Příloha

Struktury meziobecní spolupráce ve Francii

1. Charakteristika obecního prostředí ve Francii

Francie se odedávna vyznačuje velkou roztříštěností obcí a silnou vazbou místních zastupitelů i občanů k základnímu samosprávnému celku, kterým je obec. Ve středověku sestává obecní prostředí z několika autonomních měst s dobře vybudovanou strukturou a značného množství společenství obyvatel, která se soustřeďují kolem jednotlivých farností. Toto rozložení potvrdil zákon z prosince 1789, který zřídil v každé farnosti, městysi nebo městě místní správu a zároveň snížil celkový počet společenství ze 44 000 na 38 000. O dvě století později je rozdrobenost obcí stejná, jejich celkový počet zůstává téměř beze změny. V posledních pětadvaceti letech se celkový počet obcí (kontinentální Francie + zámořské departementy + zámořská teritoria + teritoria se zvláštním statutem) vyvíjel takto:

Podle údajů ze všeobecného sčítání obyvatelstva, které se uskutečnilo v roce 1999, se francouzské obce dělily podle počtu obyvatel(kontinentální Francie a zámořské departementy, což představuje 36 679 obcí) způsobem, který zobrazuje tabulka

(Tab.1). Od posledního sčítání obyvatelstva v roce 1990 se situace příliš nezměnila (Tab. 2):

Na dokreslení situace se podívejme na některé specifické situace, které stojí za zmínku, například:

V roce 1999 měla Francie 36 779 obcí při celkovém počtu obyvatel 60,2 milionu, zatímco zbývajících čtrnáct států Evropské unie vykazovalo dohromady 43 749 obcí na 314,9 milionu obyvatel celkem. Strukturu územních samosprávných celků v jednotlivých zemích Evropské unie ukazuje tabulka (Tab. 3).

Opatření, která Francie přijala ve snaze snížit počet svých obcí, nepřinesla očekávané výsledky, především kvůli nelibosti, jež vyvolala na místní úrovni. Z tohoto důvodu byla dána přednost mechanismu vytváření meziobecních seskupení (struktur meziobecní spolupráce) umožňujících zachovat obecní identitu.

2. Struktury meziobecní spolupráce

Meziobecní seskupení (neboli struktury meziobecní spolupráce) umožňují obcím sdružit se v rámci veřejnoprávní struktury:

Obce na meziobecní seskupení převedou povinné působnosti, k nimž se může přidat i jedna či více vybraných působností. Tímto přenosem působností jsou rozhodovací pravomoci i výkonné pravomoci obcí svěřeny veřejnoprávní struktuře pro meziobecní spolupráci(EPCI)jakožto přenesené působnosti. V žádném případě se předmětem přenosu nemohou stát působnosti, které vykonává starosta obce jménem státu (matrika, justice, volby). Existují Dvě různé formy meziobecní spolupráce představuje tabulka (Tab. 4).

Meziobecní spolupráce, která oslavila 22. března 2000 sto deset let své existence, se vyvíjela postupně. Vznikla proto, aby umožnila obcím společně zajišťovat některé aktivity a veřejné služby, postupem času se stala prostředkem racionálního organizování území a posléze i nástrojem na podporu místního hospodářského rozvoje a politiky péče o území.

V průběhu let zaznamenala meziobecní spolupráce úspěch, nejen proto, že zákonodárce nabídl obcím podle cíle, kterému měla spolupráce sloužit, různé právní možnosti její realizace (přičemž se mu podařilo zachovat místní identitu, která je jak pro místní zastupitele, tak i pro občany velice důležitá), ale také proto, že místní volení zástupci navzdory určité nedůvěře pochopili, že sdružování je v jejich vlastním zájmu, ať už za účelem časově omezeného nebo dlouhodobého úkolu (podle průzkumu, který se uskutečnil počátkem roku 1999 Shromážděním francouzských okrsků a společenství se ve prospěch meziobecní spolupráce vyslovilo sedmdesát procent místních zastupitelů). O úspěchu vypovídají i následující číselné údaje:

1. ledna 1996 zvolilo 18 051 EPCI.

O úspěchu meziobecní spolupráce však samotná čísla příliš nevypovídají. V některých oblastech se totiž působnosti téměř vůbec nevykonávají na obecní úrovni; hlavně v případech jako je nakládání s domovním odpadem, výroba energie či správa vody. Jisté geografické, demografické a daňové rozdíly však přetrvávají i nadále. Ukazuje se, že celý systém je nesmírně složitý. Proto byla na podporu další spolupráce mezi obcemi přijata nová opatření, především zákon č. 99-586 z července 1999 o meziobecní spolupráci. Přehled nejdůležitějších právních norem obsahuje tabulka (Tab. 5).

3. Vznik a vývoj meziobecních struktur zaměřených na správu (1890 až 1991)

3.1. Od vzniku sdružení obcí (1890) k decentralizaci (1982)

3.1.1. První kámen meziobecní spolupráce

Spolupráce mezi obcemi začíná přijetím zákona z března 1890, kterým je vytvořena možnost zakládat tzv. jednoúčelová zájmová sdružení obcí (SIVU – syndicat intercommunal à vocation unique). Tato forma umožňuje dvěma či více obcím ze stejného departementu nebo z departementů sousedních sdružit se za účelem realizace nějakého úkolu, který je v obecním zájmu (například zřízení dobročinného střediska, vytvoření základní školy). Zákon rovněž počítá s možností následného připojení dalších obcí, které by do sdružení mohly vstoupit později.

Během prvních desetiletí dvacátého století vzniklo několik jednoúčelových zájmových sdružení obcí (SIVU) ročně. Sdružení se nejprve zajímala o takové oblasti jako je školství, pomoc potřebným a péče o zdraví, dále pak o vodu, plyn a elektřinu, či výstavbu užitkových děl (mosty, hráze). Později umožnila realizovat tak rozsáhlé projekty, jako byla elektrifikace venkovských obcí, rekonstrukce lokalit zničených ve válce, zřízení hygienických pracovišť, protipožární služba, zabezpečení prací k vybudování ochrany před záplavami.

3.1.2. První vylepšení úpravy

Nařízením z června 1955 jsou zřízena tzv. smíšená sdružení, která umožňují několika veřejnoprávním korporacím (obcím, sdružením obcí, obchodním komorám, živnostenským komorám, agrárním komorám) sdružit se v rámci jedné tzv. veřejnoprávní struktury pro meziobecní spolupráci (EPCI) za účelem spravování záležitostí, které přinášejí užitek všem zainteresovaným korporacím. Smíšené sdružení má možnost realizovat svůj úkol buď samo přímým zajištěním či provozováním, nebo svou finanční účastí ve společnostech nebo organizacích. Obce se mohou svobodně rozhodnout, zda se chtějí na novém typu EPCI, které je možné založit na základě nařízení státní rady, podílet či nikoli.

3.1.3. Další vylepšování mechanismů sdružování –

Vznik nové kategorie veřejnoprávní struktury pro meziobecní spolupráci (EPCI)

Nařízení č. 59-29 z ledna 1959 o víceúčelových zájmových sdruženích obcí (SIVOM syndicat intercommunal à vocation multiple) zakládá pro obce možnost věnovat se v rámci jediné struktury EPCI více záležitostem, které jsou v zájmu sdružení. Tato víceúčelová zájmová sdružení obcí se mohou věnovat tak různorodým aktivitám jako je správa domovního odpadu, městská doprava, voda či energie... Mechanismus zakládaní těchto sdružení se stává flexibilnější, když je zavedeno pravidlo, že o vstupu do sdružení se rozhoduje kvalifikovanou většinou.

Nařízení č. 59-30 z ledna 1959 o zřízení okrsků zase umožňuje sdružování více obcí příslušejících ke stejné aglomeraci (či nikoli) za účelem podpory harmonického vývoje měst a řešení problémů spjatých s jejich rozvojem. Okrsky je možné zakládat za určitých podmínek i na žádost zainteresovaných obcí.

Na rozdíl od působností jednoúčelových a víceúčelových zájmových sdružení (SIVU a SIVOM), které mohou být značně rozsáhlé, je pole působnosti okrsků omezené. Nařízení jim ukládá povinné působnosti (správa protipožárních a záchranářských služeb a služby v oblasti bydlení), které na ně přenesou členské obce, ty pak mají možnost na ně přenést ještě některé další působnosti (například: městskou dopravu, komunikace, kanalizaci).

Přestože byly okrsky původně plánovány do městského prostředí, vytvářejí je spíše venkovské obce. Jejich počet však i navzdory příznivějším podmínkám, které umožňují zákony z roku 1970 a 1977, roste jen pomalu – z 95 okrsků v roce 1972 na 147 v roce 1980 a 153 v roce 1988.

3.1.4. Potřeba kontrolovat rozvoj velkých měst

Zákon č. 66-1069 z prosince 1966 zavádí novou kategorii struktur pro meziobecní spolupráci (EPCI): tzv. městská společenství (CU – communauté urbaine). K zavedení tohoto nového typu EPCI vedlo hned několik důvodů:

Vytvoření městského společenství podléhá dvěma podmínkám, kterými jsou minimální počet obyvatel (v aglomeraci musí žít přes 50 000 obyvatel) a poloha území (sdružit se mohou pouze obce spolu hraničící a k sobě přiléhající).

Paralelně zřídil zákon z prosince 1966 z moci úřední městská společenství měst Bordeaux, Lille, Lyon a Štrasburk, která skutečně vznikla v roce 1968.

Další městská společenství již mohou vznikat na základě svobodného rozhodnutí na základě žádosti alespoň dvou třetin zainteresovaných městských zastupitelstev.

Taková městská společenství vznikala v sedmdesátých letech. Šlo o Brest (1973); Cherbourg (1971); Le Creusot/Monceau-les-mines (1971); Dunkerque(1969) a Le Mans (1972). V roce 1973 existovalo pouhých devět městských společenství, jejich počet se po dalších více než dvou desítkách let nezměnil.

Zákon stanovil, že členské obce na městské společenství povinně přenesou dvanáct oblastí působností. Nejedná se jen o velké operace dotýkající se výstavby a vybavení (plán modernizace a vybavení, oblasti dohodnuté zástavby /ZAC/, byty, školy druhého stupně a střední školy, jatka, hřbitovy), ale také o služby (protipožární a záchranářské služby, městská přeprava osob, komunikace). Zákon dále stanovil, že na městské společenství je rovněž možné převést zcela nebo zčásti ještě další působnosti členských obcí v některých stanovených oblastech (kulturní zařízení, sportovní zařízení, budování zeleně, veřejné osvětlení).

Zákon o městských společenstvích doznal několika změn (především v důsledku zákona č. 77-825 z července 1977, kde došlo k posílení významu “střediskové obce” zjednodušením práva odstoupení velkých obcí).

3.1.5. Potřeba podpořit harmonický rozvoj velkých aglomerací

Myšlenka tzv. nových měst se zrodila z práce Komise pro městskou výstavbu V. plánovacího období a směrnice předsedy vlády vydané v dubnu 1966. Tato města byla plánována pro celkem 300 000 až 500 000 obyvatel a díky kolektivnímu vybavení a vzniklým pracovním příležitostem měla vyvažovat těžko kontrolovatelnou dostředivou sílu Paříže a podpořit rozvoj regionů se silnou koncentrací obyvatel.

Řídící schéma rozvoje území a urbanismu pařížského regionu (1965) počítalo se vznikem pěti nových měst. Šlo o Cergy-Pontoise, Evry, Marne-la-Vallée, Melun-Senart a Saint-Quentin-en-Yvelines. Hnutí, které původně začalo v pařížském regionu, se postupně rozšířilo mimo oblast hlavního města a dalo vzniknout tzv. vyrovnávacím metropolím (métropoles d’équilibre). Identita nových měst vychází ze zákona č.70-610 z července 1970, nazývaného Boscherův zákon, který upravuje podmínky jejich vzniku a uvádí, že posláním nových aglomerací je působit jako centra rovnováhy.

Nové aglomerace se zřizují nařízením státní rady, ve kterém je na základě konzultace se zainteresovanými samosprávnými celky stanoven rozsah urbanizace. Obce si pro správu nové aglomerace zvolí organizaci, kterou může být buď sdružení společenství pro územní rozvoj, nebo městské společenství, popřípadě městský celek. Budování nového města je zajištěno dohodou se správou pověřenou organizací. Vzniká deset nových aglomerací:

Rozvojem nových aglomerací jsou pověřeny dva typy organizací:

3.1.6. Slučování obcí

Podle údajů sebraných Radou evropských obcí a regionů se počet obcí za období 1968/1978 změnil způsobem, který ukazuje tabulka (Tab. 6).

Použité metody se v jednotlivých zemích liší: od dobrovolného slučování dotčených samosprávných celků (Nizozemsko) přes povinné slučování (Belgie) až po různá slučovací a přeskupovací opatření (SRN), vytváření tzv. “nadobecních” organizací (Španělsko) či seskupování formou sdružení (Itálie). Vzhledem k tomu, že každá země má svou vlastní historii a charakteristickou situaci, se zdá nemožné dojít k nějakému platnému srovnání.

Ve Francii se postup slučování obcí profiluje od roku 1959. Vzhledem k nevalnému zájmu obcí byla nakonec přijata různá pobídková opatření, daňové nebo dotační povahy. Ale ani tato pobídková opatření zájem obcí o slučování nijak nezlepšila. V červnu 1971 měla Francie ještě 37 708 obcí, přičemž 24 000 z nich mělo méně než 500 obyvatel. V předcházejících letech bylo zaregistrováno pouze 325 sloučení, dotklo se zhruba 750 obcí. Důvodem byly především obavy obcí, že by mohly v dlouhodobém výhledu přijít o část svojí identity a autonomie. Určitou roli ovšem sehrály i finanční důvody.

Direktivní sdružování obcí se objevilo v zákoně č. 71-588, o slučování a seskupování obcí z července 1971. Zákon počítal s vypracováním slučovacího plánu v každém departementu, přičemž ke slučování mělo dojít jednoduchým sloučením, pokud by k němu nedošlo, tak sloučením v rámci struktury pro spolupráci. Zákon doporučil také vznik departementální komise, ta měla rozvrhnout postup sdružování obcí a zabránit vrstvení institucí.

Na počátku se tato politika jevila jako efektivní a prefektové hned v roce 1972 navrhli velmi ambiciózní slučovací plány. Obtíže s realizací a odpor dotčených obcí však vedl již v roce 1975 k zavedení mechanismu “odlučování”. V roce 1978 začíná počet obcí znovu narůstat. V letech 1971 až 1977 byly zaznamenány výsledky zachycené v tabulce (Tab. 7).

Neúspěch procesu slučování ukázal, jak silná je obecní identita. Obec je totiž místem každodenního života, které nemá obdoby, místem, kde se soustřeďuje populace mající společné zájmy. A navíc historický, politický, ekonomický i sociologický význam této základní buňky demokracie, jakou obec bezesporu je, se ukázal natolik silný, že se zákonodárce nakonec rozhodl upřednostnit meziobecní spolupráci jako formu, která mu umožní zorganizovat solidaritu mezi obcemi a vypořádat se s obtížemi plynoucími z obecní rozdrobenosti.

3.2. Meziobecní spolupráce v letech po decentralizaci

(1982 až 1991).

Pro období mezi lety 1982 až 1991 je příznačná reforma vztahů mezi státem a územními samosprávnými celky, zakotvená v zákonech o decentralizaci, které samozřejmě zohlednily i proces meziobecní spolupráce.

Zákon č. 82-213 z března 1982 předpokládá vznik právní normy, která upraví podmínky spolupráce mezi obcemi, departementy a regiony. Přestože přímo k této problematice žádný samostatný zákon nevznikl, věnovaly se jí jednotlivé, k decentralizaci následně přijímané zákony, které se systém meziobecní spolupráce snažily vylepšit. Mimoto vzniklo také několik specifických právních norem, jež měly za úkol vylepšit mechanismus některých EPCI.

V první řadě to byl zákon č. 82-1169 z prosince 1982, který mimo organizace Paříže, Marseille a Lyonu stanovil i jisté množství opatření ve prospěch struktur EPCI. Tato opatření jsou zajímavá především pro městská společenství, neboť mají za cíl posílit jejich demokratičnost a zvýšit jejich kompetence. Tím k jejich tradičním působnostem (parkovací plochy, komunikace, značení, městská přeprava obyvatel) přibyly další z oblasti územního plánování a bydlení (meziobecní charty rozvoje a plánování, řídící schémata, územní plány, místní programy bydlení, pásma městské obnovy).

Zákon č. 83-636 z července 1983 pozměňuje statut nových aglomerací a nabízí těmto strukturám několik možných forem správy, z nichž jmenujme tzv. společenství nové aglomerace a sdružení nové aglomerace SAN); přičemž SAN se velmi rychle stává nejoblíbenější strukturou. Statut SAN byl následně upraven zákonem č. 91-1256 z prosince 1991, a to především ve finančních záležitostech. Zákon rovněž stanoví, že daň z hospodářské činnosti, zavedenou v zóně hospodářských aktivit, která se nachází na území nové aglomerace a zároveň i na území s ní sousedící obce, bude místo obce vybírat nová aglomerace.

Zákon č. 88-13 z 5. ledna 1988 o vylepšení decentralizace má za cíl usnadnit obcím přístup do nejžádanější struktury meziobecní spolupráce, jakou je víceúčelové zájmové sdružení SIVOM, a to tak, že jim umožní účastnit se v rámci sdružení pouze části aktivit; tím zakládá formu spolupráce “dle vlastního výběru”. Zároveň zřizuje v každém departementu smírčí komisi ve věcech meziobecní spolupráce, složenou z místních volených zástupců. Zákon tak navazuje na práci komise zřízené v roce 1987, jejímž cílem bylo oživit meziobecní spolupráci.

4. Od meziobecní spolupráce zřizované za účelem správy k projektové spolupráci (1992 až červen 1999)

Zákon č. 92-125 z února 1992 o územní správě republiky, nazývaný zákon “ATR”, přišel s požadavkem na obrození meziobecní spolupráce, jako prioritu si vybral místní rozvoj a vyvážené územní plánování. K meziobecní spolupráci, jež se zrodila před více než sto lety za účelem společné správy, tak přibývá nový typ spolupráce – tzv. projektová meziobecní spolupráce.

Než se budeme věnovat reformě z roku 1992, podívejme se, jaká byla finanční situace struktur pro meziobecní spolupráci s vlastními daněmi v době, kdy se zákon « ATR » projednával. Do tohoto typu spolupráce patří struktury EPCI uvedené v tabulce (Tabulka 8).

4.1. Obsah reformy z roku 1992

Zákon z února 1992, tzv. “ATR”, má mimo jiné za cíl racionalizovat struktury meziobecní spolupráce. Na jeho základě si v každém departementu zřizují komisi, která má za úkol vypracovat řídící schéma meziobecní spolupráce a dodat této spolupráci nový rozměr, tím že se přejde od spolupráce za účelem správy a zabezpečování služeb ke spolupráci založené na místním hospodářském rozvoji a rozvoji území.

V zákoně je snížena dolní hranice pro vznik městských společenství na 20 000 obyvatel a jsou zde zavedeny i dvě nové kategorie EPCI s vlastními daněmi. Tyto nové kategorie doplňují stávající řadu struktur meziobecní spolupráce formou federativní:

Pravidla pro zakládání společenství obcí nebo společenství měst jsou v principu obdobná jako pravidla pro jiné struktury EPCI. Vytvoření těchto společenství je závislé na vůli obcí, z jejichž iniciativy je zahájeno řízení o vytvoření společenství, které je v závěru schváleno vyhláškou prefekta. V rámci usnášení o vytvoření budoucího společenství je třeba rozhodnout o jeho rozsahu, působnostech a statutu.

Co se kompetencí týká, společenství měst a společenství obcí vykonávají především ty působnosti, které jim ukládá zákon a které se vztahují k územnímu plánování (vytváření oblastí dohodnuté zástavby (ZAC), místní programy bydlení, řídící schéma(…) a k hospodářskému rozvoji území v zájmu celého společenství (vytváření zón průmyslových aktivit, služeb, řemeslných aktivit(…), pomoc podnikům(…). Třetí povinnou působnost si pak společenství vyberou v jedné z následujících oblastí: ochrana životního prostředí, bytová politika, budování, úprava a údržba silniční infrastruktury, výstavba, údržba a provoz školských, kulturních a sportovních zařízení. Mimoto mohou společenství vykonávat jakoukoli jinou působnost podle vlastního výběru s výjimkou působností, které vykonává starosta jménem státu a které tedy nelze na společenství právně přenést.

Výše uvedený zákon z února 1992 navrhuje na podporu rozvoje meziobecní spolupráce některá opatření finanční povahy ve prospěch všech EPCI s vlastními daněmi. Společenství měst a společenství obcí jsou především oprávněna stát se příjemci státní pomoci - globální provozní dotace (DGF); k vyplacení dotace dochází v roce, kdy společenství poprvé vybere vlastní daně. Toto opatření se vztahuje i na seskupení, která existovala již v době, kdy začal platit tento zákon.

Vzhledem k tomu, že financování meziobecních struktur je založeno právě na globální provozní dotaci obcí, která je největší finanční pomocí, jež stát poskytuje samosprávným celkům, musel být mechanismus této pomoci upraven v rámci reformy v roce 1993, zejména vzhledem k rostoucímu významu struktur meziobecní spolupráce.

Globální provozní dotace (DGF) obcí se skládá z dvou hlavních komponent: paušální dotace a dotace na rozvoj území. Dotace na rozvoj území se pak ještě skládá ze tří dílčích dotací: globální provozní dotace (DGF) pro uskupení s vlastními místními daněmi; dotace na městskou solidaritu (DSU) a dotace na venkovskou solidaritu (DSR), což jsou dotace určené na řešení specifických problémů vznikajících v městských a venkovských oblastech.

Každoroční rozhodování o celkové výši částek jdoucích na globální provozní dotaci uskupení a o jejím rozdělení mezi jednotlivé kategorie dotyčných uskupení přísluší výboru pro místní finance, což je vyjednávací instance složená z místních volených zástupců a ministerských expertů.

Výše zmíněný zákon ustavuje specifická opatření daňové povahy, která mají podpořit rozvoj meziobecní spolupráce.

Zákon se v první řadě inspiruje systémem, který již platí pro sdružení nových aglomerací (SAN), a zavádí pro společenství měst jednotnou daň z hospodářské činnosti (TPU). Rovněž umožňuje, aby si tento daňový režim zvolily také okrsky a městská společenství existující již v době přijetí zákona.

Zavedením jednotné daně z hospodářské činnosti (TPU) se zákonodárce snažil dosáhnout vykompenzování nerovností a konkurence mezi obcemi a udělat z této daně privilegovaný nástroj rozvoje území a místního vyrovnávání.

Rozhodování o sazbě místních daní se v daňovém systému s jednotnou daní z hospodářské činnosti (TPU) vyznačuje jednou zvláštností: zatímco o sazbě daně z hospodářské činnosti rozhoduje usnášející orgán společenství, o sazbě daní, které platí domácnosti (pozemkové a domovní daně), hlasují zastupitelstva členských obcí.

Aby ochránil podniky před neuváženým navyšováním daně z hospodářské činnosti, ukládá zákon pro zvyšování sazby této daně určité podmínky.

Ve druhé řadě umožňuje zákon společenstvím obcí, aby si vybraly mezi jednotnou daní z hospodářské činnosti (TPU) (se stejným mechanismem jako u společenství měst) nebo oblastní daní z hospodářské činnosti. Tato daň se na rozdíl od jednotné daně z hospodářské činnosti nevztahuje na celé území společenství, nýbrž na oblast hospodářské činnosti, což je v podstatě zóna průmyslových, obchodních nebo technologických aktivit, která se může vyskytovat buď na území jedné obce, nebo na území přesahující mezi dvěma obcemi, případně ve dvou různých, od sebe vzdálených místech těchto území. V každém případě je však sazba daně jednotná pro celé území oblasti, bez ohledu na to, kde se podniky skutečně nacházejí. Mechanismus sjednocení sazeb, jejich provázanost se sazbami místních daní, zrovna tak jako způsob hlasování o sazbách, jsou stejné jako u jednotné daně z hospodářské činnosti (TPU).

4.2. Bilance reformy z roku 1992

Pouhých sedm let poté, co vstoupil v platnost zákon ATR, se znovu objevila nutnost podpořit rozvoj struktur meziobecní spolupráce a upravit jejich situaci tak, aby odpovídala potřebám nové doby, přičemž však bylo třeba zachovat ducha zákonů o decentralizaci i výše zmíněného zákona. Od 1. ledna 1993 do 1. ledna 1999 prodělaly struktury meziobecní spolupráce s vlastními daněmi vývoj ilustrovaný tabulkou (Tab. 9).

Ukazuje se, že celý systém meziobecní spolupráce je příliš složitý a že v sobě mimo jiné ukrývá i rozdíly, které není možné ospravedlnit specifičností jednotlivých typů EPCI, příliš mnoho je i množství nabízených možností spolupráce, což ztěžuje místním voleným zástupcům volbu odpovídající struktury.

Rozvoj meziobecní spolupráce se navíc uskutečňuje na úkor měst, především proto, že se struktura společenství měst neosvědčila. Proto je třeba celkový mechanismus meziobecní spolupráce znovu vyvážit, podpořit její další růst v městském prostředí a konsolidovat ji ve venkovském prostředí.

Když zákon “ATR” zaváděl systém sjednocení a harmonizace daně z hospodářské činnosti, chtěl tím podpořit meziobecní spolupráci v městském prostředí, výsledky však ukazují, že se daň aglomerací rozšířila spíše ve venkovském prostředí a na malých městech (70 procent všech struktur, které si tuto možnost zvolily, mělo méně než 20 000 obyvatel).

Pokud jde o globální provozní dotaci (DGF), její část určená uskupením narůstá na úkor části, která je určená znevýhodněným obcím a placená prostřednictvím dotace na městkou solidaritu (DSU) nebo prostřednictvím dotace na venkovskou solidaritu (DSR), čímž je omezen i růst paušální části dotace.

5. Posílení a zjednodušení meziobecní spolupráce

Zákon č. 99-586 z července 1999, nazývaný též zákonem “Chevčnement”, uložil následující úkoly:

Reforma zahájená tímto zákonem představuje novou a důležitou etapu decentralizace, která vychází z poučení předchozích etap a usiluje o nové nastavení meziobecní spolupráce. Všem obcím nabízí dodatečné a účinné prostředky, které jim mají umožnit nabídnout kvalitní veřejné služby a úspěšně provádět rozvoj území.

Obec se opět jeví jako ideální základní celek pro organizaci celé země. A právě z tohoto důvodu se reforma částečně zaměřuje na institucionální rámec, tak jak mu daly vzniknout zákony o decentralizaci. Nová reforma má za úkol umožnit racionalizaci meziobecní spolupráce zohledněním městské situace a oživením rozvoje venkovského prostředí.

5.1. Nová podoba meziobecní spolupráce

V roce 1999 žilo téměř 45 milionů obyvatel (tedy 75 procent) v městských oblastech. A právě v těchto aglomeracích se pochopitelně soustřeďují nejrůznější problémy a obtíže: ekonomická a sociální nerovnováha, sociální propasti, nezaměstnanost, trestná činnost, nedostatek bezpečnosti. Navíc i venkovské prostředí, ve kterém je rozptýlen zbytek obyvatel, naléhavě potřebovalo další péči a oživení. Z těchto dvou skutečností se zrodila potřeba upravit rámec meziobecní spolupráce, tak aby odpovídal realitě naší doby a očekávání občanů.

Z tohoto důvodu se zákon z července 1999 zaměřil na vytvoření logičtější a racionálnější meziobecní spolupráce, přičemž však ponechal možnost spolupráce formou sdružení, vzhledem k tomu, že tato forma byla mezi místními volenými zástupci velice oblíbena pro svou pružnost. Cílem zákona bylo umožnit meziobecní spolupráci na základě vlastních daní

(s výjimkou specifického případu SAN) pouze u tří kategorií uskupení: společenství aglomerace (vytvořená výše zmíněným zákonem), společenství obcí a městských společenství. Nejpozději do 1. ledna 2002 mají zaniknout a posléze se přeměnit na strukturu jiného typu okrsky a společenství měst – tedy dvě kategorie, které nikdy u samosprávných celků, jimž byly určeny, velký úspěch neměly. Co se týká SAN, sdružení nových aglomerací, s jejich zánikem a následnou transformací zákon rovněž počítá, k tomu však bude moci dojít, až poté co úkol, který těmto sdružením připadá, bude dokončen.

Výše zmíněný zákon tedy upravuje podobu meziobecní spolupráce následujícím způsobem :

Nová podoba meziobecní spolupráce s vlastními místními daněmi (s výjimkou SAN) tedy spočívá na třech strukturách: společenství obcí(CC), společenství aglomerace(CA) a městské společenství (CU). Charakteristické vlastnosti těchto tří struktur najdete na www.mvcr.cz.

5.2. Zjednodušení a sladění pravidel meziobecní spolupráce

Rámec meziobecní spolupráce vznikající v období let 1890 až 1992 v různých etapách se vyznačuje určitými, ne vždy opodstatněnými nesoulady a nesmírnou složitostí. Tyto nesoulady řeší zákon z července 1999, který dává strukturám meziobecní spolupráce jasný a jednotný právní rámec. Harmonizační úsilí se dotklo hlavně způsobu určování zástupců a zastupování obcí, některých stránek statutu těchto zástupců, délky jejich mandátu, způsobů delegování, pravidel pro kvalifikovanou většinu a podmínek pro rozpuštění uskupení. Dále jsou zde detailněji pojednány postupy při transformaci EPCI, aby se tak zabránilo jakýmkoli právním problémům. I nadále přetrvávají některé zvláštnosti, které jsou charakteristické pro konkrétní typy EPCI. Zavedený systém je srozumitelnější. Jeho zavedení vedlo ke zrušení 71 paragrafů zákoníku CGCT.

5.3. Posílení demokracie a transparentnosti

Veřejnoprávní uskupení pro meziobecní spolupráci EPCI vykonávají významné a strategické funkce, přičemž některé z nich mají daňové pravomoci srovnatelné s pravomocemi samosprávných celků. Místní demokracii již posílil zákon ATR, který zajišťoval lepší informovanost občanů v místních věcech a jejich větší účast na životě samosprávy. Ten také posílil práva volených zástupců v zastupitelstvech samosprávných celků.

Zákon z července 1999 posiluje transparentnost správy EPCI, tím že usnadňuje vztahy mezi uskupeními a jejich členskými obcemi a rozšiřuje možnosti účasti občanů. Tím jsou z hlediska účasti občanů na místním životě a jejich znalosti místního života ještě rozšířeny výdobytky zákona z února 1992. Jedná se o následující principy:

5.4. Podporování daně aglomerace

Daň aglomerace je formou vyjádření ekonomické solidarity, kterou je v městském prostředí třeba podporovat a rozvíjet více než kdy jindy. Proto si musí společenství aglomerací a nová městská společenství zvolit tento daňový režim povinně.

Na podporu zavádění daně z hospodářské činnosti aglomerace připravil zákon z července 1999 čtyři série opatření:

V zákonu z července 1999 jde o to, aby si samosprávné celky zachovaly dynamické daňové zdroje umožňující financovat jak vybavenost obcí, tak decentralizaci pro všechny samosprávné celky. Místní volení zástupci jsou z velké většiny nakloněni tomu, aby tato daň měla místní charakter, zároveň si však také přejí neutralizovat konkurenci mezi daňovými sazbami obcí a udělat z daně z hospodářské činnosti skutečný nástroj rozvoje a místní spolupráce.

5.5. Bilance zákona z roku 1999 k 1.lednu 2003

Třetí bilance působení výše zmíněného zákona je dokladem úspěchu, kterému se těší meziobecní spolupráce v zemi.

Připomeňme si, že v roce 2000 a 2001 došlo ke značnému rozvoji meziobecní spolupráce. A rok 2002 tuto tendenci potvrzuje. Můžeme konstatovat, že k 1. lednu 2003 existuje 2 360 EPCI, do nichž se sdružilo 29 740 obcí ze 36 679 (81 procent) a 48,8 milionu obyvatel ze 60,2 (81 procent). Vývoj EPCI s vlastními daněmi v období od 1. ledna 1999 do 1. ledna 2003 znázorňuje tabulka (Tab. 10), v další tabulce následuje výčet společenství aglomerace, městských společenství a sdružení nových aglomerací ve stavu k 1. lednu 2003 včetně základních charakteristik (Tab. 11).

6. Závěrem

Jedním z hlavních rysů vývoje meziobecní spolupráce ve Francii je skutečnost, že celá tato snaha vyšla z volného a svobodného uvážení místních volených zástupců a administrátorů a byla posléze podpořena i orgány veřejné moci. I když ve svých počátcích vznikla proto, aby umožnila řešit obtíže plynoucí ze zajišťování úkolů veřejných služeb, postupem času se vyvinula v odvážnější snahu, jejímž cílem je vytvářet a podporovat rozvojové projekty.

Ponecháme-li stranou vytvoření čtyř městských společenství v roce 1968, ke kterému došlo z moci úřední, a slučování obcí podle zákona z roku 1971, můžeme říci, že struktury meziobecní spolupráce vznikaly na prostém principu, podle kterého může dobrý rozvojový projekt vzniknout jen tehdy, pokud se na něm všichni rozhodnou podílet. A proto je celý vývoj meziobecní spolupráce silně poznamenán principem svobodného rozhodování obcí o vlastní účasti.

Současné legislativní nástroje sice disponují určitým množstvím prostředků pomoci, které mají obce ke sdružování povzbuzovat, přitom však respektují nesmírné bohatství, kterým je pro místní demokracii obecní různorodost.

Nejčastěji používané zkratky

CA(communauté d’agglomération) – společenství aglomerace
CC(communauté de communes) – společenství obcí
CU(communauté urbaine) – městské společenství
DGF(dotation globale de fonctionnement) – globální provozní dotace
EPCI(établissement public de coopération intercommunale) –veřejnoprávní struktura pro meziobecní spolupráci
SAN(syndicat d’agglomération nouvelle) – sdružení nové aglomerace
SIVOM(syndicat intercommunal à vocation multiple) –víceúčelové zájmové sdružení pro meziobecní spolupráci
SIVU(syndicat intercommunal à vocation unique) – jednoúčelové zájmové sdružení pro meziobecní spolupráci
TPU(taxe professionnelle unique) – jednotná daň z hospodářské činnosti
TPZ(taxe professionnelle de zone) – oblastní daň z hospodářské činnosti

Poznámka:

Příspěvek byl zpracován na základě dokumentu odboru pro územní samosprávné celky francouzského ministerstva vnitra (DGCL).

Další informace [nápis]
Číslo 1-2/2005
Časopis Veřejná správa č. 1-2/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail