VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 35 |
téma |
Ing. David Špaček,
Fakulta ekonomicko-správní Masarykovy univerzity v Brně
D/ Právo na informace ve veřejné správě v ČR: zákon č. 106/1999 Sb.
V této části série příspěvků, které se zabývají právem na informace ve veřejné správě, bude přiblížen obecný právní předpis český, tedy zákon č. 106/1999 Sb. Bude zde využito poznatků, které byly obsaženy v příspěvcích předchozích, a zmíněny některé ústavní souvislosti, které by neměly být přehlédnuty.
1. Ústavní zakotvení práva na přístup k informacím
Svobodu projevu a právo na informace upravuje nejobecněji odstavec 1 článku 17 Listiny základních práv a svobod (zákon č. 2/1993 Sb.). Tento článek také stanovuje, že svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (odst. 4 čl. 17). Podle odstavce 5 tohoto článku jsou potom státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení tohoto ustanovení má potom stanovit zákon (odstavec 5 článku 17). O tom, jak posoudit tuto přiměřenost způsobu informování, však Listina sama mlčí. Listina také předpokládá některá obecná omezení svobodného přístupu k informacím, a to z důvodu v demokratické společnosti nezbytných pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, nebo ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Nelze též zapomenout, že informace o činnosti zastupitelských orgánů mohou být získány v určitých případech i využitím práva veřejnosti a sdělovacích prostředků účastnit se na jednání takovýchto orgánů. Podle právních předpisů upravujících obecní a krajské zřízení je zasedání jejich zastupitelstev veřejné. Někdy je také orgánům veřejné správy na regionální úrovni stanovena povinnost zpřístupnit určité druhy informací na úřední desce nebo jiným způsobem (regionální tisk, místní rozhlas apod.). Tyto nástroje vyplývají také z ústavou deklarované suverenity lidu a práva na samosprávu.
2. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
Zákon č. 106/1999 Sb. (ve znění pozdějších předpisů) je pro oblast poskytování informací veřejnou správou obecným právním předpisem, který vychází ze zmíněného článku Listiny. Uvedená ustanovení Listiny má bezpochyby konkretizovat. Podmínky poskytování informací pro určitou konkrétní oblast potom specifikuje v ČR řada speciálních zákonů. Zvláštní zákon pak má za určitých podmínek v této konkrétní odchylce (v dané věcné oblasti) přednost před zákonem obecným.
a) Účel zákona č. 106/1999 Sb.
Český zákon ve srovnání se zahraničními právními předpisy stroze stanovuje svůj účel, když v § 1 praví, že upravuje podmínky práva svobodného přístupu k informacím a stanoví základní podmínky, za nichž jsou informace poskytovány. Nenalezneme v něm žádnou budoucí vizi v podobě otevřené a průhledné veřejné správy, posilující proces její demokratizace, ani cíl specifikovat principy ústavních dokumentů, které tento zákon určitým způsobem konkretizuje. Jeho účel musíme posuzovat v souvislosti se zmíněným odstavcem 5 článku 17 Listiny základních práv a svobod a v něm zakotvené povinnosti státních orgánů a orgánů územních přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti (okruh povinných subjektů však zákon č. 106/1999 Sb. stanovuje šířeji, než předpokládá Listina). Samotné vymezení účelu však vytváří duch zákona, který je normativní a ostatní ustanovení se od něho nesmějí odchýlit, respektive mu odporovat.
b) Povinné subjekty
Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou podle odstavců 1 a 2 § 2 a) státní orgány, b) orgány územní samosprávy, c) veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky a d) subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti. Zákon však blíže nedefinuje jednotlivé kategorie povinných subjektů tak, jak je například ve vybraných zahraničních zákonech definován veřejný úřad. Přitom by však zejména definice státních orgánů omezila případné spory o tom, zda-li je určitý subjekt zároveň subjektem povinným. Obsah pojmu státní orgán totiž není v českém právním řádu pozitivně definován. Definují ho až ad hoc soudy při svém rozhodování.
c) Oprávněné subjekty - nositelé práva na přístup k informacím
Podle odstavce 1 § 3, může být žadatelem každá fyzická i právnická osoba, která žádá o informaci. Okruh těchto žadatelů tak není výslovně omezen na tuzemské subjekty práva. Proto bychom český zákon o svobodném přístupu k informacím mohli zahrnout podobně jako při kategorizaci vybraných právních předpisů zahraničních do skupiny právních předpisů s neomezenou subjektivitou k právu na přístup k informacím. Není zde však výslovně zakotven princip rovnosti žadatelů o informaci, ten však vyplývá z principu nediskriminace, jež je součástí Listiny základních práv a svobod.
d) Veřejné informace
V českém obecném zákoně o svobodném přístupu k informacím chybí jak výslovná definice samotné informace, tak i definice informace, jež má být poskytnuta, tj. informace veřejné. V zákoně č. 106/1999 Sb. tak nelze najít obdobné definice, které jsou například součástí finského či švédského zákona. Z ustanovení, které vymezuje množinu povinných subjektů, je však zřejmé, že informací, jež má být po splnění zákonných předpokladů poskytnuta, je jakákoli informace vztahující se k působnosti těchto povinných subjektů, případně k jejich činnosti rozhodovací (u subjektů s neúplnou informační povinností).
e) Neveřejné informace
Veřejnost informací je nutné posuzovat v souvislosti s oblastí neveřejných informací. Úplnost takto získané negativní definice veřejné informace však záleží na množství zvláštních zákonů, které určitým způsobem omezují svobodu informací ve svých ustanoveních. I z tohoto důvodu je žádoucí pokusit se o kodifikaci těchto výjimek. Z již uvedeného pojednání o neveřejných informacích ve vybraných zahraničních právních předpisech vyplývá, že některé právní předpisy vybraných zemí se snaží tyto neveřejné informace ve svých ustanoveních kodifikovat, aby tím odstranily roztříštěnost souvisejících ustanovení v jiných (speciálních) právních předpisech. Zákon č. 106/1999 Sb. však mezi tyto právní dokumenty nepatří. Nepřehlednost právní úpravy v oblasti neveřejných informací klade velký důraz na odpovídající vzdělání jak na straně úředníků veřejné správy, tak i na straně občanské veřejnosti. Může také svazovat v samotných procedurách poskytování informací, které může prodlužovat. Může ovlivnit i zákonnost rozhodnutí subjektu veřejné správy poskytnout (v případě poskytnutí neveřejné informace) či neposkytnout informace (která je veřejná). Tímto způsobem brzdí uplatňování principu otevřenosti veřejné správy. I český obecný právní předpis ve svých ustanoveních neveřejné informace určitým způsobem kategorizuje. Podle ustanovení § 12 potom "všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. V odůvodněných případech povinný subjekt ověří, zda důvod odepření trvá" (1).
Z textu českého zákona o svobodném přístupu k informacím je patrné, že povinný subjekt nemá (nesmí) žadateli o přístup poskytnout
- informaci, která je v souladu s právními předpisy označena za utajovanou skutečnost v případě, že k ní žadatel nemá oprávněný přístup (§ 7),
- informace označené za obchodní tajemství; za porušení obchodního tajemství se však nepovažuje poskytování informace, která se týká používání prostředků státního rozpočtu, rozpočtu územního celku nebo fondu zřízeného zákonem, anebo nakládání s majetkem těchto subjektů, která se vztahuje k rozsahu a příjemci těchto prostředků (§ 9) –
(2),
- informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení [(§10 - Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů). Podle autora také tento název neobsahuje skutečnosti, jež jsou v paragrafu označeny a v případě, že by osoba nebyla informována o přesné dikci § 10, mohlo by dojít k určitému omylu.],
- informace, pokud
a) byla předána osobou, jíž takovouto povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí,
b) ji zveřejňuje na základě zvláštního zákona a v předem stanovených pravidelných obdobích, až do nejbližšího následujícího období,
c) by tím byla porušena ochrana duševního vlastnictví, stanovená zvláštním předpisem [§11(2); §11 - Další omezení práva na informace ],
- informace, které získal povinný subjekt od třetí osoby k plnění úkolu na základě zvláštního zákona, podle něhož by se na ně vztahovala povinnost mlčenlivosti anebo jiný postup, chránící je před zveřejněním nebo zneužitím, avšak které lze poskytnout podle tohoto zákona, neposkytne povinný subjekt jen ty informace, které přímo nesouvisejí s plněním jeho úkolu [negace § 11(3)],
- informace o
a) probíhajícím trestním řízení,
b) rozhodovací činnosti soudů,
c) plnění úkolů zpravodajských služeb,
d) přípravě, průběhu a projednávání výsledku kontrol v orgánech Nejvyššího kontrolního úřadu,
e) činnosti příslušné organizační složky Ministerstva financí podle zvláštního právního předpisu [§ 11(4)],
pokud trvá důvod odepření.
Podle ustanovení odstavce 1 § 11 potom povinný subjekt "může omezit poskytnutí informace" v případě, že
a) se informace vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu,
b) jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím.
V tomto případě lze hovořit o testu veřejného zájmu ("public interest test"), o kterém bylo pojednáno v dřívější části seriálu. V souladu se zněním českého zákona o svobodném přístupu k informacím by mohl být tento test veřejného zájmu definován, jako úkol zákonem definovaného povinného subjektu posoudit, zdali existují zákonné důvody pro omezení práva na poskytnutí určitých informací (je nutné zdůraznit, že případný pohled právního pozitivismu při takovéto interpretaci práva je velmi omezující).
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 35/2003.
Poznámky:
Doprovodnou informací
Obchodní tajemství je v České republice upraveno obchodním zákoníkem (zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů) v § 17 až 19. Podle nich tvoří obchodní tajemství, které je součástí práv náležejících k podniku, veškeré skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy související s podnikem, které mají skutečnou nebo alespoň potenciální materiální či nemateriální hodnotu, nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné, mají být podle vůle podnikatele utajeny a podnikatel odpovídajícím způsobem jejich utajení zajišťuje.
Poznámka na závěr textu:
Ing. David Špaček absolvoval Fakultu ekonomicko-správní Univerzity Pardubice. Nyní studuje první ročník doktorského studijního programu Fakulty ekonomicko-správní Masarykovy univerzity v Brně.