Kriminalistika čtvrtletník pro kriminalistickou teorii a praxi |
ročník XXXV1/2002 |
V tomto příspěvku se dotýkám tří aspektů řídící činnosti v německé, švýcarské a americké policii, a sice: kriminální statistiky, řízení zaměřeného na účinnost práce a konceptu nulové tolerance.
Prof. Dr. Helmut Kury z výzkumné kriminologické skupiny u MPI ve Freiburgu uveřejnil velmi obsáhlý článek k problematice skryté kriminality.1) Tento článek by mohl zajímat náš policejní management a pracovníky z úseku policejní kriminální statistiky. Seznamuji čtenáře našeho časopisu stručně a volně s některými zajímavými postřehy a stanovisky autora.
Vzhledem ke stoupajícím oficiálním počtům trestných činů si musíme klást otázku, jak validní jsou počty „naměřené“ kriminality. Údaje o nárůstu kriminality spočívají zpravidla na datech policejní kriminální statistiky, o níž však současně víme, že zahrnuje jen jednu více nebo méně velkou část všech spáchaných trestných činů, právě tu část, která prošla více selekčními filtry, tedy zejména tu část, která byla oběťmi nebo svědky oznámena a policií skutečně registrována.
Přitom narůstá přesvědčení, že potřebujeme „solidní databázi“ vývoje kriminality, aby věda, praxe a kriminální politika mohla z této databáze odvozovat důsledky a nemohlo docházet k chybným rozhodnutím.
Třemi empirickými kriminologickými výzkumy bylo v druhé polovině šedesátých let v USA zjištěno, že počet oficiálními orgány neevidovaných trestných činů je celkově asi dvakrát větší než policejně registrovaná kriminalita. Rozsah latence byl přitom odlišný podle jednotlivých druhů deliktů.
V posledních desetiletích převládá názor, že oficiálním orgánům neznámá kriminalita je stejně velká, resp. ještě větší než kriminalita známá a že skrytost kriminality je odlišná u různých druhů trestných činů, v různých zemích a v různou dobu (např. v závislosti na ochotě občanů oznamovat trestné činy, intenzitě odhalovací a objasňovací činnosti apod.). Oficiální kriminální statistika podchycuje v podstatě tradiční trestné činy, které jsou závažné a jsou prakticky nejčastější. Skrytými zůstávají zejména činy související s drogami, mnoho hospodářských trestných činů, korupční delikty (podplácení a úplatkářství), násilné trestné činy a sexuální trestné činy v rodinách (pohlavní zneužití dětí, násilí a znásilňování mezi manžely a partnery, incest, nelegální potraty). Jen asi každý druhý trestný čin je oficiálně registrován a zahrnut do kriminální statistiky.
Němci používají pojem „Dunkelfeld“ pro kriminalitu, která se nedostala do kriminální statistiky, a pojem „Hellfeld“ pro spáchanou kriminalitu, která se do této statistiky dostala.
Pojem „Dunkelfeld“ není v odborné literatuře bohužel používán jednotně. Převážně mají kriminologové a kriminalisté na mysli spáchanou kriminalitu, která
Zjištěné změny v kriminalitě (nárůst, pokles) nemusí být skutečné, protože může jít o změny v kriminalitě známé i v kriminalitě skryté, o přesuny mezi nimi. Příčinou nárůstu kriminality známé (Hellfeld) přece nemusí být skutečný nárůst kriminality, nýbrž například:
I takový (zdánlivý) nárůst kriminality může vést k mediální kritice policie a orgánů činných v trestním řízení i k tendencím přitvrdit kriminální politiku a trestněprocesní sankce.
Vliv skryté kriminality na vypovídací sílu a interpretační způsobilost kriminální statistiky je posuzován různě. Někteří autoři vycházejí z toho, že kriminální statistika je vlastně statistikou policejní činnosti a nelze z jejích údajů činit žádné spolehlivé závěry o kriminalitě. Ještě výraznější je to u soudní statistiky.
Na zredukování oficiálně registrovaných trestných činů policií působí především tyto faktory:
Bylo též zjištěno, že policisté nereagují na oznámení soukromých osob shodně, nýbrž podle druhu a závažnosti deliktu. Např. 70 % přijatých oznámení o deliktech proti osobě nebylo zaprotokolováno (ačkoliv se jednalo o kriminalitu, i když třeba bagatelní), kdežto oznámení o majetkových deliktech byla zaprotokolována v 97 % případů.
Policie zaregistrovala 79 % všech oznámených deliktů. Nebyl tedy registrován každý pátý trestný čin. Nepřekvapuje, že na registraci měla vliv především závažnost trestného činu; závažnější činy byly registrovány. Nebylo-li zcela jasné, zda jde o věc trestní, nebo občanskoprávní, řadili ji policisté vždy do záležitostí občanskoprávních. Někteří autoři se v souvislosti s těmito problémy domnívají, že zásada legality v trestním řízení je v krizi.
Někteří odborníci uvádějí, že u policie není chuť brát trestní oznámení o trestných činech obtížně objasnitelných, aby se nesnížilo procento objasněnosti, které je jedním z významných kritérií pro posuzování úspěšnosti policejní práce. Lze např. odradit od podání oznámení občana, který přijde oznámit krádež jízdního kola, tím, že je od něj požadován vlastnický průkaz s údaji o značce a čísle rámu jízdního kola, je posílán pro něj domů, a to ještě s poznámkou, že kolo pravděpodobně stejně nebude nalezeno. Například v Brémách převzala problematiku krádeží jízdních kol pořádková policie od kriminální policie a počet krádeží náhle rychle poklesl. Proč? Šuškalo se, že již zmíněným způsobem je možno statisticky snížit celkovou kriminalitu.
V této části příspěvku uvádím stručně podstatu a význam „řízení ve správních orgánech, jež je orientováno na účinnost práce“ a prvé zkušenosti s ním ve Švýcarsku. Čerpám z článků švýcarských autorů.2) 3)
V devadesátých letech byly ve švýcarském politickém a správním systému provedeny reformy podle vzoru amerického „New Public Management“. Jedná se o řízení na úseku veřejné správy, které zvýrazňuje méně výkony a více účinky státních aktivit. Tento způsob řízení pracuje klasicky s nástroji, jako jsou příkaz k výkonu, globální rozpočet, výkonnostní a účinnostní indikátory, tržní mechanismy a nástroje střednědobého politického řízení. Že takové přístupy, jež jsou typické pro sféru podnikání, lze uplatnit také zčásti v policii, je nasnadě.
Schedler uvádí, kdy, jak, ve kterých městech a u kterých policejních útvarů vznikly a byly realizovány první projekty tohoto řízení.
V tradičním řízení správních orgánů se parlamenty starají o detailní rozpočty, o počty policejních útvarů a policistů, aniž disponují systematickými informacemi o výkonech a účinnosti jejich práce. Kauzalita mezi vynaložením prostředků a účinností není tedy tradičně tématem politického řízení. Nový styl řízení to chce změnit.
Při definování cílů a indikátorů účinnosti napomáhá, když si položíme tyto zásadní otázky:
Často pomáhá i snaha zřetelně odlišit stanovené výkony a dosažené účinky. Výkony jsou přitom bezprostřední výsledky policejních aktivit z pohledu odběratelů těchto výkonů. Účinky jsou výsledky spočívající ve změnách stanovených skupinových cílů policie. Jako výkon lze např. definovat určitý počet vozidel, který má být zkontrolován. Přímým účinkem, jenž je výkonem zamýšlen, je odhalení hříšníků v silničním provozu. Dlouhodobým, nepřímým účinkem je zlepšení dopravní bezpečnosti na kontrolovaném úseku silnic. Autor dokládá zmíněný systém řízení přehlednou tabulkou, v níž rozvádí příklad „Skupina produktů: Zachování bezpečnosti a pořádku„ tak, že jmenuje nadřazené cíle, produkty, operativní cíle, indikátory.
Globální rozpočet poskytuje policejním velitelstvím flexibilitu v používání prostředků (přesun mezi rozpočtovými rubrikami), což představuje ale i zvýšenou odpovědnost.
V novém systému řízení se prosazuje kooperativní týmové myšlení před některými rozhodnutími velitele.
Steffen upozorňuje, že nový model řízení nelze zavádět mechanicky u všech policejních systémů. Každá policejní organizace, ať již na úrovni spolku, kantonu nebo obce, musí sama hledat vlastní cestu, aby mohla svým klientům nabídnout své účinné služební výkony (produkty).
Autor uvádí zkušenosti z města Usteru. Občané požadovali, aby se zvýšila přítomnost policie v noci a mohli se cítit bezpečněji. Vzhledem k tomu, že městská policie neměla potřebné personální stavy a nemohla snížit počet policistů v denní službě, bylo nalezeno toto řešení:
Tak bylo umožněno posílit noční služby a také zajistit spolupráci s jinými policejními útvary. Během tří let byla dopolední hlídková služba snížena o 30 % (asi o 600 hodin), a tak posílena noční služba.
I když je tato koncepce v New Yorku záležitostí celospolečenskou - kriminálně politickou, je na místě o ní hovořit, neboť důležitou roli v ní sehrává policejní strategie a činnost justice. Velmi stručně se snažím postihnout podstatu některých myšlenek obsáhlého a alarmujícího článku profesora Dr. Thomase Feltese M. A., rektora Vysoké odborné policejní školy Villingen-Schwenningen, Německo4). Autor se táže, co si mají v Německu počít s americkou policejní strategií. Mnozí se v Německu domnívali, že v USA je vše úplně jiné a nelze čerpat z jejich policejních zkušeností (pozitivních i negativních). Autor má názor opačný.
V části „Policejní department v New Yorku na lavici obžalovaných“ se zabývá tamními policejními přehmaty, které opakovaně vedly k neklidu a protestům obyvatelstva i médií.
Příklady:
V části „Pokles kriminality jako důsledek tvrdé policejní strategie?“ uvádí autor pokles kriminality v některých velkoměstech od r. 1992 (např. v New Yorku od r. 1992 do r. 1999 o 66 %). Že to nemusí být výsledek newyorského policejního modelu „nulové tolerance“, tj. tvrdé policejní strategie, dokazuje to, že i v jiných velkoměstech, kde policie naopak pracuje podle modelu Community Policing, tj. v úzké součinnosti s obyvatelstvem a různými institucemi (včetně etnických skupin), kriminalita také poklesla, a sice ještě výrazněji, např. v Bostonu, ačkoliv tam policie nebyla personálně posílena jako v New Yorku. Analogický model policejní práce se osvědčil i v Chicagu.
Autor se domnívá, že důvody poklesu kriminality v USA jsou tyto: demografické změny, změny na trhu drog (pokles spotřeby cracku), zesílená kontrola na úseku střelných zbraní, policejní taktika a strategie.
V části „My proti zbytku světa“ zmiňuje autor psychologické důsledky newyorského policejního modelu nulové tolerance pro policisty: „Tam venku je nebezpečný svět“, „My proti ostatním“, „My proti zbytku světa“. Dobro a zlo jsou v tomto schématu od sebe přísně odděleny, neexistují šedé zóny. Přidají-li se ještě problémy s policejní institucí, služební hierarchií nebo problémy osobní, může vzniknout brizantní směs problémů, která může při určitých podnětech explodovat. Takové podněty byly přece v New Yorku v sedmdesátých a osmdesátých letech v souvislosti s rasovými nepokoji, korupcí nebo drogovými skandály v policii.
V této souvislosti zmiňuje autor metody policejní práce blízké občanům (Community Policing) a uvádí, proč někde jejich zavedení nebylo úspěšné. Důvod vidí v tom, že Community Policing byla chápána jako čistá metoda, ale nebyla realizována jako filozofie. Nejsou-li zásadně změněny strategie, struktury a opatření, nemohou metody policejní práce blízké občanům vést k dlouhodobým úspěchům.
V části „Kontrola a monitorování“ autor uvádí, že pravidelná kontrola a monitoring mohou přinést žádoucí výsledky také jen v komunikativním a k občanům přátelském prostředí a při pozitivním a produktivním vnitřním klimatu v policejních útvarech. To vše v New Yorku chybělo.
V části „Změnit policii = kousnout do žuly“ se autor domnívá, že změna policie je ve svém důsledku méně závislá na teoretických úvahách než na osobních vlivech.
Uvádí to na příkladu newyorských policejních šéfů Billa Brattona a Howarda Safira, kteří převzali newyorskou policii, aby „udělali nohy té korupční a líné sebrance (newyorské policii)“, tj. aby ji „vyčistili“. Je známo, že se tak dělo s podporou z vnějšku nebo lépe řečeno shora (newyorského starosty), a také je známo, že Bratton musel opustit svou funkci, když získal vysokou osobní popularitu na veřejnosti. V New Yorku došlo k tomu, že starší a zkušení policisté museli vyklidit svá místa mladším a zcela nezkušeným policistům.
Dále se autor zabývá otázkou, podle čeho lze poznat „dobrou policejní práci“. Uvádí, že „v zahraničí (USA a Velké Británii) je již dlouho středem pozornosti v policii vědecká diskuse, ale v Německu se bohužel ještě stále převážně omezujeme na údaje kriminální statistiky (snižování kriminality, zvyšování objasněnosti) a především na dobré zprávy v tisku“. Zmiňuje se též o problematice měření a hodnocení policejní práce.
V části „Orientovat hodnocení na výsledky nebo na proces činnosti?“ autor uvádí, že se stále chybuje tím, že policejní činnost je považována za jediný faktor pozitivního nebo negativního ovlivňování vývoje kriminality. Tzv. vedlejší efekty, tj. vlivy, které nelze rozeznat na prvý pohled, jsou však často důležitější než policejní opatření. Tento problém lze metodicky zvládnout jen tehdy, když již před zavedením nových policejních opatření nebo před změnami policejních strategií se vypracuje podrobná koncepce hodnocení a sledováním jejího projektu se pověří nezávislá pracovní skupina.
V části „Dotazování občanů jako nástroj hodnocení“ autor zdůrazňuje, že zejména v systému Community Policing lze tímto způsobem hodnotit policejní činnost lépe než podle kriminální statistiky. Příslušnými studiemi bylo zjištěno, že s prací policie jsou spokojenější ti, kteří přicházejí častěji do styku s policií, než ti, kteří s ní do kontaktu nepřicházejí, a to bez ohledu na to, zda se jedná o oznamovatele, oběti nebo podezřelé.
V části „Čtyři klíčové prvky policejní reformy“ se autor domnívá, že jednotlivé policejní útvary (úřady) by měly být ochotnější experimentovat (a také k tomu být vedeny politicky odpovědnými činiteli), aby byla nalezena správná organizační struktura a správný styl práce. V posledních letech byly zaznamenány tyto čtyři prvky pozitivních reforem:
V části „Policejní práce blízká občanům jako filozofie, nikoliv jako metoda“ Dr. Thomas Feltes odkazuje na autory, kteří se nedomnívají, že dobrá policejní práce je identická s mnoha zatčenými a odsouzenými osobami. Americký experiment z posledních let svědčí názorně o opaku: Při klesajícím počtu trestných činů stoupá počet odsouzených. Nyní je ve vězení každý 150. Američan a brzy bude dosažena hranice dvou milionů vězňů. V roce 2000 se má jejich počet zdvojnásobit ve srovnání s rokem 1990 a ztrojnásobit ve srovnání s rokem 1980. U každého Američana narozeného v tomto roce je pravděpodobnost 1 : 20, že část svého života stráví za mřížemi, u každého Afroameričana dokonce 1 : 4.
V části „Amerika na cestě ke zničení. Nebo: Je zavírání řešením?“ autor uvádí, že podle výzkumů sice klesá počet domácností, v níž se někdo stal obětí trestného činu, ale přesto je v USA zahajován (v přepočtu) každý týden provoz jednoho nového vězení s 1000 lůžky. Mnoho věznic je v privátních rukou a jen hodnota akcií jedné společnosti (Corrections Corporation), která vlastní většinu věznic, stouply od roku 1994 desetkrát. Adekvátně narůstá i počet zaměstnanců zajišťujících výkon trestů odnětí svobody. Ve venkovských oblastech, které jsou hospodářsky slabší, jsou věznice významným zaměstnavatelem. Jen v Kalifornii jsou výdaje státu na věznice čtyři miliardy dolarů ročně.
Jaké je pozadí tohoto vývoje? V USA si 60 % ze dvou milionů odsouzených osob odpykává trest za drogové delikty. Za posledních 15 let se jejich počet ztrojnásobil, ačkoliv konzumace drog se vcelku nezvýšila, protože za zneužití drog a obchod s drogami jsou hranice nejnižších trestů vysoké a soudy je musí respektovat. Navíc platí zásada „třikrát a dost“, což znamená, že třetí rozsudek vede automaticky k „doživotnímu“ trestu. Běloši konzumují pětkrát větší množství drog než černoši, ale pro drogové činy je ve věznicích 13krát víc černochů.
„Válka proti drogám“, kterou vyhlásil Reagan a pak převzal Clinton, se průkazně neosvědčila. I Edwin Meese, generální státní zástupce z Reaganovy éry, který byl velkým zastáncem války proti drogám, již poznal, že prevence a léčení jsou lepší než tresty odnětí svobody. Americká válka proti drogám stála za posledních 20 let čtvrt bilionu dolarů. V USA sedí ve věznicích pro drogovou kriminalitu více lidí než v celé západní Evropě, která má o 100 milionů více obyvatel, za všechny trestné činy dohromady.
V části „Věznice jako americký interní gulag“ autor uvádí, že nyní sedí v USA za mřížemi více lidí než v Rusku v nejhorších časech „gulagů“. Více než 90 % vězňů není odsouzeno na doživotí a musí být tedy někdy propuštěno. Již v roce 1995 bylo propuštěno půl milionu vězňů, v roce 2000 asi 660 000 vězňů, v roce 2005 to má být 900 000 a v roce 2010 již 1,2 milionu osob, které zpravidla byly nebo jsou drženy v klecích jako zvířata více let nebo dokonce desetiletí, byly sociálně izolovány a senzoricky deprivovány, částečně zneužívány, v každém případě zneschopněny žít. Lze je srovnat s násilnými zvířaty, která jednají jen podle instinktů a nejsou již s to myslet a jednat za daný okamžik. Věznice tedy opouštějí statisíce živých časovaných bomb, individua naplněná nenávistí, aniž jsou nějaké snahy je nějak resocializovat nebo integrovat do společnosti.
Autor se odkazuje zejména na Williama Sabola, výzkumného pracovníka renomovaného Urbanova institutu ve Washingtonu, který je názoru, že městské čtvrti, do nichž se vězni vracejí, nebudou již s to absorbovat tento příval nezaměstnaných, často psychicky a fyzicky nemocných mužů, s tuberkulózou, hepatitidou nebo AIDS. Takové městské čtvrti budou ztrácet svůj civilní charakter, starousedlické rodiny se budou vystěhovávat a tyto čtvrti se stanou místy lidí vyobcovaných, zapuzených. Nikoliv málo osobností vidí budoucnost amerických měst tak, že upadnou do násilnického chaosu pod vládou ohromné armády zuřivých a nenávistí posedlých exvězňů, kteří žijí na ulicích bez školního a profesního vzdělání a jsou do krve popuzeni svými vězeňskými zkušenostmi.
Domnívám se, že tato stručná informace je dostačující k tomu, aby se stala pro naši policejní vědu a policejní managementy na všech úrovních podnětem ke zkoumání a zdokonalování policejní strategie a řídící činnosti.
Například informace o problémech kriminální statistiky může být podnětem k tomu,
Nedomnívejme se, že v České republice nejsou analogické problémy a že naše statistika poskytuje věrný obraz vývoje kriminality a její objasněnosti, jestliže například:
Informace o řízení orientovaném na účinnost práce může být podnětem ke zkoumání a zdokonalování stylu policejní činnosti, k ověření tohoto systému řídící práce na některých policejních útvarech apod.
Z informace o konceptu nulové tolerance je třeba si brát poučení při koncipování kriminální politiky, tvorbě trestního zákonodárství, vytyčování policejní doktríny, řízení a realizaci praktické policejní činnosti na všech úrovních. Zdá se, že zřejmě bude lepší jít cestou Community Policing, než cestou nulové tolerance čili „tvrdé“ policejní strategie se všemi jejími důsledky.
Autor příspěvku seznamuje čtenáře s podstatou citovaných čtyř článků německých autorů, a to z hlediska jejich významu pro řídící práci v policii. V závěru ukazuje možnosti využití prezentovaných poznatků v praxi Policie ČR.
The author of this article is presenting to the readers the basic content of four quoted articles by German authors. He introduces them from the point of view of their importance for management work in the police environment. As a conclusion, he shows possibilities of using the presented experience for the practice of the Police of the Czech Republic.
Der Autor dieses Beitrags macht die Leser im wesentlichen mit vier zitierten Artikeln deutscher Autoren bekannt, und zwar aus dem Standpunkt derer Bedeutung für die Leitarbeit in der Polizei. Zum Schluss weist er auf die Möglichkeiten der Verwertung der präsentierten Erkenntnisse in der Praxis der Polizei hin.
1) Kury, H.: Das Dunkelfeld der Kriminalität. Oder: Selektionsmechanismen und andere Verfälschungsstrukturen. Kriminalistik, Kriminalistikverlag Heidelberg, 2001, 2, s. 74 - 84.
2) Schedler, K.: Instrumente der Wirkungsorientierten Polizeiführung. Darstellung und Erläuterung. Kriminalistik, Kriminalistikverlag Heidelberg, 2001, 1, s. 57 - 59.
3) Steffen, R.: Erste Erfahrungen mit WoV. Einführung der Wirkungsorientierten Verwaltung (WoV) bei der Stadtpolizei Uster. Kriminalistik, Kriminalistikverlag Heidelberg, 2001, 1, s. 59 - 61.
4) Feltes, T.: Das „Zero-Toleranz-Konzept“. Gartenzwerge aus New York. Oder: Was fangen wir mit der US-amerikanischen Polizeistrategie an? Kriminalistik, Kriminalistikverlag Heidelberg, 2001, 2, s. 85 - 89.