VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 49
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

zahraničí

Francie: Další decentralizace po dvaceti letech

V letošním roce došlo ve Francii k důležitým ústavním změnám, které zakotvily další decentralizaci, jež prohlubuje vznik samospráv na úrovni departementu a regionu (kraje), k nimž došlo na počátku osmdesátých let. O těchto změnách přednášel v rámci projektu Phare na Ministerstvu vnitra a Krajském úřadě Olomouckého kraje prof. Raymond Le Bris, spolupracovník bývalého prezidenta Valéryho Giscarda d´Estaigne a ředitel vrcholné školy pro správní úředníky ENA.

Ústava a vývoj decentralizace

Zatímco dějiny francouzské státní centralizace mají velmi dlouhou tradici, samospráva se poprvé výrazně uplatnila až při prvních komunálních volbách v roce 1882. Základem francouzského správního systému se staly departementy, soustřeďující ve svých rukách státní správu již od napoleonských dob. Za Charlese Pompidoua byly v roce 1972 zavedeny kraje a Valéry Giscard d´Estaigne předložil návrh zákona o decentralizaci. Po politických změnách však byl vznik samosprávy na úrovni departementů a regionů (krajů) realizován až zákonem z roku 1982 za prezidenta Francoise Mitteranda.

Přenos působností státu na samosprávu byl doprovázen fiskální decentralizací, přísný dozor státu v území byl změněn na možnost, aby prefekt zrušil neplatné právní akty samosprávy prostřednictvím správního soudu. Příjmy samospráv jsou možné ze tří zdrojů: dotací státu, vlastních daní a vlastních výnosů z pronájmů nebo půjček.

Nynější Francie má při 60 milionech obyvatel a státním rozpočtu kolem 300 miliard euro zhruba 36 000 obcí, 96 departementů (letošní referendum o spojení dvou departementů na Korsice nebylo úspěšné) a 22 regionů. V průběhu let se ukázaly nejasnosti mezi kompetencemi různých úrovní samosprávy, zejména v sociální oblasti se prolínaly působnosti všech tří stupňů samospráv. To vedlo na konci devadesátých let k tomu, že premiér Lionel Jospin požádal bývalého předsedu vlády Pierra Moreaua o vytvoření decentralizační komise, jejímž členem byl i nynější premiér Jean-Pierre Rafarin. Za jeho vlády se nyní podařilo upřesnit působnosti správních celků tak, aby každá úroveň samosprávy vykonávala takovou konkrétní působnost, za niž již neponesou odpovědnost jiné celky, a dát impuls pro další meziobecní spolupráci. Výrazné změny ve správním uspořádání vedly k podstatným změnám Ústavy páté republiky z roku 1958 (ustanovení o decentralizaci z března 2003 jsou již patnáctou změnou ústavy, kterou prosadila tato vláda).

Již v prvním článku se doplňuje formulace, že Francie je republikou jednotnou a nedělitelnou o formulaci, že její uspořádání je decentralizované. Tuto zásadní změnu musí respektovat všechny další přijímané zákony.

Další změnou je právo na experiment, který se po ověření v daném regionu může převzít do praxe v celé zemi. Příkladem již prováděného experimentu může být převedení agendy strukturálních fondů na samosprávy prefektur v regionu Alsasko.

Sdružování obcí: optimismus s otazníkem

Pro obce je nejvýznamnějším ustanovením patrně uznání meziobecní spolupráce, která ve Francii funguje ve třech rozdílných typech: tvoří se městská společenství (u metropolí, které mají přes půl milionu obyvatel), společenství aglomerací (u měst přes 50 000 obyvatel) a společenství obcí. Předchozí dobrovolná sdružení obcí, postavená na jiných základech, postupně zanikají. Při vstupu do některého z těchto tří druhů dobrovolných společenství se obce zříkají některých svých kompetencí ve prospěch celku a zrovna tak na tento celek převádějí část ze svých daňových příjmů. Ústava nyní nově zakotvuje existenci těchto společenství s vlastním daňovým systémem a dala jim možnost provádět experimenty. Nyní bude nutné vytvořit pro ně nový speciální zákon.

Meziobecní spolupráce byla vyvolána především existencí velkého počtu malých obcí (23 000 obcí ve Francii má méně než 500 obyvatel a 3 500 obcí méně než 100 obyvatel). Předchozí pokusy o slučování nebo sdružování obcí neuspěly, až zákon z roku 1999 umožnil dobrovolné slučování obcí, které dostávaly na provoz společných úřadů zvýšenou provozní dotaci, a vedl na počátku nového století k rychlému ekonomickému růstu malých obcí i v upadajících a téměř vylidněných regionech. V krátké době vzniklo 2 175 sdružení obcí, které na svém správním území zahrnovaly 45 milionů obyvatel. Rozmach toho sdružování byl podnícen zvýšenou dotací za spolupráci, která činí deset až patnáct procent navíc oproti prostému součtu rozpočtů daných obcí. Tímto způsobem se podařilo zatraktivnit venkov, podnítit rozvoj cestovního ruchu a zamezit vylidňování malých obcí v některých regionech.

Správní systém založený na třech úrovních místní a regionální samosprávy však vyvolává otázku, jaké má být postavení těchto dobrovolných sdružení vůči samosprávám departementu a regionu. A nezlikvidují postupně volby do sílících sdružení obcí malé místní samosprávy?

Rozpočtové přesuny

Legislativní změny reagují také na rozpočtové problémy, do nichž se dostávají bohaté země Evropské unie. Profesor Le Bris přiznal, že Francie a Německo v roce 2004 nebudou schopny dodržet pakt stability, protože u obou těchto zemí překročí deficit státního rozpočtu tři procenta (ve Francii se navrhuje pro příští rok 283 miliard eur výdajů a 227 miliard eur příjmů). Ústava přitom v článku 72 nově zakotvila, že nelze přenést ze státu na samosprávu jakoukoli působnost, pokud na ni nejsou vyčleněny finanční prostředky. Situace je o to obtížnější, že ani po dvaceti letech decentralizace ve Franci neexistuje souhrnná studie, která by zhodnotila zda je nový systém pro občana výhodnější svou rychlostí a dosažitelností, zda je levnější a transparentnější.

S decentralizací také úzce souvisí přesun pracovníků, což je ve francouzském sociálním systému, kde mají velice silnou pozici odbory, velmi citlivá otázka. Neprošel například návrh na převod nepedagogického, technického personálu škol ze státu na samosprávu. Ve Francii působí dva a půl milionu státních zaměstnanců, 1,6 milionu zaměstnanců samosprávných celků (jejichž počet za uplynulých dvacet let výrazně narostl) a 750 000 zaměstnanců veřejných zdravotnických zařízení.

Úvahy vlády o finančních zdrojích pro novou, ústavně podpořenou fázi decentralizace se opíraly například o potenciál DPH, která přináší státnímu rozpočtu 152 miliard ročně. Navýšení této daně však brání pravidla Evropské unie. Navýšení daně z příjmu fyzických osob se ukázalo jako velmi politicky citlivé. Nakonec vláda našla řešení v částečném převodu daně z dovozu ropných produktů od roku 2006. Z celkových 20 miliard eur z této daně může jít 11,5 miliardy na posílení místních samospráv s tím, že zároveň mohou být posíleny místní daně.

Hlavní cestu k posilování efektivnosti veřejné správy a zároveň pěstování vědomí občanů, že moderní administrativa je služba, která vyžaduje jisté nutné náklady, spatřuje profesor Le Bris v politické kontrole občanů a ve vyhodnocování, jak systém veřejné správy funguje.


Rozhovor

s prof. Raymondem Le Bris

Nové zákony jsou srozumitelnější

Jak jsou ve Francii vzhledem ke svým kompetencím financovány obce?

Starosta ve francouzské obci má tři typy odpovědnosti. První, základní znamená, že starosta je výkonnou mocí, která realizuje rozhodnutí zastupitelstva. Ke druhému typu působnosti starosta nepotřebuje rozhodnutí zastupitelstva. Týká se to například pořádkové pravomoci nebo urbanistiky. Při třetím typu působnosti starosta působí jako zástupce státu v území. Zejména jménem státu zapíše děti k povinné školní docházce a organizuje jejich základní vzdělávání, stejně tak vykonává pro stát činnosti, které se týkají všech typů voleb včetně evropských.

Starosta dostává na výkon různých agend tzv. globální dotaci a specifické dotace. Například na školní docházku je určena specifická dotace na ubytování, kterou starosta předává učitelům. Rovněž záležitosti potřebné pro volby jsou hrazeny státem.

Většinu zdrojů ovšem starosta musí najít z vlastních příjmů obce, nedostává od státu žádný zvláštní příspěvek. Do obce plynou finanční prostředky buďto z přenesené daně, které dostává obec jako vlastní příjem, nebo vlastních příjmů. Obec všechny finance čerpá z jednoho rozpočtu, kde není rozlišeno co je na samostatnou působnost a co na výkon státní správy. Příjmy obcí musí být pružné, aby mohly odrážet regionální rozdíly v nákladech jednotlivých obcí. Místní daně, zejména daň pozemková, z bydlení a z hospodářské činnosti, odrážejí potenciál obcí a obce mají možnost určovat si daňovou sazbu. Záleží na daňové politice, jakou určí zastupitelstvo departementů a obcí.

Ústavní změny ve Franci kladou důraz na demokratickou kontrolu vykonávanou občany. Jak se to konkrétně projeví v životě obcí?

V novele francouzské ústavy jsou dvě nová ustanovení, která se týkají místního referenda a petičního práva, která byla schválena 1. srpna a upřesněna v prováděcích zákonech. Současná úprava dává starostovi právo vyžádat si stanovisko od občanů příslušné obce k problému v obecním zájmu prostřednictvím referenda a odpověd v referendu má stejný účinek jako výsledek jednání zastupitelstva. Takto se občan může přímo podílet na rozhodování v místním životě. Poetiční právo dává občanům možnost, aby na zasedání zastupitelstva byla vznesena otázka, která se jich dotýká. Například pokud jde o efektivnost nějaké místní politiky nebo vyjasnění veřejné zakázky. O třetím nástroji, jímž je obecní systém vyhodnocování veřejných politik, ještě nebylo rozhodnuto.

Považujete za součást demokracie také srozumitelnost zákonů pro občany, kteří mohou být zvoleni do zastupitelstev obce, departementu nebo regionu?

Nové zákony spojené s druhou etapou decentralizace jsou srozumitelnější, i když k dokonalosti jim pochopitelně ještě mnohé chybí. Například návrh zákona o přenosu působností je dostatečně jasný, přesto bude ještě upřesněn a vyjasněn v parlamentu. Nicméně ve francouzském systému působí vedle prefekta také podprefekt, který je zástupcem státu, působícím nejblíže starostům. Jeho spolupracovníci na prefektuře mohou starostům upřesňovat smysl zákonů a vysvětlit ustanovení, která nejsou pro zástupce obcí dostatečně čitelná. To však obecně neznamená, že by se nemělo pracovat na lepší čitelnosti zákonů.

Jak využívají místní a regionální samosprávy ve Francii nových informačních technologií?

Nové technologie ve Francii docela dobře fungují, předchozí premiér Lionel Jospin se této záležitosti velmi věnoval. Vytvořil meziresortní delegaci, jejímž úkolem bylo rozšířit nové technologie v území a do úřadů státní správy tak, aby jejich prostřednictvím bylo možné poskytovat službu občanům. Pracuje se s nimi ve dvou podobách, prostřednictvím internetových stránek ministerstev a různých správních úřadů a dávají nám možnost vyřizovat spoustu formalit elektronickou formou, například když žádáme o občanský průkaz nebo nějaké povolení.

Vladimír Heger

Jazyková spolupráce: Soňa Cantier-Sladká

Raymond-François Le Bris (1935), prefekt s bohatou zkušeností z působení ve veřejné správě a univerzitní sféře, bývalý poradce prezidenta Valéryho Giscarda d´Estaigne, bývalý ředitel ENA; pokladník asociace Pont Neuf, vedené paní Chiracovou, která zprostředkovává studentům ze střední a východní Evropy studijní pobyty ve Francii.



Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |