VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 31
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

konzultace

Mgr. Jiří Kroupa

Přechod úředníků z okresních úřadů na územní samosprávné celky – nález Ústavního soudu č. 53/2003 Sb.

Ukončení činnosti okresních úřadů, ke kterému došlo s účinností od 1. ledna letošního roku, nepochybně představuje důležitou součást reformy veřejné správy v České republice. Zároveň se však jedná o zcela výjimečný krok, přirozeně s sebou nesoucí řadu konkrétních problémů technické i právní povahy. Navzdory ojedinělému charakteru této operace se může jednat o problémy dlouhodobého významu, nehledě už na mimořádný dopad ukončení činnosti okresních úřadů na současný každodenní život. Jednomu z nejdůležitějších souvisejících opatření věnoval pozornost rovněž Ústavní soud.

Klíčový zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, se stal terčem návrhu skupiny senátorů, kteří požadovali zrušení bodů 2, 5 a 8 jeho článku CXVII (rovněž bylo navrženo zrušení bodů 6, 7, 9 a 11 téhož článku, neboť by v případě zrušení zmíněných ustanovení ztratily smysl). O návrhu, podaném podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, ve spojení s § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993, o Ústavním soudu, rozhodlo plénum Ústavního soudu dne 5. února 2003 zamítavě: žádné ustanovení zákona č. 320/2002 Sb. zrušeno nebylo. Ve Sbírce zákonů byl nález publikován pod výše uvedeným číslem, ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu jej zatím (červen 2003) nenalezneme.

Postupujme stejně jako samotný nález a nejprve tří klíčová ustanovení ocitujme:

2. Práva a povinnosti z pracovněprávních vztahů zaměstnanců České republiky zařazených k výkonu práce v okresních úřadech (dále jen “zaměstnanec okresního úřadu") přecházejí z České republiky na územní samosprávné celky v případech, kdy činnosti zaměstnance okresního úřadu stanovené tímto nebo zvláštním zákonem přecházejí do působnosti územních samosprávných celků.

5. V případě, že podle bodu 3 nedojde k dohodě nejpozději do 1.9.2002, stanoví počty a pravidla delimitace zaměstnanců na příslušné územní samosprávné celky nebo správní úřady na návrh přednosty okresního úřadu a s doporučením ředitele krajského úřadu Ministerstvo vnitra.

8. Ustanovení § 102 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 59 odst. 1 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), o stanovení počtu zaměstnanců územních samosprávných celků se na případy podle bodu 2 nepoužijí.

Námitky skupiny senátorů proti těmto pasážím zákona byly v zásadě trojího druhu.

Údajné porušení práva na samosprávu

Podle čl. 100 odst. 1 Ústavy mají obce právo na samosprávu. Evropská charta místní samosprávy (viz sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., dále jen Charta) k tomu ve svém článku 3 odst. 1 dodává, že “místní samospráva označuje právo a schopnost místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných”. Logickým důsledkem tohoto pojetí je, že územní samosprávné celky vystupují také v pozici zaměstnavatelů. V platné právní úpravě je toto postavení obce explicitně vyjádřeno např. v § 102 odst. 2 písm. j) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož je Radě obce vyhrazeno stanovit celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce. Rovněž Charta přiznává místním společenstvím právo stanovit si své vlastní vnitřní správní struktury (čl. 6 odst. 1).

Napadený zákon vychází z předpokladu, že k přechodu zaměstnanců dojde buď dohodou a nebo autoritativní delimitací prostřednictvím Ministerstva vnitra. Zatímco proti dohodě neměli navrhovatelé žádných námitek, autoritativní delimitace podle nich představovala nepřípustný zásah do práva na samosprávu. Územní samosprávný celek byl tímto způsobem nucen být účastníkem pracovněprávních vztahů a zároveň byly dotčeny jeho majetkové poměry, přinejmenším v důsledku zvýšených nároků na odměňování příslušných pracovníků. Napadená ustanovení tedy podle navrhovatelů narušují jak právo územního samosprávného celku rozhodovat o počtu svých zaměstnanců, tak jeho hospodářskou autonomii. Navrhovatelé přirozeně nezpochybnili možnost státu do práva na samosprávu zasahovat (jak je vyjádřena v čl. 101 odst. 4 Ústavy: “Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem.”). Domnívali se však, že tento ústavní limit byl v daném případě překročen, protože zásah “k ochraně zákona” nutný nebyl. V obecné rovině podle skupiny senátorů představují podobné zásahy “degradaci samosprávy do podoby před rokem 1989, modelu shora ovládaných národních výborů.”

Ústavní soud ve svém nálezu konstatoval, že se územní samosprávné celky vyznačují právní subjektivitou, která skutečně zahrnuje i právo tohoto celku rozhodovat o počtu svých zaměstnanců, to vše v mezích nutného zákonného rámce. Pokud jde o Ústavou danou možnost zákonodárce zasahovat do práva na samosprávu, nález uvádí, že i když toto právo “jistě nesmí být zákonodárcem vyprázdněno”, přesto zůstává široký prostor pro zákonné “určení záležitostí, jež je nejlépe spravovat na místní nebo oblastní úrovni bez větších zásahů ústřední státní moci.”

Nález obsahuje i několik poznámek o povaze Charty, která podle něj “není klasickou smlouvou o lidských právech, netýká se jednotlivců nýbrž společenství občanů, zakládá kolektivní práva.” Navzdory nemožnosti svého přímého uplatnění, k čemuž ani nezahrnuje příslušné výrazné nástroje, je však jednoznačně závazná a lze ji tedy užít při abstraktní kontrole ústavnosti. A to bez ohledu na více či méně rámcový charakter jejích pravidel, resp. zaručených práv.

Ve vztahu k argumentaci navrhovatelů poukazuje Ústavní soud na skutečnost, že rovněž Charta počítá s příslušnými zásahy do práva na samosprávu ze strany zákonodárce, když “nezaručuje úplnou svobodu územní samosprávy” a “už vůbec Charta nečiní z územní samosprávy svrchovaná tělesa blížící se státům.” I když tedy zákonodárce nemůže samosprávu zcela eliminovat, “jednotlivá úprava však může být poměrně přísná a svazující, jsou-li k tomu důležité ospravedlnitelné důvody”.

Napadený zásah do práva na samosprávu úzce souvisí s podílem územních samosprávných celků na výkonu státní moci, tj. s jejich přenesenou působností. Autoritativní přidělení tohoto výkonu ze strany zákonodárce je dlouhodobě všeobecně přijímáno jako přípustné a nebylo zpochybněno ani v předmětném návrhu.

Na druhé straně ale není přípustné přenést na samosprávu množství pravomocí, tímto způsobem ji majetkově a finančně zatížit a ohrozit tak její nezávislost. Přenos pravomocí na územní samosprávné celky podle zákona č. 320/2002 Sb., chápaný jako výrazný prvek decentralizace a posílení postavení těchto celků, se svými ustanoveními o přechodu zaměstnanců právě snaží uvedeným majetkovým a finančním dopadům zabránit. Jak je uvedeno v nálezu, “v současné době, kdy se krajská úroveň samosprávy teprve vytváří, lze důvodně pochybovat o schopnosti krajů okamžitě vlastními silami zajistit výkon státní moci. V jisté míře totéž platí i pro nově pověřená města a obce…”. Územní samosprávné celky ostatně mají možnost řešit počty svých zaměstnanců do budoucna samy, protože předmětná autoritativní delimitace představuje dočasné řešení, mající zajistit, že příslušný celek bude schopen své budoucí povinnosti zajistit od okamžiku ukončení činnosti okresních úřadů. Následnému přizpůsobení počtu zaměstnanců potřebám územního samosprávného celku již v zásadě nic nebrání.

Autoritativní delimitaci proto nelze považovat za nepřiměřený zásah do práva na samosprávu, a to zejména vzhledem k jeho mimořádné povaze a nezbytně nutnému zajištění řádného výkonu státní moci i po ukončení činnosti okresních úřadů.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 31/2003.


Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |