Kriminalistika čtvrtletník pro kriminalistickou teorii a praxi |
ročník XXXIII 1/2000 |
Prevence korupce v policii
Prof. JUDr. MIROSLAV PROTIVINSKÝ, DrSc., Praha
Dr. Peter Poerting, vládní ředitel, vedoucí Vnitřní revize Spolkového kriminálního úřadu, a Werner Wahlenkamp, první hlavní kriminální komisař na témže pracovišti, se ve svém obsáhlém příspěvku zabývají strategiemi boje proti korupci. 1) Seznamuji čtenáře s podstatou jejich příspěvku, neboť problematika je aktuální i v České republice.
Podle mezinárodní studie je Německo na 15. nejlepším místě mezi 85 zeměmi co do sklonu státních úředníků ke korupci. Zcela vpředu jsou na seznamu nejméně podplatitelných státních úředníků uvedeny skandinávské země, nejhůře (na 85. místě) se umístil Kamerun. Korupcí jsou postiženy všechny úseky veřejné správy. Zvláště přísně je nahlížena korupce v policii a justici vzhledem k tomu, že jejich úkolem je ochrana práva a pořádku. Úspěšné potírání korupce musí proto začínat ve vlastních řadách. Nelze čekat, jaké jednotlivé případy se „provalí“, nýbrž jsou žádoucí systematická preventivní opatření.
Již 20. 3. 1996 přijalo německé ministerstvo vnitra a ministerstvo spravedlnosti katalog opatření k potírání korupce, který obsahuje jak represivní návrhy, tak četná preventivní opatření, která mají být využívána intenzivněji a cílevědoměji:
- organizační opatření,
- personální a hospodářská opatření,
- služební předpisy,
- právní úprava vedlejší činnosti,
- kodex chování,
- náhrada škody,
- disciplinární předpisy,
- služební a odborný dohled,
- předpisy o zadávání veřejných zakázek,
- korupční registr.
Pro potřeby policistů, justičních pracovníků i ostatních občanů v korupčních záležitostech se zřizuje Ústřední kontaktní místo. Pracovní úseky ohrožené korupcí mají být nepřetržitě analyzovány z hlediska rizik. Kromě toho podle velikosti a úkolů úřadu se doporučuje zřizovat vnitřní revizi.
Korupce je systém, korupce má systém, a proto ji lze také potírat jen systémem. Antikorupční opatření na úrovni úřadu musí tvořit systematickou koncepci prevence. Tato opatření musí být centrálně koordinována k tomu pověřenou osobou, která současně funguje jako konzultant pro vlastní pracovníky úřadu i občany a provádí analýzy korupčních rizik.
Podle kriminalisticko-kriminologické výzkumné skupiny Spolkového kriminálního úřadu lze definovat pojem korupce takto: „Korupce je zneužití veřejného úřadu, politického mandátu nebo funkce v hospodářské sféře ku prospěchu někoho jiného, spáchané z jeho podnětu nebo z vlastní iniciativy k dosažení nějaké výhody pro sebe nebo někoho jiného a způsobivší nebo předpokládající vznik škody.“
„Směrnice k internímu předcházení korupce v policejních úřadech“ sestávají z obecné části, která obsahuje obecná doporučení pro policejní úřad, a zvláštní části, která je zaměřena blíže na určité úseky uvnitř policejního úřadu, které jsou konkrétně ohroženy korupcí. Dále je stručně citována podstata Směrnic.
Koncepční záměry pro předcházení korupci spočívají na těchto vůdčích myšlenkách:
Prevence korupce je naléhavý požadavek politiky a veřejné správy, a to bez ohledu na to, zda se korupce již projevila, či nikoliv.
Prevence korupce neznamená nedůvěru vůči jednotlivci, nýbrž odpovídá požadavku zachovat čistotu organizačních struktur.
Korupce má široké předpolí. Nikoliv všechny praktiky jsou zásadně protiprávní. Preventivní úvahy musí zahrnovat také eticko-morálně odsouzeníhodná jednání. (Hesla: „přátelské služby“, „pozornost k zákazníkům“, „péče o klima“.)
Potřebné akceptace antikorupčních opatření se dosahuje teprve s poznáním, že tuto formu kriminality je třeba zavrhovat. Prevence korupce začíná tedy zvyšováním vnímavosti pracovníků a vysvětlováním, což se děje nejúčinněji formou osobních rozhovorů.
Prevence korupce nesmí vést k stigmatizaci jednotlivých organizačních úseků nebo pracovníků, a to bez ohledu na výši stupně ohrožení.
Předcházení korupci spočívá zásadně na akceptaci a porozumění všech pracovníků organizace. To však vyžaduje, aby se každý pracovník ztotožnil se svým úřadem a svým služebním představeným a byl vysoce loajální.
Interní předcházení korupci v úřadě spočívá na intenzivní realizaci služebního a odborného dohledu. Nepostradatelnými preventivními prvky jsou také individuální a týmové řízení a zejména představení, kteří jsou pozitivním vzorem chování.
Kodex chování neboli kodex cti pro pracovníky ve veřejných službách, který byl doporučen Organizací spojených národů, obsahuje náležitosti, kterých si mají být vědomi i policisté:
musí bez výhrad uznávat, že jejich služební funkce představuje svěřenou důvěru, která zavazuje k tomu, aby jednali v zájmu společnosti,
musí vykonávat svůj úřad loajálně ke svým představeným a svěřené úkoly provádět podle práva a svědomitě,
musí provádět své úkoly fair a nestranně; nesmějí nikoho nespravedlivě znevýhodňovat nebo mu nadržovat nebo jinak jim svěřenou úřední moc zneužívat,
nesmějí své veřejné postavení nebo své úřední oprávnění využívat na podporu svých vlastních zájmů,
musí pečovat o to, aby žili v řádných hospodářských a sociálních poměrech a jejich soukromí neposkytovalo žádný podnět pro zpochybňování jejich úřední činnosti,
nesmějí bezprostředně ani zprostředkovaně požadovat, nechat si slíbit nebo přijímat pozornosti nebo jiné výhody, které se vztahují k jejich úřední funkci nebo k plnění jejich úředních úkolů, resp. by mohly ovlivnit jejich rozhodování,
musí podle zákona blíže určené vedlejší činnosti oznámit svému služebnímu představenému; vedlejší činnosti nesmějí negativně ovlivňovat důvěru veřejnosti v nestranné vyřizování jejich úředních úkolů,
jsou povinni chránit služební tajemství a důvěrně zacházet se všemi informacemi, které se jim staly známými v souvislosti s úřadem, pokud nebyli této povinnosti výslovně zproštěni.
Opatření:
Každý policista může osobně přispět k prevenci korupce. Kromě akceptace a podpory nařízených antikorupčních opatření spočívá toto přispění především v kritickém přezkoumání vlastního služebního a soukromého chování, jakož i v bdělosti ve služebním prostředí.
Všem policistům se doporučuje:
Opovrhujte korupcí a přispívejte k tomu, aby toto opovržení se ve vašem prostředí zvyšovalo.
Pomáhejte rozvíjet a podporovat pozitivní společenský pocit ve svém úřadě. Pospolitost totiž přispívá k tomu, aby se korupci zabránilo.
Akceptujte antikorupční opatření, i když by se tím měl omezit stávající prostor pro jednání a rozhodování.
Vykonávejte svou službu korektně a svědomitě. K tomu nepotřebujete žádné pozornosti a dary.
Při vnějších kontaktech včas a jednoznačně signalizujte, že nejste úplatný a že vaše svoboda rozhodování nemůže být ovlivněna pozornostmi a sliby.
Striktně oddělujte služební a soukromé zájmy a nevyužívejte své služební funkce nebo pozice ke sledování soukromých zájmů.
Mluvte se svým představeným nebo pověřencem pro korupční záležitosti, když se někdo pokusil vás podplatit. Nepodílejte se na pokusech takové případy zatajit.
Ani ve službě, ani v soukromí nepředávejte dále interní úřední údaje a informace, které nejsou určeny jiným osobám nebo veřejnosti, a to ani tehdy, prosí-li vás o to dobří známí.
Nepřenášejte soukromé problémy do služby a neposkytujte třetím osobám žádný podnět, aby se začaly zajímat o takové problémy a snažit se působit na vaše služební jednání nebo rozhodování.
Podporujte image svého úřadu vlastním vzorným chováním uvnitř a navenek. Vaše rezistence vůči korupci se přenese také na ostatní.
Opatření:
Doporučení, jak se chovat, se zprostředkují všem pracovníkům v rámci vysvětlovacích opatření (např. vzdělávání, zdokonalovací školení, služební srazy, osobní rozhovory, oběžníky).
Vnitřní revize je nástroj řízení. Podporuje služební a odborný dohled a kontrolu. Dalším důležitým úkolem vnitřní revize je prevence korupce. Provádí analýzy korupčních rizik, iniciuje obecná a speciální antikorupční opatření uvnitř úřadu a podporuje jejich realizaci.
Opatření:
Korupční pověřenec je přímý partner pro projednání všech otázek vnitřní prevence a vnitřního potírání korupce. Radí, přijímá poznatky, posuzuje momenty podezření a doporučuje vhodná řešení a opatření. Jemu náleží rozhodovat o informacích při konkrétním podezření.
Korupční pověřenec má možnost se dále vzdělávat v problematice „korupce a předcházení korupci“ a vyměňovat si zkušenosti s korupčními pověřenci z jiných úřadů.
Podle potřeby mohou být v osobních odděleních jmenováni ombudsmani, k nimž mají přímý přístup všichni pracovníci hledající radu nebo mající poznatky. O ombudsmany pečuje korupční pověřenec, s nímž jsou v neustálém kontaktu. Ombudsmani mají funkci ryze poradní. V případě potřeby jsou zprostředkovateli mezi žadateli a korupčním pověřencem, představeným nebo jinými kontrolními institucemi, nerozhodují však o tom, jak reagovat a jaká činit opatření.
Pro posuzování poznatků a eventuálních korupčních skutkových stavů disponuje korupční pověřenec indikátorovým rastrem.
Opatření:
Prevence korupce vyžaduje opatrný postup a předpokládá vysokou míru důvěry v řadách (potenciálně) postižených. Systematicky a dlouhodobě prováděná prevence korupce začíná tedy zvyšováním vnímavosti všech pracovníků a vysvětlením nebezpečí korupce. Toto je stálý úkol korupčního pověřence, který jako iniciátor a motor rozjíždí a udržuje senzibilační proces. Vedoucí pracovníci jej v tom podporují.
Objeví-li se konkrétně ohrožené pracovní úseky (např. činnosti s kontakty navenek), je třeba za každých okolností zabránit stigmatizaci dotyčných organizačních jednotek. Jednotlivé organizační jednotky nebo jiné cílové skupiny mohou k vysvětlovacím a poradním rozhovorům přibrat korupčního pověřence.
Opatření:
Nabídky uspořádat zdokonalovací školení uvnitř úřadu (např. k fenomenologii korupce, rozpoznání korupčních manipulací, preventivní opatření).
Vydání vysvětlovací brožury s nejdůležitějšími informacemi k tématu korupce.
Uveřejnění příspěvků k problematice korupce ve vnitřních odborných sděleních.
Individuální vysvětlení, rady a pomoc ze strany korupčního pověřence.
V rámci trvalých úkolů zkoumá vnitřní revize organizaci policejního úřadu z hlediska rizikových úseků a úzkoprofilových míst, která mohou korupci vyvolat nebo usnadnit.
Konkrétní nebezpečí může vzniknout zejména tam, kde existují kontakty navenek (např. přítomnost policie na veřejnosti, objasňovací akce apod.) nebo se připravují či realizují rozhodnutí, která by mohla třetí osoby zvýhodnit či poškodit (např. zadání veřejných zakázek). Také zacházení s citlivými daty (např. pátracími daty) lze označit za takový rizikový úsek.
Na základě analýzy rizik mohou být rozvíjeny cílené koncepce prevence korupce a realizovány adekvátní preventivní opatření a kontrolní mechanismy.
Opatření:
Vedlejší činnosti se mohou projevit nejen negativně na schopnosti nasazení a motivaci policistů, nýbrž představují také možné styčné plochy a vstupní brány pro korupci. Platí to především pro takové vedlejší činnosti, které mají blízko k policejní profesi a policejním zájmům (např. soukromé bezpečnostní služby, detektivní kanceláře, realizátoři veřejných zakázek apod.), anebo mohou mít zájem na získání různých informací (např. hospodářská sféra, média aj.).
Opatření:
Vedoucí pracovníci, zejména představení v úsecích konkrétně korupcí ohrožených, musí pečovat o to, aby byly dodržovány předpisy pro výkon vedlejších činností.
Z podnětu osobního oddělení zaujímá korupční pověřenec stanoviska k návrhům na schválení vedlejších činností a poukazuje na možné momenty nebezpečí korupce.
Možné otázky:
- Mohl by se navrhovatel při výkonu vedlejší činnosti dostat přímo či nepřímo do střetu zájmů?
- Mohl by si zaměstnavatel (poskytující vedlejší činnost) slibovat nějakou výhodu vzhledem k tomu, že žadatel je policista (např. přístup k údajům, policejnímu know-how; vědomosti o policejních plánech a aktivitách)?
Projednání problematiky v rámci senzibilizačního procesu.
Zahrnutí doporučení k výkonu vedlejší činnosti do kodexu chování.
Tato ustanovení pomáhají odlišit dovolená jednání od jednání nepřípustných.
Opatření:
Představení pečují o to, aby předpisy o přijímání odměn a darů byly dodržovány.
Korupční zmocněnec projedná toto téma v rámci vysvětlovacích opatření k prevenci korupce.
Každoroční připomenutí předpisu v interních sděleních nebo jinou formou.
Zařazení doporučení do kodexu chování.
Jak se dívat na kolektivní dárky, které jsou určeny pro skupiny pracovníků nebo pro úřad jako celek? Jak dárky formou daňových úlev (např. při vánočních nákupech), tak uspořádání podnikové slavnosti, tomboly nebo podnikového výletu někým cizím je třeba považovat za podezřelé. Také z takovýchto forem „péče o klima“ mohou vzniknout kontakty a morální závazky, které mohou být později zneužity ke korupčním cílům.
Přísně je třeba rovněž posuzovat to, když chce někdo pozornostmi různého druhu podporovat plnění úkolů policejního úřadu. Privátní iniciativy přispívat finančně, materiálně nebo personálně na podporu plnění veřejných úkolů musí být na úseku vnitřní bezpečnosti posuzovány jinak než například na úseku kultury. Mělo by se již předcházet náznaku, že by mohla být ovlivněna nezávislost bezpečnostních úřadů při plnění jejich preventivních a represivních úkolů. Finanční nebo materiální podpory policejního úřadu musí být proto zásadně odmítány.
Opatření:
Stávající služební předpisy obsahují též ustanovení, která jsou v kolizi se zájmy prevence korupce nebo dokonce v rozporu s nimi (např. doporučení týkající se „zeštíhlení státu“, ustanovení ke zjednodušení a urychlení správního řízení, rozšíření manipulačního prostoru, delegace rozhodovacích oprávnění).
Opatření:
Speciální antikorupční opatření jsou individuálně „ušita“ pro různé resorty, pracovní úseky a funkce, které na základě příslušnosti resp. popisu práce a s tím spojených vnějších kontaktů dávají tušit konkrétní nebezpečí korupce. Na policejním úřadě se může konkrétní ohrožení vyskytnout zejména na těchto pracovních úsecích:
zadávání veřejných prací všeho druhu (objednávky stavebních prací, služeb, zboží, nákladných projektů, např. výzkumných a vývojových),
vypracování posudků a jiných odborných stanovisek,
udělení úředních povolení (resp. koncesí) a kontroly dodržování nákladů,
plnění výsostných úkolů, např. stíhání pořádkových přestupků, opatření k odvrácení nebezpečí, vyšetřování, pátrání.
Kromě toho je třeba jmenovat i další rizikové úseky, jako např. využívání a správu logistiky, ukládání dat a jejich správu, vyřizování personálních záležitostí a externí přednáškovou činnost.
Na všech konkrétně ohrožených úsecích je nezbytné zkoumat a realizovat speciální opatření, která jsou vhodná k zabránění korupci.
Opatření:
Pravidelné a podle úkolů pracoviště orientované zvyšování citlivosti a vnímavosti pracovníků, například:
- individuální projednání problematiky a poukázání na konkrétní momenty ohrožení v rámci osobních rozhovorů s vedoucími personálních útvarů,
- vyjasnění problematiky nabídek, které by mohly ovlivnit objektivitu (např. pozvání k pohoštění, zaplacení hotelového účtu, nabídka lukrativních funkcí k vedlejšímu výdělku, publikace nebo přednášky, resp. další opatření „péče o zákazníka“,
- výzva ke striktnímu oddělení služebních a soukromých zájmů.
Přísný výběr osob při zařazování do funkcí a při ukládání citlivých úkolů (odborné, sociální a charakterové vlastnosti uchazače; prověření integrity).
Nasazení vybraných řídících pracovníků (projednání tématu ohrožení korupcí v rámci výběrového pohovoru; vysoké požadavky na uvědomování si povinnosti dohlížet a pečovat).
Konkrétní úkoly k zintenzivnění služebního a odborného dohledu, například:
- kontroly služebních postupů; podávání zpráv ve stanovených termínech,
- výslovná povinnost provést stanovený minimální počet cílených kontrol na problémových úsecích a protokolace výsledků.
Rotace personálu; přeřazení ohrožených pracovníků v rytmu odpovídajícím úkolům, popřípadě opakovaná výměna (pendlování) mezi dvěma organizačními jednotkami.
Dělba funkcí; rozdělení komplexu pracovních úkolů, postupů a rozhodování (např. vypsání zakázky, zadání zakázky, vyúčtování); zabránit koncentraci kompetencí u jedné osoby.
Standardizace opakujících se pracovních postupů (např. šeky, využití PC).
Dodržení principu čtyř očí při vnějších kontaktech; vytvoření týmů.
Povinnost hlásit a dokumentovat všechny kontakty s firmami, ke kterým dochází na úsecích ohrožených korupcí; podávání měsíčních zpráv; podchycení v databance.
Interní a externí prověrky postupů a účtů (představení, vnitřní revize, účetní kontrola).
Poskytnutí pomoci k rozeznání korupce; vypracování rastru, který poskytne informaci o indikátorech specifických pro daný úsek.
Důsledné prověření všech poznatků a vyskytujících se momentů podezření.
Při tom je třeba brát v úvahu, že nikoli všechna uvedená doporučení jsou skutečně realizovatelná ve všech korupcí ohrožených organizačních jednotkách, např. rotace znalců. V takových případech je třeba zesílit služební a odborný dohled, popřípadě zavést zvláštní kontrolní mechanismy.
Veřejné zakázky zadávají policejní úřady na:
a také činí malé objednávky (např. na odstranění poruch, tlumočníky, práce zámečnické, odtahové apod.).
Aby nedocházelo ke korupci, je třeba činit tato preventivní opatření:
Poučení příslušných pracovníků o předpisech k zadávání těchto prací, zejména dodržování příkazu, že má být vypsána veřejná soutěž.
Prověření smluv s výrobci, dodavateli a firmami nabízejícími služby (např. nepřípustné domluvy; nepříznivé dlouhodobé smluvní podmínky; neobvyklé smluvní formulace, které nepřípustně zvýhodňují příjemce zakázky).
Zahrnutí antikorupční doložky do smlouvy; uvedení následků korupčního ovlivňování pro příjemce zakázky (např. smluvní trest, mimořádná výpověď, vyřazení ze soutěže).
Porovnání plánu a realizace u nákladných projektů a úkolů (např. nárůst nákladů v důsledku odchýlení se od plánu).
Restriktivní opatření ohledně návštěv firem a veletrhů nebo předvádění výrobků, např.
- firemní návštěvy podle principu „tak málo, jak možno, tak mnoho, jak je nutné“,
- jednání s dodavateli, popř. nabízejícími, pokud možno na policejní služebně,
- zákaz zanechání soukromých adres pracovníků nabízejících firem nebo příjemců zakázek.
Hodnocení nabízejícího, popř. příjemce zakázky, před jejím zadáním (spolehlivost, odborná kompetence, hospodárnost) na základě porovnání nabídek; popř. prověření v korupčním registru (pokud je zaveden).
Prověření skutečné potřeby, rozsahu a nákladů veřejné zakázky.
Vyhotovení přehledu o všech veřejných zakázkách a jejich příjemcích (např. zjištění relativní hojnosti zakázek poskytnutných určitým podnikatelům).
Může se jednat o stavby, údržbu staveb, péči o venkovní zařízení, čistění budov, nájem prostor a motorových vozidel, stěhování, tiskařské práce, údržbu zařízení (např. počítačů, terénní a laboratorní techniky), překlady, tlumočení, školení (např. výpočetní techniky, cizích jazyků).
Přicházejí v úvahu tato preventivní opatření:
Prověření porovnáním nákladů a kvality s podobnými projekty (zakázkami), a to i u jiných úřadů (tj. výměna zkušeností).
Prověření seznamu výkonů co do úplnosti a porovnání nabídky s vyúčtováním.
Důkladné prověření pozdějších rozšíření zakázky nebo následných zakázek.
Bdělost a kontrola při argumentech, že jen určitý podnik je s to provést zakázku (např. nasazení speciální logistiky, stávajícího know-how na základě předchozích zakázek).
Sem patří nejen zpracování vlastního postupu obstarávání, nýbrž i to, co mu předchází a následuje po něm, například:
- vytyčení a popsání potřeby,
- analýza nabídek, popř. trhu,
- zhotovení popisu výkonů,
- příprava a provedení veřejného vypsání (lhůty, zakázkové podklady),
- předložení nabídek,
- zjištění způsobilosti kupovaného objektu (vyzkoušení, dobrozdání),
- udělení zakázky,
- kontrola provedení (dohled na dodávku a její převzetí),
- prověření dodržení předpisů o zakázkách,
- prověření cen a účtů,
- vypořádání, proplácení,
- vyřizování reklamací.
Vedle zajištění vlastního postupu obstarávání a zvyšování vnímavosti v něm pracujícího personálu je třeba zaměřit zvláštní pozornost na chování a argumentaci obstaravatele, resp. uživatele. Vedle již uvedených doporučení přicházejí v úvahu ještě tato doplňková opatření:
Posouzení způsobilosti objektu, popř. také přes třetí osobu (např. technický stav, vztah cena - výkon, porovnání produktů).
Vyzkoušení objektu (nejen upotřebitelem), popř. vyhotovení obstaravatelského dobrozdání.
Prověření zhotoveného obstaravatelského dobrozdání představenými; namátkové prověření dalším provozovatelem nebo vnitřní revizí.
Bdělost a kontrola při argumentacích upotřebitele, že jen určitý výrobce může dodat potřebný objekt v požadované kvalitě a provedení (např. přístroje kriminalistické techniky, zásahové techniky).
Pro zadání výzkumných a vývojových projektů (např. zakázky u výzkumných a anketních ústavů) platí tatáž či podobná doporučení.
Krátkodobé priority při plánování výzkumu a vývoje, které by mohly vyvolat zdání upřednostňování jednotlivých realizátorů projektů, je třeba zdůvodnit a dokumentovat, aby byla zajištěna pozdější plnitelnost.
Jako doplňková opatření přicházejí v úvahu:
Odborné posouzení výzkumné a vývojové zakázky; zjištění potřeby a očekávaného užitku pro praxi.
Vyhotovení pokud možno detailního popisu projektu jako základu pro vypsání veřejné soutěže.
Prověření interních právních podmínek a obsahů smluv.
Důkladná kontrola plnění projektu zadavatelem.
Policejní úřady se mohou zabývat vyhotovováním posudků a dobrozdání, např.:
kriminalisticko-technické posudky všeho druhu (technika, chemie, fyzika, biologie atd.),
posudky a dobrozdání na bezpečnostní techniku k ochraně osob a majetku,
dobrozdání k zavedení nové techniky; vyzkoušení,
jiné posudky (daktyloskopické, psychologické aj.).
Vzhledem k hospodářským cílům (zájem potenciálních realizátorů zakázky na zisku) jsou zejména posudky v oboru bezpečnostní techniky (např. k ochraně objektů) a technické zkoušky (např. zavedení nové techniky) ve vyšší míře ohroženy korupcí.
Proto přicházejí z hlediska prevence korupce v úvahu ještě tato doporučení:
Projednání problematiky a možností ovlivnění posudku v rámci pohovorů s vedoucími pracovníky personálních útvarů.
Posouzení zadavatele zakázky, účelu a účinků resp. následků posudku (např. jednostranné zájmy uživatele).
Ostražitost a přísná kontrola ve vztahu k ochotnému vyhotovení „posudků podle přání“.
Opatrnost při schvalování vedlejších činností na úseku zpracování privátních posudků (možná kolize zájmů; využití služebních poznatků resp. zařízení).
Policejní úřady, které se bezprostředně nebo zprostředkovaně zabývají vydáváním úředních povolení, mají co činit s navrhovateli, kteří mají nejrůznější zájmy a jsou nejrůznějších národností. Situace ohrožení mohou vzniknout už tehdy, kdy navrhovatel je rozhodnut prosadit své zájmy a cíle všemi prostředky včetně zakázaných (např. při výstavbě tzv. „legálních fasád“ organizovaným zločinem), nebo když zahraniční státní příslušníci, zvyklí ve své zemi původu korumpovat pracovníky veřejné správy různými pozornostmi a dary, přenášejí tento vzor chování vědomě či bezděčně do německých poměrů.
Je třeba si uvědomovat, že policejní úřady a jejich pracovníci mohou mít podstatný vliv na udělení nebo odejmutí povolení na různých úsecích veřejné správy (např. odejmutí řidičského oprávnění, prověření spolehlivosti pro vystavení zbrojního pasu nebo jeho odejmutí pro spáchaný trestný čin, zrušení živnostenské koncese při nedodržení předpisů). Proto skuteční i potenciální pachatelé se snaží vytvořit si korupční činností z pracovníků policie své spojence.
Lze tedy doporučit ještě tato opatření:
Jasně definovat a oddělit manévrovací prostor pro zvažování a rozhodování o vydání oprávnění.
Vydání a vyvěšení (např. v několika jazycích) interního pokynu, který poukazuje na zákaz příjmu pozorností a darů a na následky nepřípustného ovlivňování.
Zabránit zdlouhavým schvalovacím řízením; stanovit lhůty.
Pružnost v pracovních postupech (zabránit vyhýbání se vyřizování agendy „abecedním systémem“ ve prospěch volného výběru pořadí).
Důkladná kontrola při posuzování spolehlivosti nebo prověřování plnění uložených úkolů (např. kontrola plnění ohlašovacích povinností u podmíněných trestů).
Ostražitost představených ohledně možných příležitostí k nabízení pozorností v rámci styku s návštěvníky (např. je-li přijímán jediný návštěvník jediným pracovníkem v kanceláři).
Existují okruhy osob, které mají zvláštní zájem a potřebu získat informace o plánování, aktivitách a poznatcích policejních úřadů. To platí např. pro osoby podezřelé z trestných činů, pracovníky médií a určité podnikatele.
Korupční ohrožení plyne však také ze snah organizovaných pachatelů, kteří se snaží ovlivnit probíhající šetření nebo trestní řízení sliby nebo pozornostmi (např. potlačení důkazů, ovlivňování svědků).
S ohledem na aktuálnost a význam policejních zásahů, oprávnění výkonných policistů zasahovat, rozhodovat a mít přístup k choulostivým datům, lze očekávat korupční ohrožení zejména na těchto úsecích:
Vnější kontakty všeho druhu při výkonu výsostných úkolů (např. dozor nad silničním provozem, stíhání narušitelů veřejného pořádku, neskrytá a skrytá policejní šetření, provádění trestněprocesních úkonů).
Zacházení s citlivými údaji (např. osobní data, pátrací data).
Zadávání menších veřejných zakázek, např. v rámci odvracení nebezpečí (viz odstranění překážky v silniční dopravě), stíhání narušitelů veřejného pořádku (např. odtahová služba) nebo provádění trestněprocesních úkonů (např. přizvání tlumočníka, zámečnická služba).
Vzhledem k vysokému nebezpečí korupčního ohrožení mají být policisté na těchto úsecích zvláště opatrní a musí být vedeni k maximální vnímavosti. Lze uvažovat o zavedení těchto dalších opatření:
Přísný výběr policistů pro plnění úkolů spojených s objasňováním, vyšetřováním a prováděním zásahů (prověření integrity); omezení okruhu informovaných osob.
Namátkové kontroly objasňovacích (vyšetřovacích) a pátracích aktivit představenými; vysvětlení domnělých opomenutí a povrchností v práci.
Pravidelná kontrola odloučených organizačních jednotek a prověřování nutnosti vyčleněných vnitřních opatření.
Důkladné prověřování poznatků o momentech podezření z chybného chování (poznatky médií z trestního řízení, výčitky a námitky v trestním řízení před soudem, poznatky služebního dohledu, anonymní sdělení, pověsti).
Důsledná reakce při odůvodněném podezření z chybného chování ve službě (např. zmaření potrestání, porušení služebního tajemství).
Prověření (popř. namátková kontrola) a protokolace dotazů v policejních databázích.
Indikátory nejsou důkazy. Nemají žádnou nebo jen malou vypovídací sílu, pokud je posuzujeme samy o sobě. Teprve tehdy, když se opakují, množí nebo vystupují v jistých konstelacích, jsou vhodné k zesílení podezření. Zacházení s indikátorovými rastry v preventivním a represivním potírání korupce předpokládá zvláštní citlivost uživatele, jinak může vést k neoprávněným podezřením a nepřípustným závěrům.
Souvisí zpravidla se způsoby jednání a chování. Nikoliv zřídka bývají společensky uznávány a ze strany pozorovatelů dokonce chápány pozitivně. Přesto se jedná o indikátory, které se v korupčních strukturách vyskytují relativně často.
Příklady:
Nákladný a příjmům neodpovídající způsob života (např. vysoké měsíční výdaje, kapitálové investice, účasti na obchodech).
Náhle se měnící styl života (prezentace statutárních symbolů po předchozí skromné fázi života), vychloubání novými známostmi.
Sociální a charakterové problémy (např. závislosti, zadlužení, chvástání).
Vedlejší činnosti s kritickou blízkostí ke služební činnosti (např. zaměstnavatel je současně příjemcem veřejné zakázky).
Přijímání pozvánek při realizaci vnějších kontaktů (např. u příležitosti návštěv veletrhů a firem).
Častější soukromé jednání s příjemci veřejných zakázek, uchazeči o veřejné zakázky nebo navrhovateli.
Získání neobvyklých výhod při nákupech (např. rabat, příznivé financování, zkrácení čekacích dob).
Nabídky bezplatných či výhodných služeb (např. pronájem auta za zvláštních podmínek, nabídky se sexuálním pozadím).
Dodání nákladných „reklamních“ dárků (také na privátní adresu).
Neobvyklá velkorysost ze strany podnikatelů, sponsoring.
Domnělá nepostradatelnost; zřeknutí se volného času, přítomnost ve službě v době nemoci (zabránit, aby do věci nenahlédl jiný policista).
Práce přes čas z vlastní iniciativy (např. ke splnění údajně důležitých termínů ve volných dnech).
Braní si agendy k vyřízení doma.
Náhlá a ničím neobjasnitelná změna názoru (např. obhajování projektu, který byl dříve odmítán).
Neobjasnitelná zdráhání při realizacích.
Neobvykle laděný tón při jednáních mezi pracovníkem a navrhovatelem.
Neexistence stížností nebo konfliktů tam, kde je lze obyčejně očekávat; bezvadné zpracování obtížných případů (zejména při nedostatečných odborných znalostech).
V protikladu ke korupčně neutrálním indikátorům jsou specifické korupční indikátory varovnými signály, resp. je třeba je hodnotit jako náznak korupce zejména v případě jejich opakovaného nebo časově shodného výskytu.
Příklady:
Neobjasnitelná rozhodnutí, která zvýhodňují třetí osoby (např. navrhovatele) a neměla by být takto vydána.
Různá posouzení resp. zpracování případů s týmž skutkovým stavem.
Zřeknutí se kontroly nebo přezkoumání, ačkoliv je k tomu důvod.
Ovlivnění zpracování případu věcně nepříslušnými pracovníky jiných resortů.
Ignorování resp. „přehlížení“ povinnosti spolupodpisu v kritických případech; vědomý přestupek ze strany nositelů rozhodovacích pravomocí nebo představených.
Opakovaná realizace termínů v rámci vnějších kontaktů bez zřejmého vysvětlení služebního podnětu.
Nepřípustné rozšíření delegačních oprávnění.
Uzavření dohody s nevýhodnými podmínkami, kterými je úřad dlouhodobě zavázán.
Opakované zvýhodnění resp. dávání přednosti určitému oferentovi popř. příjemci zakázky v zadávacím řízení (tzv. „dvorní dodavatel“).
Nápadná povolnost při jednáních o smlouvě.
Chybějící vstupní razítko v písemném styku s oferenty, příjemci zakázek nebo předkladateli návrhů.
„Souhlasné“ vyřízení kritického případu představeným bez dalšího prověřování.
Nevysvětlitelné urychlení řízení při zanedbání jiných přednostních případů.
Zanedbání právních pochybností nebo jiných námitek, které hovoří proti kladnému rozhodnutí; obcházení předpisů.
Obcházení nebo naopak srozumění jednotlivých resortů nebo pracovníků; domnělá nekontrolovatelnost.
Obcházení veřejných soutěží.
Redukce hodnoty zakázky na obnos, který umožňuje zadat zakázku z volné ruky, tj. bez vypsání veřejné soutěže.
Obstarání nikoli nutné nebo již technicky překonané logistiky.
Nákup za nadsazené, nikoli tržní ceny.
Nikoli nutné drobení účetních obnosů; duplicitní převody.
Častá dodatečná vylepšování, korektury a domnělé účetní chyby v nabídkových podkladech.
Nápadná diskrepance mezi plánováním a provedením, resp. mezi nabídkou a účtovanou částkou.
Chybějící nebo povrchně sepsané protokoly (např. o rozhodnutích, termínech, poradách), které ztěžují nebo znemožňují posoudit plnění úkolů.
Chybějí nebo zmizely důležité podklady týkající se nabídek a smluv (např. protokoly o ústních jednáních, které nasvědčovaly tomu, že je třeba zaujmout zamítavé stanovisko).
„Sehrání“ domnělých mocenských pozic příjemcem zakázky nebo předkladatelem návrhu (např. vyhrožování osobním kontaktem s politiky).
Permanentní návštěvy podnikatelů u určitých pracovníků nebo hovory jen tehdy, je-li přítomen určitý pracovník.
Účast podnikatelů nebo předkladatelů návrhů na služebních oslavách (např. jubileích, narozeninách).
Opakované služební cesty k určitým firmám bez zřejmého služebního důvodu (zejména tehdy, vyskytují-li se nikoli nutná přenocování).
Stížnosti podnikatelů nebo předkladatelů návrhů, kteří v soutěži resp. při prověření návrhu byli „přeskočeni“ nebo znevýhodněni.
Jednoznačné vyjádření pracovníků k nekorektnostem; nezaručené zprávy ve služebním okolí.
Kromě toho jsou indikátory, které se vyskytují v souvislosti s realizací výsostných policejních úkolů na operativním úseku, resp. v prostředí výkonu policejních činností, například:
Mediální zveřejnění interních policejních záležitostí (např. výsledků objasňování, strategických policejních plánů).
Zmizení trestních spisů či jiných částí, které může podstatně ovlivnit výsledek řízení.
Privátní držení vnitřních policejních podkladů nepovolanými osobami.
Předčasná vědomost o trestněprocesních opatřeních (např. nenalezení jistě předpokládaného důkazu při prohlídce; útěk pachatele před zatčením).
Nevysvětlitelné odhalení identity skrytého policejního agenta, popř. spolupracovníka.
Domnělé nebo nevysvětlitelné „úspěchy objasňování“ policistou (podezření ze vzájemné výměny informací s pachateli trestných činů).
Upřednostňování nebo zvýhodňování pachatele (např. opakované „vyvedení“ zadrženého či zatčeného bez zřejmého důvodu).
Služebně vzniklé, ale privátně zintenzivněné kontakty s externími osobami (např. pracovníky médií) nebo policii blízkými branžemi (např. soukromými bezpečnostními službami, detektivními kancelářemi).
Nápadně blízký soukromý kontakt policisty k pachatelům nebo kriminálnímu prostředí.
Nabídka poškozeného vzít si z místa činu domněle poškozené nebo již neprodejné zboží.
Výkon určitých vedlejších činností policisty (např. detektivní služba, informační služba, soukromá bezpečnostní služba, činnost v kriminálním prostředí a jiných kritických branžích) s ohledem na možnost využití policejních poznatků.
Nevysvětlitelná zřeknutí se získat důkazy; ignorance či „zahrání do autu“ možných usvědčujících či vyviňujících důkazů v probíhajícím trestním řízení.
Výslovné zřeknutí se či obcházení principu „čtyř očí“ ve služebních věcech.
Pokusy protahovat vyšetřování.
Zřeknutí se policejní kontroly (např. ušetření určitého zábavního lokálu před kontrolou).
Nereagování na pravděpodobně trestně relevantní události.
Úloha antikorupčních pověřenců v policejních úřadech spočívá v tom, aby doporučená opatření prověřili a rozhodli o jejich realizaci. Zřeknutí se realizace základních preventivních opatření, která byla na základě analýzy rizik uznána za nutná, by mělo být zdůvodněno a dokumentováno.
Kromě toho je třeba zvážit, zda nepřicházejí v úvahu další specifická opatření, která vzhledem k jejich individuálnímu použití nemohla být v koncepci naznačena. Doporučený katalog opatření má tedy dynamický charakter. Jak při plánování, tak při realizaci je kreativita možná a žádoucí.
Zavedení preventivních antikorupčních opatření by se nemělo provádět teprve potom, kdy to již vyžadují konkrétní podněty. Prevence korupce je z hlediska použití srovnatelná s prevencí požární. Stejně jako existují předpisy pro požární prevenci, aniž došlo již k požáru, by měly být také samozřejmostí předpisy k předcházení korupci, preventivní opatření a kontrolní mechanismy v úřadech.
Domnívám se, že poznatků z tohoto příspěvku může využít především management Policie ČR na všech úrovních řízení k potírání korupce policistů a občanských zaměstnanců. Dále mohou tyto poznatky posloužit kriminalistům a vyšetřovatelům jako metodická pomůcka pro odhalování a vyšetřování trestné činnosti spojené s korupčními delikty.
Nesporně je poučná ta skutečnost, že v Německu, které v celosvětovém měřítku patří mezi země korupcí méně zasažené, je přesto věnována tak značná pozornost prevenci korupce v policii, justici a veřejné správě. Je strategie prevence korupce v Policii ČR obdobná a také tak precizně propracovaná?
1) Poerting, P. - Wahlenkamp, W.: Strategien gegen die Korruption. Ein Leitfaden zur Korruptionsvorbeugung und - bekämpfung in Polizeibehörden. Kriminalistik (Kriminalistikverlag Heidelberg), 1998, 11, s. 733 - 743.
Copyright © 2000 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |