VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 12
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

příloha

David Špaček,
PFUK Praha

Právo na informace ve veřejné správě

Legislativa upravující svobodu informací má představovat jeden z nástrojů demokratizace subjektů státní správy a samosprávy a může napomáhat k praktickému uplatňování principů otevřenosti a průhlednosti, které bývají uváděny jako charakteristiky tzv. dobré moderní administrativy. V souvislosti s rozvojem informačních technologií se ve světě objevily úvahy o jejich praktickém využití pro účely veřejné správy a její efektivnější služby občanům. Řada z nich nezůstala pouze ve světě idejí a je postupně uplatňována s cílem vytvořit a podporovat společnost založenou na znalostech, mimo jiné také formou informování o činnosti úřadů. Snahou této informatizace státní správy a samosprávy je i usnadnění účasti na správě věcí veřejných.

1. Principy otevřenosti a politické transparentnosti veřejné správy v informační společnosti

Pojem a koncepty ústavního a správního práva se mezi státy mohou často významně lišit. Je však možné najít společné principy, které mají být vlastní fungování veřejné správy. Ty mají představovat významné limity činnosti veřejné správy a redukovat její absolutnost a tradiční chápání veřejné správy jako vrchnosti.

Tyto meze aplikace správního práva pramení z hlubších idejí o tom, jak by vláda a správa měly být vedeny v demokratické společnosti, a jsou zařazovány mezi standardy tzv. dobré správy (standards of good administration). Nejsou jen ideami založenými na dobré vůli subjektů veřejné správy. Mají být pevnou součástí všech úrovní administrativních procedur a zabezpečení dodržování všeobecných principů správního práva by se také mělo stát součástí správního dozoru. Mezi tyto principy, které jsou všechny navzájem provázány, jsou zahrnovány vedle principů rule of law a rovnosti před právem i principy otevřenosti a transparentnosti (openness and transparency).

Princip otevřenosti vyjadřuje skutečnost, že veřejná správa je k dispozici pro vnější svět, tvořený zejména adresáty veřejné správy. V tomto ohledu je zdůrazňován význam jednoduchého a spravedlivého přístupu k informacím, který je jedním z nejdůležitějších nástrojů k praktickému naplňování principu otevřenosti a k vytvoření tzv. otevřené vlády.

Aby byla zajištěna pravdivost obrazu veřejné správy, zpřístupněného na základě principu otevřenosti, musí zároveň fungovat princip politické transparentnosti. Jenom díky tomuto principu může být rozpoznán skutečný obraz veřejné správy. Autor zde používá termínu politická transparentnost ve smyslu kvality veřejné správy a možnosti prohlédnout (seeing through) procesy uvnitř veřejné správy, stejně jako odhalit její případnou nečinnost. Pojem transparentnosti je totiž využíván i v oblasti teorie informatiky, kde vyjadřuje udržování iluze (maintenance of an illusion) kyberprostoru. Význam průhlednosti ve smyslu informatiky nesmí být z pochopitelných důvodů charakteristický právě pro termín politické transparentnosti. Nesmí být vytvořena a udržována iluze o fungování veřejné správy, nýbrž zajištěna pravdivost stavu. I na tomto místě je nutno zdůraznit význam nástrojů kontroly ve veřejné správě.

Otevřenost a transparentnost musí být také vymezeny jasně definovanými a srozumitelnými všeobecně platnými a vynutitelnými pravidly, která si navzájem neodporují. Jenom ve výjimečných a současně legitimních případech mohou být určité záležitosti považovány za tajné či důvěrné a vyňaty tak z principů otevřenosti a transparentnosti. V případě ustanovení, která omezují právo na informace, je žádoucí jejich kodifikace zejména pro ulehčení interpretace práva a pro lepší orientaci v právním řádu. V teorii správního práva je však určení rovnováhy mezi utajením a zpřístupněním skutečností dosti nelehkou záležitostí a často diskutovaným problémem. Různá národní právní realita je potom doprovázena těžkostí stanovit kritéria otevřenosti veřejné správy, která by byla aplikovatelná globálněji.

Principy otevřenosti a průhlednosti mají být také základem a prioritou tzv. evropského správního prostoru (European Administrative Space). Mají být sdílené demokraciemi, které jsou součástí Evropských společenství a výrazem toho, že historický vývoj vedl k vytvoření určitých principů veřejné správy přesahující hranice jednotlivých států a tak i k dějinami podmíněnému výsledku určité "správněprávní globalizace". Instituce veřejné správy v členských státech Evropské unie by tak měly představovat legitimní subjekty, které operují otevřeně, průhledně a odpovědně a ve které současně občané plně důvěřují (1). Stejný požadavek by měl být kladen také na samotné instituce integrované Evropy. Principy tzv. Evropského správního prostoru, jež jsou obsaženy v acquis communautaire, musí brát na vědomí také kandidátské státy, ucházející se o vstup do evropského integračního celku. Ty by je měly zahrnout do probíhajících reforem svých veřejných správ, protože jsou důležitým kritériem při posuzování připravenosti těchto států na členství ze strany hodnotících institucí Evropského společenství (především Evropské komise).

Poptávka občanů po větší odpovědnosti a transparentnosti směrem k vládám různých úrovní, tedy po tzv. open government, reagovala také na vývoj nových informačních technologií. Ty podle mnohých představují naději na zjednodušení přenosu a zpřístupnění širokého okruhu informací o aktivitách veřejné administrativy veřejnosti. Během několika předchozích let se totiž následkem technologického boomu udály změny, které občanům mohou umožnit, aby byli obeznámeni s věcmi veřejnými kdykoli během dne, aniž by museli opustit svůj dům a navštívit úřad v rámci jeho úředních hodin. Vztah občan-vláda by se tak mohl rozvíjet směrem k systému, kde účast veřejnosti předhání reprezentativní formy demokracie tím, že se občan stále více stává přímým aktivním partnerem. Je nutné poznamenat, že s výjimkou Švédska byly od konce 18. století, doby francouzské Deklarace práv člověka a občana, tradičním standardem veřejné správy diskrétnost a určitá tajemnost. Podstatný obrat k otevřenosti a průhlednosti veřejné správy potom představovala až šedesátá léta 20. století (2). Ale i v současné době se ozývají negativní hlasy, kritizující správní úřady pro jejich neodpovědnost, postrádání průhlednosti a legitimity a neschopnost přizpůsobovat se dnešním výzvám (3).

Význam principů otevřenosti a průhlednosti je v posledních letech zdůrazňován právě kvůli zmíněným kritickým hlasům, které napadají přetrvávající tzv. demokratický deficit. Praktické naplňování zmíněných demokratizujících principů se totiž nesmí stát pouhou součástí často nenaplňovaných politických programů. Faktické dodržování těchto principů redukuje zneužití moci veřejné správy a eliminuje korupci. Realizace těchto principů představuje také premisy naplnění jiných principů, které mají být vlastní moderní veřejné správě, zejména principu rule of law, rovnosti před právem a odpovědnosti subjektů veřejné správy ve vztahu k adresátům jejího působení, tzn. objektům veřejné správy. Aby se tyto principy nestaly jenom určitým politickým klišé, musí se stát součástí veřejných subjektivních práv občana, která jsou právně vymahatelná nezávislou a nestrannou mocí.

2. On-line vládnutí a elektronická demokracie

2.1 Kroky k tzv. on-line Government

Proces globalizace postavil před veřejnou správu a její činnost požadavek a nutnost přizpůsobit se tzv. informačnímu věku (4). Jednotlivé úrovně státní správy a samosprávy musí k zajištění vyšší účinnosti a efektivnosti rozvíjet a zdokonalit interní a vzájemnou spolupráci. Významným nástrojem k tomu jsou informační technologie a pro moderní veřejnou správu se má stát charakteristické právě jejich využití.

Tento nový fenomén, který se v moderních termínech označuje jako elektronické vládnutí (on-line governance) či on-line vláda (on-line government), byl zapříčiněn také zvýšenou poptávkou občanů po již zmíněné otevřené administrativě. Subjekty veřejné správy se mají identifikovat s veřejností a legitimita každého úřadu musí být jasně vysvětlena a zdokumentována. Občané by měli být informováni o mechanismech a činnosti veřejné správy a ta by měla odpovídat, ne pouze zpřístupnit se elektronicky. S touto elektronizací do činnosti veřejné správy také pronikají prvky řízení organizací v soukromém sektoru, který v mnoha státech profitoval právě z využití nových technologií.

Bývá deklarováno, že elektronický svět umožňuje, aby subjekty pracovaly levněji, rychleji a cíleněji. Nové informační technologie mohou dále napomoci transakci s informacemi kdekoliv a kdykoliv a usnadnit veřejnosti komunikaci s jejími reprezentanty a tvůrci národních politik, stejně jako zaktivizovat občanství a redukovat pocit odcizenosti veřejné správy občanovi a s tím spojený tzv. demokratický deficit, jehož následkem je úpadek účasti občanů v demokratickém procesu. Šíření informací může také napomoci občanům splnit jejich občanské povinnosti. Je však všeobecně známo, že nové technologie udělají bez širší podpory málo pro zapojení veřejnosti do zvýšení kvality rozhodovacích politických procesů a že praxe takovéto ideální skutečnosti závisí vždy na souladu mnoha společenských zájmů. Je proto nutné mít na paměti tezi, že "internet může přiblížit občany blíže k jejich vládě, jestliže je využit v duchu demokracie” (5).

Důležitým faktorem, který ovlivňuje snadnost dosažení výše zmíněných cílů, je integrace a koordinace dat, bezpečnost systému a zabezpečení a ochrana osobních dat. V neposlední řadě musí být vyhodnoceny i dopady využití nových technologií na činnost a strukturu stále se reformující veřejné správy, tzn. reengineering, jako podklad pro přestavbu procesů uvnitř veřejné správy za účelem zdokonalení její výkonnosti. Tato přestavba, která je důležitou součástí reforem veřejné správy a informační politiky státu, přitom musí nutně vést k zajištění adaptability veřejné správy na prostředí zítřka. Vytvořený propojený svět se také nesmí stát elektronickým labyrintem, kde jsou informace těžko zjistitelné.

2.2 On-line Government

S rozvojem prostředků pro přenos informací vznikla na téma on-line government od 80. let dvacátého století řada prací, s čímž souvisí i početnost terminologie v této oblasti. Autor si neklade za cíl poukázat na rozdílnost používaných výrazů, nýbrž se snaží vysvětlit nejdůležitější principy, které jsou všem pracím společné. Tyto principy jsou dále konkretizovány a rozváděny v rámci informační politiky jednotlivých států, ale i zde se v posledních letech projevuje určitá standardizace.

Podle Strategického rámce Spojeného království pro realizaci veřejných služeb ve věku informací jsou pro elektronickou vládu zaměřenou na občany (a z kontextu tohoto dokumentu i na jiné subjekty) charakteristické tyto základní znaky:
a) vybudování (elektronických a zároveň kvalitních) služeb na základě potřeb a preferencí jejich adresátů,
b) širší zpřístupnění vlády a jejích služeb,
c) tzv. sociální zahrnutí (social inclusion), a
d) lepší (efektivnější a účinnější) využívání informací (6).
V dokumentu E-Government: The Next American Revolution jsou pak tyto znaky ještě doplněny o:
- princip soukromí a bezpečnosti,
- princip orientace na inovace a výsledek (při využívání nových informačních a telekomunikačních technologií),
- princip nákladové efektivnosti (7).

V České republice se termín on-line government někdy kryje s pojmem informatizace veřejné správy. Informatizace je však jedním z důležitých předpokladů pro budování elektronické vlády. Například Herzánova definice informatizace subjektů spravujících veřejné záležitosti je dosti široká a přesahuje v mnohém samotný termín informatizace, když praví, že touto informatizací je "modernizace a racionalizace veřejné správy pomocí moderních technologií a postupů, včetně podpory koncepční činnosti správy, řízení veřejných služeb a usnadnění rozhodovacích procesů ve veřejné správě... musí rozhodujícím způsobem napomoci dosáhnout strategického cíle fungování veřejné správy tak, jak je chápáno v celém demokratickém světě, tj. umožnit veřejnosti – občanům a dalším subjektům - vyřídit svoje záležitosti na jednom místě, a to buď na libovolném orgánu veřejné správy, nebo - s využitím možnosti dálkového přístupu (“internetizace”) - ze zcela libovolného místa, které tento přístup umožňuje” (8).

Mnozí odborníci odůvodňují zavádění výše uvedených trendů rovněž tím, že informovaná veřejnost snadněji pochopí myšlenky vládních politik a bude proto více podporovat jejich následnou implementaci. Také podle Evropské komise se musí demokratické instituce a reprezentanti lidu snažit spojit se svými občany, což je podle této instituce také primární podmínkou pro účinnější a relevantnější aplikaci politik národních vlád, pro vtáhnutí všech potenciálních dotčených subjektů (stakeholders) a pro rozšíření názorové plurality (9). Také proto Evropská komise klade důraz na elektronické informování o připravovaných evropských politikách a na nutnou silnější interakci evropských institucí s regionálními a lokálními vládami a občanskou společností. Zejména tyto subjekty na občanovi nejbližším stupni jsou totiž v souladu s principem subsidiarity odpovědné za praktické uskutečňování politik Evropských společenství (10). Zásady většího vtahování veřejnosti do procesu rozhodování a větší otevřenost se stávají aktuálními prioritami i při reformování samotných institucí Evropských společenství.

Vývoj by měl konvergovat k vytvoření stavu, který bývá teoretiky označován jako tzv. informovaná a informatizovaná demokracie. Významnou otázkou zde však zůstává, zda-li výše zmíněné součásti informační politiky vlád neposlouží jen ideologické demagogii, šíření nepravdivých informací či vytvoření nových forem lobbizmu a korupce. To vše záleží největší měrou na politické kultuře země.

2.3 Demokracie a její nové podoby: e-Demokracie, princip dosažitelnosti (principle of accessibility) a jiné její bariéry

Dnes již není science-fiction, že virtuální společenství získávají nezávislost na geografickém umístění právě díky vzájemně propojeným informačním sítím. Tyto informační sítě mohou představovat významnou roli v "evoluci politického vládnutí" a vést ke vzniku tzv. nového veřejného prostoru (new public space) (11). Vědeckotechnický vývoj vedl a vede k debatám o přicházejících nových modelech demokratického zřízení a demokratických forem vlády. V současné době informací je často zdůrazňován fakt, "že zastupitelská demokracie má svůj původ v geografii a technologii... Technologický rozvoj, obzvláště v informačních a komunikačních technologiích, zmenšil tyto prostorové a dočasné překážky” (12). Někteří dokonce tvrdí, že "[n]ení nadsázkou říci, že smysl a organizace demokracie začínají podstupovat fundamentální změny … někteří hovoří i o jejím znovuzrození" (13) a jiní také o tom, že internet demokracii zachrání (14).

Ve svých úvahách autoři používají k vyjádření těchto potenciálních forem demokracie výrazů elektronická demokracie, digitální demokracie, kyberdemokracie, teledemokracie či nová on-line veřejná shromáždění (new on-line agoras). I když je opět terminologie různá, její význam vyjadřuje ve všech případech snahy po vytvoření "transparentního státu", který má sloužit jako zprostředkovatel dialogu mezi občany a různými sociálními skupinami a vládou a přiblížit tak formu demokracie k demokracii přímé, tedy vládě lidí, která je důležitým předpokladem pro zvýšení pravděpodobnosti, že výsledkem bude vláda pro lid.

Ve svých úvahách vedoucích k vytvoření takovéhoto průhledného státu s elektronickou vládou vycházejí teoretici též z existence virtuálních územních společenství digitálních regionů a měst. Ta by mohla podle některých obnovit demokracii na lokální úrovni přiblížením vlády k občanovi a rozšířením řad subjektů participujících na rozhodování o věcech veřejných. To může v konečných a často žádoucích důsledcích vést i k rozložení autority v procesu politického rozhodování na specializované politické sektory v občanské společnosti a tak k další decentralizaci. Tato specializace formou různých subjektů bývá považována za jeden z nejdemokratičtějších znaků Internetu (15). Je nutné mít na paměti, že samotná decentralizace však neznamená pouhou delegaci pravomocí, ale také kooperaci zdokonalenou právě využitím informačních technologií.

Hlavním cílem těchto nových forem demokracie je "zničit virtuální Berlínskou zeď mezi reprezentovanými a reprezentanty" (16) a zajistit, aby reformování neoslovilo jen zájmové skupiny, které tlačí tradičně na parlament či jemu podobné orgány (například místní parlamenty v podobě zastupitelských sborů municipalit apod.), ale hlavně řadového občana. Pro zabezpečení legitimity elektronické demokracie je jedním z nejdůležitějších a nejtěžších úkolů garantovat právo na rovný přístup k informačním technologiím a zajistit tak praktické naplňování principu tzv. sociálního zahrnutí (social inclusion), který je výsledkem snah po vytvoření informační společnosti všech. Jako nežádoucí protipól je stavěna tzv. sociální či digitální oddělenost (social/digital divide), tj. stav, kdy vedle sebe stojí ti, kteří mají přístup k informačním a komunikačním technologiím, a ti, kteří ho nemají. Informační technologie a jejich vliv také nesmí v žádném případě změnit základní právní a etické principy právního státu a filozofii občanských práv (17).

Díky využití a aplikaci nových informačních a komunikačních technologií by tak mělo postupně dojít k situaci, kdy občané nových forem demokracií (někdy označovaní jako kybernauti – cybernauts (18)) budou mít širší možnost podílet se na rozhodování ve veřejných záležitostech, kdy občané mohou být více politicky aktivní (ale též více pasivní), například prostřednictvím elektronického hlasování, elektronické volby, elektronické petice, pomocí on-line diskuse s úředníky, experty či jinými občany, s využitím elektronického zasílání námětů a stížností.

Někdy bývají tyto technologie označovány jako nová superdemokratická média, i když často neprodukují očekávané výsledky (19). Tyto technologie však mohou a měly by být využívány jednotlivými stupni vlád k zabezpečení vzájemné koordinace a komunikace nejen v uskutečňování informační politiky, ale v celém spektru činností vyplývajících z různorodých funkcí veřejné správy a též z toho, že veřejná správa státu by měla fungovat jako systém.

Ve Spojených státech amerických je nejvíce pozornosti v problematice on-line demokracie soustředěno na volby. Zatímco mnoho kandidátů politických stran využívá k propagaci svých idejí informačních technologií, zůstává zde otázka, zda tito kandidáti zůstanou "on-line" i po svém zvolení. Americká praxe totiž k této ideální skutečnosti zatím moc nesměřuje. Aby se tato situace stala skutečnou, musí být naplněn princip dosažitelnosti (principle of accessibility) representantů lidu a vykonavatelů funkcí veřejné správy.

Největší bariérou demokratizujících principů v oblasti využití informačních technologií je monopolní postavení telekomunikačních organizací, které má někdy za následek neúměrně vysoké náklady. Tento monopol může být též výsledkem skutečnosti, že přímá účast jednotlivců na správě věcí veřejných nemusí být příznivě vnímána nátlakovými skupinami či vítána politickými elitami, úředníky a úřady. Konečným důsledkem této situace může být zmíněná digitální oddělenost (digital divide). V České republice bylo (a zůstává věcí diskuse, zda stále je) takovým případem postavení SPT Telecom a. s., což se v praxi odrazilo ve skutečnostech, že "(c)ena pronájmu linek je neúměrně vyšší než ve státech EU i dalších zemích a představuje i vážnou bariéru dynamičtějšího růstu připojování soukromých uživatelů na Internet. Projekty vysokorychlostních sítí realizované tak, aby byla splněna omezení EU na maximální cenu vysokorychlostních spojů ve srovnání s cenou pronájmu základních pásem, se ukázaly SPT Telecom vůbec nerealizovatelné” (20).

Reálný dopad využití nových technologií záleží také na tzv. počítačové gramotnosti a prostředcích občanů a občanské společnosti. Na půdě Evropské unie vznikl projekt nazvaný "Evropský počítačový řidičský průkaz" (European Computer Driving Licence - ECDL), který se má stát v rámci Evropské unie mezinárodně uznávaným certifikátem a standardem počítačové vzdělanosti. Držitel ECDL certifikátu přitom prokazuje standardní, nikoliv elementární úroveň počítačové gramotnosti v těch aplikacích, které v současné době patří k nejběžněji používaným (21).

Kritici využívání nových technologií k "demokratizaci demokracie" také poukazují na to, že diskusní fóra a konzultace na Internetu často navštěvují předpojaté, vulgární či mediu dominující lidé a že Internet sám o sobě nebude historickým mezníkem pro nastolení novodobé politické účasti na demokracii. Podle jiných mohou nové formy toků informací na jedné straně napomáhat k budování demokracie v tradičně uzavřených zemích, ale mohou též způsobit mnoho nežádoucích následků (např. šíření pornografie, propaganda rasismu nebo terorismu) (22). "Orientovat se na Internetu, vyhledat relevantní a správné informace je (z určitého pohledu paradoxně) stále těžší a složitější. Internet a web se tak postupně staly synonymy pro neseriózní prostředí, bez závazků a zodpovědnosti” (23).

2.4 Informační politika a její výzvy pro řešení bariér v krocích k elektronické demokracii

Informační politika vlád se stává v posledních několika letech nástrojem k naplňování myšlenek on-line government a e-democracy. Všeobecně by mělo být snahou jednotlivých stupňů vládnutí využívat informačních a komunikačních technologií k lepšímu a přímějšímu posloužení potřebám občanů a současně by toto využívání mělo vést k efektivnějšímu a účinnějšímu fungování veřejné správy. Občané přitom musí chtít používat tyto technologie a musí také mít možnost využívat jejich potenciálu. K naplnění výše zmíněného jsou vytyčovány následující strategické cíle, které jsou reakcí na možné bariéry v přístupu k  technologiím:
- naslouchat lidem (musí existovat vztah mezi závazkem vůči občanům a výsledkem politiky; k tomu slouží i zahrnutí všech možných politických subjektů do spolurozhodování při její tvorbě),
- zabezpečit rovnost v přístupu a usnadnit přístup k novým technologiím (sem patří i kroky k podporování tzv. počítačové gramotnosti a bývá rovněž zdůrazňována bezbariérovost přístupu pro nevidomé a jinak hendikepované občany),
- získat víru lidí a tak zajistit, aby věřili, že data k přenosu jsou zabezpečena a že nedojde ke zneužití osobních údajů.
Pro ty účely by také mělo být zajištěno vytvoření potřebné technické infrastruktury.

Součástí informační politiky je také legislativní zakotvení rozdělení informací podle jejich přístupnosti. Některé informace by měly být poskytovány jen za určitých předem jasně stanovených podmínek, což by mělo přispívat k dodržování některých základních občanských práv. Jiné by pro stejný účel měly být naopak volně k dispozici. Přitom se musí dbát na to, aby tyto snahy o kategorizaci informací nevedly ke komercionalizaci vlády ve vztahu k informacím, což by mohlo vyústit k omezení účasti na vládnutí pouze na skupiny společnosti vlastnící informace, literaturou označované jako virtuální třída (virtual class).

"Datové sklady" jsou obrovským zásobníkem informací, jejichž reálné využití je možné jen za předpokladu, že o jejich existenci jsou uživatelé vhodnou formou informováni a že existuje jejich dostatečný popis a dokumentace. Proto by měly vzniknout nejen pro potřeby veřejné správy tzv. metainformační systémy, které dokáží nejen shromažďovat a poskytovat informace o umístění informačních zdrojů, ale především podat informace o jejich obsahu a jejich možném využití (data o datech), a které jsou kdykoliv všem potenciálním uživatelům volně dostupné (24). Tyto systémy mají současně napomoci dosažení koordinovaného využívání informačních systémů a technologií ve veřejné správě a mohou být též regulačním prvkem, který zabraňuje duplicitní tvorbě dat, jež zůstává v mnoha transformujících se státech aktuálním problémem a výzvou pro reformu veřejné správy v oblasti její informatizace. Přitom u registrů veřejné správy je tato zásada mimořádně významná. "Jde o to, že identifikační údaje fyzických a právnických osob i další údaje, které již jednou tyto osoby jednomu orgánu veřejné správy poskytly, by neměl jiný orgán veřejné správy po nich opakovaně vyžadovat z jiných důvodů než k odsouhlasení jejich platnosti, ale využít jich k ověření údajů již jednou uložených v registrech veřejné správy – existujících referenčních zdrojích; nesmí docházet k opakovanému zapisování a ukládání těchto údajů. Omezí se tak opakované vyžadování týchž údajů a existence nekonzistentních datových zdrojů ke stejnému problému v rámci veřejné správy” (25).

3. Komparace práva na svobodný přístup k informacím ve vybraných zemích

Ve většině zemí bylo přijetí legislativy v oblasti označované často zkráceně jako FOI (freedom of information) podmíněno negativní kritikou stavu tajemnosti vlády a vládnutí, jejich neprůhledností a neotevřeností občanům a občanské společnosti. Tyto charakteristiky byly a někdy stále zůstávají v rozporu s povinností subjektů vládnutí informovat veřejnost (duty to inform) a mohou vést k vytváření či prohlubování tzv. demokratického deficitu.

Legislativní zakotvování práva na přístup k informacím není fenoménem nikterak starým. I když bylo právo na přístup k dokumentům vlády regulováno poprvé ve Švédsku v roce 1766 (Freedom of the Press Act), tento moderní trend otevírání vlády prostřednictvím určitých druhů informací je uskutečňován v tak zvaných západních demokraciích až v druhé polovině 20. století. Výjimkou je také Finsko, které bylo v době přijetí švédské legislativy z 18. století součástí tohoto státu. Ve Spojených státech amerických prošla například tato legislativa úspěšně kongresem až v roce 1966. Postupně, jak právní úprava této oblasti reagovala (a stále reaguje a měla by reagovat) na potřeby vývoje společnosti, docházelo (stále dochází a mělo by docházet) k tvoření určitých standardů, jež jsou následně přijímány nezávisle na právním systému jednotlivých států.

3.1 Ústavní zakotvení práva na přístup k informacím

Ačkoli je právo na přístup k informacím označováno za jedno z důležitých práv v stále se rozvíjející demokracii, není často výslovně součástí základních zákonů států, které ve svých ústavách definují fundamentální práva člověka a občana a abstraktně odkazují na principy demokracie. Ústavy všech vybraných států obsahují vedle práv souvisejících s právem na přístup k informacím (zejména právo svobody projevu) základní limity práva na přístup k informacím, mezi které lze zařadit například důležité právo na ochranu soukromého života.

K realizaci těchto práv je garantováno právo na soudní či jinou nezávislou ochranu právními předpisy zaručených práv, a rovněž stanoven zákaz jakékoli diskriminace, který platí i pro subjekty veřejné správy ve vztahu subjekt-adresát veřejné správy a musí být zajištěn i v rámci poskytování informací.

3.1.1 Evropská unie a její členské státy

Primární právo a Charta základních práv Evropské unie

Obdržet určitou informaci od orgánů Evropských společenství nebylo ještě před několika lety téměř možné, protože chyběla komunitární právní úprava, ať již na primární nebo sekundární úrovni, která by informační povinnost evropským institucím stanovovala. Princip otevřenosti a průhlednosti byl pouhým ústavním principem založeným smlouvou o EU a jejím článkem 1 (podle číslování ustanovení po revizi Amsterodamskou smlouvou), který stanovil, že rozhodnutí Unie jsou přijímána co možná nejotevřeněji. Důležitým byl v této souvislosti i článek 6 o demokratických základech EU (26).

Změnu přinesla až Amsterodamská smlouva z roku 1997 (97/C 340/01), která revidovala předešlé smlouvy a přidala nový článek 255 (původně čl. 191a), zakotvující právo fyzických a právnických osob z členských států na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady (ministrů) a Komise. Evropský soudní dvůr přitom konstatoval, že než bude přijata obecná úprava svobodného přístupu k dokumentům v dispozici orgánů ES, jsou tyto orgány povinny přijmout ke zpracování žádostí o poskytnutí dokumentů opatření na základě interních organizačních předpisů, které jim umožní jejich hladké zpracování v souladu se zásadou "řádné správy". V rozsudku Carvel připustil, že procedurální předpisy institucí ES nejsou pouhé interní předpisy, ale že do jisté míry zakládají práva třetích osob na přístup k informacím. I když později v rozsudku Nizozemsko v. Rada tento soud potvrdil mimořádný význam práva na přístup k informacím, požadavek, aby toto právo nebylo pouze součástí interních předpisů Rady, zamítl.

Prohlášení práv, které uznává Evropská unie, bylo potom formalizováno Chartou základních práv Evropské unie ("Charta") na konci roku 2000 (27). Součástí této charty je i právo na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady (ministrů) a Evropské komise (článek 42 - "Right of access to documents") , které vyplývá již z článku 255 revidované smlouvy o Evropských společenstvích. Toto právo je Chartou přiznáno všem občanům EU a všem fyzickým nebo právnickým osobám, které bydlí nebo mají sídlo v některém ze členských států.

Belgie

Ze států, jež jsou členem Evropských společenství, ústavní cestou garantuje právo na přístup k informacím království Belgie (podle ústavy z roku 1994), když ve svém článku 32 praví, že každý má právo nahlížet do všech dokumentů veřejné správy, jakož i pořizovat z nich kopii s výjimkou zákonem či dekretem předpokládaných případů a podmínek (right to consult any administrative document)(28). Toto právo tak určitým způsobem konkretizuje svobodu vyjadřovat vlastní názory, jež je zakotvena v článku 19 belgické ústavy.

Finsko

Finská ústava (účinná od roku 2000) garantuje v odstavci 1 sekci 12 (Section 12 - Freedom of expression and right of access to information) každému svobodu projevu, která obsahuje právo vyjadřovat, šířit a obdržet informace, názory a jiné sdělení bez předchozí ochrany kohokoli jiného, přičemž detailnější ustanovení upravující výše zmíněné mají být součástí zákona. Tak mohou být specifikována i omezení spojená s obrazovými programy pro účely nutné ochrany dětí (29).

Tato sekce rovněž praví ve svém odstavci 2, že dokumenty a zaznamenání (documents and recordings) ve vlastnictví úřadů jsou veřejná, pokud nebyla pro nutné účely omezena zákonem.

Každý má mít potom právo na přístup k veřejným dokumentům a zaznamenáním. Toto právo může být odrazem povinnosti veřejných úřadů podporovat příležitosti jednotlivců podílet se na společenských aktivitách a ovlivňovat rozhodnutí, která se ho týkají, zakotvená v sekci 14 finské ústavy. Rovněž může právo na přístup k dokumentům a záznamům posloužit finské demokracii, která má podle odstavce 2 sekce 2 zajistit jednotlivcům právo participovat se ve společnosti a ovlivňovat její rozvoj. Podle sekce 22 by výslovně měly veřejné úřady tato ustanovení dodržovat.

Švédsko

Jinak než výše zmíněné základní zákony a obsáhleji je v tomto směru formulována ústava Švédska (podle změny z roku 1994) (30). Zde článek 1 kapitoly 2 zahrnuje v odstavci 2 svobodu informací (freedom of information) definovanou jako svobodu získávat a přijímat informace a jinak se seznamovat se stanovisky ostatních. Zmíněné ustanovení je zrcadlovým obrazem odstavce 1, který definuje svobodu projevu jako svobodu sdělovat a vyjadřovat ideje, názory a emoce jakoukoli formou.

Každý občan je podle článku 2 této kapitoly ve vztahu k veřejné správě chráněn proti jakémukoli donucení oznamovat své názory na jakoukoli politickou, náboženskou, kulturní a jinou záležitost. Podle článku 3 nesmí být také žádný záznam o občanovi, obsažený ve veřejném registru, bez jeho souhlasu založen výlučně na základě jeho politického názoru.

Omezení práva na přístup k informacím může být ve Švédsku založeno jen na základě ústavní či zákonné úpravy a pouze k dosažení cílů přijatelných v demokratické společnosti.

Přitom musí být vždy věnována pozornost důležitosti co nejširší možné svobody projevu a svobody informací v politických, náboženských, profesních, vědeckých a kulturních věcech. Svoboda informací je ve Švédsku rozvinuta ústavním zákonem o svobodě tisku, o kterém bude řeč později (31).

Portugalsko

Relativně podrobněji a v určitých aspektech podobně jako ve Švédsku je právo na informace ústavně rozvinuto také v Portugalsku (ve znění revize z roku 1997) (32).

Obecně lze říci, že vlastní právo na přístup k informacím vychází již z článku 48 ústavy, který vedle práva občanů na účast v politickém životě a správě veřejných záležitostí garantuje právo všech Portugalců na objektivní objasnění aktů státu a ostatních veřejnoprávních korporací, jakož i právo být informováni vládou a úřady o řízení veřejných záležitostí. Tento článek je však dále rozvinut ustanovením odstavce 1 článku 268, který však přiznává pouze občanům právo, aby je na jejich žádost veřejná správa informovala o průběhu všech řízení, na nichž mají bezprostřední zájem a jež se jich týkají spolu s jejich právem, aby jim bylo sděleno konečné rozhodnutí těchto řízení.

Vedle toho stanovuje portugalská ústava v článku 37 (Freedom of expression and information) spolu s právem svobodně vyjadřovat a šířit své mínění jakýmkoli způsobem též právo informovat jiné a právo neomezeně a bez diskriminace se informovat a být informován.

Portugalský základní státní dokument moderně stanovuje ve svém článku 35, že všichni portugalští občané mají právo být seznámeni se všemi trvalými záznamy v archivech nebo výpočetní technikou zřízených registrech, jakož i s účelem těchto údajů a požadovat opravu a aktualizaci těchto údajů, aniž by tím byly dotčeny zákonné předpisy o státním tajemství a soudním tajemství. Limity tohoto přístupu mají být podle odstavce 2 článku 268 stanoveny zákonem. Přístup třetích osob k osobním archivům a souborům dat a tomu odpovídající propojení jsou portugalskou ústavou zakázány s výjimkou případů stanovených zákonem. Elektronické zpracování dat přitom nesmí být použito ke zpracování dat o světonázorovém a politickém přesvědčení, o příslušnosti k politickým stranám nebo odborům, o náboženském vyznání nebo soukromém životě s výjimkou zpracování statistických dat, jež ale nesmí být personálně identifikovatelná. Žádný úřad také nesmí požadovat až na stejné výjimky od nikoho zprávu o jeho náboženském přesvědčení či o jeho výkonu. Nikdo přitom nesmí utrpět újmu, pokud odmítl poskytnout takové údaje (článek 41).

Podle článku 12 jsou subjektem těchto práv v ústavě zakotvených i právnické osoby, pokud jsou tato práva slučitelná s jejich povahou.

Německo

Základní zákon spolkové republiky Německo (podle změn z roku 1998) pod svobodu projevu ve svém článku 5 zahrnuje též právo nerušeně se informovat z obecně přístupných pramenů. Toto právo je součástí skupiny základních práv, které německá federální ústava řadí v odstavci 3 článku 1 pod skupinu práv, závazných pro legislativu, exekutivu i justici jako přímo aplikovatelné právní předpisy.

Kdokoli potom zneužije svobody vyjádření názoru (tzn. i právo výše zmíněné) pro účely boje se základy svobodné demokracie, má podle článku 18 toto právo ztratit. O této ztrátě a jejím rozsahu rozhoduje Federální ústavní soud.

Ostatní členské státy Evropských společenství potom výslovné ústavní zakotvení práva na přístup k informacím neobsahují. Mezi jejich ustanoveními lze najít pouze nepřekročitelné hranice realizace takovéhoto práva, vycházející zejména z práv třetích osob a také určitý zrcadlový obraz svobody informací v podobě svobody projevu. "Zcela zásadní význam má spojení svobody projevu s právem na informace, které je vlastně jejím zrcadlovým projevem" (33).

Řecko

V ústavě (ve znění úprav z roku 2001) (34) bychom mohli najít ustanovení týkající se práva na přístup k informacím v souvislosti s právem petičním, které je upraveno článkem 10. Toto ustanovení však není přímo aplikovatelné. V jeho odstavci 3 je totiž stanoveno, že žádosti o informace musí kompetentní úřad vyhovět, pokud je tak stanoveno právním předpisem. Blíže právo na informace není řeckou ústavou specifikováno ani s ohledem na svobodu projevu, která je vymezena v článku 14.

Nizozemsko

Ústava (podle stavu k roku 1989) (35) pouze předpokládá zákon, upravující právo osoby být informován o údajích o ní shromažďovaných spolu s jejich využitím a také právem na opravu takových údajů. Bližší vymezení svobody informací v ní není zakotveno ani v souvislosti se svobodou projevu.

Itálie

Ústava (podle stavu z roku 2000) (36) nevypočítává mezi právy a povinnostmi občanů v Části I právo na informace. Zakotvuje však v článku 21 svobodu komunikace, podle které mohou všichni svobodně vyjadřovat své myšlenky mluvenou formou, psanou formou či prostřednictvím jiných komunikačních prostředků. Úprava tohoto práva je tak ponechána jiným zákonům. Například podle článku 97 má být oblast pravomocí, povinností a odpovědností veřejných úředníků stanovena v nařízení o veřejných úřadech ("public offices").

Lucembursko

Ústava (podle stavu z roku 1998) expressis verbis nepřiznává Lucemburčanům svobodu informací. Ve svém článku 24 garantuje pouze obecně svobodu slova ve všech záležitostech.

Dánsko

Základní zákon dánské konstituční monarchie (podle stavu z roku 1992) podobně jako lucemburská ústava mluví v sekci 77 pouze o svobodě slova. Tu oproti lucemburské ústavě definuje jako právo každé osoby publikovat své myšlenky a rovněž předpokládá určité formy této svobody (ústní formu, psanou formu a vytištěnou formu).

Francie

Podobně jako v Lucembursku a Dánsku je tomu i ve Francii, kde pouze ústavní Deklarace práv člověka a občana z roku 1789 (na kterou se odkazuje i preambule francouzské ústavy z roku 1946) ve svém článku 10 praví, že nikdo nesmí být pronásledován pro své názory, jestliže jejich projev neporušuje veřejný řád, založený zákonem.

Irsko

Irská ústava (podle stavu z roku 1999) (37) potom zaručuje svobodu vyjadřovat názory a přesvědčení pouze irským občanům (článek 40 odstavec 6i).

Rakousko

Nejvyšší zákon rakouské federace (ústava podle stavu k roku 1983) neobsahuje systematický přehled určitých základních práv člověka či svých občanů. V základním zákonu státu z 21. 12. 1867 č. 142 Říšské sbírky zákonů, o všeobecných právech státních občanů v královstvích a zemích zastoupených v Říšské radě, je zakotvena v článku 13 odstavci 1 pouze svoboda názoru jako právo každého slovem, písmem, tiskem nebo obrazem vyjadřovat v mezích zákona svůj názor (38).

Španělsko

Ústava (podle revizí do roku 1995) (39) ukládá v odstavci 2 článku 9, že veřejné moci přísluší vytvořit podmínky, aby svoboda a rovnost jednotlivce, jakož i skupin, k nimž náleží, byly reálné a účinné, odstraňovat překážky, jež brání a ztěžují její plný rozvoj a podporovat účast všech občanů na politickém, hospodářském, kulturním a společenském životě.

Podle ustanovení článku 20 potom má každý právo svobodně vyjadřovat a šířit své myšlenky slovem, písmem či jakýmikoli jinými prostředky [písm. a)] a také právo komunikovat a přijímat svobodně pravdivé informace pomocí jakýchkoli prostředků tohoto šíření [písm. d)], přičemž je svěřeno právnímu předpisu, aby ochraňoval profesní tajemství a svědomí při realizaci těchto práv.

Velká Británie

Velká Británie jako jediný členský stát EU nemá systematickou psanou ústavu. Její ústava se skládá z více právních dokumentů, jejichž počet v průběhu dějinného vývoje narůstal (ve státovědě bývá tato skutečnost definována jako ústava v materiálním smyslu). "Patří k ní i nepsané ústavní konvence, a protože ve Velké Británii z hlediska formálně právního neexistuje rozdíl mezi obyčejnými zákony a ústavními zákony, nelze jasně a závazně rozhodnout, co všechno k britské ústavě patří. Na rozsah ústavy panují různé názory i mezi britskou právní veřejností" (40).

Následující odstavec vychází z materiálu, který je k přístupný na internetových stránkách univerzity ve Würzburgu www.uni-wuerzburg.de. Jedná se o sestavu informačních materiálů podle stavu k roku 1992, jež byla vytvořena Britskou ambasádou za účelem publikace.

Podle sekce 19 této sestavy je na základě provedených studií ve Velké Británii každému přiznána svoboda názoru a projevu, která zahrnuje svobodu zastávat názory a svobodu vyhledávat, přijímat a sdělovat informace a ideje prostřednictvím jakéhokoli média nezávisle na hranicích. Ústavním rámcem Velké Británie má být také garantováno každému občanovi podílet se na vládě země (sekce 20).

3.2 Právo na přístup k informacím - přehled právních institutů

3.2.1 Účel této právní úpravy

Obecným cílem všech právních předpisů vybraných zemí je na základě ústavních zmocnění či ústavních principů a hodnot upravit a konkretizovat právo na přístup k informacím. Ustanovení těchto právních předpisů mají v prvé řadě vymezit okruh veřejných informací a upravit postup potřebný k jejich získání. Samotná úprava by měla splňovat požadavky kladené obecně na tvorbu zákonů, zejména požadavek přesnosti, jasnosti, srozumitelnosti a nerozpornosti.

Maďarsko

Zákon Maďarska z roku 1992 (Act on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest) si klade ve své preambuli za cíl v souladu s ustanoveními maďarské ústavy legislativně zabezpečit základní pravidla upravující ochranu osobních údajů a implementaci práva na přístup k údajům veřejného zájmu, což je stejně vyjádřeno také v článku 1 tohoto zákona (41). V tomto článku je dále stanoveno, že ustanovení tohoto zákona mohou být derogována pouze v případě, že je to v tomto zákoně blíže uvedeno. Výjimky zakotvené v tomto zákoně potom mohou být uskutečněny pouze u jím určených druhů údajů.

Finsko

Princip otevřenosti již ve svém názvu zahrnuje finský zákon o otevřenosti vládních aktivit (Act on the Openness of Government Activities), který nabyl plné účinnosti až počátkem roku 2003. Citována je pouze jediná dostupná verze neoficiální, zveřejněná na internetových stránkách finského ministerstva spravedlnosti (42). Ta v části 1 a 2 nařizuje, že úřední dokumenty mají být v zákonem předpokládaných situacích doménou veřejnosti. Konkretizací tohoto je dále část 3 tohoto dokumentu, který praví, že právo na přístup a povinnosti úřadů vyplývající z tohoto zákona mají podporovat otevřenost a vhodnou praxi informačního managementu a umožnit fyzickým osobám a právnickým osobám monitorovat činnost veřejných úřadů a využívání veřejných zdrojů, svobodně si vytvářet názory, ovlivňovat činnost veřejných úřadů a chránit jejich práva a zájmy.

K zdokonalení "hladkosti" a rychlosti služeb poskytovaných veřejnou správou a k adekvátnímu zabezpečení toků údajů elektronickou cestou, byl ve Finsku přijat s účinností od 1. 1. 2000 také zákon o elektronické službě ve správě (Act on Electronic Service in the Administration). Tento zákon obsahuje ustanovení o právech, povinnostech a odpovědnosti správních úřadů a jejich "zákazníků" v souvislosti s poskytováním elektronických služeb. Jedním z hlavních úkolů stanovených veřejné správě je zajistit, aby jejich nástroje k elektronické výměně dat byly funkční a přístupné a to také mimo pracovní dobu subjektů veřejné správy.

Švédsko

Oproti jiným sledovaným zemím není samostatně legislativně upravena oblast práva na přístup k informacím ve Švédsku. Související právní normy totiž obsahuje ústavní zákon o svobodě tisku, který si klade za cíl zabezpečit také svobodnou výměnu názorů a dostupnost srozumitelných informací pro každého švédského občana. Pro tento účel má mít každý Švéd volný přístup k úředním dokumentům, který může být omezen pouze v jím předepsaných situacích a každé omezení tohoto práva musí být také "přepečlivě" specifikováno ustanoveními speciálních zákonů nebo konkretizováno nařízením vlády (43). Tento ústavní právní předpis přitom zakotvuje také právo publikovat úřední dokumenty.

Irsko

Sumarizaci účelu úpravy všech výše uvedených právních předpisů oblasti svobody informací vybraných zemí obsahuje preambule irského zákona o svobodě informací (Freedom of Information Act) z roku 1997 (44). Podle ní je cílem irského zákona o svobodě informací:
- umožnit, aby členové veřejnosti získali v souladu s veřejným zájmem a právem na soukromí co možná nejširší přístup k informacím ve vlastnictví veřejných úřadů,
- umožnit členům veřejnosti, aby byly osobní údaje, které se k nim vztahují a jsou ve vlastnictví těchto veřejných úřadů, opravené,
- stanovit nezbytné výjimky z práva na přístup k informacím,
- umožnit osobám asistenci k zabezpečení realizace práva na přístup k informacím,
- poskytnout nástroje k nezávislému přezkoumání jak rozhodnutí těchto veřejných úřadů, tak i jejich činnost související s naplňováním tohoto zákona,
- pro tyto účely zřídit úřad informačního komisaře a definovat jeho funkce,
- zajistit, aby veřejné úřady publikovaly určité informace, relevantní pro účely tohoto zákona,
- novelizovat zákon o úředních tajemstvích a stanovit jiné související věci.

Z irského právního předpisu je patrné, že v sobě zahrnuje i úpravu oblasti osobních údajů a ochrany nakládání s nimi (jejich získávání, skladování, změnu či vymazání a zpřístupňování), jež je v řadě ostatních zemí upravena právními předpisy speciálními, k nimž je zákon o právo na přístup k informacím v postavení ius generis. Takto jsou koncipovány i právní předpisy jiných již zmíněných zemí.

V právních předpisech ostatních vybraných zemí, které obecně upravují oblast práva na přístup k informacím, výslovná ustanovení o vlastním účelu nenajdeme. Z jejich textů lze však explicitně vyvodit podobnosti a různé kombinace výše zmíněného. Nečiní tak ani federální zákon o svobodě informací Spojených států amerických (The Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552, As Amended By Public Law No. 104-231, 110 Stat. 3048) (45).

Nařízení Evropské komise

V oblasti sekundárního práva Evropských společenství bylo přijato nařízení (regulation) Evropské komise 1049/2001. Tento legislativní akt požaduje v článku 1 poskytnout co nejúčinnější a nejjednodušší veřejný přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise a stanovit obecné principy a limity tohoto přístupu na základě odstavce 2 článku 255 Amsterodamské smlouvy.

Cílem tohoto nařízení je také podporovat vhodnou administrativní praxi v zajištění přístupu k dokumentům. Pro tento účel má být také ustanoven meziinstitucionální výbor k testování nejlepší praxe v této oblasti. I když nařízení samo praví v odstavci 15 čl. 1, že neslouží k doplnění národních legislativ zabývajících se přístupem k dokumentům, může se tento předpis komunitárního práva stát modelem pro formulování legislativy vztahující se k této problematice. Je také nutné říci, že toto nařízení je jako celek pro členské státy Evropské unie závazné a je v nich také přímo aplikovatelné, tzn. soudně vymahatelné bez předpokladu existence jakéhokoli právního předpisu k jeho provedení. Členským státům totiž vyplývají z tohoto nařízení určité povinnosti.

3.2.2 Povinné subjekty

V právních předpisech, upravujících právo na přístup k informacím, musí být také jasně definován okruh subjektů, kterým toto právo nařizuje ve stanovených mezích zpřístupňovat a zveřejňovat určitý druh informací (dále jen "povinné subjekty"). Rozsah této definice není ve vybraných státech vždy stejný a mnohé právní předpisy ani okruh povinných subjektů blíže nespecifikují. Některé se omezují také pouze na úroveň ústřední veřejné správy, jiné zahrnují pod povinné subjekty kromě subjektů výkonné moci také nositele moci zákonodárné a soudní nebo dokonce subjekty soukromoprávní, kterým bylo svěřeno spravování věcí veřejných.

Maďarsko

Vymezení okruhu povinných subjektů obsahuje maďarský zákon v definici údaje veřejného zájmu. Tyto údaje se vztahují jak k institucím vykonávající funkce státní správy či územní samosprávy, ale také k dalším subjektům, které vykonávají veřejné povinnosti (46).

Finsko

Rozsah množiny povinných subjektů definuje poměrně široce i finský zákon o otevřenosti vládních aktivit, který oproti původnímu zákonu o publicitě úředních dokumentů z roku 1952 (Act on the Publicity of Official Documents) rozšířil svoji působnost na všechny subjekty vykonávající funkce veřejného úřadu bez ohledu na jejich organizační formu. Pod pojem úřad totiž zahrnuje v části 4:
úřady státní správy a jiné státní orgány a instituce; soudy a jiné orgány; subjekty státního podnikání; municipální úřady; Banku Finska spolu s Úřadem finančního dozoru či jinými nezávislými institucemi veřejného práva; parlamentní úřady a instituce; úřady vykonávající úkoly státní správy v území; nezávislé úřady, konzultativní orgány, komise, výbory, pracovní skupiny, vyšetřovatele a auditory municipalit či jejich svazů a jiné podobné orgány, jimž je stanoveno vykonávat určité úkoly na základě zákona, dekretu či rozhodnutí úřadu.

Pojem autorita se podle této části finského zákona má vztahovat i na korporace, instituce, nadace a fyzické osoby povolané k výkonu veřejných úkolů na základě zákona, dekretu či ustanovení nebo nařízení vydaných na základě zákona či dekretu, pokud vykonávají činnost veřejného úřadu. Speciální ustanovení se ve Finsku týkají dokumentů evangelické luteránské církve.

Švédsko

Výše uvedený švédský zákon o svobodě tisku neobsahuje výslovnou definici veřejného úřadu (public authority), jehož povinností je zpřístupnit za zákonem daných podmínek určité úřední dokumenty. V článku 5 kapitoly 2 však stanovuje, že Riksdag (47) či jakékoli lokální vládní shromáždění, které má rozhodovací pravomoci, jsou položeny na roveň veřejného úřadu.

Irsko

Zákon Irska rozumí pod svým veřejným úřadem (public body) pouze subjekty moci výkonné, přičemž se neomezuje pouze na úroveň ústřední, ale pod pojem veřejný úřad zahrnuje i rovinu lokální.

Spojené státy americké

Federální zákon Spojených států amerických rozumí úřadem, který má zpřístupnit určité kategorie informací jakékoli oddělení výkonné moci, oddělení vojenství, vládní korporaci či vládou kontrolovanou korporaci či jiné subjekty výkonné moci vlády (včetně kanceláře exekutivy prezidenta) nebo jakoukoli úřadovnu s regulatorní pravomocí (regulatory agency).

Nařízení Evropské komise

Z již zmíněného účelu nařízení Evropské komise je patrné, že povinnými subjekty jsou Evropský parlament, Rada Evropské unie a Komise, tzn. orgány legislativy i exekutivy na úrovni Evropských společenství. Fakt, že zmíněný článek 255 limituje právo na přístup pouze k těmto třem institucím však neznamená, že by jiné instituce, úřady a orgány mohly působit pod rouškou tajemnosti. Právní nástroj obsažený v článku 255 se týká také orgánů a výborů zřízených pro asistování výše uvedeným třem institucím k plnění jejich úkolů. Všechny evropské orgány jsou také podřízeny všeobecnému principu otevřenosti zakotvenému v zmíněném článku 1 Smlouvy o EU o otevřenosti rozhodnutí Unie a také principu demokracie v článku 6 této smlouvy. Každý orgán musí mít svůj vlastní kodex pravidel a procedur pro přístup k dokumentům, který musí být v souladu s obecnými principy otevřenosti tak, jak je interpretuje Evropský soudní dvůr.

3.2.3 Oprávněné subjekty - nositelé práva na přístup k informacím

Vybrané dokumenty většinou vymezují také okruh subjektů, kterým je za jimi určených podmínek přiznáno právo na přístup k informacím. Některé země omezují subjektivitu k tomuto právu pouze na své občany, jiné zakotvují možnost rozšíření množiny nositelů těchto práv nebo přiznávají subjektivitu práva na přístup k informacím výslovně každému bez podmínky občanského vztahu ke státu. Pro účely práce tak můžeme rozdělit tyto dokumenty do třech základních skupin.

a) Legislativní dokumenty s neomezenou subjektivitou k právu na přístup k informacím

irský zákon přiznává (podle své terminologie) každé osobě právo k záznamům v držení veřejných úřadů a povinnost těchto úřadů poskytnout na požádání každému tyto záznamy. Právo projednat tuto žádost je výslovně podle irského právního předpisu součástí garantovaného práva každého na přístup k záznamům. Ani švédský zákon o svobodě tisku či finský zákon o otevřenosti vládních aktivit nebo maďarský zákon neobsahují omezení definovaného práva na přístup k úředním dokumentům a tedy i privilegia vztahující se k určitým skupinám společnosti.

b) Legislativní dokumenty s omezenou subjektivitou k právu na přístup k informacím

Je zajímavé poukázat na zmíněné nařízení Evropské komise, které přiznává v článku 2 právo na přístup k dokumentům jmenovaných institucí pouze občanům Unie a jakékoli fyzické či právnické osobě s bydlištěm, sídlem či registrovanou úřadovnou ve členském státě. Rozšíření skupiny subjektů tohoto práva potom záleží potom na jednotlivých institucích.

c) Legislativní dokumenty nedefinující množinu nositelů práva na přístup k informacím

Federální zákon Spojených států amerických neobsahuje okruh subjektů, kterým je právo na přístup k informacím přiznáno. Výslovné stanovení takovýchto subjektů neobsahuje ani švédský ústavní předpis. Z jeho znění, stejně jako ze článků švédské ústavy, je však vyvoditelné, že subjektivita k právu na přístup k určitým informacím je výsostným právem švédských občanů.

3.2.4 Veřejné informace

Většina právních předpisů stanovuje formou legislativních definic obecný okruh informací, které mají být na základě vymezeného postupu zpřístupněny. Často však tato obecnost není blíže specifikována a veřejnost informací je třeba posuzovat vzhledem k široké množině výjimek.

Maďarsko

Maďarský zákon o ochraně osobních dat a zpřístupňování dat veřejného zájmu definuje ve svém článku 2 údaje veřejného zájmu (data of public interest) jako jakékoli informace zpracované úřadem vykonávajícím funkce státní správy nebo územní samosprávy nebo jiné veřejné povinnosti, kromě osobních údajů. V ustanovení článku 19, upravujícím přístup k údajům veřejného zájmu, však tuto definici omezuje na takovéto údaje, které se vztahují k působnosti úřadu včetně managementu tohoto úřadu. Podle tohoto článku také nesmí být omezen přístup k údajům o osobě, která vykonává činnost jménem úřadu a tyto informace se vztahují k takovéto její povinnosti (článek 19 odstavec 4).

Finsko

Finský zákon podle jeho neoficiálního anglického překladu definuje ve své části 5 nejdříve dokument jako psanou či vizuální prezentaci či zprávu vztahující se k nim a obsahující znaky dešifrovatelné jakýmikoli technickými prostředky. Úředním dokumentem (official document), který má být doménou veřejnosti, potom rozumí dokument ve vlastnictví úřadu, který je připravený úřadem či osobou v jeho službách, nebo dokument doručený úřadu k rozhodnutí či dokument jinak spojený s věcmi v pravomoci a působnosti úřadu. Úřední dokument může být potom zpřístupněn na základě žádosti, pokud se na něho nevztahují ustanovení o utajení. V případě, že žádost směřuje k dokumentu, který není doménou veřejnosti, může být podle části 10 za zákonem předpokládaných podmínek, zpřístupněn osobě, jejíž právo, zájem či závazek mohou být dotčeny.

Ve Finsku se uvedený zákon vztahuje také na dokumenty připravené k vyjednávání či komunikaci mezi osobou ve službě úřadu nebo mezi úřadem a fyzickou osobou či právnickou osobou, které jednají jménem úřadu, pokud mají být tyto dokumenty či informace v nich obsažené archivovány podle legislativy, která upravuje archivnictví. Pokud jsou však tyto dokumenty již archivovány, úřad může stanovit, že přístup k nim bude umožněn pouze na základě jím uděleného povolení.

Finský zákon rovněž ukládá v čl. 19 povinným subjektům zpřístupnit informace o navrhovaných legislativních reformách, o jejich konečných termínech a odpovědných osobách, jakož i o plánech, stanoviscích a rozhodnutích v dosud nerozhodnutých záležitostech (pending matters) všeobecné důležitosti, pokud se na ně ovšem nevztahují ustanovení o utajení. Úřad má také informovat o úrovni dosaženého rozhodnutí, alternativách a ohodnocení dopadů s těmito aktivitami spojenými a také o příležitosti fyzických a právnických osob ovlivnit takovéto záležitosti.

Švédsko

Švédský zákon o svobodě tisku upravuje podobně jako finský předpis právo na přístup k úředním dokumentům (official documents). Stejně jako finský rovněž definuje v článku 3 kapitoly 2 nejdříve dokument jako jakoukoli zapsanou, obrazovou záležitost či zaznamenání, které může být čtené, poslouchané nebo jinak vnímané s využitím technických prostředků. K naplnění zákonem definované podstaty úředního dokumentu, tzn. objektu svobodného přístupu k informacím, potom dojde v případě, že dokument je v držení povinných subjektů a pokud byl doručen úřadu nebo úřadem vytvořen, respektive koncipován podle článku 6 a 7.

Irsko

Je zajímavé, že i když zmíněný irský zákon při stanovování svých cílů vychází z práva na přístup k informacím, dále se této terminologie (částí 2 počínaje) nedrží a používá právo na přístup k záznamům (right to access to records).

Legální definice těchto záznamů (článek 2) potom zahrnuje jakákoli memoranda, jakoukoli knihu, mapu, kresbu, jakýkoli plán, diagram či jiné obrazové nebo grafické znázornění či dokument, nebo fotografii, film nebo jinou formu záznamu, ve které jsou data držena či skladována manuálně, mechanicky nebo elektronicky a cokoli, co je částí či kopií výše zmíněného či jejich kombinaci. Podle tohoto zákona má každá osoba právo k jakémukoli záznamu, který je držen veřejným úřadem, a na základě žádosti ji má být (po splnění zákonem předvídaných podmínek) nabídnut přístup k těmto záznamům.Tento zákon jako jediný z vybraných legislativních dokumentů rovněž zmocňuje irského ministra financí k další možné regulaci forem těchto záznamů. Irský zákon také zakotvuje ve svém článku 18 právo osob na informace, jež se vztahují k legislativním předpisům veřejných úřadů a které tyto osoby ovlivňují.

Spojené státy americké

Ve Spojených státech amerických je objekt práva na přístup k informacím definován jako jakákoli informace obsahující záznam úřadu, který tento úřad "udržuje" v jakémkoli formátu, včetně elektronického. Ze zákona samotného je však patrné, že oficiálnost informací a jejich zpřístupnění jsou vázány na konečný stupeň jejich rozhodnutí. Podle federálního zákona o svobodě informací mají být zpřístupněny veřejnosti i manuály zaměstnanců správy a instrukce je upravující, pokud ovlivňují členy veřejnosti.

Nařízení Evropské komise

Podobně jako příklad ze Švédska či Finska i nařízení Evropské komise zahrnuje do svých ustanovení nejdříve dokument a následně “úřední” dokument. Dokumentem rozumí jakýkoli obsah nezávisle na jeho nosiči, obsahující záležitosti vztahující se k politikám, aktivitám nebo rozhodnutím, které spadají do odpovědnosti instituce. Podstatu veřejně přístupných dokumentů potom v odstavci 3 článku 2 zakládá na jejich “držbě” institucí, kterou definuje jako jejich přijetí či sestavení, respektive koncipování jmenovanou institucí. Podle ustanovení odstavce 3 článku 2 však k těmto charakteristikám musí ještě patřit jejich vlastnictví (possession) jmenovanou institucí.

Nařízení ještě později dodává fakt, že i když mají být všechny takovéto dokumenty principiálně přístupné veřejnosti, mohou být v určitých případech veřejného či soukromého zájmu stanoveny výjimky například k ochraně vnitřních konzultací či rozvažování směřujících k zajištění plnění úkolů těchto institucí a také k ochraně osobních dat (48).

(Redakčně kráceno)

Poznámka autora:

Praktické uplatňování práva na přístup k informacím je realitou poměrně novou a neustále se vyvíjející. Je proto nutné zdůraznit, že práce vychází ze stavu, který byl aktuální v březnu roku 2002.

Poznámky:

  1. Srov. European Governance and Cyberdemocracy (Study). http://europa.eu.int
  2. Srov.Administrative Law Principles and Civil Service Standards. F. Cardona; S. Synnerström.
    http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb
  3. Viz např. Strengthening Europe's Contribution to World Governance. R. Madelin http://europa.eu.int
  4. Viz. k tomu blíže Strategic Management and Policymaking - Globalisation — What Implications for Democratic Decision Making? http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb
  5. Clift, S,: Top Ten E-Democracy "To Do List" For Governments Around the World. www.publicus.net
  6. Srovnej E-Government: A Strategic Framework for Public Services in the Information Age. www.iagchampions.gov.uk
  7. Srov. E-Government: The Next American Revolution. www.publicus.net
  8. Herzán,S.: Program informatizace územních orgánů veřejné správy, sborník konference Internet ve veřejné správě 2001. www.isss.cz
  9. Srov. European Governance (A White Paper), COM(2001)420, s. 3-7. http://europa.eu.int a N. Lebessis, J. Paterson: Evolution in Governance (What lessons for the Comission ?, A First Assesment), s. 21. http://europa.eu.int
  10. Srov. European Governance (A White Paper), COM(2001)420, s. 4. http://europa.eu.int
  11. K tomu např. European Governance and Cyberdemocracy (Study). http://europa.eu.int nebo Alexander, C. J. et al. Digital Democracy - Policy and Politics in the Wired World. Oxford: University Press, 1998.
  12. Report of PUMA (OECD Public Management Service): Impact of the emerging information society on the policy development process and democratic quality, OECD, 1998. www.oecd.org
  13. Édes,B.W. The Role of Public Administration in Providing Information, s. 1. http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb
  14. Srovnej Clift, S. Democracy is online 2.0 (draft). www.publicus.net
  15. Srovnej Sloat, A. The Future of Parliament Democracy: Transition and Challenge in European Governance. Green Paper AS/D (2000), s. 3. http://europa.eu.int
  16. Colemann, S.: UK Citizens Online Democracy. An Experiment in Government - Supported Online Public Space. www.ukonline.gov.uk
  17. Magnusson, A. et al. Democracy and Technology (Iceland). http://europa.eu.int
  18. K tomu též E. Maragall and col.: Citizen´s Participation through Internet (Barcelona), http://europa.eu.int
  19. Srov. Malina, A.; Macintosh, A. Teledemocracy: Energising the [new] public sphere(s), civil society and citizen activity, s. 1-5. www.teledemocracy.org
  20. Srovnej Herzogová, M. ECDL – Nová etapa počítačové vzdělanosti. In sborník konference Internet ve veřejné správě 2001. www.isss.cz>
  21. Ibid., s. 58-60.
  22. Matyska, L. Je internet řešením pro komunikaci veřejné správy?, In sborník konference Internet ve veřejné správě 2001. www.isss.cz
  23. V České republice byl vyvinut systém MIDAS, který je veřejně dostupný na internetu www.cagi.cz/midas
  24. Petrikovits, E. Základní registry veřejné správy – koncepce a legislativní zabezpečení. In sborník konference Internet ve veřejné správě. www.isss.cz
  25. Ústavní principy je však třeba odlišit od základních práv. Práva jsou totiž jednotlivá ustanovení, kterých se může jednotlivec domáhat u soudu. Principy mohou a měly by být využívány evropskými soudy v jejich pravomoci interpretovat
  26. Dokument (2000/C 364/1) je přístupný nejen v angličtině na http://europa.eu.int V češtině lze najít tuto Chartu na www.euroskop.cz
  27. Anglická verze je dostupná na www.uni-wuerzburg.de
  28. Anglická verze je dostupná na www.om.fi nebo na www.uni-wuerzburg.de
  29. Její anglickou verzi lze najít na www.uni-wuerzburg.de
  30. Uvedená ustanovení ústav států vycházejí buď z jejich oficiálních anglických překladů či byla zpracována na základě Klokočka, V.; Wagnerová, E. Ústavy států Evropské unie. Praha: Linde a. s., 1997
  31. Její verze v angličtině je dostupná na www.uni-wuerzburg.de
  32. Filip, J.: Vybrané kapitoly ke studiu ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 127
  33. Na www.uni-wuerzburg.de lze nahlédnout do anglické verze, jež zohledňuje stav k roku 1995. Poslední změna ústavy pochází z roku 2001 a není dostupná v autorovi známém jazyce. Její novelizace však zohledňuje pouze ustanovení týkající se veřejné služby, která nemají pro účely práce význam, proto je uvedeno, že stav vychází ze situace roku 2001
  34. Anglické znění je přístupné na www.uni-wuerzburg.de
  35. Anglické znění je přístupné na www.uni-wuerzburg.de
  36. Na základě ústavy z roku 1995, jež je v angličtině na www.uni-wuerzburg.de, a doplňků irské ústavy do roku 1999, jež je možné najít na www.gov.ie
  37. Anglický text zmíněných právních dokumentů lze najít na www.uni-wuerzburg.de
  38. Anglický text je dostupný na www.uni-wuerzburg.de
  39. Klokočka, V. Opus citatum. S. 195
  40. Zákon lze nalézt na www.obh.hu
  41. Zmíněný dokument finského ministerstva spravedlnosti, který se stal platným v prosinci 1999, je spolu s anglickým zněním nové finské ústavy dostupný na www.om.fi
  42. Srovnej čl. 1 kapitoly 1 a čl. 1 a 2 kapitoly 2 tohoto zákona
  43. Text tohoto právního dokumentu je k dispozici na www.irlgov.ie
  44. Jeho plný text je dostupný na www.epic.org
  45. Srovnej odstavec 3 článku 2 maďarského zákona
  46. Podle čl. 4 kap. 1 švédské ústavy je Riksdag nejdůležitějším reprezentantem švédského lidu, který přijímá zákony, rozhoduje o daních a určuje, jak mají být užívány veřejné finanční prostředky a kontroluje vládu a správu země
  47. Srovnej Regulation (EC) No 1049/2001, čl. 10 - 11


Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |