme od formálních aspektů, pak po stránce praktické není mezi případem č. 2 a č. 3 zřejmě žádný rozdíl. Rovněž organizační složka státu, která není účetní jednotkou, by logicky měla být financována cestou záloh podle § 52 rozpočtových pravidel. V praxi se tak i děje, přičemž použití § 52 rozpočtových pravidel lze zřejmě obhájit cestou analogie jako nejbližší příbuzné úpravy (s ohledem na to, že se celý problém pohybuje na majetkoprávní půdě, měla by být analogie zřejmě přípustná).
Právě obavy před možným zpochybněním takového použití § 52 rozpočtových pravidel jsou zřejmě hlavním zdrojem výše uvedeného výkladu, který toto ustanovení považuje za definiční a chápe vnitřní organizační jednotky jako množinu všech entit, jimž se poskytují zálohy, a to včetně organizačních složek státu, které nejsou účetními jednotkami. Tím sice problém rozpočtových pravidel víceméně mizí, zároveň ale zase vzniká rozpor se zákonem o majetku státu. Tento konflikt se pak uvedený výklad snaží “řešit” dvěma cestami: konstatováním, že oba zákony chápou pojem vnitřních organizačních jednotek zcela odlišně, přičemž v praxi je nelze směšovat, anebo tvrzením, že organizační složky státu, které nejsou účetními jednotkami, ve skutečnosti vůbec nejsou organizačními složkami státu (i když jsou správními úřady)
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 37/2005.
Poznámky:
Pro zjednodušení se v tomto pojednání hovoří o “jednání organizační složky”. Ve skutečnosti samozřejmě jedná její vedoucí (viz text zmíněného § 7 odst. 1 zákona o majetku státu).
Druhým ustanovením je § 45 odst. 5, upravující zřízení účtů pro vnitřní organizační jednotky určené podle § 52.
Viz též Havlan P., Majetek státu v platné právní úpravě, Linde, 2003, str. 148.