Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Přezkoumávání hospodaření za rok 2004 podle nové právní úpravy (část I.)

ilustrační fotoKrajské odbory kontroly v těchto dnech dokončily práci na přezkoumávání hospodaření územních celků za rok 2004. Letošní přezkoumání probíhalo poprvé na základě nového zákona. Ten zachoval možnost, aby si obce nechaly přezkoumat své hospodaření krajským úřadem nebo auditorem, nově poskytl možnost výběru mezi krajským úřadem a auditorem i dobrovolným svazkům obcí.

Zajímalo nás:

JIHOMORAVSKÝ KRAJ

Mgr. Martin Mikš, vedoucí odboru kontroly Krajského úřadu Jihomoravského kraje

Dne 1. srpna 2004 nabyl účinnosti nový zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků
a dobrovolných svazků obcí (dále jen zákon o přezkoumávání hospodaření), který řeší problematiku přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků (obcí, měst a krajů) a dobrovolných svazků obcí. Tímto zákonem byla současně zrušena vyhláška Ministerstva financí č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, která danou problematiku upravovala před účinností nového zákona.

Důvodů, proč nový zákon vznikl byla celá řada, ale mezi hlavní důvody patřila potřeba:

Jedna z hlavních změn, kterou zákon o přezkoumání hospodaření přinesl, je rozšíření a zpřesnění předmětu přezkoumání. Změněn byl také obsah výroků po provedení přezkoumání. Z tohoto pohledu se zákon od počátku jevil jako striktnější
a přísnější, než-li předchozí vyhláška, což se také potvrdilo při konečných výsledcích přezkumů.

Zákon o přezkoumávání hospodaření přinesl tyto zásadní změny:

Výsledky přezkumů hospodaření obcí za rok 2004

Na území Jihomoravského kraje je 670 obcí, které mohly dle
§ 42 zákona o obcích požádat o přezkoumání hospodaření obce za kalendářní rok 2004 krajský úřad. Tuto možnost využilo 570 obcí. Pro srovnání uvádím i údaje za předchozí dva roky, přičemž kolonka povinný audit se týkala obcí nad 5000 obyvatel (Tabulka 1).

Zvýšení počtu územních samosprávných celků, které vyplývá z Tabulky 1 je dáno skutečností, že k 1. lednu 2005 přešlo k okresu Brno-venkov 25 nových obcí z kraje Vysočina. Jejich konečné přezkoumání za rok 2004 již prováděl Krajský úřad Jihomoravského kraje. Z těchto nově přistoupených obcí zadala přezkoumání hospodaření za rok 2004 auditorovi jedna obec.

Přezkoumání hospodaření Jihomoravského kraje zajišťovalo čtyřiadvacet pracovníků odboru kontroly Krajského úřadu Jihomoravského kraje a závěrečné přezkoumání, prováděné v roce 2005 proběhlo během měsíců únor, březen, duben 2005.

Výroky A, B či C u obcí, u nichž hospodaření přezkoumával Krajský úřad Jihomoravského kraje znázorňuje Tabulka 2. Rovněž zde jsou porovnány hodnoty za roky 2002 až 2004.

Patrný je zejména nárůst hodnocení výrokem C a snížení počtu hodnocení A a B v přezkoumání za rok 2004. Tento nárůst lze jednoznačně přičíst novému zákonu o přezkoumání hospodaření, který rozšířil předmět přezkoumání a poměrně striktně a jasně stanovil, které oblasti je třeba přezkoumat a jakým výrokem které závady hodnotit.

O konkrétních závadách se podrobněji zmíním dále.

Zajímavá je rovněž tabulka ukazující závislost výsledku přezkoumání na počtu obyvatel obce (přezkoumání za rok 2004). Závislost pochopitelně není a nemůže být přímá, nicméně ukazuje, že na větších obcích jsou výsledky přezkoumání lepší. Domnívám se, že je to dáno zejména tím, že ve větších obcích je k dispozici menší či větší aparát, který “na plný úvazek” zajišťuje chod obce a je schopen se snáze orientovat v právních předpisech, jimiž se chod obce musí řídit (Tabulka 3).

Výsledky přezkumů hospodaření dobrovolných svazků

V Jihomoravském kraji bylo k 1.1.2004 zaregistrováno 109 dobrovolných svazků obcí. Možnost požádat Krajský úřad Jihomoravského kraje využilo 59 svazků. Z dobrovolných svazků obcí, jejichž hospodaření přezkoumával Krajský úřad Jihomoravského kraje bylo 27 svazků hodnoceno výrokem A,
3 svazky výrokem B a zbývajících 29 svazků výrokem C (Tabulka 4 a 5).

Nejčastěji zjištěné nedostatky

Přehled nejčastěji zjištěných nedostatků u územních celků, jejichž hospodaření přezkoumával Krajský úřad Jihomoravského kraje, je založen na demonstrativním výčtu a obsahuje pouze nejčastěji zjišťované závady:

  1. Proces projednání a sestavení závěrečného účtu dle § 17 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních samosprávných celků a dle § 43 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích nebyl v souladu s právními předpisy. Nebyly zpracovány výsledky ročního hospodaření do závěrečného účtu, návrh závěrečného účtu nebyl zveřejněn, zastupitelstvo obce neprojednalo zprávu o výsledku přezkoumání hospodaření jako součást závěrečného účtu obce. Závěrečný účet obce nebyl projednán s výrokem s výhradou nebo bez výhrad. Zastupitelstvo obce nepřijalo opatření k nápravě nedostatků.

  2. Nebyla prováděna pravidelná, systematická a úplná kontrola hospodaření obce – jsou nedostatečně prováděna rozpočtová opatření, či nejsou prováděna vůbec, a jsou překračovány závazné ukazatele schváleného rozpočtu zastupitelstvem. Územní celek je povinen každou změnu závazných ukazatelů rozpočtu provést rozpočtovým opatřením.

  3. Obec neprovádí veřejnosprávní kontrolu u zřízených příspěvkových organizací či žadatelů nebo příjemců dotací.

  4. Zápisy ze zasedání zastupitelstva obce neobsahují průběh a výsledek hlasování, např. při schvalování rozpočtu, závěrečného účtu, chybí podpisy ověřovatelů, atd.

  5. Obec nevymáhá pohledávky po lhůtě splatnosti. Není vedena průkazná evidence místních poplatků, není zabezpečeno vymáhání nedoplatků vyplývajících z místních poplatků.

  6. Inventarizace majetku obce nebyla provedena v souladu se zákonem o účetnictví. Nebyl vyhotoven inventurní soupis pozemků jako průkazný účetní záznam. Není účtováno o nákupu a prodeji pozemků v souladu s účetními standardy v návaznosti na den uskutečnění účetního případu. Doložený výpis z katastru nemovitostí nesouhlasí na evidenci pozemků dle parcel v účetnictví obce (rozdílná čísla parcel, plocha, chybí lesní pozemky). Obec nemá zahrnuty ve svém účetnictví všechny pozemky, které prokazatelně vlastní, viz Výpis z katastru nemovitostí. Pozemky nejsou oceněny pořizovací cenou, ale chybně cenou podle zákona o oceňování majetku.

  7. Obec neúčtuje odděleně zastavený majetek od ostatního majetku. Obec neúčtuje o ceninách nebo účtuje ceniny přímo do spotřeby.

  8. Vyplácení odměn neuvolněným členům zastupitelstva nad rámec nařízení vlády o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstev.

  9. Do kontrolního či finančního výboru jsou zvoleni zastupitelstvem obce v rozporu se zákonem o obcích např. starosta, místostarosta nebo účetní.

  10. Nejsou vyvěšovány záměry při prodeji, pronájmu či směně nemovitého majetku. Na listinách osvědčujících platnost právního úkonu obce chybí doložka osvědčující předchozí zveřejnění či schválení.

  11. Obec nemá schválen rozpočet před ukončením roku, ani rozpočtové provizorium.

Podrobněji se o zjištěných závadách a jejich řešení lze dočíst v Metodických listech Krajského úřadu Jihomoravského kraje na internetové stránce www.kr-jihomoravsky.cz pod záložkou Krajský úřad/Metodické listy/odbor kontroly.

Závěrem

Závěrem lze říci, že pro to, aby se výsledky přezkoumání hospodaření územních celků zlepšily, respektive, aby ubylo závad zjištěných při přezkoumání, musí učinit maximum obě zainteresované strany. Tedy jak přezkoumávající, tak přezkoumávaný. Přezkoumávající orgány by měly svou pozornost upnout zejména k co nejfrekventovanější a nejkvalitnější metodické činnosti vůči přezkoumávaným. Velkou pozornost by měly věnovat zejména dílčím přezkumům, kde je ještě možno velkou část případně zjištěných nedostatků napravit. Přezkoumávaní by zase měli věnovat maximální zodpovědnost nápravě zjištěných nedostatků, a to tak, aby se již jednou zjištěné nedostatky neobjevovaly znovu.

LIBERECKÝ KRAJ

Ing. Bohdan Tomáš, ředitel Krajského úřadu Libereckého kraje

Jednou z činností, které krajský úřad zajišťuje v rámci výkonu přenesené působnosti, je přezkoumávání hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí (dále jen “přezkoumání hospodaření”). Od 1. srpna 2004 se tato činnost řídí zákonem č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen “zákon”).

Na základě znění zákona provádí příslušný krajský úřad přezkoumání hospodaření u obcí a dobrovolných svazků obcí, které o to požádaly krajský úřad ve stanovené lhůtě.

Počet obcí a dobrovolných svazků obcí (DSO) v Libereckém kraji a struktura přezkoumávajících subjektů (platné pro přezkoumání za rok 2004) jsou pro srovnání uvedeny v tabulce a grafu (Tabulka 1, Graf 1).

Na provádění přezkoumání hospodaření za rok 2004 se fyzicky podílelo celkem 11 zaměstnanců odboru kontroly krajského úřadu. Vzhledem k omluveným absencím některých zaměstnanců (nástup dvou zaměstnankyň na mateřskou dovolenou) a průběžným zapracováváním dalších došlo ke snížení přepočteného počtu zaměstnanců přibližně na devět. Průměrně tak připadalo na jednoho kontrolora 24 provedených přezkoumání.

Zákon nově definoval subjekty oprávněné požadovat po krajských úřadech přezkoumání. Pro přehlednost je definice oprávněných subjektů uvedena v tabulce (Tabulka 2).

Nové vymezení subjektů oprávněných žádat KÚ o provedení přezkoumání mělo za následek zvýšení počtu žádostí ze 189 v roce 2003 na 217, což představovalo nárůst proti roku 2003 o téměř 15 %. Počet zaměstnanců vykonávajících přezkoumání zůstal nezměněn.

Zákon navíc zavedl mj. institut dílčího přezkoumání u obcí, které mají více než 800 obyvatel nebo provozují hospodářskou činnost, a u všech DSO. Dílčí přezkoumání má být provedeno vždy do konce příslušného kalendářního roku (zatímco jednorázové nebo další dílčí, respektive závěrečné přezkoumání po skončení příslušného kalendářního roku). Počet provedených dílčích přezkoumání v období od října do konce roku 2004 je uveden v tabulce (Tabulka 3).

Rozdíl mezi počtem provedených dílčích přezkoumání u DSO a počtem závěrečných přezkoumání u DSO je zapříčiněn tím, že dva DSO podaly svoji žádost opožděně a dílčí přezkoumání již nebylo možné provést.

Výsledky přezkoumání hospodaření za rok 2004

Zákon také upravuje, jak mají vypadat závěry Zprávy o přezkoumání hospodaření. Konkrétně musí obsahovat vyjádření o zjištěných nedostatcích. Toto vyjádření může nabývat tří hodnot:

  1. nebyly zjištěny nedostatky,

  2. byly zjištěny nedostatky, které nemají závažnost zjištění uvedených v bodě c),

  3. byly zjištěny nedostatky:

    1. porušení rozpočtové kázně,

    2. neúplnost, nesprávnost nebo neprůkaznost vedení účetnictví,

    3. pozměňování záznamů nebo dokladů v rozporu se zvláštními právními předpisy,

    4. porušení povinností nebo překročení působnosti územního celku stanovených zvláštními právními předpisy,

    5. neodstranění nedostatků zjištěných při dílčím přezkoumání nebo při přezkoumání za předcházející roky,

    6. nevytvoření podmínek pro přezkoumání.

Struktura výsledků přezkoumání hospodaření za rok 2004 podle toho, jaké vyjádření zprávy obsahovaly, je uvedena v tabulce a grafu (pokud se objevilo alespoň jedno zjištění typu c) je zpráva zařazena pod tento bod) – (Graf 2).

Rekapitulace nejčastěji zjištěných nedostatků při provádění přezkoumání hospodaření za rok 2004:

Budoucnost přezkoumávání hospodaření

V současné době se začíná implementovat a uvádět do provozu systém pro podporu vykonávání přezkoumání, který je výsledkem spolupráce Ministerstva financí ČR jako dozorového a metodického orgánu v oblasti přezkoumávání hospodaření a zástupců krajských úřadů jako výkonných orgánů.

Vzhledem k relativně velkému okruhu subjektů, žádajících provedení přezkoumání po krajských úřadech (celkový počet obcí v ČR je zhruba 6 250), jsem přesvědčen, že zavedení informační podpory a automatizace, v souvislosti s postupně se lepšícím technickým vybavením krajských úřadů, může velmi zefektivnit práci zaměstnanců vykonávajících přezkoumání hospodaření. Dalším nesporným přínosem bude i sjednocení pohledu na hospodaření obcí a DSO v rámci celé České republiky.

KRAJ VYSOČINA

Ing. Michal Ňachaj, vedoucí odboru kontroly Krajského úřadu kraje Vysočina

V polovině měsíce června 2005 ukončili pracovníci odboru kontroly Krajského úřadu kraje Vysočina přezkoumání hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí (DSO) za rok 2004. Přezkoumání probíhalo poprvé na základě nového zákona č. 420 z roku 2004, který nahradil dříve platnou vyhlášku. Podle tohoto zákona byly všechny obce a DSO povinny požádat krajský úřad v termínu do 30. 9. 2004 o provedení přezkoumání nebo mu oznámit, že přezkoumání jejich hospodaření provede za úplatu profesionální auditor.

Z celkového počtu 704 obcí a 74 DSO v kraji Vysočina požádalo krajský úřad o provedení přezkoumání 621 obcí a 34 DSO. V ostatních obcích a DSO vykonávali přezkoumání hospodaření auditoři. Ve snaze podpořit více využívání profesionálních služeb auditorů nebo auditorských společností schválilo Zastupitelstvo kraje Vysočina v únoru 2005 Zásady pro poskytování dotací obcím a DSO na úhradu nákladů účtovaných auditorem za přezkoumání hospodaření. Podle těchto zásad může obec nebo DSO požádat v každém kalendářním roce o dotaci až do výše 5 000 Kč.

V období od října do konce roku 2004 uskutečnil krajský úřad v souladu se zákonem první fázi dílčích přezkoumání ve 118 větších obcích a 34 DSO kraje Vysočina. V zápisech z těchto přezkoumání byly uvedeny zjištěné chyby a nedostatky, které měly být odstraněny do termínu konání druhé fáze přezkoumání. Tato druhá fáze konečných přezkoumání probíhala, podobně jako v minulých letech, ve všech obcích a DSO kraje v prvním pololetí roku 2005. Jejím výstupem jsou zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření, v nichž jsou shrnuty zjištěné chyby a nedostatky včetně nedodržování zákonných povinností. Závěr zpráv obsahuje konstatování charakteru zjištěných nedostatků, případně i upozornění na případná rizika v hospodaření obcí a DSO.

Pracovníky krajského úřadu nebyly zjištěny žádné nedostatky v hospodaření 163 obcí a DSO, tj. v 25 % z celkového počtu. Ve zprávách o výsledku přezkoumání u ostatních obcích a DSO kraje byly konstatovány některé chyby a nedostatky, k jejichž odstranění byla povinna zastupitelstva obcí nebo orgány DSO přijmout opatření v rámci schvalování závěrečného účtu za rok 2004. O přijetí opatření k nápravě musí nyní obce a DSO písemně informovat krajský úřad současně s uvedením lhůty, ve které bude podána zpráva o splnění těchto opatření.

Nejčastěji zjišťované nedostatky lze shrnout do několika bodů:

Závěrem je možné uvést, že při přezkoumání hospodaření za rok 2004 nebyly v kraji Vysočina zjištěny žádné případy neoprávněného nebo neúčelového použití veřejných finančních prostředků ve smyslu zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ani takové závažné nedostatky, které by vedly k plnění oznamovací povinnosti vůči orgánům činným v trestním řízení nebo finančním úřadům. Rovněž zadluženost naprosté většiny obcí v kraji Vysočina je nízká a nepředstavuje riziko pro jejich budoucí hospodaření.

PARDUBICKÝ KRAJ

Ing. Oldřich Felgr, vedoucí odboru finančního Krajského úřadu Pardubického kraje

Od 1. 8. 2004 platí pro přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků (dále jen ÚSC) nová právní úprava. Podle ní přezkum hospodaření obcí a dobrovolných svazků obcí (dále jen DSO) mohou provádět kraje nebo auditor. Na rozdíl od obcí - hospodaření krajů provádí jen Ministerstvo financí ČR (dále jen MF ČR), což jistě není správné, ale zákon tak určuje. Domnívám se, že správnější by bylo ponechat krajům stejnou možnost výběru, jako je tomu u obcí. Zákonná úprava vzbuzuje podezření, že ústřední orgány chtějí mít kraje pod tak zvaným “dohledem”, který však lze zajistit i jiným způsobem.

Přezkum hospodaření obcí či hospodaření obcí sdružených v DSO provádí Pardubický kraj - shodně jako ostatní kraje ČR - dle citovaného zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků, a to v těch případech, kdy o něj obec nebo DSO požádají. Praxe je prozatím taková, že obce v převážné míře žádají o přezkum hospodaření Pardubický kraj. Jedním z důvodů – a jistě ne nepodstatným - je, že tato služba je obcím a DSO poskytována bezplatně. V případech, kdy obec požádá o přezkum soukromého auditora, musí za tyto služby platit, a to nemalé částky. Kraj na úhradu těchto služeb obcím nepřispívá.

Pardubický kraj má celkem 452 měst a obcí. Předmětem přezkoumání jsou údaje o ročním hospodaření územního celku, tvořící součást závěrečného účtu podle zvláštního právního předpisu. Jedná se zejména o plnění příjmů a výdajů rozpočtu včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových prostředků, o prověřování finančních operací, týkající se tvorby a použití peněžních fondů, peněžní operace, týkající se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky, anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami, nakládání a hospodaření s majetkem ve vlastnictví územního celku, stav pohledávek a závazků a nakládání s nimi a další peněžní či účetní operace.

Zaměstnanci odboru finančního - oddělení přezkumu hospodaření obcí provedli přezkum hospodaření celkem u 433 měst a obcí, které o jeho provedení požádaly. Ostatních 19 měst a obcí požádalo o přezkum soukromého auditora. Mimo to jsme provedli přezkumy hospodaření u 38 DSO, zbývajících 17 požádalo o přezkum auditora. Mezi nejčastější nedostatky, zjišťované při přezkumech hospodaření, patří nedodržování platných postupů účtování pro územní samosprávné celky, neúčtování předpisu pohledávek a závazků při jejich vzniku a chybné účtování jejich předpisů až současně s úhradou, neúplné či neaktualizované vnitřní směrnice např. pro evidenci majetku, oběhu a přezkušování účetních dokladů, neúplnost náležitostí účetních dokladů, nesouhlas hodnot předaného majetku obcí svým příspěvkovým organizacím (dále jen PO), neúplnost zřizovacích listin příspěvkových organizací, chybí schválené odpisové plány, nejsou schválena pravidla pro hospodářskou činnost PO, nejsou dodržována rozpočtová pravidla ÚSC např. neupravováním závazných ukazatelů PO v průběhu roku o poskytnuté příspěvky na provoz či dotace na investice, rozpočtové změny obce nejsou promítány do rozpočtu obce, nedostatečná kontrola zřizovatelů vůči svým PO, hospodaření obce za předchozí rok bylo sice zastupitelstvy schváleno, ale bez příslušného výroku (bez výhrady, s výhradou apod.), kupní smlouvy postrádají doložku o splnění stanovených podmínek nebo doložka není úplná, výběr vyššího místního poplatku než je uvedeno v obecní závazné vyhlášce, porušení zákona o zadávání veřejných zakázek (text výzvy nebyl zveřejněn na centrální adrese).                   

Tabulka 1: Podíl přezkoumání ÚSC provedených KrÚ a auditorem

Rok Celkový počet ÚSC Povinný audit Dobrovolný audit Přezkoumání provedené KrÚ
2002 645 21 74 11 % 550 85 %
2003 645 21 77 12 % 547 85 %
2004 670 0 100 15 % 570 85 %

Tabulka 2: Výsledky přezkoumání hospodaření ÚSC - 2002, 2003 a 2004

Rok Počet ÚSC přezkoumaných KrÚ Výrok A v % Výrok B v % Výrok C v %
2002 550 111 20 % 340 62 % 99 18 %
2003 547 296 54 % 212 39 % 39 7 %
2004 570 199 35 % 124 22 % 247 43 %

Tabulka 3: Vliv velikosti obce na konečný výrok ve zprávě o přezkoumávání

Výrok Rozmezí počtu obyvatel
0 - 400 401 - 800 801 - 1200 1201 a více
počet obcí v % počet obcí v % počet obcí v % počet obcí v %
A 69 27 % 73 43 % 32 48 % 25 32 %
B 59 23 % 30 18 % 8 12 % 27 33 %
C 129 50 % 65 39 % 26 39 % 27 35 %
Celkem 257 100 % 168 100 % 66 100 % 79 100 %

Tabulka 4: Podíl přezkoumávání provedených KrÚ a auditorem

Rok Celkový počet DSO Dobrovolný audit Přezkoumání provedené KrÚ
2004 109 50 46 % 59 54 %

Tabulka 5: Výsledky přezkoumání hospodaření DSO v roce 2004

Výsledky přezkoumání hospodaření DSO v roce 2004
Rok Počet přezkoumaných DSO Výrok A Výrok B Výrok C
2004 59 27 3 29

Tabulky k Libereckému kraji

Tabulka 1

Přezkoumávaný subjekt

Přezkoumávající subjekt

Počet ÚSC

a DSO celkem

auditor

Obec

193

23

216

DSO

24

5

29

Celkem

217

28

245

Tabulka 2

Subjekty

oprávněné

žádat KÚ

Podle právní úpravy

minulé

současné

Obce

do 5000 obyvatel

všechny obce

DSO

ne

ano

Tabulka 3

Subjekt

Provedeno DP

Obce

57

DSO

22

Celkem

79

Graf 1

Graf 2

Další informace [nápis]
Číslo 32/2005
Časopis Veřejná správa č. 32/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail