VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 30 |
téma |
Ing. David Špaček,
Fakulta ekonomicko-správní Masarykovy univerzity v Brně
C/ Procedurální náležitosti přístupu k informacím - práva a povinnosti (doplnění)
Předcházející příspěvek se pokusil čtenářům přiblížit problematiku, která může významně napomoci urychlení procesu poskytování informací, tzn. realizaci práva na informace. V této části bude poukázáno na skutečnosti, které mohou proces poskytování informací zpomalit a někdy též zastavit. Mezi níže uvedené příklady by v praxi měly být zahrnuty i případy nedostatečných nástrojů, které usnadňují přístup k informacím. Rovněž z této části ustanovení vybraných právních předpisů plyne subjektům veřejné správy i adresátům jejich činnosti celá řada práv a povinností. Ty někdy vyžadují důslednou kontrolu. Proto bude součástí tohoto textu i oblast kontroly povinností plynoucích z legislativy svobody informací a příklady jejího možného posílení. Protože je tato část textu doplněním příspěvku předchozího, bude její číslování začínat 2.
2) Některé příklady omezení účelu legislativy svobody informací v praxi
a) Žádost o informace, její forma a náležitosti
Ve všech vybraných případech legislativa předpokládá určité podmínky, které musí být splněny pro následné uskutečňování práva na přístup k informacím. Ve všech vybraných zemích musí osoba, která si přeje zpřístupnit určité záznamy, podat nejdříve žádost. Právní předpisy někdy výslovně předepisují náležitosti této žádosti, jindy hovoří o náležitostech obecně, někdy je možné náležitosti objevit pouze na základě podrobného pročtení textu zákona. Stupeň preciznosti této problematiky se může negativně promítnout i do rychlosti procesu poskytování informací. Kanadský zákon předpokládá žádost v psané formě. Podobně také podle nařízení Evropské komise musí být žádost učiněna v jakékoli psané formě. Podle hongkongského právního předpisu může být žádost o informaci provedena ústně nebo písemně. Úřednici však mohou sami požadovat písemnou formu žádosti, pokud je to nezbytné. Písemná žádost má být v Hong-Kongu adresována informačnímu úředníkovi ve formální podobě. Právě tato předepsaná forma v podobě předtištěného formuláře představuje významný nástroj redukce počtu žádostí nevyřízených či časově prodloužených z důvodů nedostatečnosti náležitostí. Ostatní vybrané právní předpisy tento nástroj (podle autorova názoru veliké důležitosti) takovýto právem definovaný formulář nevytvářejí, ačkoliv snižuje nároky na nedostatečné legislativní stanovení příslušných náležitostí, protože je obsahuje sám v sobě přehledně, jasně a srozumitelně. Také navrhovaný právní dokument Jihoafrické republiky předpokládá jako podmínku přístupu k veřejným informacím splnění daných procedurálních požadavků, přitom toto právo nemá být dotčeno jakýmkoli důvodem žadatele pro jeho uplatnění či vírou informačního úředníka v tyto důvody (tzn. mezi náležitosti zde nepatří odůvodnění žádosti). Žádost musí mít předepsanou formu a musí být směrována informačnímu úředníkovi povinného subjektu. Tato forma není později definována, ale legislativní dokument sám stanovuje minimální požadavky, které by měla (nebo mohla) žádost obsahovat
- dostatečné specifikace, aby informační úředník mohl požadovaný záznam identifikovat
- žadatelem preferovaný jazyk záznamu; udání poštovní adresy nebo faxu žadatele
- pokud si žadatel přeje být informován o rozhodnutí o jeho žádosti, musí vždy uvést způsob takového informování a dostatečné skutečnosti, aby mohl být informován
- případné zplnomocnění k zastoupení.
Osoba může přitom podat žádost ústně pouze v případě své negramotnosti či handicapu. Tuto ústní žádost musí potom formulovat písemně informační úředník a kopii takto vytvořené žádosti musí předat žadateli.
V Irsku může mít žádost formu psanou či jinou, ale vždy:
- musí být adresována vedoucímu veřejného úřadu, kterého se požadované umožnění přístupu k záznamu týká;
- musí obsahovat, že je učiněna na základě zmíněného zákona a také jako například ve Finsku obsahovat ještě dostatečný popis požadovaného záznamu, aby mohl být tento záznam po učinění všech přijatelných kroků následně úřadem identifikován. Podobné náležitosti jako výše uvedené předpokládá kanadský zákon. Návrh zákona Bosny a Hercegoviny k povinným náležitostem žádosti výslovně řadí ještě informace o jménu žadatele a údaje k možnosti ho kontaktovat. Bulharský zákon nedefinuje systematicky náležitosti žádosti. Z jeho ustanovení je však patrné, že musí obsahovat podobně jako výše dostatečné informace umožňující definovat požadovanou informaci. Švédský ústavní zákon nepředepisuje náležitosti žádosti o přístup k úředním dokumentům. Také právní předpis USA neobsahuje ustanovení upravující náležitosti žádosti. Podle tohoto právního předpisu však musí žádost dostatečně popisovat požadované záznamy. Maďarský zákon oproti tomu nedefinuje požadované náležitosti vůbec. Při podávání žádosti je přitom pouze v Irsku, Finsku či Švédsku výslovně uvedeno, že žadatel nemusí svoji žádost nijak odůvodnit. Finský a švédský zákon rovněž obecně stanovuje, že není potřeba ani identifikace žadatele úřadu. Tyto dvě zásady však v těchto státech neplatí v případě nezbytnosti výkonu rozhodnutí úřadu, nebo v případě, že je třeba posoudit, zda-li má žadatel právo přístupu k dokumentu. Podobně tak neplatí ve všech zemích při posuzování práva na přístup k dokumentům, jež jsou z různých důvodů utajené. Zpřístupnění takovýchto materiálů je ve Švédsku a Finsku vázáno na žadateli uvedeném odůvodnění přístupu. Pokud žádost neobsahuje zákonem předepsané náležitosti, může ji v Irsku vedoucí veřejného úřadu odmítnout, pokud v ní nejsou obsaženy dostatečné informace k identifikaci požadovaného záznamu. Před odmítnutím žádosti však musí vždy nabídnout v případech stanovených zákonem svoji asistenci. Tato povinnost je stanovena i nařízením Evropské komise.
Podle návrhu zákona Bosny a Hercegoviny nemusí povinný subjekt věnovat žádosti jakoukoli pozornost, pokud neobsahuje dostatečné informace ke kontaktování žadatele.
Podle zákona Jihoafrické republiky nesmí informační úředník odmítnout žádost, která nesplňuje zákonem předepsané podmínky, pokud neoznámil žadateli svůj úmysl odmítnout žádost a neuvedl v ní důvody pro takovéto odmítnutí a pokud nebyla žadateli poskytnuta asistence, která by napravila nedostatky žádosti, nebo pokud nebyla žadateli poskytnuta dostatečná příležitost vyhledat takovouto asistenci, nebo pokud nebyla pomoc žadateli v tomto směru dostatečně poskytnuta jakýmkoli možným způsobem a žadatel proto nemohl potvrdit žádost nebo ji opravit. Podle tohoto dokumentu může informační úředník odmítnout žádost, která je viditelně spontánní či působí subjektu veřejné správy útrapy ("vaxatious") nebo pokud by práce spojené s vyřizováním žádosti podstatně a významně narušily zdroje povinného subjektu. Odmítnutí žádosti musí být vždy založeno jen na zákonem předpokládaných situacích a musí být podle právních předpisů vybraných zemí řádně odůvodněno. V Irsku může odpovědný vedoucí odmítnout žádost například
(a) jestliže se vztahuje k záznamu, který neexistuje nebo nemůže být nalezen, i když pro nalezení byly učiněny potřebné kroky,
(b) když žádost neobsahuje zákonem předpokládané náležitosti,
(c) pokud by podle názoru odpovědného vedoucího vyhovění žádosti z důvodu počtu či přirozenosti požadovaných záznamů či z přirozenosti požadované informace, vyžadující nápravu a přezkoumání počtu záznamů nebo přezkoumání požadovaného druhu záznamů, způsobilo podstatnou a nepřijatelnou překážku v práci veřejného úřadu, či její narušení.
(d) když publikace záznamu je požadována právem s úmyslem přinést efekt ne později než 12 týdnů od obdržení žádosti vedoucím,
(e) když žádost je podle názoru vedoucího povrchní nebo vyhovění jí působí obtíže,
(f) když poplatek či vklad požadovaný na základě tohoto zákona nebyl uskutečněn.
Irský zákon vkládá do rukou vedoucího další možnosti odmítnutí zpřístupnění záznamů vztahujících se k návrhům vlády či k jejím členům nebo například také záznamy obsahující názory, rady, doporučení či výsledky konzultací vztahující se k rozvažovaným procesům veřejného úřadu. Skutečnosti jmenované nejposledněji však musí být v Irsku zpřístupněny vždy, pokud se vztahují k záznamům povinně publikovaným, k faktickým informacím (včetně informací statistických), k procesu rozhodování veřejného úřadu nebo ke zprávám, studiím či analýzám vědeckých nebo technických expertů vztahujících se ke zprávám či expertízám veřejných úřadů.
Kromě uvedeného může vedoucí irského subjektu veřejné správy odmítnout žádost, pokud by narušovala účinnost testů, zkoušek, vyšetřování či auditů vedených veřejným úřadem či jeho jménem, nebo pokud by nepříznivě ovlivnila výkon řídících funkcí ve veřejném úřadu. Vedoucí pracovník by však měl vyhovět žádosti, pokud by zpřístupnění informace lépe posloužilo veřejnému zájmu. V případě nesplnění jakékoli povinnosti veřejným úřadem většina právních předpisů vybraných zemí vychází z presumpce zamítnutí žádosti.
b) Poplatky požadované za poskytnutí informace
Poplatky související s právem na přístup k informacím jsou v řadě států jednou z podmínek možné realizace tohoto práva a mohou tuto realizaci významně omezovat. Proto bývá jejich specifikace (např. jejich výše, způsob výpočtu) součástí primárních právních předpisů či častěji sekundárních právních předpisů jednotlivých států (nelze zde opomíjet princip normativní síly právních aktů). Legislativa však může jejich bližší specifikaci opomenout a faktická situace se potom vyznačuje různorodostí od úřadu k úřadu (viz. např. český zákon č. 106/1999 Sb.). Oblast poplatků může také fakticky působit proti principu rovnosti žadatelů o informace. Nesmí být také zapomenuto na skutečnost, že poplatky nemohou výrazně zlepšit fiskální situaci veřejné správy, protože nejsou významnou součástí příjmů veřejných rozpočtů.
Podle platného znění zákona Bulharska by měl být přístup k veřejným informacím zadarmo. Zákon sám však předpokládá určité náklady související s poskytnutím tohoto přístupu na základě tarifů bulharského ministerstva financí, které nemají překročit skutečné náklady. Pokud žadatel požádá o odůvodnění nákladů spojených s přístupem k informaci, je povinností úřadů tak učinit. Dodatečné poplatky nemohou být vyžadovány v případě oprav či doplnění veřejných informací, které oprávněná osoba vyžaduje. Informace bude zpřístupněna až po předložení potvrzení o zaplacení požadované částky. V Maďarsku patří do pravomoci vedoucího úřadu požadovat zaplacení částky za zpřístupnění údajů podle skutečných nákladů. Měl by o tom však žadatele informovat předem. Tento zákon nebere v úvahu bližší právní úpravu této problematiky. Finský zákon stanovuje, že poplatky by měly být stanovovány pouze ve vztahu ke kopiím dokumentu či zpřístupnění formou vytisknutého produktu nebo jinak pomocí technického zařízení, elektronicky apod. Ostatní formy přístupu k informacím mají být bezplatné. Irský zákon o svobodě informací stanovuje, že poplatky mají být "přirozené" a odpovídat odhadnutým nákladům spojeným s vyhledáváním či přezkoušením požadovaných záznamů či s pořízením kopie. Výši těchto nákladů má stanovit vedoucí veřejného úřadu buď na základě kalkulace hodinových nákladů či na základě času, který by podle něho strávili všechny úředníci při vyhledávání, přezkoušení či vytváření kopií. V případě osobních údajů irský zákon nezakotvuje povinnost platby, pokud se nejedná o významný počet těchto záznamů. Platba není též obecně vyžadována, pokud je podle vedoucího veřejného úřadu nevýznamná. Podle nařízení Evropské komise, které předpokládá realizaci přístupu k dokumentům formou konzultace na určitém místě či obdržením kopie (aniž by nařízení stanovovalo její formy) požadovaného dokumentu, mohou být žadateli účtovány pouze náklady spojené s produkcí a zasíláním kopií. Poplatky nemají být požadovány u zmíněných konzultací a pokud by kopie nepřesahovaly rozsah 20 stránek formátu A4, nebo pokud by bylo právo na přístup realizováno formou přímého zpřístupnění elektronicky či prostřednictvím elektronického registru. Podobně předpokládá i návrh zákona Bosny a Hercegoviny, když praví, že poplatky mohou být uloženy pouze ve vztahu k duplikování informací, pokud jejich množství přesáhne 10 fotokopií standardního rozměru. Regulaci těchto nákladů duplikace ponechává sekundárním právním předpisům. Podle návrhu zákona Jihoafrické republiky musí žadatel o přístup k záznamu povinného subjektu zaplatit poplatek za přístup ("access fee") za reprodukci a vyhledávání či přípravu záznamů k jejich vydání. Tyto poplatky přitom musí být dostatečné k pokrytí nákladů na kopírování záznamů či přepis obsahu záznamu a také k financování času stráveného nad těmito činnostmi a musí případně zahrnovat také poštovné. Bližší specifikace a úpravu možných výjimek potom tento návrh ukládá příslušnému ministrovi. Zákon Hong-Kongu praví, že proces spojený s vyřizováním žádosti o informace vyžaduje určité zdroje a oddělení úřadu proto mohou vyžadovat platbu za takovouto službu. Jakýkoli poplatek přitom má odrážet náklady na poskytnutí informace a informace nebude zveřejněna, pokud požadovaná výše nebude zaplacena. Tento zákon však nepředpokládá speciální právní regulaci oblasti poplatků na základě podzákonného či jiného právního předpisu, a je pravděpodobně otázkou až institucí ochrany práva na přístup k informacím posuzovat odůvodněnost výše požadovaných částek. Kanadský zákon oproti tomu stanovuje, že osoba, která podá žádost, může být hned při tomto podání požádána o zaplacení poplatků, které nesmějí překročit pevnou částku (25 dolarů). Pro podrobnější právní úpravu předpokládá potom tento zákon podzákonný právní předpis. Poplatky mohou být též vyžadovány před poskytnutím kopií a mohou obsahovat i náklady spojené s nosičem informace. Vedle uvedené hraniční sumy může ještě vedoucí vládní instituce požadovat zaplacení částky, kalkulované na základě podzákonného právního předpisu pokud čas spojený s vyhledáváním a poskytnutím informace přesáhne pět hodin. O povinnosti zaplatit částku a o její výši, jakož i o možnosti opravných prostředků proti tomuto rozhodnutí, musí žadatele vždy informovat. Ve Spojených státech amerických je regulace poplatků svěřena povinným subjektům. Ty musí vydat předpis je upravující. Zákon však stanovuje, že poplatky by měly být limitovány standardně na náklady spojené s vyhledáním dokumentu, jeho duplikaci či přezkum. Zákon však sám zakotvuje určitou různorodost výše poplatků v závislosti na důvodech žadatele, přičemž z ustanovení vyplývá, že vyšší poplatky budou vyžadovány v případě, že informace je požadována z komerčních důvodů. Pokud dokumenty nemají být primárně využity pro obchodní účely a jejich zpřístupnění je ve veřejném zájmu, protože významně přispěje k informování veřejnosti o aktivitách vlády, mají být zpřístupněny bezúplatně.
3) Ochrana práva na přístup a její zesílení
Ve všech vybraných státech je legislativou ústavní či zákonné síly zajištěna ochrana jimi zaručených práv. I s ohledem na institucionální a procedurální formy existují ve vybraných státech rovněž různá specifika. Ve Finsku mají funkci ochránce práv spojených s přístupem k informacím k tomu příslušné soudy na základě odvolání k nim. Hongkongský právní předpis v sobě zakotvuje, že pokud osoba věří, že povinný subjekt nečinil v souladu s tímto zákonem, může tento povinný subjekt požádat o přezkoumání takovéto situace, což se dostává do rozporu s principem nestrannosti a nezávislosti ochrany garantovaných práv. Tyto osoby však mohou podat ještě stížnost ombudsmanovi. Návrh zákona Jihoafrické republiky předpokládá ochranu v něm zakotvených práv na základě vnitřního odvolání ("internal appeal") nebo opravného prostředku směrovaného soudu či veřejnému ochránci ("Public Protector"). Podle návrhu zákona Bosny a Hercegoviny má být jmenován do funkce informační ombudsman ("information ombudsman"), jehož hlavní funkcí by mělo být na základě žádosti, ale také ex officio prověřování aktivit veřejných úřadů vztahujících se k tomuto zákonu. Vedle toho by měl tento ombudsman také vydávat informace k usnadnění výkonu a implementace tohoto zákona, navrhovat sekundární právní předpisy a vydávat roční zprávy o své činnosti. Ke své kontrolní činnosti však nemá stejně jako informační komisař v Kanadě právem svěřený dostatek vlastních účinných nástrojů, protože jeho funkce nabývá na základě jemu svěřených pravomocí pouze podoby doporučující. Vlastní přezkoumání rozhodnutí povinných subjektů cestou opravných prostředků je totiž institucionálně zajištěno pouze příslušnými soudy. Na rozdíl od výše uvedeného zřizuje zákon o svobodě informací Irska úřad informačního komisaře ("information commisioner"), jemuž uděluje právo přezkoumat rozhodnutí a rovněž možnost anulovat toto rozhodnutí. To se může stát účinným nástrojem jeho dohledové funkce nad plněním idejí irského zákona o svobodě informací a může rovněž posílit ochranu práva na přístup k informacím. Tím se také irský informační komisař liší od podobných institucí, které jsou popsány výše. Irský informační komisař podobně jako jemu podobné úřady ve vybraných zemích může započít svoji kontrolní činnost buď z podnětu žadatele či z vlastní iniciativy. Rozdílné právní postavení má i maďarský ombudsman pro ochranu údajů. Jeho úkolem je monitorovat podmínky ochrany osobních dat a vydávání údajů veřejného zájmu. Pokud zjistí nezákonnosti v takovýchto aktivitách povinných subjektů má právo oznámit takové skutečnosti veřejnosti, pokud úřad, který činí v rozporu se zákonem, nenapraví svoje nezákonné chování po výzvě ombudsmana. Ve srovnání s Irskem, kde může být uplatněno právo na opravné prostředky i bez předchozí žádosti k informačnímu komisaři, může být požádáno o přezkoumání kanadským soudem pouze v případě, že předtím byla podána stížnost k informačnímu komisaři. V zemích, kde je zřízen institut informačního komisaře či jemu podobný, má tento informační komisař pouze v Kanadě stanovenou povinnost před započetím svého vyšetřování informovat o něm dotčený subjekt. Od irského informačního komisaře je v Kanadě odlišná též jeho pravomoc podat žádost o opravný prostředek k soudu jménem dotčeného žadatele a nebo též působit před tímto soudem jeho jménem.
Poznámka na závěr textu:
Ing. David Špaček absolvoval Fakultu ekonomicko-správní Univerzity Pardubice. Nyní studuje první ročník doktorského studijního programu Fakulty ekonomicko-správní Masarykovy univerzity v Brně.