VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 27 |
konzultace |
JUDr. Kateřina Frumarová,
Právnická fakulta Univerzity Palackého Olomouc
Problematika nezákonné nečinnosti veřejné správy představuje reálně existující problém české veřejnosprávní reality. Jde o jev mající často velmi závažné právní důsledky (jak pro adresáty veřejné správy, tak i z pohledu ochrany veřejného zájmu), který narušuje tak významné principy právního státu jako jsou zásada zákonnosti a princip právní jistoty. Mimoto je nezákonná nečinnost v rozporu i s požadavkem výkonu veřejné správy jako služby veřejnosti vykonávané v souladu s principy tzv. dobré správy
(1) a též i některými mezinárodně právními závazky (srov. zejména čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod).
Zákonodárce proto konstituuje v právním řádu systém právních prostředků ochrany před nezákonnou nečinností veřejné správy, jejichž cílem je jak předcházet vůbec vzniku nezákonné nečinnosti, tak i především zajistit odstranění stavu nezákonné nečinnosti a obnovení právního stavu založeného na dodržování zásady zákonnosti.
Nezákonná nečinnost veřejné správy byla doposud i přes svou četnost výskytu a závažnost svých důsledků jevem spíše opomíjeným (odbornou literaturou i legislativou). Tomu bohužel odpovídá i úprava ochrany před nezákonnou nečinností veřejné správy v nejdůležitějším procesním předpisu pro oblast veřejné správy – ve správním řádu, tj. v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších právních předpisů (dále jen “správní řád”). Právní úprava ochrany před nezákonnou nečinností správních orgánů je totiž v současné době obsažena v jediném ustanovení správního řádu, a to v § 50, a je představována pouze jedním právním institutem – tzv. opatřením proti nečinnosti neboli tzv. atrakcí. Pro doplnění lze uvést, že určitou preventivní roli ve vztahu k případné nečinnosti hrají ještě některé další právní instituty, a to především výslovně zakotvená zásada rychlosti řízení (§ 3 odst. 3 správního řádu) a výslovná úprava lhůt pro rozhodnutí, včetně možnosti jejich prodloužení (§ 49 správního řádu).
Institut opatření proti nečinnosti (tzv. atrakce) představuje výslovně pojmenovaný prostředek ochrany před nezákonnou nečinností správních orgánů, přičemž jeho právní základ je dán na úrovni zákonné – jde o ust. § 50 správního řádu, které nese výslovné označení “Opatření proti nečinnosti”. Již tedy přímo z označení tohoto institutu plyne hlavní a v podstatě i jediný smysl jeho existence – a to ochrana před nečinností, přičemž se jedná o ochranu následnou, nastupující v případě vzniku nezákonné nečinnosti. Jedná se tedy o ochranný prostředek právoobnovující povahy.
Ust. § 50 správního řádu stanoví: “Dovoluje-li to povaha věci a nelze-li nápravy dosáhnout jinak, správní orgán, který by byl jinak oprávněn rozhodnout o odvolání, sám ve věci rozhodne, pokud správní orgán příslušný k rozhodnutí nezahájil řízení, ač je k tomu povinen nebo pokud nerozhodl ve lhůtě stanovené v § 49 odst. 2.”
Z citovaného ustanovení správního řádu plyne, že tedy účelem a funkcí atrakce je ochrana před nezákonnou nečinností správních orgánů, a to konkrétně před nečinností ve správním řízení. Předmětem ochrany je zde tedy právo každého na řádný a spravedlivý proces v zákonem stanovené lhůtě (2), včetně práva na jeho ukončení formou vydání rozhodnutí ve věci (3). Funkce, kterou opatření proti nečinnosti plní, je nápravná, obnovující právní stav, který byl porušen tou skutečností, že se správní orgán stal nezákonně nečinným.
Podstata opatření proti nečinnosti spočívá v zákonem dané možnosti druhoinstančního správního orgánu rozhodnout o věci v prvém stupni namísto prvoinstančního orgánu, pokud je tento ve věci nezákonně nečinný. Z hlediska přípustnosti realizace atrakce je však nezbytné, aby byla splněna celá řada podmínek, které plynou z poměrně stručné právní úpravy daného institutu, a nemusí být na první pohled patrné.
Prvním a základním předpokladem je nezákonná nečinnost prvostupňového orgánu v řízení. Správní řád rozeznává dvě formy této nečinnosti:
nečinnost spočívající v tom, že správní orgán nezahájil řízení, ač byl k tomu povinen (tedy absolutní nečinnost)
nečinnost spočívající v nedodržení lhůt pro rozhodnutí stanovených v § 49 odst. 2 správního řádu (tedy průtahy).
Pokud jde o formu nečinnosti spočívající v nezahájení řízení, zde by neměly vznikat žádné problémy s užitím tohoto institutu. Z dikce právních předpisů buď výslovně plyne či lze dovodit výkladem, zda je správní orgán povinen řízení zahájit či ne. Důležité je vždy určit, zda je správní orgán povinen řízení zahájit (zpravidla dikce : …správní orgán zahájí, či …je povinen zahájit řízení) nebo zda řízení pouze zahájit může. V prvém případě není o užití opatření proti nečinnosti pochyb, pokud však záleží na správním orgánu a jeho správním uvážení, zda řízení zahájí či ne, pak nelze tento institut uplatnit, neboť to vyplývá a contrario z dikce § 50 správního řádu. Pokud však správní orgán v případech, kdy řízení může zahájit a skutečně ho pak zahájí, se dostal do průtahů a nerozhodl v zákonných lhůtách pro rozhodnutí, pak by bylo možno využít atrakce i u tohoto řízení (ovšem z důvodu uvedeného ad 2).
Druhou formou nezákonné nečinnosti opravňující k užití atrakce je nedodržení lhůt stanovených pro rozhodnutí v § 49 odst. 2 správního řádu. Pokud tedy správní orgán nerozhodne v těchto lhůtách (přičemž nezapomínejme na možnost prodloužení lhůty), nastávají v řízení nezákonné průtahy a orgán se stává nezákonně nečinným. Pokud řízení probíhá podle správního řádu, neměly by s užitím institutu atrakce nastat žádné problémy.
Další možností je situace, kdy zvláštní zákon upravuje určité řízení, ale výslovná úprava lhůt pro rozhodnutí chybí, avšak subsidiární užití správního řádu není vyloučeno. V tomto řízení pak v souladu s principem subsidiarity správního řádu budou závazné lhůty pro rozhodnutí stanovené ve správním řádu a tudíž nic nebude bránit ani případnému užití institutu opatření proti nečinnosti.
Problém však vidím u těch případů, kdy si zvláštní zákon sám stanoví své lhůty pro rozhodnutí, ale institut opatření proti nečinnosti nezná, nicméně podpůrné užití správního řádu není vyloučeno. Pak se domnívám, že přestože je dán princip subsidiarity správního řádu, nelze institutu atrakce užít, neboť ust. § 50 správního řádu výslovně stanoví ”… nebo pokud nerozhodl ve lhůtě stanovené v § 49 odst.2 správního řádu”. V těchto případech by tedy musel být institut opatření proti nečinnosti výslovně upraven ve zvláštním zákoně. Dle mého názoru se jedná o dost podstatný nedostatek, který výrazně zužuje možnost užití tohoto prostředku ochrany před nečinností veřejné správy.
Řešení této situace spíše nežli v úpravách řady zvláštních zákonů vidím v lepší formulaci § 50 správního řádu (zákonná dikce by mohla například znít: ”pokud nerozhodl ve lhůtě stanovené v § 49 odst. 2 tohoto zákona nebo ve lhůtě pro rozhodnutí stanovené zvláštním právním předpisem”). Do budoucna lze i uvažovat, a to zejména s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva i Ústavního soudu ČR, zda by neměla být dána možnost atrakce i v případě překročení tzv. přiměřené lhůty pro rozhodnutí.
Dalším předpokladem pro užití opatření proti nečinnosti je, že se jedná o nečinnost správního orgánu v řízení v prvém stupni, což opět plyne výslovně z ust. § 50 správního řádu. V případě nečinnosti správního orgánu v odvolacím řízení nelze atrakci užít a je nutné volit jiné prostředky ochrany před nečinností.
Nicméně i pokud nastane nezákonná nečinnost v prvostupňovém řízení, nelze ve všech případech opatření proti nečinnosti realizovat. Představme si situaci, kdy o věci v prvém stupni bude rozhodovat ústřední správní úřad. Ten bude nečinný. V tomto případě nikoli o odvolání, ale o rozkladu bude rozhodovat vedoucí příslušného úřadu (4). Pokud by tato osoba využila práva atrakce a rozhodla v prvém stupni, byl by účastník připraven o možnost podání řádného opravného prostředku proti tomuto rozhodnutí, neboť by již neexistoval orgán vyššího stupně, který by mohl rozhodnout jako druhoinstanční orgán (5).
Dalšími základními předpoklady pro realizaci atrakce jsou skutečnosti, že to dovoluje povaha věci, a nelze-li nápravy dosáhnout jinak. Pokud jde o prvou podmínku, tak například povaha věci nedovoluje užít atrakce v případě, kdy jde o řízení, které orgán není povinen zahájit, či právě v případech, kdy jako orgán prvního stupně rozhoduje ústřední správní úřad. Druhou podmínkou je, že nelze nápravy dosáhnout jinak. Platí zde tedy princip subsidiarity, tedy je nutno nejprve užít jiných právem dovolených prostředků (např. možnost prodloužení lhůty k rozhodnutí), a teprve nevedou-li k nápravě, lze užít opatření proti nečinnosti. Obě tyto podmínky musí být samozřejmě splněny kumulativně.
Důležitým rysem opatření proti nečinnosti je jeho nenárokovost. Z ust. § 50 správního řádu plyne, že pokud jsou splněny podmínky pro užití institutu atrakce, odvolací orgán má tento institut užít a ve věci rozhodnout (srov. “… sám ve věci rozhodne”, nikoli tedy může rozhodnout). Určitý problém však vidím v tom, že to, zda jsou či nejsou dány podmínky pro opatření proti nečinnosti si posuzuje sám odvolací orgán. Účastník řízení může sice dát k tomuto postupu (k atrakci) podnět (správní řád o něm nic nestanoví), nemá však právní nárok, aby bylo jeho podnětu vyhověno (6). Domnívám se, že tento podnět může dát účastník i opakovaně, nebylo-li mu vyhověno. Samozřejmě může odvolací orgán realizovat atrakci i bez podnětu účastníka ze své vlastní iniciativy.
Principem atrakce je tedy právo orgánu vyššího stupně přisvojit si příslušnost k rozhodnutí věci v prvním stupni. Přestože tedy rozhoduje orgán odvolací, rozhoduje v daném případě (případě opatření proti nečinnosti) jako orgán prvního stupně a proti jeho rozhodnutí je samozřejmě přípustný řádný opravný prostředek.
Mimo správní řád jsou normy správního práva procesního obsaženy v celé řadě zvláštních právních předpisů upravujících jednotlivé věcné úseky veřejné správy. S institutem opatření proti nečinnosti se však v nich nelze setkat a podpůrné užití správního řádu v této otázce je značně omezené (jak bylo poukázáno výše).
Pohled de lege ferenda
Pokud bychom měli poukázat na pozitiva tohoto institutu, je jím především poměrně rychlá a nepříliš formalizovaná možnost ochrany před nečinností, respektive odstranění tohoto stavu ve správním řízení. Na straně druhé jsou zde zřejmé i určité nedostatky právní úpravy, které oslabují efektivnost a účelnost jeho užití.
Jako zásadní nedostatky vidím zejména:
odvolací správní orgán si sám posuzuje splnění podmínek pro realizaci opatření proti nečinnosti a pokud si vyhodnotí, že nejsou splněny, účastník nemá možnost se bezprostředně bránit, neboť správní orgán o tom nevydává rozhodnutí. Tuto skutečnost je pak možno napadnout až v opravném prostředku proti samotnému meritornímu rozhodnutí
nenárokovost tohoto institutu, kdy účastník řízení sice může dát k postupu dle § 50 správního řádu podnět, nemá však právní nárok, aby mu bylo vyhověno
opatření proti nečinnosti neposkytuje ochranu před nečinností v odvolacím řízení, ale pouze v prvoinstančním, a i když nečinnost nastane v řízení před orgánem prvoinstančním, je užití tohoto institutu v některých případech vyloučeno (např. jak již bylo výše uvedeno, rozhoduje-li v prvém stupni ústřední správní úřad)
podstatně omezujícím limitem pro jeho užití je též velice úzká formulace nečinnosti spočívající v překročení lhůt pro rozhodnutí, kdy se ustanovení omezuje pouze na lhůty stanovené ve správním řádu
tento institut poskytuje ochranu pouze v případech, kdy se nečinnost týká rozhodovací činnosti, a nikoli již v případech jiných, zejména jde-li o provádění jiných správních úkonů (např. vydávání osvědčení).
Pokud bychom tedy měli zhodnotit současnou úroveň ochrany před nezákonnou nečinností, kterou poskytuje správní řád, lze konstatovat, že jde o ochranu zcela nedostatečnou. Právní úprava v podstatě jediného ochranného institutu – atrakce - vykazuje výše uvedené nedostatky, které podstatně snižují kvalitu a efektivitu a četnost využití tohoto právního prostředku. Proto je nezbytné z pohledu de lege ferenda
zkvalitnit samotnou právní úpravu institutu opatření proti nečinnosti (atrakce)
rozšířit systém právní ochrany před nezákonnou nečinností ve správním řádu.
V současné době správní řád neposkytuje účastníkům žádné prostředky, kterými by mohli v případě nečinnosti disponovat, resp. je uplatnit (neboť institut atrakce je nenárokový). Domnívám se proto, že je především nezbytné, aby do správního řádu byly zakotveny prostředky dané do dispozice účastníka řízení pro případ, že je správní úřad nečinný. Dále je třeba též rozšířit spektrum prostředků, kterými disponuje nadřízený správní úřad jakožto orgán vykonávající dozor nad úřadem mu podřízeným, které by mohl realizovat jak ze svého podnětu (zejména na základě poznatků získaných výkonem dozoru), tak i na podnět jiných subjektů. V současné době mu správní řád umožňuje pouze prodloužení lhůty k rozhodnutí (§ 49) a realizaci atrakce (§ 50).
Na tento nepříliš uspokojivý stav v oblasti ochrany před nečinností orgánů veřejné správy proto zcela logicky reagovaly i návrhy nových správních řádů.
Návrh nového správního řádu (který však nebyl v roce 2002 přijat) upravoval ochranu před nečinností v § 114 a § 115. Podle § 114 se mohl účastník po uplynutí lhůt pro vydání správního aktu domáhat formou tzv. procesní stížnosti podanou přímo u odvolacího orgánu, aby tento přikázal nečinnému správnímu úřadu vydat správní akt ve věci v přiměřené lhůtě a učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy, anebo aby sám převzal věc nebo pověřil vedením řízení jiný správní úřad. Takováto procesní stížnost měla být vyřízena do 10 dnů. Dalším, méně formálním prostředkem obrany proti nečinnosti pak měl být institut tzv. ohrazení (§ 52). Ohrazením se mohli účastníci bránit jak proti postupu (popř. výsledku tohoto postupu) správního úřadu, tak i proti jeho nečinnosti. Správní úřad (který vedl řízení) by byl povinen ohrazení prošetřit (nejdéle v 15-denní lhůtě) a byly-li by zjištěny vytýkané nedostatky, byl by povinen učinit nezbytné úkony k nápravě. V tomto případě se tedy mělo jednat o prostředky ochrany před nečinností, kterými by disponoval účastník řízení.
Ust. § 115 navrhovaného správního řádu pak upravovalo opatření, která by mohl uplatnit odvolací správní úřad, zjistil-li by v rámci výkonu dozoru, že je správní úřad prvního stupně nečinný. “Nevede-li”, podle tohoto ustanovení, “správní úřad řádným způsobem řízení, ač mu to zákon ukládá (zejména nevydá-li správní akt ve lhůtě, v níž je tak povinen učinit, nebo nezahájí-li řízení ve lhůtě 45 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení, je-li povinen ho zahájit), učiní odvolací správní úřad potřebná opatření k tomu, aby byla zjednána náprava a popřípadě prodlouží lhůtu pro vydání správního aktu”. “Nelze-li taková opatření provést nebo nevedou-li k úspěchu, může odvolací správní úřad sám ve věci jednat a rozhodnout jako správní úřad prvního stupně nebo pověřit jiný věcně příslušný správní úřad ve svém územním obvodu”. Institut atrakce tedy zůstal zachován i v nové navrhované právní úpravě správního řízení. Nicméně oproti současné právní úpravě by se rozšířilo spektrum prostředků ochrany proti nečinnosti správního úřadu a atrakce by tak představovala pouze jednu z možností nápravy nezákonné nečinnosti správního úřadu prvního stupně.
V současné době je v Parlamentu ČR projednáván další (vládní) návrh nového správního řádu (7). Pokud jde o řešení problematiky nečinnosti a ochrany před ní, je právní úprava ochrany před nečinností téměř totožná s úpravou, kterou obsahoval již předchozí, zamítnutý návrh správního řádu (opět tedy zákon počítá s procesní stížností, ohrazením i prostředky danými k dispozici nadřízenému správnímu orgánu, přičemž jejich právní úprava je téměř zcela totožná s úpravou předchozího návrhu tak, jak byla popsána výše).
V Parlamentu je kromě vládního návrhu nového správního řádu projednávána i poslanecká novela stávajícího správního řádu (8), která současný § 50 nahrazuje zcela novým zněním § 50, jehož název zní “Ochrana před nečinností”. Podle § 50 odst. 1 této novely “pokud správní orgán příslušný k rozhodnutí nečiní úkony, které je povinen činit, zejména pokud nerozhodl ve stanovené lhůtě nebo nezahájil řízení ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech odůvodňujících zahájení řízení z moci úřední, vyzve jej nařízený správní orgán neprodleně poté, co se o těchto skutečnostech dozví, ke zjednání nápravy. Nezjedná-li nečinný správní orgán nápravu do 10 dnů ode dne, kdy obdržel výzvu k jejímu zjednání, vyžádá si od něj nadřízený správní orgán neprodleně potřebné podklady a poté sám ve věci rozhodne, případně provede jiné potřebné úkony”. Dle § 50 odst. 2 pak “účastník řízení nebo ten, kdo by mohl být účastníkem řízení, kdyby bylo zahájeno z moci úřední, nebo ten, kdo je nečinností správního orgánu dotčen na svých právech nebo zájmech, je v případě nečinnosti správního orgánu oprávněn podat u nadřízeného správního orgánu návrh na opatření proti nečinnosti”. Lhůta pro rozhodnutí o tomto návrhu je třicetidenní a nelze ji prodloužit. Je-li návrh důvodný, uvede tuto skutečnost nadřízený orgán v rozhodnutí, a současně stanoví, jaká opatření k nápravě provede a v jakých lhůtách (přitom se postupuje obdobně dle odst.1).
Závěr
Závěrem lze konstatovat, že institut atrakce ( i přes výše uvedené nedostatky) má své pevné místo v systému ochrany před nezákonnou nečinností veřejné správy, neboť představuje poměrně rychlý, účinný a nepříliš formalizovaný prostředek ochrany. Nicméně bude do budoucna nezbytné odstranit výše uvedené nedostatky současné právní úpravy.
Dále je nezbytné z pohledu de lege ferenda zcela jistě navrhovat, aby byla ve správním řádu podstatně rozšířena právní úprava prostředků proti nečinnosti správních úřadů, a to jak prostředků daných do dispozice účastníkovi (které dosud nejsou upraveny vůbec), tak i prostředků, které by mohl uplatňovat příslušný nadřízený správní úřad. I když je následně zajišťována v dalším stupni soudně správní ochrana před nečinností (9), je žádoucí, aby nejprve bylo možno dosáhnout nápravy v samotném správním řízení, což dosud platná a účinná právní úprava - tedy zákon č. 71/1967 Sb. - příliš neumožňuje.
Poznámky:
Podrobněji viz. Polián, M.: Principy dobré správy a zákon o Veřejném ochránci práv, Veřejná správa, č. 46, 2000, s. 12 a násl., Trnka, D.: Evropské principy veřejné správy, Veřejná správa, č. 5, 2000, str. 26 a násl.
Srov. zejména čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého “…má každý právo na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů”, a ust. § 3 odst. 3 správního řádu, který zakotvuje zásadu rychlosti správního řízení.
Podle nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 114/96 ze dne 25.září 1997 “právo plynoucí z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, totiž právo na řádný a spravedlivý proces, v sobě zahrnuje nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem” (nález byl publikován ve Sbírce nálezů a usnesení, sv. 9, str. 71).
Od 1.1.2004 bude o rozkladu rozhodovat v ministerstvech a v Úřadu vlády ČR státní tajemník, v ostatních ústředních správních úřadech vedoucí služebního úřadu (správní řád byl takto novelizován zákonem č. 309/2002 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), účinný má být zákon č. 309/2002 Sb. od 1.1.2004).
Obdobně viz. např. Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M.: Správní řád (Komentář), C.H.Beck, Praha 1999, str.129, nebo Nedorost, L., Sovák, Z., Větrovec, V.: Správní řád (Komentář), Eurolex Bohemia, Praha 2002, str. 328.
Mikule, V. in : Hendrych D.a kol.: Správní právo – obecná část, C.H.Beck, Praha 2001, str. 405.
Jedná se o vládní návrh nového správního řádu, který vláda předložila Poslanecké sněmovně 4.2.2003, jde o sněmovní tisk 201/0, v současné době je ve druhém čtení (stav k 30.5.2003).
Tento návrh novely správního řádu byl podán poslanci M. Kužvartem, Z. Rujbrovou a J. Mikutou, jde o sněmovní tisk 152/0, v současné době je ve stavu druhého čtení (stav k 30.5.2003).
Srov. ust. § 79 a násl. zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní, který upravuje žalobu na nečinnost správního orgánu.