Konzultace |
Problém překročení zákonného zmocnění obce vydávat obecně závazné vyhlášky patří k tradičním tématům z rozhodovací praxe Ústavního soudu, který již mnohokrát v minulosti zrušil buď vyhlášky celé nebo některá jejich ustanovení. Je jistě potěšující, že výskyt těchto případů se jeví jako klesající, nicméně tyto kauzy se v judikatuře Ústavního soudu objevují stále. Jedním z příkladů je také Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 50/03, o zrušení některých ustanovení obecně závazné vyhlášky města Chebu č. 582/1998, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.
Klíčovým ustanovením, poskytujícím obcím zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek, je, jak známo, § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Ten pak mezi povinnostmi, které je obec oprávněna touto formou ukládat, na prvním místě (písm. a) jmenuje povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, přičemž obec zejména může stanovit, “které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány.”
Toto zmocnění se rozhodla využít rovněž radnice města Chebu při zákroku proti některým neblahým jevům, které se v dané lokalitě objevily, především pak proti žebrání a nemírné konzumaci alkoholu na veřejnosti. Dne 3. července 2003 proto byla přijata vyhláška č. 3/2003, kterou došlo k novelizaci starší chebské vyhlášky č. 582/1998, k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku.
Nicméně soulad vybraných novelizovaných ustanovení se zákonem a s ústavním pořádkem České republiky se ukázal jako sporný. Výsledkem byl návrh na zrušení některých ustanovení předmětné vyhlášky, podaný k Ústavnímu soudu v prosinci 2003 ministrem vnitra v rámci realizace dozoru nad výkonem samostatné působnosti obce (viz čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a hlava VI obecního zřízení). Tomuto návrhu Ústavní soud vyhověl dne 21. září 2004 nálezem Pl. ÚS 50/03 (č. 567/2004 Sb.), kterým všechna napadená ustanovení zrušil.
Jádrem sporu byla ustanovení článku 2 odstavce 1 a článku 3 odstavců 1 až 4. První z nich se v rámci vymezení základních pojmů zabývalo definicí termínu “veřejně přístupná místa”. Tím se pro účely vyhlášky rozuměla “místa, která slouží veřejnému užívání (například místní a účelové komunikace, náměstí, sady, silnice, stezky pro chodce, stezky pro cyklisty, vnitroblokové spojovací cesty, dvorní trakty, mosty, lávky, podchody, nábřeží, plochy veřejné zeleně, vodní plochy, odpočívadla u komunikací), a objekty, které jsou přístupné každému (např. tržiště, parkoviště, letiště, nádraží, přístřešky zastávek veřejné dopravy, hřiště, koupaliště, veřejná tábořiště)”. Nezáleželo přitom na formě vlastnictví těchto míst.
Na tuto definici pak navazoval první odstavec čl. 3 vyhlášky, který na všech veřejně přístupných místech v Chebu zakazoval vybrané činnosti, především ponechání volně pobíhat zvířata a jakýmikoliv formami provozovat žebrání. Druhý odstavec čl. 3 se naproti tomu zaměřil na prodej, podávání a konzumaci alkoholických nápojů, které na vyjmenovaných veřejných prostranstvích (tedy nikoliv jako v předchozím případě na “veřejně přístupných místech”) rovněž zakázal. Pokud jde o odstavce 3 a 4 čl. 3, ty pouze řešily výjimky, na které se zákaz prodeje, podávání a konzumace alkoholických nápojů podle odstavce 2 nevztahoval.
Ústavní soud již dříve mnohokrát judikoval, že soulad obecně závazné vyhlášky obce se zákonem znamená především její vydání v rámci zákonného zmocnění, a to buď zmocnění obsaženého ve zmíněném § 10 zákona o obcích nebo ve zvláštním zákoně. Tento požadavek má pak i výrazný ústavněprávní rozměr, a to především s ohledem na ustanovení Listiny základních práv a svobod, konkrétně čl. 2 odst. 2 (státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví) a čl. 4 odst. 1 (povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod). Konečně pak podle čl. 2 odst. 4 Ústavy každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.
Z těchto principů pak vycházely i výhrady ministerstva vnitra, jimž Ústavní soud plně přisvědčil. Argumentaci lze v zásadě rozdělit na dva problémové okruhy. Prvním z nich byl zmíněný pojem “veřejně přístupná místa”. Zmocňovací ustanovení § 10 písm. a) obecního zřízení sice připouští možnost obce regulovat veřejný pořádek vyhláškou, to však může učinit pouze pro “veřejná prostranství”. Zatímco tento pojem zákon o obcích ve svém § 34 definuje (všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru), pojem “veřejně přístupná místa” nezná. Z jeho definice, kterou nabídla zkoumaná vyhláška ve svém čl. 2 odst. 1, pak bylo zřejmé, že se významově zcela nekryje s pojmem “veřejného prostranství” v zákoně o obcích, respektive je vůči němu širší. Ústavní soud zde vychází z předpokladu, že podle § 34 obecního zřízení zahrnuje pojem “veřejná prostranství” jen takové prostory, které jsou přístupné komukoliv především již ze své povahy, a tedy v zásadě vždy. Naproti tomu “veřejně přístupným místem” může být i takové místo, u něhož přístupnost vyplývá z rozhodnutí jeho vlastníka či provozovatele. Z příkladů výslovně uváděných vyhláškou se bude jednat např. o dvorní trakty, vodní plochy nebo hřiště. Teoreticky vzato, svým rozhodnutím může každý učinit veřejně přístupným třeba i vlastní dům či byt, nicméně takové místo bude asi jen těžko “veřejným prostranstvím” ve smyslu obecního zřízení.
Navíc Ústavní soud shledal definici “veřejně přístupných míst” příliš obecnou a tudíž nejasnou, neboť konec konců se z ní adresát normy přesně nedozvěděl, na které lokality ve městě se navazující zákazy vlastně vztahují. Vyhláška tak mohla být v tomto ohledu zdrojem interpretačních sporů a nevyhovovala požadavku na přesnost a určitost právního předpisu.
Zároveň je však třeba zdůraznit, že ani vlastní návrh, ani nález Ústavního soudu se nevyslovily proti samotným zákazům určitých činností (žebrání, volný pohyb zvířat) na veřejných prostranstvích. Problém tedy byl pouze v nepřípustném rozšíření míst, jichž se zákazy týkaly, resp. v jejich neurčitosti.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 4/2005.
Autor (JUDr.) žije a pracuje v Praze.