Příloha

Samosprávné regiony v Evropě - nástroj integrace?

  1. Pojem regionu jako mezo-stupně vládnutí

  2. Regiony v jednotlivých členských státech a Evropská unie

  3. Evropská unie, regiony a regionální politika  

  4. Výbor regionů Evropské unie – úloha a rozsah činnosti

  5. Postavení regionů České republiky v rámci Evropy

Úvod

“Napolitanova zpráva využívá všechny možné dvojznačnosti Smlouvy k tomu, aby vybudovala přímá spojení mezi institucemi Evropské unie a regionálními a místními samosprávami v členských státech. Tímto počinem směřuje k pominutí léta platné a fundamentální zásady, že pouze státy jsou členy Evropské unie. Mohou volně určovat podobu svých vnitrostátních struktur a způsob účasti na působnosti a pravomoci v rozhodování územních samospráv. Základní cíl zprávy je samozřejmě chvályhodný, zdůrazňuje fakt, že v mnohých členských státech decentralizační proces převedl řadu významných a zvětšujících se pravomocí regionům, a tedy Unie má za povinnost zavést nové “participační metody”.

Závěry, které činíme my, jsou dost odlišné. Decentralizační postupy a záměry, které se uskutečnily v některých státech, kombinované s rozšířením Evropské unie, ve skutečnosti činí úlohu států vůči Unii při koordinaci teritoriálních orgánů samosprávy ještě více rozhodující. Tato základní zásada Společenství bude stále více významná. Jestliže si Unie přeje dosáhnout větší proximitu (přiblížení k občanům), musí v duchu důvěryhodné spolupráce v první řadě úzce slaďovat své kroky s národními parlamenty.”

Georges Berthu, poslanec EP ke zprávě Giorgia Napolitana: O roli místních a regionálních samospráv v Evropské integraci (1)

Citát na úvod převzatý ze zprávy Evropského parlamentu překvapivě představuje menšinový názor výboru EP pro ústavní otázky, přestože pregnantně shrnuje skutečný význam právně definované moci vnitrostátní i “mezinárodní”, kterou regionální a místní samosprávy disponují. Teze, že úloha národních států je snižována, a to nejen vnějším působením nadnárodních institucí, je spojena i s tím, že státy Evropské unie v různé míře předaly rozhodování řady veřejných záležitostí na subnárodní samosprávné jednotky (regiony), které jsou v omezené míře nadnárodními institucemi uznávány rovněž.

Cílem následujícího pojednání je vyložit postavení “regionů” v některých státech Evropské unie a v Evropě samotné bez aspirace na hledání východisek, která budou z hlediska tzv.evropské konstrukce vládnutí a celoevropského hospodářského a politického vývoje vhodná a potřebná. Platí, že Evropská unie se skládá z členských států a v odlišných národních systémech veřejné správy je nutné hledat především vlastní národní cesty k decentralizaci a uplatňování principu subsidiarity. Samozřejmě také platí, že v rámci integračních a harmonizačních snah v rámci Evropské unie mohou “regiony” sehrát pozitivní roli.

Jakými způsoby je tedy prosazována subnárodní úroveň vládnutí v mezinárodních vztazích evropských států, a to zejména působením vlastní politické reprezentace regionů a obcí v evropských mezinárodních organizacích? Regiony, kraje a města mají plné právo spolupracovat se svými zahraničními partnery a sdružovat se vnitrostátně i mezinárodně k ochraně svých zájmů (2). Kompetence k zahraniční politice ovšem náleží státům v souladu s jejich mezinárodními závazky. Mezinárodní působení regionů je tak omezeno vnitrostátně na působnost, kterou jim stát svěřil a nad jejímž vykonáváním si ponechává dozor, ten se však týká pouze legality jejich působení a jimi přijímaných závazků.

V rámci Evropské unie se však regiony dostávají do zvláštního mezinárodního postavení, neboť Evropská unie v důsledku toho, že její právo má vnitrostátní účinky, umožňuje, aby se jednak evropské územní samosprávy mohly prostřednictvím speciálně vytvořené instituce - Výboru regionů - vyjádřit ke všem opatřením Unie, které na ni mohou mít dopady, jednak je vtahuje prostřednictvím tzv. partnerství do politiky hospodářské a sociální soudržnosti. Posiluje tak prostřednictvím regionů evropskou integraci a oslabuje do jisté míry členské státy, neboť jejich regionální politická reprezentace může v některých případech zaujímat protichůdné postoje k vládní politice. Dochází k napětí mezi státem a samosprávami, které velmi dobře známe i v České republice, např. v podobě dohadů kolem čerpání evropských dotací. Úloha našich krajů, relativně malých a ekonomicky velmi závislých na státu, ve smyslu přílišné obecnosti současné zákonné úpravy (3) a probíhající praxe přípravy programových dokumentů evropské regionální politiky a jejich realizace, je v této oblasti stále ne zcela definována v národním právu a hledá se na základě poměrně obtížného dialogu, ve kterém schází dostatečné pochopení pro vytváření standardů evropských správních systémů a vysvětlení práva ES vztahujícího se na oblast hospodářské a sociální koheze.

Existující snaha zvyšovat politický význam regionů a měst v Evropské unii, opřená o jejich vnitrostátní politické postavení v decentralizovaných demokratických systémech, postupně nachází svůj mírně zesilující odraz nejen v návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, ale i v současných návrzích nařízení ke strukturálním fondům Evropské unie. Stále se zdůrazňuje potřeba partnerství mezi státy a jejich regiony při tvorbě a realizaci evropské regionální politiky, existuje také nový návrh vytvářet přeshraniční regionální seskupení s vlastní právní subjektivitou.

V rozhodovacích procesech Evropské unie však v otázce postavení regionů a jim svěřených kompetencí mají prozatím hlavní slovo členské státy podle všech pravidel zakládací Smlouvy. Tyto rozhodovací pravomoci musí být zachovány už kvůli velké diverzifikaci vnitrostátních systémů územní veřejné správy a přístupů k dopadům evropské integrace. Subnárodní úroveň vládnutí, reprezentovaná některými většími evropskými regiony, však dosáhla nepopiratelného hospodářského a politického významu v mezinárodním měřítku, v případě Katalánska, Bavorska, Flander, a dalších velkých regionů, které se umí hospodářsky zviditelňovat a rychle rozvíjet. Tímto směrem se ubírají i některá velká evropská města.

Přání Jeana Monneta “Sjednocujeme občany, ne státy”, tolik významné u vzniku Evropských společenství, se nezmiňovalo o sjednocování prostřednictvím evropských obcí a regionů. Ty však pod vlivem evropské regionální politiky působí v Evropě poměrně intenzívně a ucházejí se, vzhledem k dopadům evropského rozhodování na jejich činnost a větší blízkosti ke každodennímu životu občanů, o větší participaci na evropském rozhodování, ať v rámci Unie, tak domácích států.

Dokladem všech politických snah jsou i události nedávné, například společné jednání a prohlášení komise pro ústavní záležitosti a evropskou správu Výboru regionů Evropské unie a institucionální komise Kongresu evropských místních a regionálních samospráv Rady Evropy, které se sešly za účasti mnoha přizvaných zástupců evropských regionů a obcí, včetně zástupců vlády a Parlamentu České republiky 21.září 2004 v Praze.

Z prohlášení lze uvést, že zástupci evropských regionů a měst uvítali ustanovení návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, která se týkají místních a regionálních samospráv, principů subsidiarity a proporcionality, považovali za nepřijatelné, že evropské regiony zvlášť nedisponují specifickými právními zárukami na ochranu jejich základních práv a požadovali tedy přijetí mezinárodního právně závazného dokumentu – Evropské charty regionální samosprávy (4).

Zcela aktuální je pak jeden z dalších projevů politicko-správních změn ve Francii, kde pokračuje decentralizace a postupné rozšiřování pravomocí na úrovni regionů, přestože má tato změna spíše symbolický význam. Známá prestižní francouzská škola pro vysoké úřednické kádry L´école national de l’administration se z Paříže stěhuje do Štrasburku mimo jiné z důvodů přiblížení k evropským institucím, které ve Štrasburku sídlí, a aby byla v sídle významného regionu Alsasko. Stěhování tak významné vzdělávací instituce z centra jakoby ilustrovalo zvýšení významu regionů v Evropě a zároveň jejich integrační působení, a to v tradičně centralizované Francii (5).

Zda se dynamičnost vývoje směrem k větší politické úloze subnárodní úrovně vládnutí bude s větší silou uplatňovat v rozhodování členských států Evropské unie a Unie samotné, bude záležet na všech faktorech, které tyto aktivity posilují či podporují. Jde v první řadě o ekonomické otázky, primárně také o zdroje pro finanční nástroje regionální politiky Evropské unie – strukturální fondy. Otázky postavení regionálních institucí a vztahů mezi nimi a státem vůči evropské politické konstrukci vládnutí se stále vyvíjejí, vzhledem k maastrichtským kritériím také směrem k větší centralizaci, jde o stále náročnější úkol v měnících se ekonomických a politických poměrech členských států. Jakákoliv unifikace a významnější zesílení postavení regionů přímo na evropské úrovni jsou ale také nepravděpodobné. Dokladem toho je např. nepříliš výrazný posun vlivu Výboru regionů v návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu a rovněž dosavadně neúspěšná snaha prosadit u evropských států Chartu regionální samosprávy ve formě právně závazné mezinárodní úmluvy Rady Evropy.

Nástrojem integrace tedy evropské regiony, které mimochodem nejsou nijak definovány v právu Evropské unie, zůstávají zejména ve smyslu podílení se na ekonomické a sociální soudržnosti. Jejich úloha politická a poradní při nacházení uplatnění principu subsidiarity v praxi má své dílčí výsledky, jak na úrovni vnitrostátní, tak na půdě Evropské unie. Rozsah práva Evropské unie, zasahující do mnoha oblastí veřejné správy a služeb způsobil, že obce a regiony jsou v různé míře zapojeny do provádění řady evropských politik a musí o nich vést dialog vnitrostátní i evropský. Proto citát v úvodu, ač jeho závažnost a pravdivost nelze popřít, získal tak malou podporu v příslušném výboru Evropského parlamentu.

1. Pojem regionu jako mezo-stupně vládnutí

“Evropa regionů” je politickým tématem, které nabylo na významu zejména díky regionální politice Evropské unie a dotacím z jejích strukturálních fondů. Pojmy jako region nebo regionalizace či dokonce euroregion (přeshraniční seskupení decentralizovaných správních jednotek) však nelze zcela uspokojivě definovat. Tradičně je region geografický pojem spojený s určitým územím definovaným fyzikálními, klimatickými a lidskými znaky vykazující určitý stupeň dočasné stability. Region jako politická nebo správní jednotka je relativně nedávný koncept.

Trend procesu regionalizace evropských států je všeobecný, ovšem pokrývá v jednotlivých evropských státech velmi širokou paletu institucionálních a právních forem, takže je stále nemožné definovat přesně “region”. Zrovna tak není vůbec snadné klasifikovat typy “regionů” nebo vytvořit jakýsi modelový či unifikovaný stav. V zásadě lze rozdělit evropské regiony do třech typů:

  1. regiony – státy, země - ve federacích s rozsáhlými pravomocemi včetně navazování zahraničních vztahů, např. Flandry, Valonsko v Belgii;

  2. regiony silně autonomní, např. ve Španělsku, Itálii;

  3. regiony v unitárních státech, tedy vyšší územní samosprávné celky nebo regiony tvořené zdola na základě sdružování místních samospráv.

Uváděné definice subnárodní úrovně vládnutí jsou stále příliš obecné a vycházejí z kritérií daných jak Radou Evropy, která je samostatnou mezivládní mezinárodní organizací, tak Evropskými společenstvími. Jednu z definic přijalo Evropské shromáždění regionů, vzniklé v roce 1995 jako samostatné sdružení, a zní takto: “Regiony na subnárodní úrovni představují orgány samosprávy přímo pod úrovní ústřední vlády s politickou přímo volenou reprezentací; případně mohou být nahrazeny skupinou konstituovanou na regionální úrovni složenou z volené reprezentace místní samosprávy”. Tato definice se vztahuje jak na federální, tak decentralizované státy. Ale například ve Francii regiony původně představovaly podle uspořádání z roku 1972 dekoncentrované územní státní orgány bez vlastní volené politické reprezentace. V některých německých zemích (státech s pravomocí stanovit podobu vlastních regionálních jednotek) je nejvyšší mezičlánek veřejné správy země také organizován jako orgán státní správy.

Podle vědecké definice prezentované L.J.Sharpem (6) se v případě regionální dimenze vládnutí dává přednost jinému výrazu: ”termín mezo-vláda byl vybrán za účelem zamezení možným nedorozuměním s pojmem region”; má tu výhodu, že označuje mezistupeň státní územní organizace jako ten stupeň, na němž se odehrává významná část rozhodování o konkrétním rozvoji území, tedy vyhýbá se hůře definovatelné kategorii.

Jak definovat regionalizaci? Je třeba vyjít z geografických a ekonomických definicí regionu, které lze vytvořit například z těchto nesporných bodů (7):

  1. Region je oblast intermediární, určuje území, které je rozsáhlejší než místní záležitosti (jako je spádová oblast práce a obyvatelstva), ale jako takové zůstává součástí většího státního celku.

  2. Pokud definice regionu závisí na používaných kritériích a různé proměnné (přírodní, sociální, kulturní a ekonomické) více či méně splývají, v delší perspektivě mohou být specifická území označena za regiony.

  3. Ekonomická organizace má také svůj územní význam. Jestliže ekonomičtí činitelé modifikují svoje územní prostředí rozšiřováním vlastních aktivit, další zdroje dodávané na pomoc tomuto procesu utvářejí tuto územní strukturu atraktivnější.

  4. Rozvoj je proces odehrávající se mezi územními celky, který je vzájemně odděluje a kombinuje vztahy mezi různými stupni. Takto může být region definován jako intermediární stupeň územní organizace ekonomických vztahů. Ekonomický a sociální rozvoj je produkován kombinací různých územních systémů a spočívá zejména ve využívání mobilizace zdrojů regionálního systému.

V tomto duchu se region jeví spíše jako potencionální zdroj než jako rámec pro určitou činnost. Zvyšuje se regionální integrace, které do jisté míry mohou napomáhat i regionální sentimenty. V ekonomickém smyslu není region institucí, ale postupně se vyvíjející městská, průmyslová a politická oblast, charakterizovaná částečně polarizací městských center, průmyslovými zdroji a nakonec i organizačními formami, kterými se zaručuje solidarita, koordinace a integrace soukromého a veřejného rozhodování. Veřejné instituce musí napomáhat tomu, aby takové oblasti hladce fungovaly. A tak se evropské státy prostřednictvím svých systémů veřejné správy a dalších institucí uchylují k podpoře regionálního a místního rozvoje ve smyslu ekonomických aktivit a zaměstnanosti. Zvýšená účast občanů a ekonomických skupin je předpokladem pro důvěru v tento druh veřejné činnosti institucí.

2. Regiony v jednotlivých členských státech a Evropská unie

Do centra politických debat se regionalizace dostala až na začátku sedmdesátých let, kdy se uskutečnily v mnoha evropských státech územněsprávní reformy. Počátky decentralizačního procesu z politických důvodů se nejdříve objevily v Itálii, v Anglii a ve spojitosti s ústavními reformami v Belgii. Proces regionalizace začal ve Francii v roce 1972 po odvržení více ambiciózního projektu v roce 1969 referendem a významné bylo vytvoření autonomních společenství ve Španělsku přijetím ústavy z roku 1978. Ve Francii však proces decentralizace, regionalizace a posilování samosprávy v současnosti výrazně prograduje, jak o tom svědčí ne tak dávno přijatý ústavní zákon o decentralizovaném uspořádání republiky a navazující zákonodárství, v němž se ústavní koncepce implementuje, přičemž celý proces ještě není ukončen.

Všechny tyto reformy ovšem měly velmi různorodé politické a institucionální pozadí. Byly vnímány veřejností, která byla vtažena do možnosti ovlivňování dalšího politického stupně veřejné správy. Také vývoj v Evropské unii v době, kdy se zahájila regionální politika, potvrdil, že tradiční centralismus veřejné správy v unitárních státech se stává přežitkem, odporuje evropské koncepci subsidiarity. Tehdejší reformy ovšem nebyly původně součástí výstavby evropské konstrukce. Zakládací smlouvy Evropské unie pomíjely subnárodní celky, ať měly jakýkoliv právní a politický význam. Pokud se uskutečňovala regionalizace, respektive decentralizace v těchto letech, byla odpovědí na konkrétní otázky v každém jednotlivém státě, například národnostního problému vztahu mezi Vlámy a Valony v Belgii, úspěchu nacionalistických skotských stran ve Spojeném království či politické vládní krizi v Itálii a podobně.

Přejděme však k tomu, jak je v některých státech uspořádán vnitrostátně vztah k dopadům členství v Evropské unii mezi regiony a ústřední vládou. V Německu ústava přímo stanoví, že země se účastní záležitostí Evropské unie prostřednictvím Spolkové rady. Ve skutečnosti již od samého počátku evropské integrace byla Spolková rada více zaangažována v záležitostech Společenství než spolkový parlament. Spolková rada zřídila Stálý výbor pro evropské záležitosti již v roce 1957, tedy od vzniku Evropského hospodářského společenství. Aktivita zemí se zvýšila v osmdesátých letech a dále ústavním zřízením Evropské komory v roce 1992. Pozice zemí je prostřednictvím Spolkové rady dále zesilována při jednání federální vlády v Radě Evropské unie. Zájmy zemí musí být chráněny i v oblastech výlučné kompetence federace, jestliže navrhovaná právní norma Evropských společenství může mít dopady na země. V případě sporu pak dvoutřetinová většina Spolkové rady může rozhodnout, že spolková vláda musí respektovat zájmy zemí. Kompetence federace mohou být předány Evropské unii jen se souhlasem Spolkové rady.

Kromě Spolkové rady však existují ještě další instituce, které se zabývají otázkami Evropské unie. Ve většině spolkových zemí byla zřízena zemská ministerstva pro evropské záležitosti, jejichž představitelé jsou zapojeni do společných konferencí a jejichž společná stanoviska jsou pak jednotně uplatňována na spolkové úrovni. Kromě toho, že země mají své zástupce ve Výboru regionů, podílejí se na práci jednání Rady Evropské unie, na úrovni ministrů se mohou tohoto jednání účastnit v případě, že jsou projednávány otázky spadající do kompetence zemí, tedy rozhodují za celý Spolek. Nelze podceňovat ani lobování v Bruselu, respektive včasné sbírání informací o připravovaných rozhodnutích Evropské unie. Za tímto účelem byla v Bruselu zřízena zastupitelstva jednotlivých zemí, která koordinují svoji činnost.

V Rakousku jsou země oprávněny zaujmout aktivní roli v Bruselu v těch případech, kdy jim ústava svěřuje kompetence. Rakouská ústava zaručuje všem zemím právo účastnit se rozhodování Evropské unie v záležitostech, které se týkají jejich kompetencí, Spolek má povinnost země o všech těchto záležitostech informovat. Obdobně se zástupci zemí zúčastňují jednání ústřední vlády v evropských záležitostech. Jejich společná stanoviska pak jsou pro ministry ústřední vlády při jednáních v Radě závazná. Jestliže by se jednání týkala výlučných kompetencí zemí, může se jich v Bruselu zúčastnit zemský ministr.

V případě Belgie je tento systém rovněž obdobný. Ministři regionálních vlád se mohou účastnit jednání v Radě, nebo v případě výlučných kompetencí reprezentovat Belgii. Způsob tohoto zastupování odpovídá ústavě. Pří jednáních výlučně spadajících do kompetence federace zastupuje ústřední vláda, při jednáních týkajících se kompetencí společenství a regionů se jich účastní příslušní ministři spolu s federálním přísedícím, v případě společných kompetencí se účastní ministři jak ústřední vlády, tak regionálních vlád.

Přestože Španělsko si podrželo výlučné kompetence pro oblast zahraniční politiky, autonomní regiony ve Španělsku ještě před vstupem do Evropské unie zřídily svá zastupitelství v Bruselu. Zejména Katalánsko a Kanárské ostrovy byly v tomto směru velmi aktivní. V letech 1989-1992 však byla vytvořena formální struktura pro evropské záležitosti mezi vládou a regiony. Tento poradní orgán byl etablován jako “Konference pro záležitosti Společenství” a pracuje v poradních skupinách podle sektorů odpovídajících politikám Evropské unie. Umožňuje vtahovat autonomní regiony přímo do bruselských jednání v Radě za podmínek obdobných jako je tomu ve federálních systémech. Existuje tak povinnost ústředních orgánů informovat autonomní regiony o záležitostech týkajících se výlučných kompetencí státu. Stát ovšem musí respektovat stanoviska autonomních regionů v záležitostech, které se týkají jejich výlučných kompetencí a v případech sporu nebo sdílených kompetencí musí dojít mezi představiteli ústřední správy a autonomních regionů ke shodě před jednáními v Evropské unii.

Přestože je tento systém obdobný federacím, přece jen se španělský stát nemusí obávat prosazování svých vlastních pohledů při obhajování národní pozice v Radě, taková funkce jakou má Spolková rada v Německu španělskému řešení v podobě poradního orgánu (Konference) nenáleží.

V unitárních státech je ve srovnání s federacemi nebo státy s regionálním uspořádáním situace rozdílná. Zapojení subnárodních samospráv do procesů jednání ve vrcholných institucích v Bruselu, především v Radě, je poměrně slabé. Nakonec i v Itálii, která se dá také považovat za velmi decentralizovaný stát, existují pouze konzultační mechanismy pro záležitosti Evropské unie, pokud mají zřetelné dopady na výkon jejich pravomocí a týkají se jejich kompetencí.

Ve Francii velká decentralizační reforma nepřinesla regionům výraznější přístup ke komunitárním procesům. Samozřejmě se však mnohé regiony snažily zvýšit svůj vliv na rozhodování evropských institucí prostřednictvím svých zastoupení v Bruselu. Vzhledem ke vzdálenosti je možné často tyto instituce navštěvovat a účastnit se práce mnoha výborů ke speciálním otázkám, které jsou zřizovány v různých formách především Evropskou komisí. To ostatně činí také reprezentace mnohých jiných regionů z členských států Evropské unie. “Regionální” aktivity byly zejména z Francie obhajovány prostřednictvím Evropského parlamentu, jehož členy jsou zejména v případě Francie volení zástupci samosprávy, kteří jsou současně poslanci Evropského parlamentu. Francie však v poslední době prochází procesem decentralizační reformy, která dosud nebyla plně uzákoněna.

Rovněž dochází často k formování společných skupin evropských regionů hájících určité zájmy například vinařských nebo horských (alpských) oblastí. Společné akce zaměřené zejména na možnosti dotací ze strukturálních fondů, sbírání informací o připravovaných rozhodnutích tato seskupení poměrně zviditelňují. Nelze však v žádném případě zveličovat či přeceňovat vliv samotných regionů na rozhodování v Evropské unii. Akce spojené s jejich lobováním nejsou podle některých názorů, například pracovníků Evropské komise, příliš efektivní.

V zásadě platí, že subnárodní úroveň, samosprávné regiony v členských státech, které jsou unitární, nejsou příliš zapojeny do vyjednávání a řízení strukturálních fondů, jak to nakonec odpovídá i jejich vnitrostátnímu postavení a účasti na záležitostech Evropské unie. Konkrétní vyjednávání v Radě o strukturálních fondech náleží příslušným ministrům, zejména ministrům financí a dalším, například hospodářství, práce a sociálních věcí, životního prostředí, průmyslu a obchodu, dopravy, zemědělství, regionálního rozvoje, popřípadě vnitra, podle toho jakou konkrétní působnost a roli v záležitostech cílů hospodářské a kohezní politiky zastávají.

Záležitosti řízení a implementace regionální politiky se pak v jednotlivých státech odvíjí od míry jejich vnitrostátní autonomie, včetně míry fiskální decentralizace. Více centralizované modely tak nacházíme ve Finsku, v Anglii, v Portugalsku samosprávné orgány mají roli na spolurozhodování v přípravě a provádění regionální politiky, avšak v čele příslušných výborů stojí představitel ústřední státní správy. Nejlepší cestou pro zapojení do regionální politiky je pro samosprávné regiony a obce v unitárních státech získávat maximum informací tak, aby se mohly dobře připravit na možnost alokace příspěvků ze strukturálních fondů.

Nicméně právě Evropská unie působením své regionální politiky posiluje koncept decentralizace na regionální úrovni a přece jen modifikuje tradiční vztahy mezi centrem a místy. Ústřední vlády však neztrácejí na své primární roli v práci a rozhodování institucí Evropské unie, přestože z dosavadního výkladu je zřejmé, že situace zdaleka nevypadá tak, že by samosprávné regiony nemohly do politik Evropské unie vůbec mluvit. Pokud by však mezo-stupeň (regionální autonomie či samospráva) chtěla mít rozhodující vliv na rozhodování Evropské unie, tento vliv vždy podléhá ať přímo či nepřímo centrálnímu dohledu ze strany státu.

Je nezbytné pečlivě rozlišovat regionální politiku Evropské unie (vyrovnávání disparit mezi hospodářskou úrovní regionálních jednotek) od regionální autonomie, jejího postavení a role v jednotlivých správních systémech, jejího vztahu k ústředním vládám a státu v komplexu působení politik Evropské unie. Nesporně jsou viditelné dopady regionální politiky na roli a fungování článků správy na subnárodní úrovni, jejichž postavení v Evropě je velmi diversifikované, politicky méně čitelné a které lze analyzovat jen v případě, že je brán v potaz celý systém správy a právního řádu v každém státě. Situace jsou různorodé a neustále se vyvíjejí i působením mezinárodní spolupráce či kontaktů či soutěživosti na subnárodní úrovni.

“Evropa regionů” je tedy neustále se vyvíjecím konceptem, jehož budoucnost je závislá na mezinárodních, politických, hospodářských a kulturních faktorech. Vztahy mezi regiony a členskými státy unie mohou být někdy napjaté. Pokud jsou vhodně regulovány, tento složitější evropský koncept zajisté přes veškeré problémy přináší jistou dynamiku nejen v politickém, ale i v hospodářském smyslu. Samosprávy (regiony) vzhledem ke své různorodosti a jejich velkému množství v rámci Evropské unie nemohou přímo na její úrovni vystupovat bez spolupráce s vlastními státy, která je nezbytná.

Nebezpečím v rámci rozvoje regionalismu v evropském kontextu, tj. v duchu vyrovnávání hospodářských a sociálních diferencí mezi rozvinutými a zaostávajícími regiony, je extrémní forma regionalismu tendující k separatismu, nezávislosti na ústředních vládách, která by mohla vést k vytvoření nových států (Korsika, Baskicko, Severní Irsko). Evropská unie však společnou akcí tyto problémy neřeší, nebo jen na úrovni boje s terorismem. Zde je také patrné, že úlohu členských států nebude možné ze strany Evropské unie ve prospěch regionů příliš snižovat. Vývoj regionální politiky je pak závislý na hospodářské prosperitě nejvyspělejších, podle toho se bude nadále formovat.

3. Evropská unie, regiony a regionální politika 

Proces evropské integrace pouze oživil a povzbudil koncept regionů, když v roce 1975 začal regionální politikou, a to příspěvkem pouhých 1,2 % celkového rozpočtu Společenství. Teprve rychlý růst strukturálních fondů, v roce 1986 již 17,6 % rozpočtu, začal stimulovat zájem místních a regionálních samospráv o Evropu. Evropská komise navrhla rozdělení území členských států do statistických územních jednotek za účelem vyhodnocení hospodářské situace regionů. Cílem regionální politiky bylo vyrovnat ekonomické rozdíly tím, že Společenství pomáhá hospodářsky zaostalým oblastem (8). Takto ovšem byl uvolněn prostor tomu, aby jednotlivé oblasti a každá možná reprezentace příslušných území začala podporovat své zájmy přímo v Bruselu, a to vytvářením různých společných sdružení lobujících v evropských institucích.

Další reformy regionální politiky a další nárůst rozpočtu (v roce 1999 již 38 %) určeného pro její provádění výrazně posílily rozhodování Komise v oblasti regionální politiky oproti vládám členských států. V důsledku toho již soupeření jednotlivých států o příspěvky přerostlo v soutěžení mezi regiony nebo jejich zájmové skupiny (např. alpské regiony, vinařské regiony, regiony s upadajícím průmyslem). Tento zájmový tlak vedl k nárokům regionální reprezentace o účast v rozhodování institucí Společenství.

Regionální dimenze uvnitř jednotlivých států Evropské unie a její institucionální a právní rámec mají pro Evropskou unii trochu jiný význam než pro samotné státy, které vytvářejí územní decentralizované jednotky. Ve smyslu sociálně-ekonomických cílů regionální politiky Evropská unie podporuje vytváření sítí činitelů, jež se do jisté míry stávají nezávislými na vládách. Nacházíme zde určitý, ne však příliš silný odklon od vedoucího konceptu mezivládní spolupráce v Evropské unii v tom smyslu, že orgánům regionální a místní samosprávy se dostává uznání od institucí Evropských společenství. V samotné Evropské unii se jako klíčové jeví postavení regionů v rámci hospodářské a sociální soudržnosti, na níž se mají regiony aktivně spolupodílet.

Pro potřeby regionální politiky Evropské unie byla vytvořena nomenklatura územních statistických jednotek, která se má v zásadě krýt s politickými nebo tzv. normativními jednotkami. Nejdůležitějšími statistickými územními jednotkami NUTS (La nomenclature des unités territorial statististiques) jsou jednotky NUTS II, jejichž velikost má odpovídat 800 000 až 3 000 000 obyvatel (existují však určité odchylky) a kde má význam vyrovnávat v měřítku Evropské unie hospodářské disparity, jež vykazují.

K řízení programů regionální politiky Evropské unie pro takto vymezená území může postačovat správní dekoncentrace, tedy vytvoření plánovacích jednotek územních státních orgánů. Není nezbytná decentralizace, tedy delegace pravomoci rozhodování o programech na nižší samosprávnou úroveň, přičemž odpovědnost státu za řádné provádění evropské regionální politiky vždy zůstává. Zpravidla je řízení programů v členských státech v rukou centra či zemí, politických jednotek federací nebo silně autonomních územních celků v unitárních státech s regionálním uspořádáním.

V přijatých modelech řízení však nemůže panovat jednota už proto, že správní systémy členských států jsou odlišné a zároveň v jejich plné kompetenci a hraje v nich rovněž silnou roli geografie a velikost států. Proto určení NUTS II pro statistická šetření a potřeby evropské regionální politiky spadá do kompetence členských států. Je jejich plnou odpovědností, aby zvolily při respektování základních požadavků určité srovnatelnosti území a podle svého správního uspořádání nejlepší způsob managementu s vyznačením regionů, které mají přiměřenou velikost a pokud možno rovněž dostatečné pravomoci a správní kapacitu.

Základní charakteristika NUTS podává další upřesnění. NUTS je hierarchická klasifikace nově o čtyřech úrovních (tři úrovně regionální, jedna úroveň místní) (9). Rozděluje území Evropské unie do 77 regionů úrovně NUTS I, 206 regionů úrovně NUTS II, 1031 regionů úrovně NUTS III. Úroveň NUTS IV je definována pouze ve Finsku, Řecku, Irsku, Lucembursku, Portugalsku a Spojeném království. S rozšířením o deset nových členských států od 1.5.2004 přibylo dalších 38 NUTS II.

V souladu s potřebami regionální politiky Evropské unie jsou pro volitelnost cílů používány podle předpisů o strukturálních fondech jednotky NUTS I nebo NUTS II. Pro některé jiné prioritní cíle jsou zejména využívány regiony NUTS III. Nařízení Rady č.1260/1999, o strukturálních fondech, v článku nadepsaném Geografické pokrytí stanoví, že plány předkládané pro účely cíle 1 (rozvoj hospodářsky zaostalých regionů měřeno podle NUTS II, všechny s podprůměrným HDP) a cíle 2 (strukturálně postižené regiony s problémy sociálně-ekonomické konverze s velkou hustotou obyvatelstva) mají členské státy v zásadě vytvořit pro území NUTS II, avšak mohou za splnění určitých předpokladů předložit i souhrnný plán zahrnující některá nebo všechna území NUTS III.

Přes snahu učinit rozměry regionů NUTS srovnatelnými, existují na každé úrovni regionů rozdíly ve velikosti území, počtu obyvatelstva, ekonomického významu nebo kompetencí v oblasti veřejné správy. Tato mimořádná heterogenita nacházející se na komunitární úrovni není ničím jiným než odrazem regionální situace v členských státech, nicméně se snaží zohlednit v první řadě normativní kritérium, tedy institucionální územní členění platné v členských státech.

Evropa regionů přímo řízených z jednoho “bruselského” centra s ohledem na velkou diferenciaci historického a politického významu (10), ekonomického potenciálu a finančních zdrojů náležejících mezostupni v jednotlivých státech je však nereálnou vizí. Nemluvě o tom, že počet tzv. NUTS II, statistických teritoriálních jednotek pro Cíl 1 Evropské politiky hospodářské a sociální soudržnosti (11) (jejichž HDP na obyvatele měřený paritou kupní síly a vypočtený na základě údajů Společenství za poslední zpravidla tříleté období je menší než 75 % průměru Společenství) překračuje vysoce počet dvou set.

Z jednoho centra by bylo nemožné takový počet jednotek řídit a spravovat, proto se Evropská unie může skládat pouze z členských států. Ty jsou sice geograficky také značně diferencované, ale mají plně srovnatelné pravomoci a jsou nadány nezbytnými funkcemi v plném rozsahu závazků z členství v Evropské unii. Federativní státy (Belgie, Spolková republika Německo a Rakousko) rozdělení kompetencí vůči Evropské unii pak řeší podle svých ústav danými uzákoněnými mechanismy. V tomto ohledu také existuje více studií, které mohou porovnávat srovnatelnější subnárodní jednotky (12).

Na jednu stranu tedy státy Evropské unie (s výjimkou federací) plně neuznávají a limitují funkci mezostupně v rámci evropské politiky včetně evropské regionální politiky, na druhou stranu Evropská unie sama spoluúčast regionů podporuje, ať již v rámci maastrichtského procesu vytvořeném Výboru regionů Evropské unie s poradní funkcí anebo ve spojitosti s principem partnerství zakotveném v zásadách evropské regionální politiky, kde ukládá členským státům, aby postupovaly za účasti všech hospodářských, sociálních a územněsprávních partnerů, tedy především regionálních a místních samospráv.

Z výše uvedeného vyplývá, že Evropská unie se zabývá mezostupněm zejména v souvislosti s vymezením území pro regionální politiku a předpokládá, že každý členský stát v rámci své odpovědnosti a dělby kompetencí zajistí naplňování cílů hospodářské a sociální soudržnosti v souladu s  komunitárním právem v rámci své jurisdikce. Evropská unie zároveň umožňuje zkoumání dopadů některých rozhodování právě na subnárodní úroveň, která často vykonává některé společné politiky, s rozšiřováním působnosti Evropských společenství a s postupující integrací v mnoha dalších oblastech veřejné správy, jak dokládá činnost Výboru regionů Evropské unie.

Snahy vlastní politické mezinárodní reprezentace evropských místních a regionálních samospráv a Výboru regionů, podporované zejména státy federací nebo silnými autonomními regiony, mají za cíl dosáhnout spolurozhodování v evropských záležitostech, a to jak na úrovni Evropské unie, tak na úrovni národní. Účast na jednáních Rady Evropské unie je prozatím zajištěna pouze v některých případech ministrům federativních republik pro danou oblast v souladu s jejich ústavními vnitrostátními kompetencemi.

Vnější reprezentace evropské samosprávy z členských zemí je institucionálně zajištěna Výborem regionů. Evropský standard pro zajištění vnitrostátního projednávání evropských otázek pak existuje v rámci doporučení, návrhu Evropské charty regionální samosprávy (13), který zpracoval jako širší evropský model Kongres místní a regionální samosprávy Rady Evropy. Tento mezinárodní právní instrument však existuje pouze v návrhu, státy, které by v budoucnu takový dokument ratifikovaly, by se například povinně zavázaly při svých jednáních o závazných evropských dokumentech na základě mezinárodní dohody ke vhodné formě povinných konzultací s regionálními samosprávami ve věcech, které mohou mít na ně dopady. Takové formy institucionálního dialogu uvnitř členských států existují, neukládá je však mezinárodní právní norma.

Členské státy Evropské unie si tedy v případě projednávání přípravy komunitárních pravidel na vládní úrovni, která mohou pozměnit rozsah regionální samosprávy nebo se dotýkat jejich samostatné působnosti, stanovují odpovídající formy účasti regionálních samospráv. Těmito formami může být zajištění odpovídající reprezentace regionální a místní samosprávy v rámci legislativních orgánů a zejména formalizace odpovídajících konzultací. Konzultace tedy probíhají jak na úrovni mezinárodní reprezentace regionálních samospráv, tak vnitrostátně v záležitostech přípravy na přijetí mezinárodních norem.

4. Výbor regionů Evropské unie - úloha a rozsah činnosti

Výbor regionů plní obligatorně konzultativní roli při rozhodování v Evropské unii podle zakládací Smlouvy. Výbor regionů je tedy pouze poradním orgánem, nečiní závazná rozhodnutí. Oblasti, ve kterých povinně na vyžádání dává Radě, Komisi, popřípadě Evropskému parlamentu stanoviska, jsou následující: školství a mládež, kultura, zdravotnictví, transevropské sítě v odvětvích dopravy, telekomunikací a energie, hospodářská a sociální soudržnost (pravidelné zprávy Komise, strukturální fondy a Evropský fond regionálního rozvoje). Amsterdamská smlouva nově stanovila, že kromě těchto oblastí daných zakládací Smlouvou, Rada nebo Komise požádá Výbor regionů o stanovisko také ve všech případech, kdy to považuje za vhodné a zvláště těch, které se týkají přeshraniční spolupráce. Role Výboru regionů je dvojí:

  1. za politickou a demokratickou lze označit naplnění principu subsidiarity, tak jak je dán v preambuli Smlouvy o Evropské unii, která prosazuje “proces tvorby neustálého většího sjednocování Evropy, ve které jsou rozhodnutí přijímána co nejblíže občanům v souladu s principem subsidiarity”;

  2. za politickohospodářskou roli v evropské konstrukci lze označit poradní úlohu Výboru regionů v posilování hospodářské a sociální soudržnosti (solidarity) mezi členskými státy.

Výbor regionů, pokud to považuje za vhodné, dává stanoviska z vlastní iniciativy. Oblasti pro možnost konzultací s Radou, Komisí nebo Evropským parlamentem jsou v zásadě rozšířeny dále o oblast: politiky zaměstnanosti, sociální politiky, otázek ochrany životního prostředí, profesního vzdělávání a dopravy. Členové vykonávají své funkce nezávisle, v obecném zájmu Evropských společenství a nesmějí dostávat závazné pokyny pro svou činnost. Výbor regionů má v jednotlivých členských státech Evropské unie jinou proceduru pro výběr členů. Evropská unie nepředepisuje žádný zvláštní postup pro navrhování členů. Zpravidla jsou tedy vybíráni volení zástupci regionální (nebo vyšší územní) samosprávy a velkých (avšak i menších) měst V některých zemích je však takový postup uzákoněn, například v Rakousku, jež vysílá do Výboru regionů 12 členů, je devět z nich vybíráno ze zemských vlád a tři z představitelů svazů měst a obcí, tak aby byly zastoupeny regiony i samospráva relevantně. V České republice 12 členů (a 12 náhradníků) Výboru regionů navrhuje Asociace krajů a Svaz měst a obcí, návrhy jsou předkládány ministrem vnitra a vláda zasílá tyto návrhy Radě Evropské unie, která členy jmenuje. V dohodě Svazu měst a obcí a Asociace krajů je poměr místních a krajských zástupců 5:7. Dalšími kritérii pro složení národních delegací je relevantní zastoupení měst různé velikosti a zástupců z krajů tak, aby byly zastoupeny všechny oblasti po stránce zeměpisné a také věcné, zástupci mají také odpovídat politickému složení místní a regionální samosprávy v daném státě.

Protokoly k Amsterdamské smlouvě dále stanoví, že je nutné zachovávat institucionální rovnováhu a že v případě, kdy společné rozhodnutí na úrovni EU má dopady na lokální a regionální úroveň, je třeba minimalizovat možné právní a praktické závady. Evropská komise musí předkládat roční zprávu o aplikaci principů subsidiarity a proporcionality vedle Rady a Parlamentu rovněž Výboru regionů. Požadavky Výboru regionů při sledování minimalizace finanční nebo administrativní zátěže na místní a regionální samosprávu za účelem dosažení proporcionality mezi opatřeními a cíli Evropské unie musí být Komisí zvažovány.

Z vlastní iniciativy vydal Výbor regionů stanovisko ke konceptu úmluvy a ústavní architektury Evropy, které zdůrazňuje principy subsidiarity a proximity a hlásí se k uznání územní dimenze Evropy v podobě regionů. Požaduje se v něm, aby Evropská integrace nebyla zúžena jen na hospodářskou spolupráci, ale vytvořila rovněž možnost pro politické rozhodování tam, kde jsou nutná hlediska a stanoviska demokraticky zvolené místní a regionální samosprávy.

Výbor regionů podporuje intenzivnější spolupráci s Evropským parlamentem a získání vlivu na proces hodnocení provádění principů subsidiarity a proporcionality, možnost žaloby k Evropskému soudu k ochraně svých výsadních práv (15) a možnost prodloužení mandátu členů Výboru regionů ze čtyřech na pět let, které jsou v návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu. Prodloužení mandátu bude znamenat jeho sladění s mandátem poslanců Evropského parlamentu a má tedy především politický význam.

Výbor regionů navrhoval do ústavního dokumentu další rozšíření nezbytné konzultace, má sice možnost vlastní iniciativy, ale takto formalizováno by právo připomínkovat politiky Společenství bylo posíleno, a to v záležitostech místních voleb (možnosti účasti v místních volbách pro trvale usídlené občany EU na území jiného členského státu), zprávy Komise o občanství, otázek liberalizace služeb, harmonizace legislativy o nepřímých daních, aproximace práva v oblasti vnitřního trhu, státní podpory, spolupráce v oblasti sociální ochrany, zemědělství, výzkumu a technologického rozvoje. Vnitřní bezpečnost, služby, veřejná podpora a legislativa v oblasti vnitřního trhu pak patří k těm evropským politikám, ke kterým se Výbor regionů chce vyjadřovat prioritně.

Nemožnost přijetí jen drobných dalších dílčích změn do Smlouvy o Ústavě pro Evropu, které by dalo relativně větší rozsah vlivu Výboru regionů, ostatně ilustruje postoje členských států EU k posilování dalšího politického vlivu subnárodní úrovně v jednáních v Evropské unii. Delegáti včetně těch z nově přistupujících zemí v tzv. Konventu, který připravoval návrh nové ústavní smlouvy, příliš neprosazovali posilování vlivu regionů a obcí v evropské architektuře, přestože mezostupeň a obce reálně vykonávají velkou část správy a mají přímou odpovědnost vůči občanům, jejichž každodenní problémy řeší.

Postupující evropská integrace má velké dopady na jejich činnost a odpovědnost a těm méně bohatým poskytuje dotace ze strukturálních fondů. Jejich politický vliv v evropských institucích je ovšem omezen a větší sílu má pouze ve spojení s Evropským parlamentem, jak je uvedeno. Nakonec to ilustruje tezi, že evropská integrace sice velmi pokročila, ale členské státy samy si nepoměrně více než Evropská komise, která subnárodní úrovni věnuje jakési uznání, diktují v celém jejím rozhodování.

5. Postavení regionů v České republice v rámci Evropy

Ke splnění standardu Rady Evropy (16), mezinárodní organizace, která vytvořila Evropskou chartu místní samosprávy jako závazný vzor decentralizace a místní demokracie pro své členské státy, stačí pro Českou republiku tento dokument vztáhnout na kraje (17). Ratifikace Charty proběhla ještě za neexistence krajů a vztahuje se formálně na obce a jediný kraj, hlavní město Prahu. Kraje z hlediska principů obsažených v Chartě jejím požadavkům vyhovují. Jinou věcí je, a to od data vstupu do Evropské unie, zabezpečení řízení strukturálních fondů, kde je nutné zajistit k provedení politiky soudržnosti koncept partnerství v právním rámci umožňujícím řízení strukturálních fondů za účasti krajů.

V České republice se začalo víceméně s politickým řešením regionalizace ve formě samosprávy krajů, vyšších územně správních celků daných Ústavou (od 1.1.1993), čímž se přeskočila první etapa správní dekoncentrace spojené s regionálním rozvojem, obvyklá v unitárních státech s kontinuitou vývoje a pečujících o regionální rozvoj. Od začátku chyběly jak ekonomické rozbory, tak představa o vhodných kompetencích krajů. V roce 1997 byla vytvořena politická mapa (18) (jejíž realizace se předpokládala k 1.lednu 2000 a posunula až do podzimu uvedeného roku), na níž bylo z rozhodnutí Českého statistického úřadu podle doporučení Eurostatu (Statistický úřad Evropské komise) již v roce 1998 vytvořeno další územní členění v počtu osmi NUTS II pro statistické účely regionální politiky, které se jen ve třech případech kryje s územím krajů, tedy tzv. normativními regiony, jinak pokrývá území dvou a v jednom případě dokonce tří krajů.

Vzhledem k tomu, že v rámci partnerství mezi státem a regiony dosud u nás nalézáme přes veškerou četnost materiálů a setkání spíše prvky náležitě formalizovaných konzultací, je tedy nejdůležitější jasně vyřešit vnitrostátní kompetence krajů v oblasti tvorby regionální politiky a jejích zdrojů. Jako ne příliš funkční se ukazuje působení Regionálních rad českých regionů soudržnosti (NUTS II), představujících obligatorní dvoustrannou či trojstrannou spolupráci krajů. S postupující integrací a rozšiřováním objemu práva Evropské unie je nutné posílit formy a obsah účinné spolupráce státu, regionů a obcí právě v záležitostech evropských politik. K vytvoření správných a užitečných přístupů by mohly sloužit všechny nástroje a mechanismy, které byly zde zmíněny jako inspirace z jiných členských států. Jejich poznání a využívání je však v podmínkách České republiky spíše na počátku.

Zhodnocení výsledků a účinnosti současně prováděné evropské regionální politiky v režimu zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, a nezbytnosti regionálního rozvoje jako nástroje vyrovnávání ekonomických rozdílů na všech úrovních – nadnárodní, národní a regionální – pokud bude nyní učiněno, by mohlo přinést nová vhodná řešení. V tomto složitém procesu zůstane úloha národního státu klíčová jak mezinárodně, tak vnitrostátně, stát však musí respektovat partnerství s územními samosprávami. Potíže při realizaci evropských politik a jejich dopadů na subnárodní úroveň pak vyplývají v našich podmínkách také z kontextu celého politického a ekonomického přerodu od začátku devadesátých let a náročné přípravy na vstup do Evropské unie, a to nejen při budování struktur potřebných k výkonu řídicích a plánovacích pravomocí k realizaci evropské regionální politiky.

Jestliže se výhody z členství v Evropské unii někdy zužují právě na čerpání dotací zejména pro kraje, přičemž bylo přijato další územní členění pro regiony soudržnosti (NUTS II) v nově se konstituujícím systému krajské samosprávy, tím více je zpětně škoda, že se v rozhodné době, při přijímání změn územního členění státu v roce 1997, nedostatečně přihlíželo k plánovacím evropským mechanismům. Přihláška ke vstupu do Evropské unie byla podána už v roce 1996. Existují však geograficko-ekonomické potíže. Regionalizace České republiky na ekonomicky významnější jednotky s větším počtem obyvatelstva celkem přirozeně vede k politicky citlivému rozdělení na Čechy a Moravu a skladba území pro mezostupeň správy je nesmírně obtížná, možnost rozdělení Čech na sever-jih či východ-západ a středové umístění ekonomicky silné metropole situaci velmi komplikují.

Navíc administrativa Evropské komise klade na výkon realizačních a plánovacích funkcí obrovské technické a personální nároky, s nimiž se dosud veřejná správa bez náležité regulace státní služby a úpravy struktury ústřední státní správy zcela nevyrovnala, jak se již ostatně tento stav projevil velkým, půlročním i delším zpožděním začátku realizace programů pro zkrácené období od vstupu České republiky do Evropské unie na období 2004-2006.

Politika evropské hospodářské a sociální soudržnosti však v příštím plánovacím období 2007-2014 dozná změn svých cílů a možná i území, na která bude zaměřena. Jaké změny vnitrostátní z toho vyplynou, aby bylo možné změnit stávající asymetrický systém pro provádění regionální politiky, včetně nezbytných změn zákona o podpoře regionálního rozvoje, ještě není v tuto chvíli řečeno a změna počtu krajů je zřejmě politicky vyloučena, nelze však zcela absolutně vyloučit změny území NUTS II, pokud kraje v jejich rámci nezačnou účinně spolupracovat.

Názory, že samosprávné kraje byly zřizovány rovněž pod tlakem nutnosti vytvořit územní jednotky pro realizaci evropské regionální politiky, jsou jen částečně pravdivé. Decentralizace, krajská samospráva a její evropský standard a evropská regionální politika jsou různé věci, které spolu souvisí jen co do rozhodování o území, jeho tzv. normativním významu a plánovacích a realizačních kompetencích. Požadavkem Evropské unie je pouze to, aby bylo programování a jeho realizace ekonomicky efektivní a aby odpovídalo principům subsidiarity a partnerství a všem požadavkům pro čerpání finančních prostředků. Nezbytná je také odpovídající klasifikace NUTS, pokud možno stabilní a kopírující jak co největší homogennost struktury z hlediska počtu obyvatel, tak tzv. normativní neboli správní jednotky. Ne zcela úspěšné snaze o homogennost struktury a potřebám statistiky byla v České republice dána přednost ve formě nově vytvořených Regionů soudržnosti (NUTS II) jako správních-nesprávních jednotek.

Není sporu o tom, že naše kraje i obce mohou být politicky a ekonomicky činné na evropské úrovni stejně jako regiony a obce jiných členských států a vyvíjet různé aktivity v oblasti školství, kultury a mnoha dalších. Rozsáhlá je také jejich poměrně rozvinutá bilaterální spolupráce, rovněž částečně podporovaná Evropskou unií. Na úrovni evropských institucí nemají ovšem samotné evropské regiony dostatek skutečně účinného vlivu, neboť nemohou spolu vytvořit více homogenní rámec. Státům zůstává jejich výlučná působnost a odpovědnost v oblasti zahraniční politiky a volnost uspořádat si organizaci územní samosprávy, vyhoví-li evropským standardům.

Regionům a obcím tak zbývá vynaložit značnou snahu v rámci, který je jim legitimně dán na národní úrovni a na úrovni evropských institucí, účastnit se regionální politiky formou programování a přijít s projekty, které mohou být dotovány. Úkol zajistit prosperitu území a vytvářet uspokojivé podmínky pro život občanů se s postupným přesunem kompetencí a decentralizací podle současných hospodářských a politických trendů stále více přesouvá na regiony a města. Tyto trendy neplatí jen pro Českou republiku. Národní stát, na kterém podle nařízení Evropské unie leží celá odpovědnost, tak zeslabuje nejen s rozšiřováním evropské integrace nebo zatím vzdálenými záměry evropské federace, ale ustupuje také zdola na základě zesilující se regionální identity, které dává Evropská unie nový prostor, přestože v omezených formách.

Nelze ovšem popřít vliv, který Evropská unie a její podpora rozvoje regionů přece jen měla a má na regionalizaci v nových členských státech, a to v politickém i ekonomickém smyslu. Možnost zhodnocení takového vlivu existuje u větších států nové desítky členů, tedy v případě Polska, kde regionalizace na 16 normativních celků NUTS II proběhla v roce 1999, Maďarska a Slovenska, kde nedávno proběhlá regionalizace spočívá ve spojování zpravidla dvou či třech větších samosprávných celků do NUTS II, totéž platí i pro Českou republiku s jejím komplikovaným územním členěním. Poznatky tohoto druhu budou však také souviset s výsledky účinků evropské regionální politiky na tyto státy, na něž je nutné si ještě počkat v horizontu několika nejbližších let.

Připravila JUDr. Marie Widemannová

Literatura:

Poznámky:

  1. Report on the role of regional and local authorities in European integration (2002/141 (INI)), Committee on Constitutional Affairs, European Parliament, A5-0427/2002 Final, Session doc., 2 DEC 2002

  2. Evropská charta místní samosprávy, Čl. 10, odst.3, Sdělení MZV č.181/1999 Sb.

  3. Zákon č.248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje a zákon č.129/2000 Sb., o krajích

  4. CdR 2002/2004-CG/INST (11)

  5. Le Monde, Dimanche-Lundi,16-17 Janvier 2005, Haute fonction publique, Une réforme de la scolarité pour confronter l’ancrage européen

  6. L.C.Sharpe: The Rise of Meso-Government in Europe, Sage, London, 1993

  7. J.C.Perrin: La région revisitée, 1995, in Région et aménagement du territoire.Ed.Biere, Bordeaux

  8. viz Politique régional, Bruxelles, 2003-Inforegio:Quelque dates clés

  9. Regionální struktury v Evropě, Jean-Francois Drevet, in Právník č 5/1997

  10. Nařízení Rady č.1260/1999/ES

  11. Les régions entre l’état et les collectivités locales, Etude comparative de cinq Etats Européens avec autonomies regionales ou Constitution Féderal, Ministere de l’interieur, Centre d’Etudes et de Prévision, Paris 2003

  12. Recommendation 34(1997) on the draft European Charter of Regional Self-Government, CoE 1997

  13. viz Čl. 263 a násl. Smlouvy o založení ES

  14. III –Článek 365 návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu

  15. Česká republika je členem Rady Evropy od roku 1993

  16. Česká republika je členem Rady Evropy od roku 1993

  17. viz Článek 13 ECHMS

  18. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a změně ústavního zákona České národní rady č.1/1993 Sb., Ústava České republiky

Další informace [nápis]
Číslo 21/2005
Časopis Veřejná správa č. 21/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail