VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 30
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

konzultace

Mgr. Pavla Vydrželová

Kontrola ve veřejné správě a její druhy

Pojem kontrola je pro veřejnou správu pojmem imanentním, který k ní patří zcela neodmyslitelně a je pro ni fakticky i prakticky nepostradatelný. V moderním pojetí je jednou ze záruk zákonnosti, zajišťuje tedy, aby veřejná správa pracovala v mezích právního řádu a po právu. Cíle systému záruk spočívají v přímém dodržování předpisů subjekty veřejné správy a poskytování ochrany ostatním subjektům, jež mají s veřejnou správou co činit. Systém záruk zákonnosti je poměrně rozsáhlý, stát prostřednictvím těchto prostředků demonstruje svoji mocenskou funkci a dbá, aby veřejná správa fungovala kvalitně a bez chyb v rámci stanoveném právním řádem, v souladu s formulovanými principy dobré správy.

Kontrola je chápána v obecné rovině jako lidská činnost, jejímž cílem je zjistit skutečně vzniklý stav věcí a zhodnotit jej se stavem, kterého mělo být dosaženo. Je tedy aktivitou spočívající v porovnávání reálu s tím, co mělo býti. V návaznosti na pozitivní právní úpravu sledujeme pojmy parlamentní, soudní, finanční a jiná kontrola. O těchto druzích pojednávají následující kapitoly.

Druhy kontroly

1. Kontrola prováděná Nejvyšším kontrolním úřadem

Kontrola zajišťovaná Nejvyšším kontrolním úřadem (dále jen NKÚ) vychází z ústavního základu. Ústava hovoří o NKÚ jako o nezávislém orgánu, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Podrobnosti o činnosti, postavení, působnosti a organizační struktuře NKÚ stanovuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších právních předpisů.

Sídlem NKÚ je Praha, jeho činnost financuje stát ze státního rozpočtu. Do vlastní působnosti NKÚ patří kontrola hospodaření se státním majetkem a finančními prostředky vybíranými na základě zákona ve prospěch právnických osob (s výjimkou prostředků vybíraných obcemi a kraji v jejich samostatné působnosti), kontrola státního závěrečného účtu a plnění státního rozpočtu, hospodaření České republiky s prostředky poskytnutými jí ze zahraničí a s prostředky, za něž převzal stát záruky, a také kontrola vydávání a umořování státních cenných papírů a zadávání státních zakázek. Kontrole NKÚ podléhají všechny správní úřady včetně ministerstev (1), dále fyzické a právnické osoby, pokud disponují výše uvedenými prostředky a zákon jejich kontrolu nevylučuje. Kontrole NKÚ podléhá nově i Česká národní banka, a to v oblasti výdajů na pořízení majetku a výdajů na provoz.

Kontrola NKÚ se zaměřuje zejména na soulad postupu kontrolovaných subjektů s právními předpisy (a to soulad jak formální, tak i věcný), NKÚ zjišťuje rovněž účelnost a hospodárnost při nakládání se státními prostředky. Výkon samotné kontrolní činnosti provádějí kontroloři - zaměstnanci NKÚ, kteří vždy postupují na základě písemného pověření. Při své činnosti jsou povinni řídit se pravidly obsaženými v zákoně, tedy dodržovat regule tzv. kontrolního řádu (2).

Zákon zakotvuje pro kontrolující i kontrolované zcela rámcově práva a povinnosti. Velmi významnou povinností kontrolorů je sepsání protokolu o kontrole, především o jejím průběhu a výsledku, a to včetně uvedení skutečností, o něž se ve svých závěrech opírají, označení příslušných předpisů, které byly porušeny, atp. Tento protokol musí být dále opatřen jménem kontrolujícího, musí v něm být uvedeno datum i místo kontroly a podpis kontrolujícího. Protokol se po skončení kontroly předá kontrolovanému, který jej v případě nesouhlasu s jeho obsahem může napadnout písemnými námitkami.

NKÚ je podle zákona povinen všechny své kontrolní závěry zveřejnit ve Věstníku NKÚ, jež vychází pravidelně čtyřikrát do roka a zasílá se Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a také, pokud o to požádají, ministerstvům. Je-li kontrolovanou osobou Česká národní banka, zasílá kontrolní závěr NKÚ také jí. Také subjekty kontroly mají v souvislosti s kontrolní činností NKÚ povinnosti, jimž odpovídají oprávnění na straně kontrolujících. Obecně vzato jsou povinni poskytnout kontrolujícím potřebnou součinnost, aby kontrola mohla proběhnout.

2. Státní kontrola

Státní kontrolou je třeba rozumět kontrolní činnost k tomu určených subjektů, která se zaměřuje na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky státu a na plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů, případně uložených na základě těchto předpisů, pokud nejde o kontrolní činnost prováděnou ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti. Systém státní kontroly je v našem právním řádu zakotven zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších právních předpisů, a zahrnuje v sobě kontrolu prováděnou ministerstvy a dalšími ústředními orgány státní správy, místními orgány státní správy a orgány územní samosprávy a také ostatními orgány státní správy, do jejichž působnosti patří specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních právních předpisů. Zákon tyto subjekty obecně nazývá kontrolními orgány. Uvedený výčet určuje, na co se státní kontrola zaměřuje (tzv. pozitivní vymezení věcného působení), zákon ovšem tuto agendu omezuje v následujících ustanoveních podáním výčtu těch subjektů, na něž se činnost státní kontroly naopak nevztahuje (tzv. negativní vymezení osobní působnosti) - (3).

Pravidla pro kontrolní činnost samotnou určuje, podobně jako u NKÚ, kontrolní řád. Mimo postupu kontrolorů při provádění kontroly upravuje kontrolní řád také právní vztahy při této činnosti vznikající včetně jejich obsahu, tedy práva a povinnosti kontrolorů a kontrolovaných osob. O výčtu těchto práv a povinností lze říci, že se shoduje s výčtem uváděným již v předchozí kapitole, a proto by bylo zbytečné se jím znova zabývat. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že subjekty vykonávající státní kontrolu, stejně jako kontroloři NKÚ, disponují ze zákona pravomocí ukládat fyzickým a právnickým osobám, jež způsobily, že kontrolovaný subjekt nesplnil povinnost poskytnout součinnost při provádění kontroly, pokuty. Tyto pokuty jsou výlučně peněžního charakteru a lze je ukládat dokonce i opakovaně. Vymáhá je vždy ten orgán, který je uložil. Stávají se pak s výjimkami příjmem státního rozpočtu.

Pokud se týká financování kontrolní činnosti tohoto druhu, náklady nese vždy kontrolující. Zdůrazňuji, že jinak je tomu u nákladů, které vznikly kontrolovaným subjektům používáním telekomunikačních zařízení kontrolujícími, protože tyto ze zákona hradí stát, podobně jako škodu případně vzniklou kontrolovaným osobám v přímé souvislosti s prováděnou kontrolou. Pro činnost prováděnou subjekty podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších právních předpisů, platí, a to na rozdíl od kontrolní činnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, pravidla obsažená v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších právních předpisů.

3. Finanční kontrola ve veřejné správě

V souvislosti s hospodařením s finančními prostředky státu je prováděna finanční kontrola podle pravidel zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších právních předpisů, ale také podle jiných právních předpisů (4). Tato kontrola je zaměřena zejména na finanční toky mezi orgány veřejné správy, orgány veřejné správy a příjemci veřejných finančních podpor a vztahy uvnitř orgánů veřejné správy.

Finanční kontrolu podle tohoto předpisu tvoří tzv. veřejnosprávní kontrola vykonávaná Ministerstvem financí, územními finančními orgány, správci kapitol státního rozpočtu, poskytovateli veřejných finančních podpor a územními samosprávnými celky, dále pak tzv. finanční kontrola vykonávaná podle mezinárodních smluv, kde mají svoji působnost mezinárodní organizace prostřednictvím svých kontrolních orgánů, či zmocněnců, a tzv. vnitřní kontrolní systém, jež má podle pravidel tohoto zákona povinnost zavést a udržovat každý vedoucí orgánu veřejné správy. Kromě těchto druhů vymezuje zákon navíc povinnost interního auditu - pro tento účel je třeba sestavit funkčně nezávislý a organizačně zcela oddělený orgán, jež má za úkol provádět finanční kontrolu uvnitř.

Kontrolní činnost probíhá podle zvláštních procesních pravidel, kontroloři mají mimo jiné také oprávnění ukládat pokuty a opatření k nápravě. Cílem tohoto kontrolního systému je prověřit dodržování právních předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky, zajistit ochranu proti rizikům vznikajícím v souvislosti s nehospodárným, neúčelným a neefektivním nakládáním s nimi, předcházet trestné činnosti na tomto úseku, informovat vedoucí orgánů veřejné správy, usměrňovat jejich činnost atp., čímž se vlastně zabezpečuje nerušený, efektivní a hospodárný výkon veřejné správy.

4. Kontrola prováděná soudy a Parlamentem

Optimální činnost veřejné správy zajišťují také orgány moci soudní. Soudní soustava je v České republice tvořena Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem, vrchními soudy, soudy krajskými a soudy okresními, a k těmto se přiřazuje svým posláním zcela odlišný Ústavní soud České republiky.

V roce 2002 se v našem právním řádu konečně objevil již dlouho diskutovaný institut, jenž měl v naší zemi tradici již za Rakouska-Uherska a ke svému rozkvětu dospěl za tzv. první republiky. Jde o zavedení Nejvyššího správního soudu, což se podařilo schválením zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní a jeho uvedením v život (5).

Dosud platná právní úprava nebyla vyhovující, ba naopak bylo jí vytýkáno mnoho chyb, zejména pak její ústavní a mezinárodní nedostatečnost. V tomto smyslu se vyjádřil také Ústavní soud České republiky svým rozhodnutím ze dne 27. 6. 2001, kterým zrušil s účinností od 1. 1. 2003 část pátou zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších právních předpisů, nazvanou “Správní soudnictví” (6).

Ve smyslu článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež je součástí našeho ústavního pořádku, má každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, právo obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Správní soudnictví je v tomto ohledu organizováno na těchto základních principech: rozhodují krajské soudy svými specializovanými senáty nebo samosoudci, případně Nejvyšší správní soud, rozhoduje se o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, ale i jednotlivcem, rozhoduje se také o ochraně proti nečinnosti správního orgánu, o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu a o kompetenčních žalobách. Do správního soudnictví jsou nově řazeny také věci volební a věci politických stran a hnutí. Podmínkou pro uplatnění správního soudnictví je vyčerpání všech řádných opravných prostředků, jež zákon připouští. Zákon hovoří o možnosti podat kasační stížnost proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, nebo obnovit řízení, občanský soudní řád si však nadále v části páté zachovává řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem. Toto řízení se týká věcí, v nichž rozhodl orgán moci výkonné, orgán územně samosprávného celku, orgán zájmové či profesní samosprávy, nebo smírčí orgán podle zvláštního zákona o sporu, či jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů, nabylo-li takové rozhodnutí právní moci.

Kontrolní činností se zabývá také Parlament. Kromě legislativního procesu, jímž ovlivňuje především rámec fungování veřejné správy, se výrazně podílí také na realizaci moci výkonné a soudní. Za výrazný projev ovlivňování činnosti veřejné správy lze označit finanční hospodaření státu, které se děje prostřednictvím státního rozpočtu. Návrh státního rozpočtu podává podle článku 42 odst. 1 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších právních předpisů, vláda a projednává jej a usnáší se něm jen Poslanecká sněmovna, Senát nemá tedy v rozpočtových věcech žádné kompetence. Přestože se schválení státního rozpočtu děje zákonem, jde spíše o opatření správní povahy. Neplynou z něj totiž žádné povinnosti ani práva jednotlivcům, dokonce neexistují ani žádné právní prostředky pro vynucení výdajů, s nimiž už zákon počítá. Během roku je prováděna kontrola plnění státního rozpočtu, kterou provádí spolu s Parlamentem Nejvyšší kontrolní úřad, vláda je také povinna po ukončení rozpočtového období podat návrh státního závěrečného účtu.

Dalším prostředkem Parlamentu pro kontrolu je právo každého poslance tzv. interpelovat vládu a její členy ve věcech, jež jsou svěřeny do jejich působnosti. Obdobně významnou funkci plní činnost výborů a komisí jednotlivých komor Parlamentu. Tyto jsou zřizovány jako věcně specializované orgány, jež se podrobně podílejí na projednávání návrhů zákonů, hodnotí ale také stávající právní úpravu a podávají komorám Parlamentu zprávy. Pro oblasti působení, v nichž jsou výrazně ohrožena lidská práva a občanské svobody, se ustavují zvláštní kontrolní orgány, týká-li se některá věc veřejného zájmu, lze zřídit v Poslanecké sněmovně vyšetřovací komisi.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 30/2003.

Poznámky:

  1. Ve smyslu stanovení § 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích., ve znění pozdějších právních předpisů, tzv. organizační složky státu.

  2. Nutno připomenout, že pro řízení podle kontrolního řádu neplatí pravidla zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších právních předpisů. Jedinou výjimkou, kdy se správní řád použije, je rozhodování o pokutách fyzickým a právnickým osobám při porušení povinností uložených jim zákonem č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších právních předpisů.

  3. Státní kontrole naopak nepodléhají např. soudy, státní zastupitelství, notářství (s výjimkou hospodaření s prostředky státu), rozhodovací činnost orgánů státní správy a veškerá řízení, která jim předcházejí atd.

  4. Viz zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších právních předpisů.

  5. Od 1. 1. 2003 tedy dochází k důslednému naplnění článku 91 zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších právních předpisů, který zařazuje již od počátku své časové působnosti mezi orgány tvořící soustavu soudů také Nejvyšší správní soud. Sídlem Nejvyššího správního soudu je Brno a je charakterizován jako vrcholný orgán soudní moci ve věcech, jež patří do pravomoci soudů v okruhu správního soudnictví, který nejen že rozhoduje v případech zákonem výslovně stanovených a řeší kasační stížnosti, ale působí také jako garant jednoty a zákonnosti rozhodování v této oblasti. Viz ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.

  6. Viz nález č. 276/2001 Sb. Ústavního soudu, ve věci návrhů na zrušení některých ustanovení části páté “Správní soudnictví” zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších právních předpisů, popřípadě celé této části občanského soudního řádu. Podstatou tohoto rozhodnutí byla výtka Ústavního soudu, že ve správním soudnictví dosud není prováděná důsledná kontrola soudy v oblasti některých aktivit veřejné správy a také neexistují prostředky pro zásah, je-li veřejná správa naopak nečinná. Rovněž tak Ústavní soud zdůrazňoval faktický rozpor mezi dikcí Ústavy, jež formálně hovoří o ucelené soudní soustavě a materiální absencí Nejvyššího správního soudu. K tomu dále srovnej nálezy Ústavního soudu č. 269/1996 Sb., č. 2/2000 Sb. , č. 52/2000 Sb. Dalšími problémy staré právní úpravy bylo to, že mimo správní soudnictví byly rozhodovány věci týkající se voleb a politických stran a hnutí, je třeba zdůraznit také fakt, že veškeré kompetenční spory mezi orgány státní správy, popřípadě územní samosprávy rozhodoval pouze Ústavní soud. Navíc se omezené rozhodování soudů podle pravidel obsažených v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších právních předpisů, limitovalo pouze na přezkum zákonnosti, což bylo naprosto nedostačující.







Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |