Týdeník Veřejná správa


Konzultace

Mgr. Vítězslav Šemora

Obecně závazné vyhlášky obcí:
Několik slov ke staronové rozhodovací praxi Ústavního soudu ve věci jejich rušení pro rozpor se zákonem

Vyšlo v čísle 35/2005

I. Úvod

V průběhu roku 2005 vydal Ústavní soud řadu nálezů, kterými se vyjadřoval k návrhům ministra vnitra na zrušení obecně závazných vyhlášek (dále jen “OZV”) obcí pro jejich rozpor se zákonem. Mezi jinými šlo rovněž o nález Pl. ÚS 63/04 ve věci OZV města Prostějov, který znamenal významnou změnu v náhledu Ústavního soudu na soulad OZV obcí se zákonem, respektive na způsob posuzování tohoto souladu. Tímto nálezem totiž Ústavní soud představil nový “test čtyř kroků”, který uplatnil rovněž v následujících případech posuzování zákonnosti OZV obcí – viz nález Pl. ÚS 62/04 ve věci OZV obce Chuchelna a nález Pl. ÚS 1/05 ve věci OZV obce Svojšín.

II. Vydávání OZV a dozor nad nimi

Pravomoc k vydávání OZV je již tradičně chápána jako výraz realizace samosprávných oprávnění v samostatné působnosti obce směřujících k zabezpečení péče o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů (1), to vše v mezích své působnosti a se zohledněním principů ochrany veřejného zájmu při plnění zákonem svěřených úkolů.

Dozor nad řádným výkonem pravomoci k vydávání OZV, ve smyslu sledování souladu vydávaných OZV se zákonem, je dle hlavy VI. § 123 a násl. zákona o obcích svěřen krajským úřadům a Ministerstvu vnitra (dále jen “Ministerstvo”). Krajský úřad v této souvislosti vyzývá obec ke zjednání nápravy a v případě, že k takovému kroku obec nepřikročí do 30 dnů od obdržení výzvy, předkládá Ministerstvu návrh na pozastavení účinnosti předmětné OZV. Ministerstvo následně přezkoumává návrh krajského úřadu a shledá-li, že je napadená OZV v rozporu se zákonem, rozhodne o pozastavení její účinnosti. Obdobným způsobem je postupováno i v případě, kdy není návrh k sistaci OZV obce krajským úřadem podán ve výše uvedené lhůtě 30 dnů. Dozorový proces potom končí úkonem ministra vnitra, který do 15 dnů od pozastavení účinnosti OZV navrhuje její zrušení Ústavnímu soudu (2). Zrušení OZV je potom již zcela v pravomoci Ústavního soudu jakožto soudního orgánu ochrany ústavnosti (3).

III. Rozhodovací praxe Ústavního soudu po nálezu Pl. ÚS 63/04

Jak vyplývá z dlouhodobé rozhodovací praxe Ústavního soudu, v centru jeho zájmu při posuzování zákonnosti OZV obcí jsou již tradičně jejich formální a obsahové náležitosti. U formální stránky vydávání OZV je posuzována zejména otázka, zda byla OZV přijata a vydána v mezích Ústavou garantované a zákony konkretizované kompetence a dále, zda se tak stalo Ústavou a zákony předvídaným způsobem. Z hlediska obsahu potom Ústavní soud posuzuje soulad ustanovení OZV s ústavními zákony a zákony.

K posouzení formální a obsahové stránky OZV představil Ústavní soud v již výše uvedeném nálezu Pl. ÚS 63/04 tzv. “test čtyř kroků”, který se, jak se zdá s ohledem na následující nálezy Ústavního soudu, stal standardem a východiskem při rozhodování o zákonnosti OZV obcí. Přestože se na první pohled mohlo zdát, že zavedením tohoto testu byla do jisté míry narušena kontinuita rozhodovací praxe Ústavního soudu, další nálezy, zejména nález Pl. ÚS 62/04, již relativně komplexně provedly navázání nové rozhodovací praxe na praxi předcházející a závěry Ústavního soudu dosažené v předchozím období zůstávají jak pro obce a kraje, tak pro dozorovou praxi, nedotčeny.

Samotný “test čtyř kroků” aplikovaný Ústavním soudem sestává a) z přezkumu pravomoci obce vydávat OZV, b) zkoumání, zda se obec při vydávání OZV nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti, c) zkoumání, zda obec při vydávání OZV nezneužila zákonem jí svěřenou působnost a konečně d) přezkumu obsahu vyhlášky z hlediska “nerozumnosti” (4).

  1. Přezkum pravomoci obce vydávat OZV

  2. Oprávnění obce vydávat OZV vyplývá z čl. 104 odst. 3 Ústavy, dle kterého mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Vydávání OZV má tedy povahu originární normotvorby a k jeho realizaci není třeba výslovného zákonného zmocnění. Jak vyplývá z výše uvedeného, při přezkumu tohoto bodu testu se Ústavní soud zaměřuje na posouzení, zda byla OZV vydána orgánem k tomu zmocněným, tj. zastupitelstvem a zda tedy byla OZV vydána co do výkonu pravomoci obce ústavně konformním způsobem (4).

  3. Zkoumání, zda se obec při vydávání OZV nepohybovala mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti

  4. U druhého bodu testu se Ústavní soud soustředí na posouzení působnosti obce při vydávání OZV. V první řadě je třeba říci, že se jedná o působnost samostatnou, vymezenou v § 35 zákona o obcích, ze kterého rovněž vyplývá, že se obec při vydávání OZV řídí zákony. Toto ustanovení a navazující rozhodovací praxe Ústavního soudu představují limity pro obecní normotvorbu ve smyslu vydávání OZV, dle kterých obec nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny toliko zákonné úpravě a rovněž otázky, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného či soukromého (5). Smyslem OZV rovněž není reprodukce zákonů týkajících se úkolů státní správy nebo normování této oblasti, ale samostatná správa vlastních záležitostí, jak vyplývá např. z nálezu Pl. ÚS 16/97. V neposlední řadě je třeba zmínit rovněž skutečnost, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt ukládající povinnosti fyzickým a právnickým osobám, je vázána čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle kterých je třeba k ukládání povinnosti výslovného zákonného zmocnění (6).

    Nerespektování výše uvedených pravidel obcí při vydávání OZV má za následek překročení mezí působnosti obce a v důsledku toho rozpor části nebo celé OZV se zákonem.

  5. Zkoumání, zda obec při vydávání OZV nezneužila zákonem jí svěřenou působnost

  6. V rámci třetího bodu testu se Ústavní soud zabývá posouzením, zda obec nezneužila svoji zákonem stanovenou působnost, přičemž stanovuje tři základní formy tohoto zneužití. Jde jednak a) o sledování účelu, který není zákonem aprobován, b) o opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí a c) k přihlížení k nerelevantním úvahám (7). Z dosavadní rozhodovací praxe Ústavního soudu je možné dovodit, že pod tento bod testu bude možné podřadit např. případy neurčitosti právního příkazu, kdy tyto ve svém důsledku nejsou dostatečně konkrétní a způsobují v praxi interpretační problémy – např. nedostatečně konkretizovaná veřejná prostranství pro účely zákazu či omezení některých činností.

  7. Přezkum obsahu vyhlášky z hlediska “nerozumnosti”

V dosavadní rozhodovací praxi Ústavní soud ještě nepřikročil ani k rámcovému vymezení obsahu tohoto bodu testu, neboť OZV, k jejichž posuzování po představení testu přistoupil, již nesplňovaly některý z předchozích bodů testu, což bylo samo o sobě dostačující k prohlášení jejich rozporu se zákonem a jejich celému nebo částečnému zrušení (8). Lze však předvídat, že dříve či později Ústavní soud objasní svůj pohled na tuto otázku a podá nástin situací, které bude možné subsumovat pod pojem “nerozumnosti”.

IV. Závěr

Z výše uvedeného je zjevné, že implementace “testu čtyř kroků” do rozhodovací praxe Ústavního soudu neznamená jakýkoliv rozpor s jeho dřívější praxí, naopak je krokem, který ve svém důsledku usnadňuje proces analýzy zákonnosti OZV obcí. Přes tuto skutečnost považuji za vhodné doporučit seznámení se s tímto testem, neboť nad rámec zavedení některých nových termínů jako je např. “zneužití působnosti obce” apod., klade zvýšené nároky na orgány dozoru, které se ve své dozorové praxi musí tomuto trendu přizpůsobit a tento test zohlednit při uplatňování dozorových opatření, tedy výzev ke zjednání nápravy, rozhodnutí o pozastavení účinnosti OZV a v neposlední řadě v návrzích Ministra vnitra na zrušení OZV pro jejich rozpor se zákonem.

Poznámky:

  1. Viz § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. K tomu rovněž srov. § 10 a § 84 téhož.

  2. Podstatné zjednodušení a ztransparentnění dozorového procesu nad právními předpisy územních samosprávných celků je v současnosti předmětem legislativního procesu – vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, sněmovní tisk č. 987.

  3. Viz. čl. 83 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “Ústava”).

  4. Viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 62/04.

  5. K tomu srov. např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 4/98.

  6. Viz např. také nález Ústavního soudu Pl. ÚS 17/02.

  7. Ústavní soud ve svém nálezu Pl. ÚS 63/04 odkázal na publikaci Hood Philips, O., Jackson, P.: Constitutional and Administrative Law, 7. Edition, Sweet and Maxwell, London, 1987.

  8. Viz např. nález Ústavního soudu Pl. ÚS 632/04, cit.: “Poněvadž již ze zjištěného plyne, že napadená vyhláška neobstojí ani z hlediska přezkoumávání otázky, zda se obec při jejím vydání nepohybovala ultra vires z hlediska zneužití zákonem obci svěřené působnosti, nebylo již nutné přezkoumávat její obsah z hlediska nerozumnosti.”

Poznámka:

Autor je právníkem Ministerstva vnitra a studentem postgraduálního studia na Právnické fakultě MU Brno.