Příloha |
Zvlášť krásné bývá takové jednání, když se dá přednost cti obce před jejím zdánlivým prospěchem.
M.T.Cicero
Článek navazuje na text uveřejněný v čísle 10/2004 týdeníku Veřejná správa, který popisoval nový zákon o místním referendu, a představuje ústavně-právní zakotvení institutu místního referenda v ČR jako již “tradičního” institutu v českém právním řádu, jehož součástí je od roku 1992. Krátce nastiňuje historický vývoj přímé demokracie a další perspektivy jejího využití.
Vývoj přímé demokracie
Referendum řadíme mezi jednu z forem přímé demokracie. I když jsou jednotlivé formy přímé demokracie v současné době zatlačeny formou reprezentativní demokracie, nelze tento způsob projevu vůle lidí náležejících k určitému celku podceňovat.
Při krátkém exkurzu do historie lze za pravlast výkonu přímé demokracie považovat athénský městský stát (5. a 4. st. před Kr.), kde zejména účastí svobodných občanů na lidovém sněmu docházelo k rozhodování o zásadních záležitostech Athén. Poté bychom však již na poměrně dlouhou dobu marně hledali zřetelné prvky přímé demokracie. Důvodem byl historický vývoj v Evropě: správa antického Říma byla založena zprvu na volených úřednících, posléze na úřednících jmenovaných císařem, po rozpadu antického Říma se uplatňovala moc panovníka a členů jeho družiny.
První náznaky správy věcí veřejných participací občanů lze vysledovat tedy až spolu s rozvojem svobodných měst od 11. století. Tento rozvoj nastal zpočátku na území dnešní Itálie, posléze v místech aglomerací označovaných jako hansovní města. O správě věcí veřejných v hansovních městech rozhodovali svobodní měšťané. V tomto prostředí se mimořádně dařilo rozvoji svobodného obchodu (obchodní spory zde byly vyřizovány rychle), rovněž tak docházelo i k rozkvětu občanské společnosti. Hansovní město mělo svůj vlastní právní a soudní systém, poskytovalo ochranu svým občanům a garantovalo právo na správu věcí veřejných.
Návrat k přímé demokracii lze sledovat zejména na území Švýcarska a USA. Švýcarsko je již odnepaměti považováno za zvláštní typ demokracie. Kromě nutnosti koexistence různých jazykových a náboženských skupin se vyznačuje též výjimečnou úlohou referenda v životě Švýcarů.
V roce 1874 byl do švýcarského právního řádu zaveden institut federálního referenda, roku 1891 institut lidového referenda. Zajímavé přitom je, že uplatňování forem přímé demokracie je zpravidla bližší kantonům s převahou německy hovořících obyvatel. Švýcarská ústava vymezuje podmínky, kdy je referendum konáno obligatorně a kdy fakultativně.
Další formou přímé demokracie typické pro švýcarskou právní kulturu je lidová iniciativa. Švýcarští občané podávají Federálnímu shromáždění podnět k legislativnímu opatření, který může Federální shromáždění buď přijmout nebo odmítnout. Odmítne-li jej však, je třeba o předmětu lidové iniciativy obligatorně uspořádat referendum.
V USA byla od samého počátku vývoje politického systému patrná snaha po co největší participaci občanů na správě věcí veřejných. Toto se však nejvíce projevovalo ve formě zastupitelské demokracie. Z tzv. progresivní éry (období od konce 19. století do vypuknutí 1. světové války vyznačujícího se úsilím o reformu politiky) se v USA nebývale rozšířily petiční kampaně, které mohly ve svém důsledku vyvolat lidové hlasování o schválení určitého opatření nebo o odvolání již přijatého zákona.
Federální ústavní systém USA referendum jako takové nezná, jednotlivé státy Unie však ano.
Formy přímé demokracie
Nejrozšířenější formou přímé demokracie je referendum. Na místní úrovni je již více jak deset let praktikováno i v ČR, proto se níže zmíníme jen o některých obecných rysech této formy a podrobněji se jim ve vztahu k ČR budu zabývat v samostatné části tohoto článku.
Referendum se po své formální stránce podobá volbám, ovšem na rozdíl od nich jsou oprávnění voliči v referendu vyzváni k hlasování, potažmo vyjádření názoru k nějaké zásadní otázce (1). Referendum je využíváno k řešení rozličných situací. S ohledem na účel, nutnost vyhlášení a území, na němž hlasování v referendu probíhá, je možno dělit referenda zejména na celostátní a místní, obligatorní a fakultativní nebo konzultativní a závazná.
Celostátní referendum probíhá na celém území suverénního státu a svým předmětem se dotýká všech (nebo alespoň podstatné části) obyvatel daného státu. Toto referendum může být upraveno buď obecně, čímž je dán prostor občanům země využít takový mechanismus k prosazení určité relevantní otázky nebo je na nátlak veřejného mínění anebo z iniciativy členů zákonodárného sboru vyhlášeno ad hoc referendum. V celostátním referendu se často rozhoduje o významných mezinárodních otázkách majících dopad na suverenitu daného státu nebo o otázkách zásadního vnitropolitického významu (změna ústavy, daňového systému, imigrační politiky). Místní referendum se vždy dotýká jen určité části území daného státu. Je zpravidla upraveno na úrovni nejnižší samosprávně-územní jednotky nebo kopíruje státoprávní uspořádání (např. země, kraje,okresy) anebo je jinak prostorově vymezeno. Obligatorní referendum se musí vyhlásit vždy, když se jedná o záležitosti, ke které právní předpis vyžaduje konání referenda, kdežto fakultativní nechává prostor k úvaze zda k určité otázce referendum uspořádat či ne. Rovněž tak výsledek referenda je pro příslušné subjekty buď závazný a další kroky mohou být provedeny pouze v souladu s jeho výsledkem nebo konzultativní a pak záleží na rozhodnutí příslušného subjektu, jak s výsledky referenda naloží.
Další formou přímé demokracie je institut lidové iniciativy. Lidová iniciativa v prvé řadě indikuje nějaký společenský problém. Její předností je, že se v předepsané formě stává závaznou pro konkrétní státní orgán, který se jí musí zabývat. Pokud státní orgán předmětu lidové iniciativy nevyhoví, je většinou dán důvod pro vypsání referenda.
Přímá demokracie zná rovněž institut plebiscitu. V plebiscitu se mají obyvatelé daného území možnost vyjádřit k dalšímu osudu tohoto území. Tyto plebiscity jsou dostatečně známy z historie, zpravidla se jimi řešily územní spory států (v novodobé historii viz spor mezi Francií a Německem o území Alsaska-Lotrinska). V jednotlivých zemích se termíny referendum a plebiscit občas užívají jako synonyma anebo je za plebiscit považováno vyvolání hlasování shora, zpravidla ad hoc ze strany státního orgánu v okamžiku, který on sám považuje z toho či onoho důvodu za výhodný (2).
Na tomto místě by nebylo vhodné pominout ani institut petice, jež je rovněž dobře známou formou podávání podnětů, stížností nebo dotazů orgánům veřejné správy, které jsou povinny vyřizovat je dle platných právních předpisů. Petice bývají spíše než jako závazné návrhy konstruovány jako názor určité části společnosti, na nějž je vhodné adekvátním způsobem reagovat.
Formou přímé demokracie může být konečně také rozhodování o setrvání určité osoby v úřadu, resp. o jejím odvolání z něj.
Budoucnost přímé demokracie
Jak bylo již výše zmíněno v úvodu, je to právě zastupitelská demokracie, která jednoznačně převládá v ústavních systémech a právních řádech současných demokracií. Důvodů je přitom několik. To, co je vhodné aplikovat pro malý kmen nebo městský stát, se zpravidla již hůře uplatňuje na rozsáhlém území. Nelze opomenout, že dalším důvodem pro posílení prvků zastupitelské demokracie je rovněž nebývalý růst státu ve smyslu ingerencí do života společnosti za posledních sto let. Záležitosti, které se dříve rozhodovaly nezávisle a decentralizovaně na mnoha místech, se dnes řeší z centra nezřídka za pomoci volených zástupců a byrokratického aparátu. S tím souvisí i všeobecný rozmach specializace snad ve všech oblastech lidské činnosti, která implikuje i “profesionalizaci politiky” jako sofistikované činnosti, jež se již neobejde bez vyhledávání, získávání a vyhodnocování velkého množství informací, čemuž jsou zpravidla nápomocny početné týmy spolupracovníků.
Na druhou stranu ani v dnešní době však nelze přehlížet nesporné výhody přímé demokracie, to vše za situace, kdy technický pokrok umožňuje mnohem větší participaci občanů na politickém životě výkonem přímé demokracie a tím v zásadě překonává problém s rozlehlostí území. Rozvoji přímé demokracie, alespoň v evropském kontextu, by mohlo napomoci důslednější uplatňování principu subsidiarity zakotveného v primárním právu Evropských společenství, resp. Evropské unie. Jde o zásadu, která stanoví, že opatření mají býti přijímána co nejblíže občanům, tj. na nejnižší úrovni veřejné správy, na které dochází k jeho realizaci. Bohužel, značné problémy s uplatňováním tohoto principu má i samotná ES/EU, neboť touha nevolených evropských úředníků po ovlivňování života občanů EU je v ní víc než zjevná. Názorným příkladem budiž snaha o daňovou harmonizaci v zemích EU. Přitom ve Švýcarsku funguje daňová konkurence v rámci jednotlivých kantonů, a nezdá se, že by to konfederaci jakkoliv škodilo.
Uplatňování prvků přímé demokracie bude tedy záviset na vůli politické reprezentace, legitimní k přijímání příslušných právních předpisů v této oblasti, a samotných občanů, resp. míry vyzrálosti občanské společnosti, zasazujících se o podíl na správě věcí veřejných.
Ústavní vymezení referenda v ČR
Ústava a Listina základních práv a svobod garantují občanům ČR právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, přičemž podmínky a způsob, kdy lid vykonává státní moc přímo, může stanovit ústavní zákon. Ústava hovoří v této souvislosti expressis verbis o výkonu moci státní. Místní referendum je ovšem přímým výkonem moci samosprávné, zde územní. Odrazem této skutečnosti je, že zákon o místním referendu má právní sílu prostého, a nikoliv ústavního zákona.
Ze znění čl. 2 Ústavy plyne, že ústavodárce považuje přímý výkon státní správy lidem za méně častý způsob výkonu státní moci. Navíc přitom jako podmínku sine qua non pro realizaci přímého výkonu státní správy stanoví existenci ústavního zákona, který oblasti a pravidla pro výkon přímé demokracie blíže vymezí. V komentáři k tomuto článku Ústavy (3) je připuštěno, že výraz “ústavní zákon může stanovit”, dává možnost přijmout k této problematice právní předpis o síle prostého zákona. I když se toto zdá jako ryze teoreticko-právní úvaha, její vyřešení bude mít dopad i na možnost případného přezkumu takového předpisu, neboť Ústavní soud může přezkoumávat pouze soulad obyčejného zákona s ústavním pořádkem a pokud je takový zákon v rozporu s ústavním pořádkem, tak ho, příp. jeho jednotlivá ustanovení, zrušit. Bude-li však přijat ústavní zákon o referendu, Ústavní soud tuto možnost mít nebude.
Je třeba konstatovat, že od vzniku samostatné ČR se takový zákon nepodařilo dosud přijmout, i když o to bylo učiněno několik legislativních pokusů. Přijat byl pouze ústavní zákon o přistoupení ČR k EU (4). Na tento ústavní zákon pak navázal právní předpis o síle prostého zákona (5), který upravil proceduru samotného provedení “evropského” referenda (právo hlasovat, seznamy oprávněných voličů, orgány pro referendum atd.).
Právní vymezení referenda v ČR
Na tomto místě není podle mého názoru od věci zdůraznit poznatek, že pro české zákonodárce je, zdá se, mnohem snazší dohodnout se na přijetí zákona o místním referendu, než na přijetí obecného zákona o referendu týkajícího se výkonu státní správy. Takový zákon by totiž mohl omezit i působnost a suverenitu zákonodárného sboru a to si většina zákonodárců zřejmě nepřeje. Právě uvedené je nepochybně patrno ze skutečnosti, že konání místního referenda předpokládal již původní zákon o obcích (6), přičemž jeho právní úpravu svěřil zvláštnímu zákonu (7), který společně upravil místní referendum a volby do zastupitelstev v obcích. Právní úprava voleb do zastupitelstev v obcích byla však později od právní úpravy místního referenda oddělena (8) a místní referendum zůstalo až do přijetí zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, kompletně upraveno zákonem č. 298/1992 Sb., o místním referendu.
Místní referendum je jednak výrazem uplatnění práva občanů na samosprávu dle čl.100 odst. 1 Ústavy, jednak práva občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců, jak o tom hovoří čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Mezinárodním právním předpisem na tomto poli je pak Mezinárodní pakt o občanských a politických právech vyhlášený v ČR pod č. 120/1976 Sb., který ve svém čl. 25 dává každému občanu právo podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců.
Jelikož se původní právní úprava místního referenda jevila po přijetí nových zákonů o místní samosprávě (9) jako sporná, místy dokonce nedostatečná (původní zákon o místním referendu navíc již nereagoval na postavení hlavního města Prahy po přijetí nových zákonů o místní samosprávě, na něž se obecní zřízení nevztahuje), bylo přistoupeno k přijetí nového zákona. Z důvodu komplexnosti a rozsahu nezbytných úprav platné právní úpravy byla totiž pouhá novelizace zákona o místním referendu shledána z legislativně-technického hlediska jako nedostačující.
Nový zákon o místním referendu nepředstavuje na úseku právní úpravy místního referenda v ČR radikální změnu. Zákon navíc reflektuje více jak desetileté praktické zkušenosti s aplikací původního zákona.
Zákon, jak z jeho názvu vyplývá, neupravuje ovšem konání krajského referenda, neboť platný zákon o krajích (10) s ním již nepočítá. De lege ferenda (z hlediska budoucí změny) lze však o takové úpravě uvažovat, neboť kraje jsou založeny na stejném ústavním principu jako obce a po zrušení okresních úřadů získaly další významné pravomoci (zejména v oblasti školství a zdravotnictví), tudíž by zde možnost konat krajské referendum posílila legitimitu samosprávy těchto územních celků. Navíc v hl. m. Praze, které je obcí i krajem zároveň, místní referendum konat lze.
Jelikož se Česká republika stala podle smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii dne 1. května 2004 členským státem Evropské unie, je třeba zabývat se při pojednání o institutu místního referenda též i jeho vztahem k právu EU. Institut místního referenda není upraven ani právem Evropských společenství, ani judikaturou Evropského soudního dvora, dokonce ani mezinárodní závazky neurčují ČR konkrétní způsob úpravy místního referenda. Proto je úprava správy věcí veřejných v členských zemích EU velmi různorodá. V EU existují dokonce státy (např. Belgie), které nemají místní referendum ve svém právním řádu upraveno vůbec. Je tedy jen na vnitrostátní úpravě členského státu EU, jaký model a formu úpravy místního referenda zvolí.
Závěrem
Místní referendum v ČR lze za více jak deset let jeho aplikace považovat za vcelku již etablovaný nástroj v rukou občanů na komunální úrovni. Z přehledu v denním tisku lze vysledovat jeho přiměřené využívání (např. v otázkách městské dopravy, územního plánování nebo jaderných úložišť) a tedy i zapojení občanů určité obce do komunálních záležitostí častěji, než jen v den konání voleb do místních zastupitelstev. I kdyby tomu tak snad přesto nebylo, je třeba tento nástroj v rukou občanů přivítat, a to již jen z důvodu jeho potenciálního využití kdykoli v budoucnu. Nelze opomenout ani tu skutečnost, že výsledek referenda je za zákonem stanovených podmínek pro obec právně závazný a vytváří se tím určitý tlak na představitele komunální politiky.
Z výše uvedeného lze odkázat na již řečené, a sice, že je žádoucí, aby bylo místní referendum opětovně zakotveno na úrovni krajů. Pokud by tomu tak totiž bylo, umožnilo by to efektivnější řešení lokálních problémů.
Je nesporné, že občané, kterých se místní věci veřejné bezprostředně týkají, mají vždy vyšší motivaci k jejich řešení, než politická reprezentace, resp. úředníci, řešící tyto problémy bez znalosti konkrétního prostředí, dostatečné motivace a zpětné vazby od subjektů, kterých se tato rozhodnutí týkají.
Poznámky:
Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda - 1. díl (Obecná státověda). Linde Praha, 1998, s.184.
Pavlíček, V. a kol.: Ústavní právo a státověda - 1. díl (Obecná státověda). Linde Praha, 1998, s.185.
Pavlíček, V., Hřebejk, J.: Ústava a ústavní řád České republiky - 1. díl (Ústavní systém). 2. vydání, Linde Praha, Praha 1998, s.60.
Jedná se o ústavní zákon č. 515/2002 Sb., ze dne 14. listopadu 2002, o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních předpisů.
Zákon č. 114/2003 Sb., ze dne 17. dubna 2003, o provádění referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně některých zákonů (zákon o provádění referenda).
Zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 298/1992 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Poznámka:
Mgr. Tomáš Říčka je doktorandem Právnické fakulty UK v Praze, v současné době dokončuje rovněž magisterské studium IPS FSV UK v Praze; e-mail: tomasricka@hotmail.com.
Tento článek vychází z publikace “Místní referendum v České republice – zákon o místním referendu s poznámkami podle stavu ke dni 1.10.2004”, vydané v prosinci 2004 v nakladatelství Linde Praha. Autor tímto děkuje Mgr. Tomáši Nahodilovi (spoluautorovi výše uvedené publikace) a Ing. Radovanu Kačínovi za cenné podněty a připomínky k tomuto článku.