VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 6 |
konzultace |
Mgr. Jiří Kroupa
Problematika samostatné působnosti obce a zejména pak její oprávnění vydávat obecně závazné vyhlášky, představuje velmi frekventovanou otázku týkající se samosprávy. Další poměrně významný okruh problémů se týká místních poplatků. K obojímu se vyjadřuje Nález pléna Ústavního soudu 20/01 k návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Plchov o místních poplatcích.
Nálezem Pl. ÚS 20/01 bylo rozhodnuto dne 20. listopadu 2001, ve Sbírce zákonů byl nález vyhlášen pod číslem 8/2002, ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu pak ve svazku č. 24 pod číslem 176. Ústavní soud tak reagoval na návrh přednosty Okresního úřadu v Kladně na zrušení obecně závazné vyhlášky obce Plchov ze dne 28. února 2001 o místních poplatcích, podaným na základě čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Návrhu bylo vyhověno do té míry, že větší část kritizovaných ustanovení vyhlášky byla zrušena. Samotná vyhláška však v rozporu s návrhem zůstala i nadále v platnosti.
Předmětná obecně závazná vyhláška byla vydána na základě zmocnění v § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, přičemž výslovné zmocnění ve zvláštním zákoně je zahrnuto mezi případy, v nichž podle § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) může obec vyhláškou ukládat povinnosti.
V návrhu byla mimo jiné napadána skutečnost, že v textu vyhlášky bylo odkazováno na starou právní úpravu, tedy na zákon ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Právě z tohoto důvodu bylo požadováno zrušení vyhlášky jako odvozené od neplatného předpisu. Ústavní soud ovšem došel k závěru, že vyhláška sama není v rozporu s platnou právní úpravou a naopak reflektuje její pravidla. Nebyl tedy shledán důvod pro její zrušení jako celku, přičemž za tento důvod nelze považovat “pouhý odkaz v záhlaví vyhlášky na tehdy již zrušený zákon”.
Na základě svých předchozích nálezů Ústavní soud opět konstatuje, že obec je oprávněna vydávat obecně závazné vyhlášky pouze v tom případě, že je k tomu výslovně zmocněna zákonem. Takové zmocnění obsahuje obecní zřízení jednak přímo (§ 10 písm b) až d) a jednak odkazem na zákony zvláštní (§ 10 písm. a). Podle § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení je obec při vydávání vyhlášek vázána pouze zákonem.
Zmíněný § 14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., zmocňuje obec k úpravě podrobností vybírání poplatku (zejména konkrétní sazba, ohlašovací povinnost, splatnost, úlevy a osvobození), v případě poplatku za užívání veřejného prostranství pak také k vymezení zpoplatněných míst. Je tedy nutné, aby každé jednotlivé ustanovení vyhlášky respektovalo meze tohoto zmocnění a pohybovalo se v rámci konkrétních pravidel zákona o místních poplatcích. Pokud by tomu tak nebylo, dostala by se obec nejen do sporu se zákonem, ale - v souvislosti se stanovením povinností občanů - také s Ústavou (čl. 2 odst. 4 - Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá) a s Listinou základních práv a svobod (čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 - Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích...).
Právě těmto závěrům ovšem vyhláška plně nevyhovovala a Ústavní soud byl nucen zasáhnout do jejího textu. Zároveň přitom byly zdůrazněny některé principy úpravy místních poplatků ze psů a za užívání veřejného prostranství.
Pokud jde o poplatek ze psů, pak základním pravidlem je stanovení platební povinnosti vlastníku psa (§ 2 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb.). Obec nemůže poplatek vztáhnout na jinou osobu, ať už by jí byl držitel psa nebo vlastník či uživatel příslušné nemovitosti, v níž je pes chován. Zkoumaná vyhláška stanovovala povinnost platby správně majiteli psa, zároveň však obsahovala poněkud nejasný dovětek, že “za držitele psa se považuje uživatel bytu”. Vzhledem k tomu, že tato věta na majitelově povinnosti nic nemění, soud ji nezrušil, ale pouze označil jako nadbytečnou. Od osoby majitele je nutno rovněž odvíjet výběr poplatku. Vyhláška v této věci zavedla povinnost podat přiznání k poplatku pro všechny psy chované v domácnosti. I v tomto případě shledal Ústavní soud rozpor se zákonem, neboť nezáleží na tom, zda jsou psi chováni v jedné domácnosti, ale na tom, kdo je jejich majitelem. Přiznání lze tedy požadovat pouze ohledně vlastních psů poplatníka.
Dalším problematickým bodem vyhlášky bylo sankční navyšování poplatků. V případě poplatku ze psů se měl při nesplnění povinnosti podat přiznání zvýšit poplatek o 50%. Podobně v případě poplatku za užívání veřejného prostranství mělo dojít k padesátiprocentnímu zvýšení při užívání, jež nebylo povoleno obecním úřadem. Také pokud byla překročena příslušná lhůta k odstranění zařízení či jiných věcí po skončení užívání, určovala vyhláška zvláštní zvýšenou sazbu poplatku. Všechna tato ustanovení Ústavní soud zrušil, neboť překračovala meze zmocnění v zákoně č. 565/1990 Sb. Může-li podle něj obec upravit podrobnosti výběru, rozhodně za ně nelze považovat zavedení nových sankcí, které zákonná úprava nezná (což se týká uvedených případů). Ustanovení § 13 zákona č. 565/1990 Sb. navíc jasně v řízení odkazuje na zvláštní předpis, není-li stanoveno jinak. Je jím zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Používat tedy lze toliko sankční opatření obsažená v něm a v zákoně o místních poplatcích.
V § 4 odst. 1 specifikuje zákon č. 565/1990 Sb. z čeho je možné vybírat poplatek za užívání veřejného prostranství. Podle něj se musí jednat o užívání zvláštní, kterým se rozumí dále uvedené případy. Jejich výčet je taxativní a zahrnuje např. umístění zařízení pro poskytování služeb nebo stavebních, prodejních a reklamních zařízení. Předmětná vyhláška v této souvislosti v podstatě zopakovala zákonný výčet, zároveň však k němu přidala ještě “jakékoliv užití bránící obecnému užívání”. Obec se tím pokusila řešit místní problém spočívající v tom, že soukromý subjekt bez právního důvodu hospodařil na některých obecních pozemcích, které v minulosti sloužily jako cesty a podle záměru obce měly tomuto účelu sloužit i nadále. Namísto soudního vymáhání se nakonec obec rozhodla uplatnit alespoň místní poplatek.
Uvedené užívání ovšem bylo obecným a nikoliv zvláštním. Ústavní soud proto uvedený dovětek ve vyhlášce zrušil, neboť zákon č. 565/1990 Sb. stanoví jasné meze pro výběr poplatku: obecné užívání je zásadně bezplatné a zpoplatnit lze pouze užívání zvláštní, přičemž se ale musí jednat o některý z případů taxativního výčtu. Nezáleží přitom na negativních následcích užívání pro obec, tedy v daném případě na znemožnění obecného užívání jiným subjektům. Soud rovněž nepřistoupil na argumentaci obce, že tímto způsobem realizuje své povinnosti řádné péče o vlastní majetek ve smyslu § 38 obecního zřízení. Stále zde totiž zůstává vázanost zákonným zmocněním při vydávání obecně závazných vyhlášek a uvedený postup byl jasně za jeho hranicí.
Nález naopak nedal za pravdu návrhu ve věci určení zpoplatněných veřejných prostranství. Podle § 4 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb. se veřejným prostranstvím rozumí zejména náměstí, tržiště, silnice, místní komunikace, parky a veřejná zeleň, jakož i další prostory přístupné každému bez omezení (viz též obdobnou definici v § 34 obecního zřízení). Tato zjevně velmi obecná a široká definice v sobě zahrnuje značné množství nejrůznějších prostor, přičemž není nezbytné vybírat poplatek za zvláštní užívání úplně všech. I v opačném případě však mohou vznikat sporné situace při určení, zda ten který prostor do definice spadá. Nabízí se proto možnost konkrétního výčtu veřejných prostranství v dané obci, která poplatku podléhají, a to zpravidla formou parcelních čísel. Podle Ústavního soudu nepřekračuje takový postup meze zákonného zmocnění, ale naopak pouze zpřesňuje rozsah platební povinnosti s ohledem na místní podmínky.
Pro případ, že by pochybnosti přece jen vznikly, stanovila vyhláška také postup při dodatečném určení, zda ten který prostor je či není veřejným prostranstvím. V takových sporných případech mělo rozhodnout zastupitelstvo obce. Toto ustanovení bylo rovněž v návrhu napadeno, nicméně Ústavní soud se s tímto názorem neztotožnil a ustanovení ponechal v platnosti. Nebylo totiž shledáno, že by představovalo exces ze zákonného zmocnění a že by bylo v rozporu se současnou právní úpravou. Jedná se o rozhodovací pravomoc v konkrétních případech, a to v rámci samostatné působnosti obce. Podle § 84 odst. 1 obecního zřízení skutečně náleží zastupitelstvu.
Naopak jako rozporný se zákonem č. 565/1990 Sb. byl shledán princip zániku poplatkové povinnosti v případě užívání veřejného prostranství. Ten byl vázán na den, kdy poplatník oznámil, že jeho užívání skončilo. Zákon naproti tomu v § 4 odst. 5 počítá s ukončením povinnosti dnem, kdy byl ukončen zpoplatňovaný stav, a ne kdy o tom poplatník učinil oznámení. Vyhláška pravidlo opakovala ve dvou takřka shodných ustanoveních, zrušena byla tedy obě.
Jak je patrné, hranice zákonného zmocnění pro vydávání obecně závazných vyhlášek může být často méně zřetelná a dodržení mezí zákonné úpravy při jejich tvorbě poměrně obtížné. Rozebíraný nález Ústavního soudu nebyl prvním a zřejmě nebude ani jedním z posledních v této věci.