VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 6 |
zahraničí |
Doc.JUDr.Olga Vidláková, CSc.
Koncem minulého roku byla ukončena činnost 73 okresních úřadů, jejichž rozsáhlá působnost byla přenesena jednak na 205 obcí s rozšířenou působností, jednak na 14 krajů, které ji vykonávají převážně jako přenesenou působnost. K této změně došlo k 1.lednu 2003, kdy současně vstoupila v účinnost celá řada nových zákonů, případně zákonných novelizací, které tuto změnu provádějí a současně vytvářejí podmínky pro další zabezpečení přenesené působnosti příslušnými obecními úřady a krajskými úřady. Jde o zásadní reformní krok, kterým by měla být ukončena reforma územní veřejné správy v České republice. Tomuto tématu věnoval časopis Veřejná správa po řadu měsíců značnou pozornost.
V říjnu minulého roku začal v časopisu vycházet seriál o vládnutí po evropsku, který blíže vysvětluje pravidla, jimiž se mají řídit procesy vládnutí v členských zemích Evropské unie, jakož i chování subjektů, jež mají v celém složitém systému za vládnutí hlavní odpovědnost, tak jak bylo stanoveno v “Bílé knize” o vládnutí vydané Evropskou komisí. V tomto kontextu by mohla být zajímavá informace o poslední konferenci Evropské skupiny veřejné správy (EGPA) Mezinárodního ústavu veřejné správy (IIAS), která se konala v září minulého roku v Německu (Potsdam) a měla jako hlavní téma vládnutí v evropském správním prostoru.
Česká republika se stala právě v loňském roce korporativním členem Mezinárodního ústavu správních věd, takže konference EGPA se účastnilo několik našich delegátů. V článku se zaměřím na zasedání jedné ze sedmi studijních skupin EGPA, skupiny Místní samospráva, jejímž ústředním tématem byla modernizace vztahů mezi jednotlivými správními úrovněmi. Dílčí témata pak zahrnovala zejména tři tématické okruhy:
decentralizaci rozhodovacích pravomocí na účastníky místní samosprávy
deregulaci povinností a činností na místní úrovni, a
úlohu vyšších správních úrovní v aktivizaci místních aktérů (local stakeholders).
Vzhledem k výše zmíněným souvislostem bych chtěla zdůraznit, že nejfrekventovanějšími pojmy jak na vlastním jednání, tak i v předložených referátech, byly právě: “dobré místní vládnutí” (governance), modely dokonalosti v zabezpečování místních služeb, předávání zkušeností a učení se z nich (tzv. benchmarking), s tím související a od toho se odvíjející modernizace v činnosti místní správy, modely hodnocení činnosti místní správy, partnerství mezi jednotlivými správními úrovněmi namísto dřívějších hierarchických systémů ve vertikálních vazbách, partnerství rovněž v horizontální úrovni mezi jednotlivými aktéry, hlavně pak PPP – public-private partnerships - neboli partnerství veřejných a soukromých subjektů, flexibilita místo rigidnosti a tomu odpovídající jednání, konzultace a dohody namísto předpisů a psaných pravidel a jako vrchol této modernosti (nebo snad postmodernosti?), vytváření sítí místní správy v evropském správním prostoru (local governance networks).
Tato terminologie se evropsky poučeným čtenářům nezdá jistě nijak objevná, neboť jí už přivykli. Nikoli všichni však vnímají situaci, že s postupem správních reforem či modernizace správy se i v zemích EU terminologie postupně mění a že to, co ještě nedávno bylo módní v teorii i praxi reforem NPM (New Public Managementu), dokonce nikoli jenom módní, ale platilo přímo za posvátný zákon, se pomalu začíná revidovat, analyzují se problémy a nedostatky, jež se prokázaly v praxi, a hledají se nové mechanismy, nástroje a postupy, které by vhodněji a výhodněji naplňovaly stanovená evropská kritéria, k nimž právě v Bílé knize o evropském vládnutí patří otevřenost vládnutí, účast občanů a občanské společnosti na vládnutí, odpovědnost vládnoucích aktérů, účinnost a soudržnost vládnutí.
Z postupimského zasedání studijní skupiny místní správy, které bylo velice interaktivní, i z předložených referátů vyplynula značná různorodost moderního vývoje místní správy v rámci EU, zvýšená kritičnost vůči nabízené “nejlepší praxi” a její korigování vlastními zkušenostmi jednotlivých zemí a poznání, že pro další úspěšný vývoj vládnutí je třeba především empirických, velmi konkrétních poznatků. Na některé z těchto nových pohledů a zkušeností bych dále chtěla poukázat.
Význam místních aktérů
Pro jednání pracovní skupiny byl vypracován vedoucím týmem (1) podkladový rámcový materiál, v němž je zhodnocena výchozí situace obcí na počátku 21.století. Na rozdíl od situace na počátku osmdesátých let minulého století, kdy hnacím motivem pro správní reformy byl rozpočtový deficit většiny obcí, dnes stojí před obcemi jiné úkoly:
nevyřešené tvrdé problémy kriminality a vandalismu, jakož i nízká životní úrovně starších osob;
využití informační a komunikační technologie (e-vládnutí, e-demokracie) nejenom v rámci vlastních správních struktur, ale zejména s ohledem na extraneum, tedy ve vztahu k ostatním účastníkům místního společenství (external stakeholders);
větší tlak ze strany médií, protože místní účastníci vyvíjejí sofistikovanější přístupy k publikacím a webovým stránkám a je rychlejší proliferace místního tisku, rozhlasových stanic a televizních kanálů;
rostoucí globalizace, která sice působí k tomu, že místní správní orgány se stávají důležitým ekonomickým hráčem, ale současně je vystavuje vrtkavé a měnící se globální ekonomice;
vývoj diferencované občanské společnosti, která má nové informační a komunikační potřeby a dožaduje se aktivní účasti v debatách o důležitých problémech kvality místního života, jako je životní prostředí a bezpečnost obcí.
Tyto problémy se samozřejmě vyvíjely postupně, ale nyní dozrál čas na to, aby byly řešeny. A k tomu je podle autorů úvodního dokumentu právě zapotřebí nového způsobu v činnosti místní správy, kterým má být moderní governance, neboli vládnutí, zaměřené na sebeorganizování, vytváření sítí mezi organizacemi, dostatečnou autonomii od státu a výměnu zdrojů. Vládnutí na místní úrovni je pak definováno jako soubor formálních a neformálních pravidel, struktur a procesů, jimiž místní aktéři kolektivně řeší svoje problémy a sociální potřeby. Tento proces je inkluzivní, neboť každý místní aktér do něj vkládá důležité kvality, schopnosti a zdroje. V tomto procesu je kruciální vybudovat a udržet důvěru, nasazení a systém vyjednávání. Autoři rozlišují šest skupin místních aktérů: občany jako jednotlivce; neziskový sektor včetně odborů, politických stran a obecních organizací; podnikatelský sektor; sdělovací prostředky; vyšší správní (vládní) úrovně včetně nadnárodních; místní správní orgány. Z toho vyplývá, že v místním vládnutí nejde jenom o vytváření sítí, neboť vedle řízení sítí existují další mechanismy, které jsou důležité ve veřejném, soukromém i neziskovém sektoru, jako jsou hierarchické struktury, trhy a společenství.
Autoři, kteří ještě zcela nedávno byli propagátory nového managementu ve veřejné správě a přejímání tržních mechanismů ze soukromého sektoru, včetně vyhodnocování na základě výkonnostních indikátorů, si nyní uvědomují, že bude nutné se hlouběji zamyslit nad měřením kvalitativních hodnot místního vládnutí, jež mají rostoucí význam a nedají se kvantifikovat: například transparentnost, čestnost, odpovědnost, úroveň důvěry ve společnosti, úroveň respektu pro demokratické procesy a rovnost ve vztahu k pohlaví, původu, náboženství, věku.
Nizozemsko: Dělba úkolů, odpovědnosti a působnosti zdaleka není jednoznačná
Konkrétní zkušenosti z decentralizace správy na místní úroveň a z řešení vztahů mezi správními úrovněmi jsou velmi různorodé. Například v Nizozemsku, které jeho ústava charakterizuje jako unitární decentralizovaný stát, jsou různé názory na dělbu pravomoci a kompetencí mezi tři správní úrovně, tj. místní úroveň–obce, regionální úroveň–provincie a ústřední úroveň–vládu. Někteří odborníci tvrdí, že místní samospráva není ničím jiným než orgánem vykonávajícím politiku, o níž bylo rozhodnuto na ústřední úrovni. Někteří dokonce mluví o nacionalizaci místní úrovně, zatímco jiní poukazují na svobodu, kterou obce mají pro rozvoj nezávislých politik. Všichni se však víceméně shodují v tom, že dělba úkolů, odpovědnosti a působnosti zdaleka není jednoznačná a umožňuje různý výklad a tím i vznik konfliktních situací. Dosud se totiž nepodařilo jednoznačně dokázat, které úkoly by bylo výhodnější přidělit celostátní, které provinciální a které obecní úrovni. Zdaleka není jasné, má-li být preferováno centralizované nebo decentralizované uspořádání z hlediska efektivnosti, účinnosti, demokracie, flexibility, spravedlnosti, transparentnosti a odpovědnosti. Vždy záleží na tom, kdo a z jaké pozice hodnocení provádí a jakých indikátorů pro poměřování jednotlivých kritérií používá. A tak se dochází k tomu, že mnohé argumenty ve prospěch decentralizace mají stejně validní protiargumenty ve prospěch centralizace. Profesor de Vries z univerzity v Nijmegen soudí, že mnohé argumenty pro decentralizaci jsou čistou rétorikou, jako například “Myslit globálně, jednat lokálně” nebo i princip subsidiarity.
Specifičností nizozemské samosprávy je, že na jedné straně, s ohledem na ústavní zakotvení decentralizovaného státu, jsou nejdůležitějšími úkoly obcí bydlení, sociální služby, zdravotnictví a školství, doprava, kultura a rekreace, do nichž je investováno více než 90% rozpočtových prostředků obcí, ale na druhé straně je místní autonomie omezena významem unitárního státu v tom, že ústřední vláda může zrušit místní rozhodnutí proto, že je v rozporu s obecným zájmem, tj. s národní politikou. Kromě toho rozhodovací autonomie obcí v úkolech patřících do jejich samosprávné působnosti je v posledních letech omezována stále detailnějšími restriktivními zákony.
Jinou zvláštností nizozemské místní správy je, že od roku 2002 byl zaveden tzv. dualismus, kdy obecní radní nejsou již členy obecního zastupitelstva, čímž je vytvořen rozdíl mezi exekutivními členy rady a zastupitelstvem vykonávajícím kontrolu nad radou. V čele obou těchto orgánů je nikoli volený, ale ministrem vnitra jmenovaný předseda (starosta).
Ještě v sedmdesátých letech minulého století bylo Nizozemsko vnímáno jako značně centralizovaný stát; první plán decentralizace byl předložen v roce 1983, kdy byl ohlášen první přesun pravomoci a působnosti na provinciální a zejména na obecní úroveň. Koncem osmdesátých let pak došlo k decentralizaci zdravotnictví, sociální pomoci, školství a politiky orientované na mládež, a to přesto, že v té době se celý stát potýkal se značnými ekonomickými potížemi, vysokou úrovní nezaměstnanosti, značnou inflací a deficitem státního rozpočtu. Současně však za posledních dvacet let se dvaapůlkrát zvýšily místní daně a poplatky, což zřejmě mělo dopad na snížení účasti občanů v místních volbách (57,7% v roce 2002 oproti 93% v roce 1966). Nicméně z průzkumů spokojenosti místních politiků a úředníků s decentralizací provedených v evropských zemích v poslední dekádě vyplývá, že nejspokojenější jsou právě nizozemští představitelé místního vládnutí.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 6/2003.
Poznámka:
Dokončení v příštím čísle