VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 12 |
konzultace |
Mgr. Petr Běhan,
Právnická fakulta Západočeské univerzity
Základním cílem informatizace jednotlivých subjektů státní správy i samosprávy je jak v podmínkách České republiky, tak i v Evropské unii především inkorporace služeb a možností informačních technologií do systémů zpracování a využívání informací v celé paletě postupů v rámci správní činnosti těchto subjektů veřejné správy. Cestou zavádění informačních systémů do každodenního nakládání s informacemi bude možné vstupní údaje neporovnatelně lépe, rychleji a efektivněji registrovat, využívat a zpracovávat. Správní činnost všech orgánů veřejné správy by v dnešní době měla být realizována prostřednictvím technologicky moderních prostředků umožňujících efektivnější i snazší výkon jejich pravomoci, a to jak co do finanční, tak i personální náročnosti.
1. Úvodní poznámky k informatizaci veřejné správy v ČR
Právní úprava v České republice se v této oblasti odvíjí od zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů (dále jen “ZISVS”).
Konkrétní požadavky na informační systémy a jejich vlastnosti a funkčnost jsou upraveny standardy a technickými normami, jejichž vydávání předvídá ZISVS. Jejich tvorbu svěřuje do působnosti Úřadu pro veřejné informační systémy (dnešní Ministerstvo informatiky).
1.1. K pojmu a funkčnosti informačního systému veřejné správy
Pojem informační systémy veřejné správy definuje ZISVS v ustanovení § 3 odst. 1 jako soubor informačních systémů, které slouží pro výkon veřejné správy včetně informačních systémů zajišťujících činnosti podle zvláštních zákonů (například zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, v platném znění, nebo též zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, v platném znění). Podle § 2 odst. 1 písm. b) ZISVS je informačním systémem třeba rozumět funkční celek nebo jeho část zabezpečující cílevědomou a systematickou informační činnost. Každý informační systém zahrnuje data, která jsou uspořádána a propojena tak, aby bylo možné jejich zpracování a zpřístupnění, včetně dalších možností výkonu informačních činností.
Jednotlivé informační systémy státní správy a samosprávy obsahují informace či údaje, které jsou potřebné pro výkon pravomoci a působnosti orgánů veřejné správy nebo pro jiné informační systémy, respektive pro zajištění správních činností jiných orgánů v závislosti na kompetenční dělbě mezi nimi. Mezi správce informačních systémů veřejné správy zahrnuje zákon o informačních systémech ministerstva, jiné správní úřady, orgány územní samosprávy a další státní orgány. Pod pojmem správce informačního systému veřejné správy rozumí zákon o informačních systémech každý subjekt, který určuje účel a prostředky zpracování informací.
Informační systém popisuje informační vazby a funkce jednotlivých orgánů veřejné správy (specificky správní funkce), popisuje datový obsah (datové prvky) těchto vazeb a dále vztahy mezi orgány při poskytování informací. Jeho využití spočívá především v koordinovaném využívání již existujících systémů, jejich prolínání a víceúčelovém využití. Současně je možné získaných informací využít pro zmapování podkladů nutných k zajištění rozhodovacích procesů řízení orgánů veřejné správy. Všechny informační systémy je třeba uspořádat tak, aby fungovaly jednotně a poskytovaly informace přes stejné tzv. referenční rozhraní. K zajištění jednotnosti fungování a poskytování informací přes stejné referenční rozhraní mají sloužit závazné standardy vydávané Úřadem pro veřejné informační systémy (dnešní Ministerstvo informatiky) a atestace informačních systémů, které ověřují, zda informační systém splňuje požadavky stanovené ve vydaných standardech.
1.2. Hlavní cíle a principy ZISVS
Stěžejním cílem ZISVS je tedy zajištění (ko)existence jednotlivých informačních systémů orgánů veřejné správy, u kterých dochází k vzájemnému poskytování informací, a to definováním právního rámce a organizačně technických podmínek realizace při tomto poskytování informací, včetně ochrany údajů společných pro všechny informační systémy.
Hlavním principem ZIVS je stanovení některých práv a povinností vyplývajících v souvislosti s provozem informačních systémů veřejné správy pro příslušné subjekty veřejné správy, stanovení působnosti Úřadu pro veřejné informační systémy (dnešní Ministerstvo informatiky) jako ústředního správního úřadu pro tvorbu a rozvoj informačních systémů veřejné správy, vytvoření podmínek pro zajištění kompatibility informačních systémů vytvářených orgány státní správy a samosprávy a stanovení systému atestací. Tolik tedy k právním základům zavádění, případně modernizace informačních systémů veřejné správy na území České republiky.
Otázkou však s blížícím se přistoupením České republiky do struktur Evropské unie zůstává, jaký právní rámec existuje pro tuto oblast v Evropské unii, jaké jsou jeho hlavní principy a míra právní závaznosti ve vztahu k vnitrostátním právním úpravám jednotlivých členských států a jakým způsobem jsou vymezeny lhůty stanovené k provedení (transpozici) některých směrnic atd. Úvodním příspěvkem k diskusi o této problematice by měla být i tato stať.
2. Právní úprava informatizace veřejné správy v ES
Především je možné konstatovat, že právo Evropských společenství (šířeji právo EU) v současné době neobsahuje závazné právní normy, kterými by byla uceleným způsobem regulována oblast konkrétní podoby celkové informatizace státní správy, základních územních samosprávných celků (v ČR obcí), případně vyšších územních samosprávných celků (v ČR krajů) členských států. Právo ES však stanoví některé obecně závazné principy platné v určitých oblastech, které budou předmětem podrobnějšího pojednání. Pro účely této statě je třeba zdůraznit, že obecně závaznými právními předpisy v právu ES rozumíme zakládací smlouvy (primární právo) na straně jedné, nařízení, směrnice a rozhodnutí jakožto část sekundárního práva ES na straně druhé.
Primární právo Evropských společenství tuto problematiku výslovně neupravuje. Pokud jde o fundamentální rámcové dokumenty vztahující se k tomuto odvětví, je zapotřebí zmínit akční program Evropské komise známý pod názvem eEurope, respektive jeho modifikované verze eEurope 2002 a eEurope 2005. Paradoxem je, že samotný akční program je z pohledu činnosti členských států právně nezávazný, avšak na jeho bázi vznikaly a postupně dále vznikají právně závazné právní předpisy v rámci práva ES, kterými je tato oblast činnosti orgánů státní správy i samosprávy postupně regulována a europeizována. Cílem tohoto programu je přiblížit obecné výhody informační společnosti všem občanům Evropské unie, a to především cestou internetového přístupu občanů k veřejným službám, a zajistit tak jejich průběžný, rychlý a bezproblémový přístup k informacím, službám i postupům, kterými jsou přijímána rozhodnutí. Cíle akčního programu jsou v této době naplňovány prostřednictvím závazných právních předpisů sekundárního práva ES přijatých na základě akčního programu, zvláště nařízení Rady 876/2002/ES, 733/2002/ES a 2887/2000/ES, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58/ES, 2002/21/ES, 2002/19/ES, 2002/20/ES, 2002/22/ES a rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 1719/1999/ES a 1720/1999/ES).
V oblasti obecně závazných právních předpisů připravovaných v rámci Evropských společenství jde zejména o návrh rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, předložený Evropskou komisí dne 14.9.2001, kterým se mění rozhodnutí 1719/1999/ES ze dne 12.7.2002 a dále návrh rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění rozhodnutí 1720/1999/ES ze dne 12.7.2002. Předmětem předkládaných návrhů legislativních změn, kterými se mění výše specifikovaná rozhodnutí, je mimo jiné též umožnit kandidátským zemím (tedy i ČR) využívat za stanovených podmínek a pokrytí určitých nákladů s tím spojených generické služby IDA (systém umožňující výměnu určitých informací mezi orgány veřejné správy na úrovni Evropské unie). Cílem předkládaných modifikací je v neposlední řadě také zajištění realizace akčního programu eEurope v podmínkách rozšířené Evropy.
Akční program eEurope si klade za cíl zajistit urychlení rozvoje podstatných prvků informační společnosti v Evropě a postupnou realizaci co nejširšího využití jednotlivých výstupů členskými státy, regiony a občany Evropské unie. K tomu mají přispět opatření v rámci legislativního procesu i finanční podpory rozvoje informační společnosti ze strany EU. Zatím se jedná pouze o akční program udávající směr dalšího rozvoje informatizace evropské veřejné správy, nikoliv o závazný právní předpis. Za účelem realizace stanovených cílů bylo v rámci programu eEurope v jeho aktuální fázi definováno deset prioritních činností na úrovni Evropských společenství:
Činnost směřující k tomu, aby měli studenti a mládež přístup k informačním technologiím, multimediálnímu vzdělávání a kultuře,
Liberalizace v sektoru telekomunikací zajišťující levnější přístup k internetu,
Prioritní a rychlejší přístup k internetu pro vědce a vysokoškolské studenty,
Vytvoření právního rámce upřednostňujícího rozvoj elektronického obchodování,
Zavádění elektronických karet a koordinovaná kontrola jejich využívání,
Upřednostňování elektronické podoby evropského kapitálového trhu,
Zlepšení integrace zdravotně postižených osob do společnosti za využití moderních technologických a komunikačních prostředků,
Interaktivní přístup ke zdravotní péči,
Využití elektronických komunikačních prostředků v rámci transevropských přepravních sítí (zejména oblast železniční a letecké dopravy) a
On-line či interaktivní působení a činnost orgánů veřejné správy, pokud jde o přístup veřejnosti k informacím na straně jedné a správní či rozhodovací činnost těchto orgánů na straně druhé. Tato prioritní činnost orgánů Evropských společenství má upřednostnit a ulehčit organizačně i finančně on-line poskytování veřejných služeb, prostřednictvím postupného zajištění interoperability informačních programů a informačních systémů veřejné správy v EU. Například počátkem roku 2005 má být většina veřejných zakázek v EU zadávána elektronickou cestou.
Právo Evropských společenství dále obsahuje desítky relevantních právních předpisů, které se však ke sledované problematice vztahují dílčím způsobem a jejichž rozbor překračuje rámec této statě. Z tohoto důvodu věnujeme podrobnější pojednání následujícím obecně závazným předpisům účinným v současné době v rámci právního řádu Evropských společenství:
Směrnice 2002/58/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 12.7.2002 vztahující se ke zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v oblasti elektronické komunikace (směrnice o ochraně soukromí a elektronické komunikaci),
Věcná působnost: směrnice se vztahuje na nakládání s osobními údaji a jejich zpracování při elektronickém poskytování veřejné služby na území Evropského společenství.
Základní požadavky na vnitrostátní právní řády: zajištění bezpečnosti osobních údajů a jejich ochrana před zneužitím, důvěrnost údajů vypovídajících o komunikaci při elektronickém poskytování veřejné služby, možnost zajištění anonymního poskytnutí informace zdarma v určitých případech, zajištění standardizovaných technických charakteristik a technická normalizace.
Transpoziční lhůta: členské státy mají povinnost přizpůsobit své právní řády požadavkům vyplývajícím ze směrnice do 31. 10. 2003.
Směrnice 2002/21/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 7.3.2002 vztahující se k přijetí společného právního rámce pro sítě a služby v oblasti elektronické komunikace (rámcová směrnice),
Věcná působnost: směrnice se vztahuje na vnitrostátní právní úpravu elektronických komunikačních sítí a služeb v rámci veřejné správy členských států.
Základní požadavky na vnitrostátní právní řády: definování základních právních povinností vnitrostátních orgánů pro veřejné informační systémy, řízení referenčního rozhraní a evidence včetně označování informačních systémů, konkrétní požadavky na funkčnost informačních systémů veřejné správy a jejich propojenost a vzájemnou komunikaci mezi nimi, požadavky na normalizační procedury, podmínky výměny a zveřejňování informací.
Transpoziční lhůta: členské státy mají povinnost přizpůsobit své právní řády požadavkům vyplývajícím ze směrnice do 24. 7. 2003.
Rozhodnutí 1719/1999/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 12.7.1999, kterým je určen soubor zaměření a projektů společného zájmu v oblasti evropských sítí pro elektronickou výměnu informací mezi orgány veřejné správy (IDA).
Věcná působnost: zavádění transevropských informačních sítí a systémů na úrovni jednotlivých členských států a na úrovni orgánů Evropských společenství v rámci programu IDA
Základní principy předmětného rozhodnutí: přiznávání finančních prostředků z programu IDA ve prospěch takových informačních sítí a systémů veřejné správy, které přispívají k odstraňování překážek ve volném pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu nebo přímo přispívají k realizaci hospodářské a měnové unie nebo umožňují zlepšenou spolupráci mezi orgány Evropských společenství a mezi orgány státní správy a samosprávy navzájem nebo přispívají k ochraně finančních zájmů Evropských společenství nebo přispívají k rozšíření evropské unie, případně které přispívají k rozvoji průmyslu ve Společenství, zejména u malého a středního podnikání. Výčet informačních systémů společného zájmu s možností čerpání finančních prostředků z rozpočtu Evropských společenství je obsažen v příloze tohoto rozhodnutí.
Předmětné rozhodnutí je určeno všem členským státům a je účinné od 12. 7. 1999 do 31. 12. 2004.
Rozhodnutí 1720/1999/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 12.7.1999, kterým je přijat soubor činností a opatření, jejichž cílem je zajistit interoperabilitu evropských sítí pro elektronickou výměnu informací mezi orgány veřejné správy (IDA) a přístup k těmto sítím.
Věcná působnost: vzájemná propojenost, návaznost a interoperabilita informačních sítí a systémů vytvářených orgány veřejné správy členských států a orgány Evropských společenství, racionalizační procesy při vytváření a údržbě informačních systémů veřejné správy, využitelnost těchto sítí a systémů pro občany Evropské unie a podniky se sídlem tamtéž, zdokonalování stávajících informačních systémů veřejné správy.
Základní principy předmětného rozhodnutí: identifikace překážek vzájemné výměny informací mezi informačními systémy veřejné správy, zásada předběžného stanovení architektury informačních sítí, zveřejnění specifikace poskytovaných služeb, předběžného stanovení referenčního rozhraní, spolupráce při dohledu nad bezpečností informační sítě či systému. Společenství finančně podporuje správní orgány členských států při výstavbě interoperabilních informačních systémů, koordinuje tvorbu požadavků na systémy a referenční rozhraní, kontroluje pokrok dosažený v oblasti elektronického přesunu dat v rámci těchto sítí a systémů.
Předmětné rozhodnutí je určeno všem členským státům a je účinné od 12. 7. 1999 do 31. 12. 2004.
Závěrem k této problematice lze uvést, že právní úprava informačních systémů a procesu informatizace státní správy i samospráv jednotlivých členských států na úrovni Evropských společenství nestanoví konsistentním způsobem, jakou konkrétní podobu by informační systémy veřejné správy měly mít. Upraveny jsou v současné době pouze některé jejich dílčí vlastnosti či parametry, avšak koncepční řešení lze v právu Evropských společenství očekávat teprve v budoucnu. Vzhledem k rychlému rozvoji právní úpravy této oblasti v komunitárním právu v průběhu posledních let lze důvodně předpokládat, že se toto očekávání naplní poměrně brzy po přistoupení České republiky k Evropské unii. Rychlost legislativních změn však bude významným způsobem záviset na tom, do jaké míry budou Evropská společenství cítit akutní potřebu tuto oblast zcela harmonizovat, nebo zda převáží například potřeba úpravy zcela nových právních problémů v souvislosti s očekávaných největším rozšířením Evropské unie v její historii a změnami, které s tím budou spojeny.