Kriminalistika
 čtvrtletník pro kriminalistickou teorii a praxi
ročník XXXIII 1/2000

Prevence korupce v policii

Prof. JUDr. MIROSLAV  PROTIVINSKÝ, DrSc., Praha

Dr. Peter Poerting, vládní ředitel, vedoucí Vnitřní revize Spolkového kriminálního úřadu, a Werner Wahlenkamp, první hlavní kriminální komisař na témže pracovišti, se ve svém obsáhlém příspěvku zabývají strategiemi boje proti korupci. 1) Seznamuji čtenáře s podstatou jejich příspěvku, neboť problematika je aktuální i v České republice.

Podle mezinárodní studie je Německo na 15. nejlepším místě mezi 85 zeměmi co do sklonu státních úředníků ke korupci. Zcela vpředu jsou na seznamu nejméně podplatitelných státních úředníků uvedeny skandinávské země, nejhůře (na 85. místě) se umístil Kamerun. Korupcí jsou postiženy všechny úseky veřejné správy. Zvláště přísně je nahlížena korupce v policii a justici vzhledem k tomu, že jejich úkolem je ochrana práva a pořádku. Úspěšné potírání korupce musí proto začínat ve vlastních řadách. Nelze čekat, jaké jednotlivé případy se „provalí“, nýbrž jsou žádoucí systematická preventivní opatření.

Již 20. 3. 1996 přijalo německé ministerstvo vnitra a ministerstvo spravedlnosti katalog opatření k potírání korupce, který obsahuje jak represivní návrhy, tak četná preventivní opatření, která mají být využívána intenzivněji a cílevědoměji:

Pro potřeby policistů, justičních pracovníků i ostatních občanů v korupčních záležitostech se zřizuje Ústřední kontaktní místo. Pracovní úseky ohrožené korupcí mají být nepřetržitě analyzovány z hlediska rizik. Kromě toho podle velikosti a úkolů úřadu se doporučuje zřizovat vnitřní revizi.

Korupce je systém, korupce má systém, a proto ji lze také potírat jen systémem. Antikorupční opatření na úrovni úřadu musí tvořit systematickou koncepci prevence. Tato opatření musí být centrálně koordinována k tomu pověřenou osobou, která současně funguje jako konzultant pro vlastní pracovníky úřadu i občany a provádí analýzy korupčních rizik.

Podle kriminalisticko-kriminologické výzkumné skupiny Spolkového kriminálního úřadu lze definovat pojem korupce takto: „Korupce je zneužití veřejného úřadu, politického mandátu nebo funkce v hospodářské sféře ku prospěchu někoho jiného, spáchané z jeho podnětu nebo z vlastní iniciativy k dosažení nějaké výhody pro sebe nebo někoho jiného a způsobivší nebo předpokládající vznik škody.“

„Směrnice k internímu předcházení korupce v policejních úřadech“ sestávají z obecné části, která obsahuje obecná doporučení pro policejní úřad, a zvláštní části, která je zaměřena blíže na určité úseky uvnitř policejního úřadu, které jsou konkrétně ohroženy korupcí. Dále je stručně citována podstata Směrnic.

Koncepční záměry pro předcházení korupci spočívají na těchto vůdčích myšlenkách:

Předcházení korupci spočívá zásadně na akceptaci a porozumění všech pracovníků organizace. To však vyžaduje, aby se každý pracovník ztotožnil se svým úřadem a svým služebním představeným a byl vysoce loajální.

Interní předcházení korupci v úřadě spočívá na intenzivní realizaci služebního a odborného dohledu. Nepostradatelnými preventivními prvky jsou také individuální a týmové řízení a zejména představení, kteří jsou pozitivním vzorem chování.

Kodex chování
Vnitřní revize
Korupční pověřenci a ombudsmani
Zvyšování vnímavosti pracovníků
Analýzy rizik
Prověřování vedlejších činností
Dodržování předpisů o přijímání odměn a darů
Jasná úprava „sponzoringu“
Přezkoumání služebních předpisů
Speciální antikorupční opatření
Doplňková opatření na úseku zadávání veřejných prací
Zakázky na poskytnutí služeb a provedení staveb
Obstarávání zboží
Výzkumné a vývojové projekty
Doplňková opatření na úseku pořizování posudků
Doplňková opatření na úseku udělování úředních povolení a kontroly úkolů
Doplňková opatření na úseku výsostných policejních úkolů
Indikátory korupce
Korupčně neutrální indikátory
Specifické korupční indikátory
Realizace antikorupčního opatření
Závěr

    

Kodex chování
Kodex chování neboli kodex cti pro pracovníky ve veřejných službách, který byl doporučen Organizací spojených národů, obsahuje náležitosti, kterých si mají být vědomi i policisté:
Opatření:

Každý policista může osobně přispět k prevenci korupce. Kromě akceptace a podpory nařízených antikorupčních opatření spočívá toto přispění především v kritickém přezkoumání vlastního služebního a soukromého chování, jakož i v bdělosti ve služebním prostředí.
Všem policistům se doporučuje:

Opatření:

    

Vnitřní revize
Vnitřní revize je nástroj řízení. Podporuje služební a odborný dohled a kontrolu. Dalším důležitým úkolem vnitřní revize je prevence korupce. Provádí analýzy korupčních rizik, iniciuje obecná a speciální antikorupční opatření uvnitř úřadu a podporuje jejich realizaci.

Opatření:
    

Korupční pověřenci a ombudsmani
Korupční pověřenec je přímý partner pro projednání všech otázek vnitřní prevence a vnitřního potírání korupce. Radí, přijímá poznatky, posuzuje momenty podezření a doporučuje vhodná řešení a opatření. Jemu náleží rozhodovat o informacích při konkrétním podezření.

Korupční pověřenec má možnost se dále vzdělávat v problematice „korupce a předcházení korupci“ a vyměňovat si zkušenosti s korupčními pověřenci z jiných úřadů.

Podle potřeby mohou být v osobních odděleních jmenováni ombudsmani, k nimž mají přímý přístup všichni pracovníci hledající radu nebo mající poznatky. O ombudsmany pečuje korupční pověřenec, s nímž jsou v neustálém kontaktu. Ombudsmani mají funkci ryze poradní. V případě potřeby jsou zprostředkovateli mezi žadateli a korupčním pověřencem, představeným nebo jinými kontrolními institucemi, nerozhodují však o tom, jak reagovat a jaká činit opatření.

Pro posuzování poznatků a eventuálních korupčních skutkových stavů disponuje korupční pověřenec indikátorovým rastrem.

Opatření:
    

Zvyšování vnímavosti pracovníků
Prevence korupce vyžaduje opatrný postup a předpokládá vysokou míru důvěry v řadách (potenciálně) postižených. Systematicky a dlouhodobě prováděná prevence korupce začíná tedy zvyšováním vnímavosti všech pracovníků a vysvětlením nebezpečí korupce. Toto je stálý úkol korupčního pověřence, který jako iniciátor a motor rozjíždí a udržuje senzibilační proces. Vedoucí pracovníci jej v tom podporují.

Objeví-li se konkrétně ohrožené pracovní úseky (např. činnosti s kontakty navenek), je třeba za každých okolností zabránit stigmatizaci dotyčných organizačních jednotek. Jednotlivé organizační jednotky nebo jiné cílové skupiny mohou k vysvětlovacím a poradním rozhovorům přibrat korupčního pověřence.

Opatření:
    

Analýzy rizik
V rámci trvalých úkolů zkoumá vnitřní revize organizaci policejního úřadu z hlediska rizikových úseků a úzkoprofilových míst, která mohou korupci vyvolat nebo usnadnit.

Konkrétní nebezpečí může vzniknout zejména tam, kde existují kontakty navenek (např. přítomnost policie na veřejnosti, objasňovací akce apod.) nebo se připravují či realizují rozhodnutí, která by mohla třetí osoby zvýhodnit či poškodit (např. zadání veřejných zakázek). Také zacházení s citlivými daty (např. pátracími daty) lze označit za takový rizikový úsek.

Na základě analýzy rizik mohou být rozvíjeny cílené koncepce prevence korupce a realizovány adekvátní preventivní opatření a kontrolní mechanismy.

Opatření:
    

Prověřování vedlejších činností
Vedlejší činnosti se mohou projevit nejen negativně na schopnosti nasazení a motivaci policistů, nýbrž představují také možné styčné plochy a vstupní brány pro korupci. Platí to především pro takové vedlejší činnosti, které mají blízko k policejní profesi a policejním zájmům (např. soukromé bezpečnostní služby, detektivní kanceláře, realizátoři veřejných zakázek apod.), anebo mohou mít zájem na získání různých informací (např. hospodářská sféra, média aj.).

Opatření:
    

Dodržování předpisů o přijímání odměn a darů
Tato ustanovení pomáhají odlišit dovolená jednání od jednání nepřípustných.
Opatření:

    

Jasná úprava „sponzoringu“
Jak se dívat na kolektivní dárky, které jsou určeny pro skupiny pracovníků nebo pro úřad jako celek? Jak dárky formou daňových úlev (např. při vánočních nákupech), tak uspořádání podnikové slavnosti, tomboly nebo podnikového výletu někým cizím je třeba považovat za podezřelé. Také z takovýchto forem „péče o klima“ mohou vzniknout kontakty a morální závazky, které mohou být později zneužity ke korupčním cílům.

Přísně je třeba rovněž posuzovat to, když chce někdo pozornostmi různého druhu podporovat plnění úkolů policejního úřadu. Privátní iniciativy přispívat finančně, materiálně nebo personálně na podporu plnění veřejných úkolů musí být na úseku vnitřní bezpečnosti posuzovány jinak než například na úseku kultury. Mělo by se již předcházet náznaku, že by mohla být ovlivněna nezávislost bezpečnostních úřadů při plnění jejich preventivních a represivních úkolů. Finanční nebo materiální podpory policejního úřadu musí být proto zásadně odmítány.

Opatření:
    

Přezkoumání služebních předpisů
Stávající služební předpisy obsahují též ustanovení, která jsou v kolizi se zájmy prevence korupce nebo dokonce v rozporu s nimi (např. doporučení týkající se „zeštíhlení státu“, ustanovení ke zjednodušení a urychlení správního řízení, rozšíření manipulačního prostoru, delegace rozhodovacích oprávnění).

Opatření:
    

Speciální antikorupční opatření
Speciální antikorupční opatření jsou individuálně „ušita“ pro různé resorty, pracovní úseky a funkce, které na základě příslušnosti resp. popisu práce a s tím spojených vnějších kontaktů dávají tušit konkrétní nebezpečí korupce. Na policejním úřadě se může konkrétní ohrožení vyskytnout zejména na těchto pracovních úsecích:

Kromě toho je třeba jmenovat i další rizikové úseky, jako např. využívání a správu logistiky, ukládání dat a jejich správu, vyřizování personálních záležitostí a externí přednáškovou činnost.

Na všech konkrétně ohrožených úsecích je nezbytné zkoumat a realizovat speciální opatření, která jsou vhodná k zabránění korupci.

Opatření:

Při tom je třeba brát v úvahu, že nikoli všechna uvedená doporučení jsou skutečně realizovatelná ve všech korupcí ohrožených organizačních jednotkách, např. rotace znalců. V takových případech je třeba zesílit služební a odborný dohled, popřípadě zavést zvláštní kontrolní mechanismy.

    

Doplňková opatření na úseku zadávání veřejných prací
Veřejné zakázky zadávají policejní úřady na: a také činí malé objednávky (např. na odstranění poruch, tlumočníky, práce zámečnické, odtahové apod.).

Aby nedocházelo ke korupci, je třeba činit tato preventivní opatření:

    

Zakázky na poskytnutí služeb a provedení staveb
Může se jednat o stavby, údržbu staveb, péči o venkovní zařízení, čistění budov, nájem prostor a motorových vozidel, stěhování, tiskařské práce, údržbu zařízení (např. počítačů, terénní a laboratorní techniky), překlady, tlumočení, školení (např. výpočetní techniky, cizích jazyků).
Přicházejí v úvahu tato preventivní opatření:
    

Obstarávání zboží
Sem patří nejen zpracování vlastního postupu obstarávání, nýbrž i to, co mu předchází a následuje po něm, například:

Vedle zajištění vlastního postupu obstarávání a zvyšování vnímavosti v něm pracujícího personálu je třeba zaměřit zvláštní pozornost na chování a argumentaci obstaravatele, resp. uživatele. Vedle již uvedených doporučení přicházejí v úvahu ještě tato doplňková opatření:

    

Výzkumné a vývojové projekty
Pro zadání výzkumných a vývojových projektů (např. zakázky u výzkumných a anketních ústavů) platí tatáž či podobná doporučení.

Krátkodobé priority při plánování výzkumu a vývoje, které by mohly vyvolat zdání upřednostňování jednotlivých realizátorů projektů, je třeba zdůvodnit a dokumentovat, aby byla zajištěna pozdější plnitelnost.

Jako doplňková opatření přicházejí v úvahu:

    

Doplňková opatření na úseku pořizování posudků
Policejní úřady se mohou zabývat vyhotovováním posudků a dobrozdání, např.:

Vzhledem k hospodářským cílům (zájem potenciálních realizátorů zakázky na zisku) jsou zejména posudky v oboru bezpečnostní techniky (např. k ochraně objektů) a technické zkoušky (např. zavedení nové techniky) ve vyšší míře ohroženy korupcí.

Proto přicházejí z hlediska prevence korupce v úvahu ještě tato doporučení:

    

Doplňková opatření na úseku udělování úředních povolení a kontroly úkolů
Policejní úřady, které se bezprostředně nebo zprostředkovaně zabývají vydáváním úředních povolení, mají co činit s navrhovateli, kteří mají nejrůznější zájmy a jsou nejrůznějších národností. Situace ohrožení mohou vzniknout už tehdy, kdy navrhovatel je rozhodnut prosadit své zájmy a cíle všemi prostředky včetně zakázaných (např. při výstavbě tzv. „legálních fasád“ organizovaným zločinem), nebo když zahraniční státní příslušníci, zvyklí ve své zemi původu korumpovat pracovníky veřejné správy různými pozornostmi a dary, přenášejí tento vzor chování vědomě či bezděčně do německých poměrů.

Je třeba si uvědomovat, že policejní úřady a jejich pracovníci mohou mít podstatný vliv na udělení nebo odejmutí povolení na různých úsecích veřejné správy (např. odejmutí řidičského oprávnění, prověření spolehlivosti pro vystavení zbrojního pasu nebo jeho odejmutí pro spáchaný trestný čin, zrušení živnostenské koncese při nedodržení předpisů). Proto skuteční i potenciální pachatelé se snaží vytvořit si korupční činností z pracovníků policie své spojence.
Lze tedy doporučit ještě tato opatření:

    

Doplňková opatření na úseku výsostných policejních úkolů
Existují okruhy osob, které mají zvláštní zájem a potřebu získat informace o plánování, aktivitách a poznatcích policejních úřadů. To platí např. pro osoby podezřelé z trestných činů, pracovníky médií a určité podnikatele.

Korupční ohrožení plyne však také ze snah organizovaných pachatelů, kteří se snaží ovlivnit probíhající šetření nebo trestní řízení sliby nebo pozornostmi (např. potlačení důkazů, ovlivňování svědků).

S ohledem na aktuálnost a význam policejních zásahů, oprávnění výkonných policistů zasahovat, rozhodovat a mít přístup k choulostivým datům, lze očekávat korupční ohrožení zejména na těchto úsecích:

Vzhledem k vysokému nebezpečí korupčního ohrožení mají být policisté na těchto úsecích zvláště opatrní a musí být vedeni k maximální vnímavosti. Lze uvažovat o zavedení těchto dalších opatření:

    

Indikátory korupce
Indikátory nejsou důkazy. Nemají žádnou nebo jen malou vypovídací sílu, pokud je posuzujeme samy o sobě. Teprve tehdy, když se opakují, množí nebo vystupují v jistých konstelacích, jsou vhodné k zesílení podezření. Zacházení s indikátorovými rastry v preventivním a represivním potírání korupce předpokládá zvláštní citlivost uživatele, jinak může vést k neoprávněným podezřením a nepřípustným závěrům.

    

Korupčně neutrální indikátory
Souvisí zpravidla se způsoby jednání a chování. Nikoliv zřídka bývají společensky uznávány a ze strany pozorovatelů dokonce chápány pozitivně. Přesto se jedná o indikátory, které se v korupčních strukturách vyskytují relativně často.
Příklady:
    

Specifické korupční indikátory
V protikladu ke korupčně neutrálním indikátorům jsou specifické korupční indikátory varovnými signály, resp. je třeba je hodnotit jako náznak korupce zejména v případě jejich opakovaného nebo časově shodného výskytu.
Příklady:

Kromě toho jsou indikátory, které se vyskytují v souvislosti s realizací výsostných policejních úkolů na operativním úseku, resp. v prostředí výkonu policejních činností, například:

    

Realizace antikorupčního opatření
Úloha antikorupčních pověřenců v policejních úřadech spočívá v tom, aby doporučená opatření prověřili a rozhodli o jejich realizaci. Zřeknutí se realizace základních preventivních opatření, která byla na základě analýzy rizik uznána za nutná, by mělo být zdůvodněno a dokumentováno.

Kromě toho je třeba zvážit, zda nepřicházejí v úvahu další specifická opatření, která vzhledem k jejich individuálnímu použití nemohla být v koncepci naznačena. Doporučený katalog opatření má tedy dynamický charakter. Jak při plánování, tak při realizaci je kreativita možná a žádoucí.

Zavedení preventivních antikorupčních opatření by se nemělo provádět teprve potom, kdy to již vyžadují konkrétní podněty. Prevence korupce je z hlediska použití srovnatelná s prevencí požární. Stejně jako existují předpisy pro požární prevenci, aniž došlo již k požáru, by měly být také samozřejmostí předpisy k předcházení korupci, preventivní opatření a kontrolní mechanismy v úřadech.

    

Závěr:
Domnívám se, že poznatků z tohoto příspěvku může využít především management Policie ČR na všech úrovních řízení k potírání korupce policistů a občanských zaměstnanců. Dále mohou tyto poznatky posloužit kriminalistům a vyšetřovatelům jako metodická pomůcka pro odhalování a vyšetřování trestné činnosti spojené s korupčními delikty.

Nesporně je poučná ta skutečnost, že v Německu, které v celosvětovém měřítku patří mezi země korupcí méně zasažené, je přesto věnována tak značná pozornost prevenci korupce v policii, justici a veřejné správě. Je strategie prevence korupce v Policii ČR obdobná a také tak precizně propracovaná?



1) Poerting, P. - Wahlenkamp, W.: Strategien gegen die Korruption. Ein Leitfaden zur Korruptionsvorbeugung und - bekämpfung in Polizeibehörden. Kriminalistik (Kriminalistikverlag Heidelberg), 1998, 11, s. 733 - 743.



Copyright © 2000 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |