Konzultace |
Stanovení povinností, příkazů a zákazů občanům je možno zákonem a na základě zákona.
Pro fyzické i právnické osoby vyplývají povinnosti, tj. příkazy a zákazy, ze zákonů a z právních předpisů obcí, krajů a hlavního města Prahy vydaných na základě zákona. V případě právních předpisů obcí a krajů vydávají právní předpisy, které jsou závazné pro jejich územní obvod, zastupitelstva či rady těchto územních samosprávných celků. Obecně závazné vyhlášky vydávají zastupitelstva a stanovují v nich povinnosti na základě zákona, v jeho mezích, v mezích jejich samostatné působnosti. V obecně závazných vyhláškách tedy nemohou obce ani kraje stanovit povinnosti jiné než ty, k jejichž stanovení jsou zákonem výslovně zmocněny, nemohou stanovit povinnosti, které již stanovil zákonem Parlament ČR, nemohou stanovit povinnosti, které nepatří do jejich samostatné působnosti, ale patří do státní správy (buď do té státní správy, kterou na obec či kraj výslovně přenesl zákon, nebo do státní správy, kterou zákon svěřil státním správním úřadům). Kraje nemohou ve svém právním předpise upravit to, co zákon svěřil obcím. V nařízeních mohou obce a kraje stanovit pouze to, k čemu jsou zmocněny zákonem a prováděcími právními předpisy na úseku státní správy a obce nemohou v samostatné působnosti upravit to, co zákon stanovil jako výkon státní správy správním úřadům nebo jako výkon státní správy přenesený ze státu na kraj.
Za porušení zákona a rovněž za porušení právního předpisu obce či kraje je možno uložit sankce. Porušení právního předpisu obce je přestupkem podle zákona o přestupcích, dopustí-li se jej fyzická osoba, která není podnikatelem. Nebo je správním deliktem podle zákona o obcích, dopustí-li se jej právnická osoba a fyzická osoba oprávněná k podnikání. To, jestli právní předpisy obcí či krajů a hlavního města Prahy ukládají povinnosti v souladu se zákonem a zda za jejich porušení hrozí oprávněná sankce, zajímá každého, neboť každý z nás se pohybuje na území obcí a krajů. Z tohoto důvodu rovněž každého zajímá, jak je vykonáván dozor nad tím, zda jsou právní předpisy v obcích a v krajích v souladu se zákonem a zda v jedné obci není jeden právní předpis posuzován jako zákonný a v druhé obci jako nezákonný. Protože těch povinností stanovených v zákonech a na jejich základě je velmi mnoho a není reálné při návštěvě různých obcí zjišťovat, zda je v některých z nich dovoleno to, co je v jiných z nich zakázáno a proč.
Neboli: Jak je tomu s odpovědností za zákonnost povinností ukládaných v právních předpisech obcí, krajů a hlavního města Prahy?
Posuzování toho, co je v právních předpisech územních samosprávných celků zákonné a co je nezákonné, zaštiťuje jeden ústřední správní úřad.
Kontrolu nad zákonností právních předpisů obcí v okresech vykonávaly okresní úřady. Přednosta každého okresního úřadu byl oprávněn podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení právního předpisu obce pro jeho rozpor se zákonem. Nyní od roku 2003 návrh na zrušení právních předpisů obcí, krajů a hlavního města Prahy podává Ústavnímu soudu jeden státní orgán, kterým je Ministerstvo vnitra.
Z toho, že zákonnost právních předpisů obcí, krajů a hlavního města Prahy posuzuje jeden státní orgán, vyplývá celá řada výhod pro obce i pro občany. Z těch nejdůležitějších se jedná o následující:
Jednotný právní názor na zákonnost právních předpisů obcí je platný na celém území ČR namísto různých právních názorů v různých okresech. Jenomže, který právní názor je ten správný? O tom se naštěstí nelze dohodnout, ale rozhodne o tom na návrh Ministerstva vnitra Ústavní soud.
Na základě oficiálního právního názoru je relativně snadné zrušení všech právních předpisů obcí v téže věci. Relativně proto, že právní předpisy obcí ve stejné věci nejsou úplně stejné, tak jako nejsou stejné místní podmínky a potřeby v různých obcích.
Je možno stanovit obecné příčiny nezákonnosti na základě dozoru, které mohou být obsaženy v místních potřebách obcí nebo představách obecních představitelů, v neznalosti platné právní úpravy a také v platné právní úpravě, která vzbuzuje u představitelů obcí, kteří neznají zákony často falešné naděje.
Je možno se pokusit na úrovni Ministerstva vnitra ve spolupráci s ostatními ústředními správními úřady o prosazení změny právní úpravy v případě, že stávající právní úprava neposkytuje právně relevantním potřebám obcí účinný právní nástroj k regulaci jejich místních záležitostí.
Zákonná zmocnění působí při jejich aplikaci problémy
Problémy zákonných zmocnění jsou zejména následující:
Z některých zákonných zmocnění je možno vyvodit, které povinnosti ukládané na jejich základě obcemi či kraji v jejich právních předpisech jsou zákonné a které jsou nezákonné (např. zákonné stanovení sazeb místních poplatků na základě zákona a nezákonné stanovení místních poplatků či jejich sazeb nad rámec zákona, zákonný zákaz prostituce na vyhláškou určených veřejných prostranstvích a nezákonný zákaz prostituce na místech, které obecně závazná vyhláška konkrétně nestanoví),
z některých zákonných zmocnění je možno vyvodit pouze to, že povinnosti ukládané na jejich základě jsou nezákonné bez změny zákonného zmocnění (např. povinnosti k uskutečnění energetické koncepce),
některé právní předpisy na základě zákonných zmocnění jsou obtížně realizovatelné (např. nařízení obce k zabezpečení schůdnosti, obecně závazná vyhláška o volném pobíhání psů či o čipování psů, právní předpisy k požární ochraně),
v zákonných zmocněních k vydání právních předpisů dochází v jedné věci k prolínání samostatné a přenesené působnosti (např. u místních poplatků, kde obec je zmocněna k jejich stanovení a k stanovení ohlašovací povinnosti, splatnosti, úlevám a osvobození v samostatné působnosti, ale působnost obecnímu úřadu podle zákona o správě daní a poplatků stanoví jako výkon státní správy), přičemž dozor nad samostatnou působností a instanční kontrola výkonu státní správy se řídí odlišnými pravidly a vykonávají ji odlišné orgány,
v zákonných zmocněních dochází k prolínání působnosti obcí a působnosti krajů (např. stanovení podmínky požární ochrany akcí, kterých se zúčastňuje větší počet osob obecně závaznou vyhláškou obce v samostatné působnosti a nařízením kraje v přenesené působnosti), přičemž co patří do působnosti obce a co je výkonem státní správy nepatří do samostatné působnosti a nařízení kraje musí být v souladu se všemi právními předpisy, tj. i se všemi obecně závaznými vyhláškami všech obcí v kraji,
řadu povinností, ukládaných na základě zákonných zmocnění upravují platné zákony, zejména občanský zákoník (např. sousedské vztahy, obecnou odpovědnost předcházet škodám), zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích (např. přestupky na úseku veřejného pořádku. Obce často opisují v jejich právních předpisech ustanovení zvláštních zákonů proto, že dodržování povinností stanovených v zákonech Parlamentu nejsou státními vynucovány a obce chtějí suplovat nečinnost příslušných orgánů), zákon o obcích č. 128/2000 Sb., (např. narušení vzhledu obce, znečišťování veřejného prostranství), zvláštní zákony (např. zákaz alkoholu na akcích pro mládež a na sportovních akcích upravuje zákon č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, zákaz používání pyrotechniky na některých akcích vyplývá ze zákona č. 61/1988 Sb. a z vyhlášky ČBÚ č. 174/1992 Sb.),
řada povinností ukládaných v právních předpisech obcí je v rozporu s Ústavou ČR a Listinou základních práv a svobod, neboť základním ústavním právem občana je činit, co zákon nezakazuje, nikoliv to činit občanovi zakázaným, a to právním předpisem obce bez výslovného zákonného zmocnění (např. zákon zakazuje podávání a prodej alkoholu v některých případech a zmocňuje obec k zákazu podávání a prodeje alkoholu v dalších případech, ale nezakazuje konzumaci alkoholu ani k zákazu konzumace alkoholu obec nezmocňuje. Obce často chtějí zakazovat to, co zákon nezakazuje, resp. dovoluje.).
některá zákonná zmocnění nezmocňují k vydání právního předpisu obec, zastupitelstvo obce nebo radu obce, ale orgán státní správy, obecní úřad (např. zákon o ochraně ovzduší č. 86/2002 Sb. zmocňuje obecní úřad k vydání nařízení, kterým zakáže některé druhy paliv nebo k vydání nařízení, kterým stanoví podmínky pro spalování suchých rostlinných materiálů. Nebo např. zákon o lesích č. 289/1995 Sb. zmocňuje orgán státní správy lesů k vydání právního předpisu, kterým se vyhlásí záměr zadat zpracování lesních hospodářských osnov, může právním předpisem uložit opatření k ochraně lesa, přičemž orgánem státní správy lesů).
k vydání nařízení obcí pro úseky státní správy jsou zmocněny volené samosprávné orgány (rada obce, v obcích bez rady zastupitelstvo).
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 1-2/2005.
Autorka (JUDr.) žije a pracuje v Praze.