Příloha

Ing. Eduard Komárek,
ředitel odboru financování územních rozpočtů
Ministerstva financí ČR

Zadluženost samosprávných celků – skutečný problém
nebo jen téma k občasné diskusi

Úvod

Mezi zástupci samosprávných celků, představiteli státní správy, i v širokém spektru sdělovacích médií se tu s větší nebo menší intenzitou vedou debaty týkající se zadluženosti územních samosprávných celků a debaty o nutnosti nebo vhodnosti její regulace. Názorové spektrum je velmi široké a ne vždy se opírá o objektivní zjištění o skutečné situaci a trendech.

Problematika se v současné době zužuje především na oblast obcí, které prošly již relativně dlouhým působením v podmínkách samosprávy, s výraznými možnostmi rozhodovat o svém majetku, včetně nakládání s vlastními finančními prostředky, které již dlouhodobě tvoří převážnou část příjmové stránky jejich rozpočtů. Poněkud jiná je situace u vyšších územních samosprávných celků, tj. krajů. Po jejich faktickém ustanovení po volbách krajských zastupitelstev byly příslušné činnosti a majetek státu na ně převáděny postupně. Celkový proces transformace nelze považovat za dokončený, po řadě složitých legislativních zvratů se teprve novelou zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, platnou od 3. ledna 2005, podařilo zabezpečit vyšší vlastní příjmy krajů, zejména jejich podílem ve výši 8,92 % na celostátním výnosu vybraných sdílených daní. S ohledem na uvedenou skutečnost je zadluženost krajů minimální a pro tuto oblast nejsou zatím přijímána žádná speciální opatření. Pro ilustraci je možno uvést, že zadluženost všech krajů ke konci roku 2004 činila 1,523 mld. Kč oproti zadluženosti obcí ve výši 74,865 mld. Kč. Proto další komentáře budou především zaměřeny na problematiku obcí.

Regulace zadluženosti a ústavní postavení obcí a krajů

V Hlavě sedmé Ústavy ČR (čl. 99 a násl.) se většinou neodlišují ustanovení, která se týkají obcí, od těch, která se týkají krajů.

Ústava v čl. 100 stanoví:

Kraj – stejně jako obec – je právnickou osobou, neboť jednotky územní samosprávy zařazuje mezi právnické osoby ustanovení § 18 odst. 2 písm. c) Občanského zákoníku.

Podobnost krajů a obcí se projevuje také tím, že oba stupně samosprávných celků mají shodně své dvojí odlišné postavení, jednak konají v rámci samostatné působnosti a také mají úkoly v přenesené působnosti ve výkonu státní správy.

Ústavní pojetí krajů je tedy velice blízké ústavnímu pojetí obcí. Proto jsou i zákony č. 128/2000 Sb. o obcích a č. 129/2000 Sb., o krajích velmi podobné. Finanční hospodaření krajů a obcí je obsahem jednoho zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Stejně jako na obce, také na kraje se vztahuje ochrana jejich vlastnického práva podle č. 11 Ústavní listiny práv a svobod. Ústavní právo chrání vlastníka tím, že vlastnické právo všech vlastníků má stejný obsah a ochranu. Z tohoto pohledu na obce a kraje se v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v souladu s Ústavou neobjevují žádné regulace vlastnických práv, např. tím, že by v něm byla zapracována nějaká ustanovení omezující míru zadluženosti obce nebo kraje, anebo zabraňující obcím či krajům vkládat některý ze svých majetků do zástavního práva, vstupovat do ručitelských rolí, atd.

Omezení vlastnických práv obcí a krajů je však obsaženo v zákonech o obcích, krajích a o hl. m. Praze. Jedná se o omezení ručení za závazky fyzických a právnických osob, kdy obce a kraje mohou přijmout ručitelskou roli jen v taxativně vyjmenovaných případech:

Příslušná ustanovení zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání, se na obce ani na kraje nevztahují, takže kraj ani obce vlastně nemohou zkrachovat. V praxi by však teoreticky mohlo dojít k omezení majetkové podstaty a finančních možností obcí, případně krajů tak, že by nebyly schopny zabezpečovat základní funkce vůči svým občanům a následně by vznikl tlak na řešení situace ze strany státu. Proto je v zákonech o obcích, krajích a o hl. m. Praze jednoznačně stanoveno, že stát neručí za hospodaření a závazky obce, kraje a hl. m. Prahy, pokud tento závazek nepřevezme stát smluvně.

V právních předpisech upravujících hospodaření obcí a krajů jsou již v současné době obsažena ustanovení, která určitým způsobem přispívají k omezování nadměrné zadluženosti. Při úvahách o stanovení regulačních podmínek pro nadměrnou zadluženost je proto nutné je vyhodnotit, případně doplnit nebo změnit.

V zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, jsou to např. ustanovení, podle nichž

Poznámka:

Ministerstvo financí, ani nikdo jiný, nemá možnost ovlivnit výši navrženého eventuálního schodku rozpočtu obce nebo kraje.

V zákonech č. 128/2000 Sb., o obcích a č. 129/2000 Sb., o krajích je stanovena působnost orgánu obce a kraje při rozhodování o majetkoprávních úkonech a finančním hospodaření. Především je stanoveno, že o nejdůležitějších úkonech rozhoduje vrcholný volený orgán, tedy zastupitelstvo (návrh rozpočtu, zřizování organizací, nabytí a převod nemovitých věcí, přijetí a poskytnutí úvěru a půjčky apod.).

Další legislativní opatření ovlivňující zadluženost obcí a krajů

A) Významným nepřímým regulačním prvkem jsou ustanovení nového zákona o dluhopisech č. 190/2004 Sb., zejména ustanovení týkající se emisí komunálních dluhopisů. Kraj nebo obec musí ještě před tím, než se obrátí na Komisi pro cenné papíry se žádostí o schválení emisních podmínek, požádat Ministerstvo financí ČR o souhlas s vydáním komunálního dluhopisu. Ministerstvo financí stanovilo náležitosti žádosti o souhlas s vydáním komunálního dluhopisu vyhláškou č. 408/2004 Sb. Pro úplnost je třeba uvést, že díky výsledné podobě zákona č. 190/2004 Sb., o dluhopisech, vznikla zde určitá legislativní mezera, takže při emisi komunálních dluhopisů v zahraniční není nutno žádat ministerstvo financí o souhlas.

B) Významným přínosem pro nepřímou regulaci zadluženosti obcí a krajů je i zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumání územních samosprávných celků. Přezkoumání hospodaření krajů, které podle zákona provádí výhradně Ministerstvo financí ČR a přezkoumání hospodaření obcí krajem nebo auditorem, je zaměřeno nejen na nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního samosprávného celku, dodržování předpisů pro finanční hospodaření obcí a krajů, zadávání a realizace veřejných zakázek, ale také na pohledávky a závazky územního samosprávného celku, na závazky za něž převzal územní samosprávný celek záruky a na zástavy majetku územního samosprávného celku ve prospěch třetích osob.

Obsahem přezkoumání bude také posouzení účelnosti a hospodárnosti přezkoumaných operací. Podstatnou a důležitou změnou je, že povinnou náležitostí závěru zprávy musí být rovněž upozornění na případná rizika, která mohou mít negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti. Mezi ně neúměrná zadluženost rozhodně patří. Rozhodující pro využití daných postupů jsou samozřejmě zásadní závěry zastupitelstev při projednávání závěrečných účtů samosprávných celků.

Nelegislativní opatření k řešení zadluženosti obcí

Vláda České republiky ve svém Programovém prohlášení z roku 2002 stanovila, že bude nezbytné přijmout i taková opatření, jež vytvoří podmínky pro regulaci zadluženosti obcí a krajů při respektování jejich rozpočtové autonomie.

Usnesení vlády č. 801 ze dne 6. 8. 2003 uložilo ministru financí připravit ve spolupráci s 1. místopředsedou vlády a ministrem vnitra legislativní návrhy, kterými se stanoví pravidla pro přijímání úvěrů územními samosprávnými celky.

V rámci přípravy návrhu dalšího postupu v regulaci zadluženosti samosprávných celků byla vyhodnocena opatření legislativního i nelegislativního charakteru přijatá v minulosti a byl vyhodnocen vliv již připravovaných opatření (návrh zákona o dluhopisech, návrh zákona o přezkoumávání územních samosprávných celků), dílčí novela zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Dále byly v pracovním pořádku diskutovány další náměty pro regulaci nadměrného zadlužení územních samosprávných celků.

1. Dotace ze státního rozpočtu obcím a krajům

A)

Stanovit přesná kritéria, která by musel žadatel o dotaci ze státního rozpočtu (rozpočtu jednotlivých resortů a státních fondů) splnit, aby mohl dotaci obdržet. Jednotliví poskytovatelé dotací by k těmto kritériím museli přihlížet při rozhodování o poskytnutí dotace. Tato kritéria by schválila vláda svým usnesením.

Jedná se o obdobu Zásad postupu při poskytování účelových dotací obcím a okresním úřadům v roce 1998, přijatých vládou usnesením č. 229/1997.

Cílem těchto Zásad bylo stanovit hodnotící kritéria pro posouzení míry schodkovosti žadatele o dotaci na rok 1998 a rozlišit důvody, které ke schodkovosti vedly. Dále diferencovat jednotlivé žadatele nejen v závislosti na tom, zda jejich hospodaření v roce 1997 skončilo minimálně vyrovnaným výsledkem nebo nikoliv, ale také podle charakteru případného schodku.

Byly stanoveny koeficienty:

Každý žadatel o dotaci musel předložit podle pokynů poskytovatele vyplněný jednotný dotazník s vybranými ukazateli rozpočtového hospodaření.

Jednalo se tedy o nepřímé ovlivňování hospodaření obcí pro případ žádosti o dotace od státu. V praxi se však ukázalo, že uvedený systém je složitý a těžkopádný (kromě ukazatele dluhové služby) a jednotlivé resorty k daným ukazatelům nepřihlížely stejně a se stejnou vážností.

B)

1. Některé resorty a státní fondy poskytují návratné finanční výpomoci obcím (jedná se řádově o stovky miliónů) a jejich základním požadavkem je finanční spoluúčast. Obce tuto povinnost řeší velmi často přijetím úvěru u peněžního ústavu, takže obec je dlužníkem vůči dvěma věřitelům – státu a bance. Podle trendu vývoje jednotlivých položek, které jsou sledovány v rámci zadluženosti, právě tato položka vykazuje enormní nárůst ve srovnání s ostatními. Na jedné straně stát půjčuje obcím a nutí obce ke spoluúčasti a na straně druhé by měl jejich zadluženost regulovat.

Obdobně tomu může být i u krajů. Kraje budou intenzivně usilovat o dotace v rámci Národního fondu, i když i tady je nutná finanční spoluúčast žadatele o dotaci. I to může nepřímo vést k růstu zadluženosti krajů.

Navrhuje se proto stanovit, že finanční spoluúčast nesmí být kryta návratnými zdroji úvěrem, půjčkou, návratnou finanční výpomoci.

2. Stanovit, že k přijetí dluhu v částce vyšší než je 50 % běžných příjmů obce nebo kraje v kalendářním roce je třeba souhlasu třípětinové většiny všech zastupitelstva územního samosprávného celku. Stejně tak pro případ rozhodování o zastavení movitých a nemovitých věcí.

3. Upravit situaci, kdy obec nebo kraj není schopen dostát svým závazkům (např. obdobně jako podle ustanovení § 98 zákona o obcích jmenováním “nuceného správce”. Nucený správce by byl jmenován v případě, že by obec měla více věřitelů a nebyla schopna po delší dobu plnit své splatné závazky, nebo by byla předlužená. O předlužení by šlo tehdy, jestliže by obec měla více věřitelů a jestliže její splatné závazky byly vyšší než její majetek. Nuceného správce obce by jmenoval hejtman kraje, na základě souhlasu ministerstva financí. Nuceného správce kraje by jmenovala vláda svým usnesením na základě souhlasu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR.

4. Stanovit jednoznačně, že zdrojů z dlouhodobých půjček (úvěrů, emisi komunálních obligací apod.) může územní samosprávný celek použít jen na kapitálové výdaje.

5. Zavést institut “dluhové služby”.

Jednoznačně definovat obsah dluhové služby (např. úroky, splátky, jistin, směnky, splátky leasingu a při jednorázových splátkách, splatných po uplynutí dohodnuté lhůty, poměrná část splátky za jeden rok). Stanovit, k čemu by se měla dluhová služba poměřovat (k objemu příjmů rozpočtu, k objemu běžných příjmů rozpočtu, rozpočet chápat jako schválený rozpočet minulého roku). Stanovit hranici (ukazatel dluhové služby), jejíž překročení by znamenalo omezení pro obec nebo kraj.

Stanovit, že překročení dané výše ukazatele dluhové služby bude znamenat:

- zákaz přijetí úvěru, půjčky nebo návratné finanční výpomoci, nebo

- nemožnost přijetí dotace ze státního rozpočtu, nebo

- nutnost souhlasu s výše uvedenými záměry obce nebo kraje, a to některým orgánem (Ministerstvo financí ČR, kraj, Svaz měst a obcí ČR, Asociace krajů).

Nový systém regulace zadluženosti obcí pomocí ukazatele dluhové služby

Po zhodnocení celkové zadluženosti obcí a krajů, stavu platných a připravovaných legislativních opatření a dalších výše uvedených námětů na regulaci zadluženosti, by celá problematika byla projednána v pracovní komisi složené ze zástupců Ministerstva financí ČR, Svazu měst a obcí ČR a Asociace krajů. Z jednání vyplynul závěr, že v dané době nejsou k přijetí regulačních opatření nutné zákonné úpravy. Poskytovatele dotací ze státního rozpočtu a ze státních fondů je možné zavázat usnesením vlády, aby při posuzování žádostí obcí a krajů přihlíželi k jejich zadluženosti. Původní verze materiálu pro vládu obsahovala pouze regulaci s využitím ukazatele dluhové služby ve vztahu k obcím. Výsledný materiál byl následně doplněn i o regulaci krajů, s čímž kraje v rámci připomínkového řízení vyslovily zásadní nesouhlas.

Vláda České republiky projednala dne 14. dubna 2004 výsledný materiál Ministerstva financí ČR a svým usnesením č. 346 v bodě I. schválila Regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby, obsaženou v části III. materiálu č.j. 433/04. Zároveň vláda uložila ministru financí:

  1. upozornit po vyhodnocení všech podkladů představitele obcí a krajů na překročení ukazatele dluhové služby ve smyslu platné rozpočtové skladby po konsolidaci, stanoveného ve výši 30 %, a požádat o zdůvodnění,

  2. informovat vládu vždy ke 30. dubnu každého kalendářního roku o stavu zadluženosti obcí a krajů.

Dále vláda uložila členům vlády a vedoucím ústředních správních úřadů upravit do 31. prosince 2004 pravidla pro poskytování účelových dotací, půjček a návratných finančních výpomocí ze státního rozpočtu České republiky a ze státních fondů obcím a krajům tak, aby při posuzování žádostí přihlíželi k tomu, zda obce a kraje nepřekračují ukazatel dluhové služby ve výši 30 procent.

Jaký postup vláda svým usnesením č. 346/2004 schválila:

Ministerstvo financí vypočítá každé obcí a každému kraji definitivní ukazatel dluhové služby. Podle ustanovení § 8, odst. 2 a § 20, odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., (rozpočtová pravidla) jsou obce a kraje povinny předkládat údaje nutné pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu a státního závěrečného účtu. Uvedené údaje jsou obsaženy v systému ARIS, který Ministerstvo financí spravuje. Z takto standardně získaných údajů pořizuje pak Ministerstvo financí různé výstupy dle konkrétních požadavků. Pro výpočet ukazatele dluhové služby tak nejsou požadovány žádné speciální údaje od samosprávných celků. Těm obcím a krajům, které překročí stanovenou výši ukazatele dluhové služby ve výši 30 procent, tuto skutečnost Ministerstvo financí ČR oznámí dopisem ministra financí s tím, že by měly přijmout taková opatření, aby v příštím období ukazatel dluhové služby nepřekročily.

Přitom požádá dotčené obce a kraje, aby do 3 měsíců zdůvodnily překročení ukazatele dluhové služby a oznámily Ministerstvu financí ČR, jaká opatření budou přijata. Dále ministr financí požádá o předložení Zprávy o výsledcích přezkoumání hospodaření za příslušný kalendářní rok a stanoviska zastupitelstva k této zprávě a rozpočtový výhled.

Ministerstvo financí ČR vyhodnotí vyžádané podklady, přitom zváží všechny skutečnosti, které vedly k překročení dané hranice. Dále budou brány do úvahy:

V případě, že i v dalším roce obec nebo kraj překročí ukazatel dluhové služby, Ministerstvo financí předá seznam těchto obcí a krajů poskytovatelům prostředků ze státního rozpočtu a státních fondů, aby při projednávání žádostí těchto obcí a krajů o dotaci, o půjčku nebo o návratnou finanční výpomoc (NFV) přihlédli k této skutečnosti.

Překročení 30 procent výše ukazatele dluhové služby nebude znamenat automaticky ztrátu možnosti získat státní dotaci.

Je pouze jedním z kritérií, která použijí orgány poskytující dotace při konečném výběru těch obcí a krajů, které obdrží státní účelovou dotaci. Poskytovatelé uplatní toto kritérium při rozhodování o poskytnutí účelových dotací a půjček na nově zahajované akce. Naopak, toto kritérium nepoužijí:

Při rozhodování o poskytnutí dotace, půjčky nebo návratné finanční výpomoci by měl být brán zřetel i na eventuální zvýšení zadluženosti z důvodu zajištění spolufinancování obce a kraje při účasti na programech financovaných z prostředků Evropské unie.

Poprvé bude vypočítán ukazatel dluhové služby za rok 2003.

Definice a výpočet ukazatele dluhové služby

Dluhová služba

Obsah dluhové služby se definuje takto:

Dluhová základna

Dluhová základna obsahuje:

Dluhová služba se poměřuje ke skutečnému objemu dluhové základny za uplynulý kalendářní rok. Výsledkem poměru bude “ukazatel dluhové služby”:

V dané souvislosti je nutno upozornit, že výše popsaný postup regulace zadluženosti obcí a krajů, včetně definice výpočtu ukazatele dluhové služby je dlouhodobě zveřejněn na internetové stránce Ministerstva financí ČR www.mfcr.cz v části Veřejné finance – Veřejné rozpočty.

Dosavadní průběh regulace zadluženosti pomocí ukazatele dluhové služby

  1. Hranici ukazatele dluhové služby ve výši 30 procent k 31. 12. 2002 překročilo 147 obcí z celkového počtu 6 244. Zadluženost krajů vykázala k témuž datu nízké hodnoty 24 mil. Kč, zadluženost obcí činila 55,8 mld. Kč.

  2. V roce 2003 stoupla zadluženost obcí na 70,4 mld. Kč, u krajů činila zadluženost 1 296 mld. Kč. Z celkového počtu 6 244 obcí vykázalo dluhovou službu celkem 3 004 obcí, z toho 211 zadlužených obcí mělo dluhovou službu vyšší než stanovený limit. Tyto obce byly osloveny v červnu 2004 osobním dopisem ministra financí a požádány o zdůvodnění a předložení návrhů opatření ke zlepšení své situace v oblasti zadlužení. Z odpovědí vyplynulo, že zastupitelstva měst a obcí v řadě případů na základě této výzvy přistoupila k přehodnocení svých rozpočtových priorit v následujícím období, nebo uspokojujícím způsobem zdůvodnila překročení ukazatele dluhové služby (jednorázové splátky, opravy chyb v účetnictví atd.).

  3. Ministerstvo financí zpracovalo údaje k 30. 6. 2004, z čehož vyplynulo, že z celkového počtu 6 244 obcí vykazuje 2 781 obcí dluhovou službu, přičemž 185 obcí překročilo ukazatel nad limit 30 procent.

V další etapě analytických prací bylo zjištěno, že ze 185 obcí vykázalo 14 obcí nulovou zadluženost, to znamená, že již ke sledovanému datu nebyly zadlužené. V průběhu I. pololetí 2004 ještě realizovaly poslední splátky (jistiny, úroky), které se promítly v propočtu ukazatele dluhové služby.

Do oblasti tzv. “problémových” obcí bylo tedy nutné zahrnout zbývajících 171 obcí, z toho 111 obcí bylo nových. Zbývajících 60 obcí byly obce, které vykázaly překročení ukazatele dluhové služby nad stanovený limit, jak za období 12/2003, tak za období 06/2004. Vzhledem k tomu, že podle schváleného systému regulace zadluženosti se hodnotilo především opakované překročení míry zadluženosti, dalšímu vyhodnocení podléhalo právě těchto 60 “problémových” obcí.

Žádný z krajů nepřekročil danou hranici zadluženosti.

Při vyhodnocení podle vyžádaných podkladů od obcí byly zváženy všechny skutečnosti, které vedly k překročení dané hranice. Byly brány do úvahy především celková zadluženost obce a v přepočtu na 1 obyvatele, trend zadluženosti obce v minulých letech, daňová výtěžnost vztažená na 1 obyvatele obce, celková finanční situace obce a velikost obce a další parametry ovlivňující výši ukazatele dluhové služby (např. kontokorentní účty, revolvingové úvěry, zapojení do programů Phare a Sapard a hypoteční úvěry na bytovou výstavbu).

Po celkovém zhodnocení údajů od problémových obcí se ukázalo, že

Vzhledem k tomu, že schválený systém regulace zadluženosti měl za sebou první počáteční etapu, zadluženost těchto obcí vznikla v naprosté většině v minulosti a obce musejí dostát svým smluvním závazkům a z tohoto důvodu neměly téměř žádnou možnost svoji dluhovou službu urychleně upravit, ministerstvo financí u nich nepřistoupilo k návrhu sankcí podle usnesení vlády č. 346/2004.

5) Ke konci roku 2004 vykázalo 3 107 obcí dluhovou službu (z celkového počtu 6 244 obcí). Z tohoto počtu vykázalo celkem 192 obcí ukazatel nad stanovený limit 30 %. Pro další práce vyloučilo ministerstvo financí 21 obcí, které sice překročily limit 30 %, ale vykázaly nulovou zadluženost, tedy splatily své závazky. Ze zbývajících 172 obcí bylo 104 obcí nových s překročeným limitem dluhové služby. Tyto obce byly osloveny dopisem ministra financí s žádostí o bližší zdůvodnění překročení ukazatele a oznámení případných opatření. U 67 obcí, u kterých bylo zjištěno opakované překročení ukazatele za období 12/2003 a 12/2004, bylo konstatováno, že opakované překročení vykázaly v důsledku vysokých splátek v průběhu roku 2004. Tato jejich snaha byla hodnocena pozitivně, a proto nebyly opětovně osloveny. Navíc však ministerstvo oslovilo dalších 11 obcí, které sice ve sledovaném období nepřekročily ukazatel dluhové služby, avšak vykazují dlouhodobě relativně vysokou zadluženost, přičemž nevykazují splátky.

V souladu s usnesením vlády č. 346 ze 14. dubna 2004 o regulaci zadluženosti obcí a krajů pomocí ukazatele dluhové služby předložilo Ministerstvo financí ČR vládě informaci o zadluženosti územních samosprávných celků.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 32/2005.

Další informace [nápis]
Číslo 32/2005
Časopis Veřejná správa č. 32/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail