téma
Zařízení sociálních služeb s novými zřizovateli
Ing. Alena Nohejlová
Ministerstvo práce a sociálních věcí
odbor 22
e-mail: alena.nohejlova@mpsv.cz
Dopad II. fáze reformy územní veřejné správy na zařízení poskytující sociální služby
Do konce roku 2002 vykonávaly okresní úřady zřizovatelskou funkci k celkem 269 zařízením, které poskytovaly široké spektrum sociálních služeb na území okresu, a to vedle obdobných zařízení zřizovaných jednotlivými obcemi, církvemi, nestátními neziskovými organizacemi a případně i fyzickými osobami. Od 1. ledna 2003 jsou působnosti bývalých okresních úřadů přeneseny na kraje nebo obce s rozšířenou působností, případně na jiné orgány ve smyslu zákona č.320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů.
Převod zřizovatelské funkce okresních úřadů k jimi zřizovaným zařízením v oblasti sociálních služeb, kultury a zdravotnictví na jiné orgány veřejné správy je de facto legislativně ošetřen zákonem č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. De iure se sice jedná o přechod majetku, práv a závazků státu, nicméně de facto s přechodem tohoto majetku, práv a závazků dochází ke změně zřizovatele příslušných zařízení.
Znamená to, že ve smyslu výše citovaného zákona jsou k 1. lednu 2003 převedena z celkového počtu 269 zařízení sociálních služeb čtyři zařízení na obce a 265 zařízení na kraje, z toho 208 zařízení má právní formu státní příspěvkové organizace a 57 formu organizační složky státu. Ve všech těchto zařízeních pracuje téměř 19 tisíc zaměstnanců a disponují téměř 38 tisíci lůžky pro klienty. Nejvíce zařízení bylo převedeno na Středočeský kraj (celkem 46 zařízení s 2600 zaměstnanci a 5400 lůžky), nejméně na Pardubický kraj (celkem osm zařízení s tisícem zaměstnanců a 1900 lůžky). Tabulka č.1 uvádí detailní přehled počtu zařízení sociálních služeb převedených ze zřizovatelské působnosti okresních úřadů na jednotlivé kraje s uvedením počtu součástí, počtu zaměstnanců a právní formy.
Z tabulky je patrno, že okresní úřady nepostupovaly jednotně při zajišťování sociálních služeb na svém území, zejména pokud jde o právní formu příslušných zařízení poskytujících sociální služby. Některé okresní úřady zřídily zastřešující okresní ústavy sociálních služeb, do kterých začlenily všechny bývalé rozpočtové organizace. Tím vznikly veliké subjekty s mnoha součástmi a velkým počtem zaměstnanců (pro ilustraci: Okresní ústav sociálních služeb v Opavě měl 16 součástí a 580 zaměstnanců, v Kroměříži 12 součástí a 509 zaměstnanců, v Uherském Hradišti 22 součástí a 612 zaměstnanců). Některé okresní úřady naopak převedly bývalé rozpočtové organizace na právní formu státní příspěvkové organizace (s právní subjektivitou), ostatní dříve rozpočtové organizace se staly k 1. lednu 2001 organizačními složkami státu (bez právní subjektivity).
Z tabulky č.1 je patrné, že převáděných 265 zařízení sociálních služeb okresních úřadů má dalších 243 součástí, které nemají právní subjektivitu a jsou převážně zařazeny do okresních ústavů sociálních služeb, nejsou tedy samostatnou účetní jednotkou a naopak jsou nedílnou součástí příslušného okresního ústavu sociálních služeb (mají společné ředitelství, účtárnu, hospodářskou správu, finanční oddělení včetně identifikačního čísla).
V souvislosti s nejednotností postupu okresních úřadů při zajišťování sociálních služeb zejména pro stránce právní formy jednotlivých zařízení poskytujících tyto služby vyplynuly při přípravě “velkého třesku” ve veřejné správě po 1. lednu 2003 některé zásadní problémy, jejichž řešení bylo nutné zajistit ještě do doby ukončení činnosti okresních úřadů. V rámci objektivity však musím uvést, že okresní úřady ve smyslu zákona č.147/2000 Sb., o okresních úřadech, měly od 1. ledna 2001 víceméně nulový manévrovací prostor na případné změny právní formy svých zařízení.
Součásti bývalých okresních úřadů
Některé okresní úřady zřídily jako své nedílné součásti určitá zařízení, poskytující některé vybrané typy sociálních služeb. Zejména se jedná poradny pro rodinu, manželství a mezilidské vztahy, zvláštní zařízení pro výkon pěstounské péče nebo ubytovny pro bezdomovce. Zaměstnanci těchto zařízení byli převážně pracovníci referátů sociálních věcí okresních úřadů, jednotliví pěstouni měli uzavřené dohody s okresními úřady a byla jim prostřednictvím rozpočtu okresního úřadu vyplácena odměna za výkon pěstounské péče, včetně částečné úhrady provozních výdajů těchto zařízení.
Tato zařízení nemají právní subjektivitu, nejsou státními příspěvkovými organizacemi ani organizačními složkami státu, zřizovanými okresními úřady. Žádná z právních norem ošetřujících II. fázi reformy územní veřejné správy však neřeší převod těchto součástí okresních úřadů na kraje nebo na obce, a to včetně delimitace zaměstnanců, úhrady výdajů spojených s financováním provozu zařízení a převodu movitého a nemovitého majetku státu na nové zřizovatele.
Z hlediska nutnosti zachování existující sítě zařízení sociálních služeb je nezbytné urychleně vyřešit tento problém tak, aby nedošlo k zániku těchto zařízení v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Tento problém se sice z hlediska celé reformy územní veřejné správy jeví jako marginální, nicméně jeho opomenutí by znamenalo vážné narušení fungování sítě rodinných a jiných poraden a zařízení pěstounské péče, zejména s přihlédnutím ke skutečnosti, že převážná většina okresních úřadů začlenila obdobná zařízení buď do okresních ústavů sociálních služeb nebo do jiných subjektů, které přecházejí ve smyslu zákona č.290/2002 na kraje nebo na obce.
Okresní úřady před ukončením své činnosti zřizovaly jako své nedílné součásti celkem 48 zařízení, poskytující vybrané sociální služby. Jedná se o 24 zvláštních zařízení pro výkon pěstounské péče, 19 poraden pro rodinu, manželství a mezilidské vztahy, dvě ubytovny pro bezdomovce a tři zařízení pro práci s dětmi. Tato zařízení byla přímo napojena na rozpočet příslušného okresního úřadu, v roce 2002 byla na jejich činnost vyčleněna celková částka běžných výdajů ze státního rozpočtu ve výši 29 841 000 korun. Zaměstnanci poraden pro rodinu, manželství a mezilidské vztahy a ubytoven pro bezdomovce byli zařazeni v pracovněprávním vztahu do referátu sociálních věcí okresních úřadů.
V případě zvláštních zařízení pro výkon pěstounské péče měli jednotliví pěstouni uzavřenou dohodu s okresním úřadem ve smyslu zákona č.359/1990 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, o výkonu této pěstounské péče. Tato dohoda mimo jiné konkrétně specifikuje výši měsíční odměny pěstounovi, úhradu části nákladů na domácnost, připadající na svěřené děti a byla zpravidla uzavírána na dobu neurčitou.
Právní rámec přijatý ke II. fázi reformy územní veřejné správy ošetřuje zákonem č.320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů, zejména přenos působností okresních úřadů. Zřizovatelská funkce okresních úřadů k výše uvedeným součástem okresních úřadů však není tímto zákonem ošetřena. Stejná situace je i v případě shora citovaného zákona č.290/2002 Sb., který řeší převod státních příspěvkových organizací a organizačních složek státu, doposud zřizovaných okresními úřady, na kraje a obce, případně na vybrané orgány státní správy.
Navíc ve smyslu novelizace výše uvedeného zákona č. 359/1990 Sb., která je obsažena v zákoně č. 320/2002 Sb. a souvisí s ukončením činnosti okresních úřadů k 31. 12. 2002, mohou dohody s pěstouny pro výkon pěstounské péče uzavírat od 1. ledna 2003 pouze kraje a obce. Znamená to, že ani Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových jako nástupnická organizace tzv. zbytkových okresních úřadů nemůže případně uzavírat tyto dohody s pěstouny.
Vzhledem k výše uvedenému je proto nezbytné přijmout takové řešení, které zajistí zachování doposud existující funkční sítě zařízení sociálních služeb i po ukončení činnosti okresních úřadů. Na podnět ministra práce a sociálních věcí se v srpnu 2002 uskutečnilo jednání na úrovni příslušných náměstků ministrů vnitra, financí a práce a sociálních věcí, na kterém byl dohodnut jediný možný postup a navazující kroky při řešení problematiky další existence některých zařízení sociálních služeb po 31. 12. 2002, zřízených jako nedílné součásti okresních úřadů.
Základní řešení spočívalo ve vytvoření nezbytných předpokladů pro zachování sítě těchto zařízení prostřednictvím jejich převodu na obdobné samostatné zařízení sociálních služeb buď v rámci okresu nebo v rámci kraje do konce roku 2002. To je předpokladem pro přechod věcí, práv a závazků těchto součástí okresních úřadů na příslušný kraj k 1. 1. 2003 ve smyslu zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů.
Ministerstvo práce a sociálních věcí připravilo ve spolupráci s příslušnými přednosty okresních úřadů materiál pro jednání schůze vlády, který vychází z aktuálních podkladů okresních úřadů a obsahuje dohodnutý postup řešení. Vzhledem k některým problémům při získávání podkladů od přednostů okresních úřadů nebyl dodržen původně uvažovaný termín pro předložení do vlády do 30. září 2002. V rámci vnějšího připomínkového řízení požádalo Ministerstvo vnitra o rozšíření materiálu o další součásti okresních úřadů, které nespadají do oblasti sociálních služeb. Z toho důvodu byl materiál předložen jako společný dvou resortů.
Vláda tento materiál Řešení problematiky součástí okresních úřadů projednala na své schůzi 2. prosince 2002 a schválila k němu usnesení č. 1217. Tímto usnesením bylo mimo jiné uloženo přednostům příslušných okresních úřadů začlenit do konce roku 2002 součásti dotčených okresních úřadů do obdobných zařízení v rámci svého okresu nebo jiného okresu na území kraje a iniciovat sepsání dohod mezi okresním úřadem, krajem a pěstounem o převodu práv a povinností zřizovatele k zařízení pro výkon pěstounské péče, a to rovněž do konce roku 2002. Ministru financí bylo uloženo převést v této souvislosti neinvestiční finanční prostředky ze státního rozpočtu roku 2003 do rozpočtů příslušných krajů formou mimořádného rozpočtového opatření podle kvantifikace, uvedené v tabulce č. 2.
Vláda svým usnesením ze dne 2. prosince 2002 zabránila jak zániku části sítě manželských poraden, poraden pro mezilidské vztahy, zvláštních zařízení pro výkon pěstounské péče apod. po 1. lednu 2003, tak rozhodla o zajištění finančních prostředků na jejich provoz navýšením rozpočtů příslušných krajů.
Organizační složky státu zajišťující sociální služby po převodu ze zřizovatelské působnosti okresních úřadů na kraje
Ve smyslu zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, jsou v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů převedena k 1. lednu 2003 od okresních úřadů na kraje mimo jiné i zařízení, poskytující sociální služby. Celkem se jedná o 265 samostatných zařízení, která mají dalších 243 součástí.
Převážná většina z těchto zařízení (celkem 208) má formu státní příspěvkové organizace, 57 převáděných zařízení sociálních služeb má právní formu organizační složky státu a je v nich zaměstnáno celkem 4 146 zaměstnanců. Podle § 2 výše citovaného zákona se z těchto organizačních složek státu stávají k 1. 1. 2003 organizační složky kraje. Tyto organizační složky kraje však ve smyslu ustanovení § 24 odst.1 a 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, nejsou účetní jednotkou a pracovníci těchto složek jsou zaměstnanci kraje, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Pro oblast sociální péče žádný zvláštní zákon jinak nestanoví, takže všichni ze 4 146 zaměstnanců převedených 57 organizačních složek státu se
k 1. lednu 2003 stává zaměstnanci krajských úřadů. Zároveň nastanou problémy s transparentním financováním jednotlivých zařízení sociální péče.
Vzhledem k tomu, že příspěvková organizace na rozdíl od organizační složky povinně provádí odpisy z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, bude výše navržené rozhodnutí zastupitelstva však nepochybně znamenat finanční dopad do rozpočtu kraje. Ve spolupráci s příslušnými přednosty okresních úřadů byl proto vypracován předpokládaný odhad výše odpisů, které od roku 2003 zatíží rozpočty jednotlivých krajů při naplnění výše uvedeného doporučení hejtmanům krajů. Tabulka č. 3 obsahuje přehled počtu organizačních složek státu podle krajů včetně aktuálních dat o počtu zaměstnanců a lůžek. Odhad výše odpisů z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku v roce 2003 v případě, že tyto budoucí organizační složky kraje budou na základě rozhodnutí zastupitelstev příslušných krajů zrušeny a jejich věci, práva a závazky budou vloženy do nově vzniklých příspěvkových organizací kraje, zpracovaly jednotlivé okresní úřady.
Okresní úřady nepostupovaly jednotně při zajišťování sociálních služeb na svém území zejména pokud jde o právní formu příslušných zařízení poskytujících sociální služby. Při realizaci přechodu některých věcí, práv a závazků státu na kraje a obce v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů by však měly být vytvořeny rovné a transparentní podmínky pro všechny samosprávné územní celky. Dosavadní rozdílný přístup jednotlivých okresních úřadů při volbě formy a způsobu zajišťování služeb sociální péče tuto rovnost a transparentnost beze zbytku nezaručuje.
Z přehledu obsaženém v tabulce č. 1 vyplývá, že na některé kraje (jedná se o Ústecký, Královéhradecký a Jihomoravský) budou převedeny pouze dosavadní státní příspěvkové organizace. Znamená to, že těmto krajům nevzniknou žádné nové nároky na rozpočet v roce 2003 z titulu změny právní formy přecházejících zařízení, resp. zrušení organizační složky kraje a zřízení příspěvkové organizace kraje. Rovněž u těchto krajů nebudou žádné problémy s převodem zaměstnanců zařízení sociálních služeb a souvisejících pracovněprávních vztahů.
Naproti tomu především Olomoucký, Karlovarský, Jihočeský, Zlínský a Středočeský kraj a Vysočina budou mít značné problémy při faktickém naplňování příslušných ustanovení zákona č. 290/2002 Sb., zejména v propojení se zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Tyto problémy se týkají enormního nárůstu počtu zaměstnanců vlastního krajského úřadu i dodržení účelovosti financování jednotlivých zařízení sociálních služeb (jedná se zejména o bývalé organizační složky státu) ve smyslu usnesení vlády ze dne 6. listopadu 2002 č.1084 o změně usnesení vlády ze dne 5. června 2002 č. 569, o způsobu převádění finančních prostředků ze státního rozpočtu (státních fondů) do rozpočtů obcí a krajů v roce 2003.
Z výše uvedených důvodů má proto návrh řešení této situace, dohodnutý na jednání věcně příslušných náměstků ministrů vnitra, financí a práce a sociálních věcí v srpnu 2002 zcela racionální formu, spočívající v doporučení hejtmanům jednotlivých krajů na zrušení organizačních složek krajů převedených na tyto kraje z okresních úřadů ve smyslu zákona č. 290/2002 Sb. se současným zřízením příspěvkových organizací kraje s účinností k 1. lednu 2003. O tomto aktu rozhodla zastupitelstva příslušných krajů ve smyslu ustanovení zákona č.129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Vzhledem k tomu, že příspěvkové organizace kraje na rozdíl od organizačních složek kraje povinně provádějí odpisy z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, bude výše navržené rozhodnutí zastupitelstev krajů však nepochybně znamenat finanční dopad do rozpočtu příslušných krajů. Výše těchto odpisů vychází z odpisových sazeb, stanovených příslušnými předpisy Ministerstva financí. Znamená to, že mezi jednotlivými kraji budou značné rozdíly v závislosti na druhu, množství, stáří a celkové účetní hodnotě nemovitého majetku, který na kraj přechází ve smyslu zákona č.290/2002 Sb.
V případě, že ze státního rozpočtu na rok 2003 nebudou tyto finanční prostředky příslušným krajům poskytnuty (celkem se jedná o 95 563 000 korun), bude to znamenat zejména pro Středočeský, Jihočeský, Plzeňský, Karlovarský, Olomoucký a Zlínský kraj a pro Kraj Vysočina takový finanční dopad do rozpočtu kraje, který nebude možné pokrýt z jiných příjmů nebo zdrojů. Tyto kraje by byly silně handicapované při realizaci II. fáze reformy územní veřejné správy oproti ostatním krajům z důvodu rozdílného přístupu okresních úřadů v minulých letech při zřizování zařízení poskytujících sociální služby. 1)
Financování zařízení sociálních služeb
Financování zařízení poskytujících sociální služby, u nichž budou zřizovatelskou funkci od 1. ledna 2003 vykonávat kraje a obce v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, bude probíhat ve smyslu příslušných ustanovení zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.
Vlastní toky finančních prostředků ze státního rozpočtu budou v roce 2003 směrovány krajům a vybraným obcím, na které byly převedeny organizační složky státu a státní příspěvkové organizace poskytující sociální služby a doposud zřizované okresními úřady (ve smyslu zákona č. 290/2002 Sb.) v návaznosti na usnesení vlády ze dne 6. listopadu 2002 č. 1084 o změně usnesení vlády ze dne 5. června 2002 č. 569, o způsobu převádění finančních prostředků ze státního rozpočtu (státních fondů) do rozpočtů obcí a krajů v roce 2003.
Vláda pro rok 2003 garantuje krajům a obcím výši finančních prostředků minimálně na úrovni objemu, který byl poskytnut okresním úřadům v roce 2002 na financování sociálních služeb, poskytovaných organizačním složkám státu a státním příspěvkovým organizacím ve zřizovatelské působnosti okresních úřadů.
Znamená to, že organizace zřizované doposud okresními úřady, které přecházejí na kraje i organizace, které přecházejí na obce, budou v roce 2003 financovány dotacemi ze státního rozpočtu nejméně v celkové výši schváleného rozpočtu na rok 2002. Tyto prostředky budou převedeny na kraje v rámci finančního vztahu ve formě dotace z úrovně Ministerstva financí (kapitola Všeobecná pokladní správa). Kraje tyto prostředky rozdělí jednotlivým zařízením sociálních služeb, jichž jsou zřizovateli. Prostřednictvím krajů budou poskytovány i dotace obcím pro zařízení, která přešla na tyto obce od okresních úřadů.
V případě stávajících ústavů sociální péče a domovů důchodců, které doposud zřizovaly a nadále budou zřizovat obce, budou financovány dotací na jedno lůžko z rozpočtu kapitoly Všeobecná pokladní správa. Tyto prostředky jsou součástí finančního vztahu státního rozpočtu k obcím a jednotlivým obcím budou uvolňovány prostřednictvím krajů s tím, že půjde o zprostředkovaný finanční vztah a kraje tedy nebudou moci jakkoliv měnit rozhodnutí o výši dotace. Pro rok 2003 se uvažuje se 17 procenty navýšení dotací na lůžko oproti výši dotace v roce 2002.
Investiční akce registrované k 31. 12. 2002 v Informačním systému programového financování (ISPROFIN) budou i nadále financovány ze státního rozpočtu až do doby jejich dokončení v rozsahu stanoveném správcem programu. Správcem programu u nedokončených akcí v oblasti sociálních služeb je Ministerstvo práce a sociálních věcí.
Poznámka:
1) Materiál, předložený ministrem práce a sociálních věcí, který se týká této problematiky, nebyl na schůzi vlády dne 16. prosince 2002 schválen. Znamená to, že řešení úhrady odpisů z rozpočtů krajů se zatím odkládá. Nicméně většina krajů již rozhodla na posledních jednáních krajských zastupitelstev v roce 2002 o zřízení nových příspěvkových organizací a současném zrušení organizačních složek kraje k 1. lednu 2003. Ministerstvo práce a sociálních věcí bude iniciovat přijetí takového řešení úhrady odpisů nově zřízených příspěvkových organizací krajů v sociálních službách, aby bylo přijatelné pro možnosti státního rozpočtu na rok 2003 i pro jednotlivé kraje.
…okresní úřady nepostupovaly jednotně při zajišťování sociálních služeb na svém území, zejména pokud jde o právní formu příslušných zařízení poskytujících sociální služby…
…vzhledem k tomu, že příspěvková organizace na rozdíl od organizační složky povinně provádí odpisy z hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, bude rozhodnutí zastupitelstva nepochybně znamenat finanční dopad do rozpočtu kraje…
…mezi jednotlivými kraji budou značné rozdíly v závislosti na druhu, množství, stáří a celkové účetní hodnotě nemovitého majetku, který na kraj přechází ve smyslu zákona č.290/2002 Sb…