Konzultace

Doc. JUDr. Richard Pomahač, CSc.,
Právnická fakulta Univerzity Karlovy

Proměny evropské ústavy

Není lehké přesvědčit evropskou veřejnost, že státnost a ústavnost jsou dvě různé kvality, a že tedy má dobrý smysl uvažovat o ústavě bez státu. Pragmatický argument, že ústava nemusí být vždy vtělena do kompaktního, konsolidovaného právního textu, má slabou váhu. Ústavní smlouva je významná nejen jako zakotvení společné vůle v juristickém smyslu, ale i jako čin, který se neobejde bez politických sporů. Přitom není snadné zbavit strachu z ústavy toho, kdo se bojí práva. Všechny tyto komplikace se odrážejí i při projednávání nového návrhu evropské ústavy.

I.

Idea evropské ústavy je založena na představě dobře uspořádané veřejné moci, kde vláda práva je důležitější než momentální vůle států a než výsledky hlasování. Slovy amerického konstitucionalisty J. H. H. Weilera lze říci, že ačkoli Evropské společenství chápali mnozí tak, že smlouvy sjednané vládami států zrodily řád mezinárodní organizace, z konstitucionalistického hlediska se stalo podstatným, že se takto ustavená organizace začala chovat tak, jako by jeho právním základem nebyly akty mezinárodního práva, ale ústavní listina.

Základní smlouva ES a poté i EU byla konstitutivním aktem nové politické organizace. Její právní význam rostl spolu s vtělováním rámcových ustanovení do podrobnějších právních aktů. Vůle jednotlivých členských států zřídit integrační seskupení dala vzniknout samovolnému procesu přelévání obsahu právních ustanovení. Proto můžeme uvnitř právních řádů členských států nalézt usazeniny evropského práva i v úpravách souvisejících jen volně či vzdáleně s aproximačním jádrem harmonizované úpravy. Přelévání funguje jako oboustranná vazba - národní právo členských států se evropeizuje, zatímco evropské právo se konstitucionalizuje.

Ústavní prolnutí odpovídá skutečnosti sdílení veřejné moci na úrovni evropské i národní. Národní vlády si zachovávají v integračním seskupení klíčovou pozici a konstitucionalizace evropského práva tuto pozici posiluje. Logika osmózy vyvolává již více než čtvrtstoletí pokusy zafixovat vedle národních ústav i ústavu Evropské unie. Sdružení států a občanů má projít zkouškou dospělosti.

Nezbývá než přisvědčit vývodům Josefa Skály (in: Ústavní právo Evropské unie, 1. vydání 2003, str. 54) o tom, že téměř každý dílčí pokrok v uznávání ústavního potenciálu práva ES vedl k opakování požadavku přijetí evropské ústavní listiny. Přitom například německý Spolkový ústavní soud začal hovořit o ústavním charakteru práva Evropských společenství již v roce 1967, zatímco Evropský soudní dvůr takto hodnotil primární právo Evropského společenství až v osmdesátých letech minulého století.

A jak připomíná Michal Tomášek (in: Mechanismy resistence národního ústavního práva vůči právu evropskému, Právník 11/2003, str. 1057n), ve většině členských států ES byly jejich ústavy do konfrontace s evropským právem vtahovány krok za krokem, aniž by přímo vytvářely integrační překážku. Ústavní soudnictví většiny členských států postupně vytvořilo v reakci na rozšiřující se pravomoci nadnárodní politické organizace lepší odolnost a kladlo důraz na to, aby ústavní právo nadnárodního společenství nevybočovalo z mezí ústavních principů členských států.

II.

Evropský parlament projevoval v osmdesátých a devadesátých letech netrpělivost s pomalým průběhem konstitucionalizace evropského práva. Očividně se nespokojoval s tím, že byla nacházena ustanovení konstituční povahy pouze v základních smlouvách, a opakovaně se snažil přispět k přijetí úplné evropské ústavy.

Začátek osmdesátých let bývá charakterizován jako doba oživení Evropské unie v podmínkách rozbíjení rovnováhy strachu a postupného uvolňování napětí mezi Západem a Východem. Genscherova a Colombova německo-italská iniciativa vedla v roce 1983 k Slavnostnímu vyhlášení deseti hlav států a šéfů vlád o Evropské unii, které potvrdilo záměr převést instituce Evropského hospodářského společenství do prostředí Unie, která bude mít nově vymezené úkoly a cíle.

Následně dopracovaná Spinelliho zpráva z roku 1984 vedla osm let před Maastrichtskou smlouvou Evropský parlament k projednání návrhu Smlouvy o založení Evropské unie. Navržená ústavní smlouva o 87 článcích vycházela ze starších federalistických představ o založení unie přístupné všem demokratickým evropským státům. I když se tento pokus urychlit tvorbu rigidní ústavy nezdařil - vlády členských států se rozhodly pro vypracování Smlouvy o Evropské unii v podobě mnohem skromnější mezinárodní smlouvy - Maastrichtská smlouva převzala zhruba jednu čtvrtinu svých ustanovení v podobě, v níž je nalézáme i ve Spinelliho projektu.

Rezoluce Evropského parlamentu z 10.2.1994 vyzvala vlády a parlamenty členských států k podpoře úsilí dopracovat se ke kompletnímu ústavnímu textu již u příležitosti mezivládní konference 1996, neboť Maastrichtská smlouva předvídala - i v perspektivě budoucího rozšíření Evropské unie - institucionální reformu spojenou s revizí základních smluv.

Text Ústavy Evropské unie obsažený v příloze parlamentní zprávy Fernanda Hermana zahrnoval - šest let před summitem v Nice - jednak katalog lidských práv o 24 článcích, jednak 47 článků upravujících zásady, kompetence, postavení ústavních orgánů a principy vnějších vztahů Evropské unie. Konstituující mocí byly nejenom státy, ale i jejich občané. Návrh předpokládal samostatnou kompetenci ústavních orgánů Unie, hlavní důraz kladl však na spolupráci členských států při uskutečňování vytýčených cílů. Unie mohla fungovat jen tehdy, vykonávala-li konstituované pravomoci anebo kompetence přidané jí mezistátními smlouvami (zásada svěřených pravomocí - compétence d´attribution), avšak zároveň byla zavázána převzít vše, čeho již bylo v evropském veřejnoprávním prostoru dosaženo (acquis communautaire).

Proces institucionální reformy, založený již Maastrichtskou smlouvou, pokračoval tempem pomalejším, než naznačoval optimismus začátku devadesátých let, kdy byl živen relativním úspěchem politické konverze Východu a příklonem většiny postkomunistických států sousedících s Evropskou unií k integrační myšlence. Ortodoxní poučka o tom, že přijetí nových členů musí předcházet prohloubení politik a fungování evropského integračního seskupení, se uplatnila i v případě východního rozšíření. Reflexe průběhu mezivládní konference 1996-1997 vyúsťující v uzavření Amsterodamské smlouvy a následná mezivládní konference 2000, jejímž výsledkem byla Niceská smlouva, vedly spolu s rozhodnutím o rozšíření Evropské unie v roce 2004 o deset nových členů ke snaze urychlit konstitucionalizační proces.

Evropská komise pod vedením Romana Prodiho si vytkla hned na počátku svého funkčního období úkol napomoci k zpřehlednění právních základů fungování Evropské unie, a tedy i k rozdělení obsahu ústavní a běžné legislativy. Vypracováním podkladů pro právní reformu byl pověřen Evropský univerzitní institut ve Florencii, který připravil návrh vycházející z myšlenky vytvoření jediné Základní smlouvy (Basic Treaty for the European Union). Tento návrh obsahoval nejdůležitější části ze stávající Smlouvy o EU a Smlouvy o založení ES, konkrétně ustanovení o cílech integrace, občanství, respektu k základním právům, institucionální struktuře, rozhodovacích procedurách a rozpočtu.

Návrh Basic Treaty měl 95 většinou úsporně formulovaných článků, takže splňoval kritérium přehlednosti, i když v tomto ohledu poněkud zaostával za Hermanovým projektem. Šlo především o to, aby bylo před východním rozšířením zafixováno ústavní prostředí, v němž se má ocitnout řada nových států. Inovace měly být do ústavního prostředí nadále vnášeny smlouvami uzavřenými členskými státy. Protože vedle Basic Treaty měla nadále platit podrobná smlouva garantující kontinuitu politik a mechanismů rozhodování spjatých s fungováním společného trhu a protože se počítalo i se zvláštními smluvními instrumenty o zahraniční politice a politice vnitřní bezpečnosti a výkonu spravedlnosti, bylo možné předpokládat, že politicky kontroverzní změny by se mohly odehrát na okraji explicitně vyjádřených pravidel.

III.

Politicky nejméně kontroverzní se vzhledem k tradici evropského konstitucionalismu jevila především ta část ústavní materie, která zaručovala základní práva. Z rozhodnutí Evropské rady, která zasedala v Kolíně nad Rýnem v červnu 1999, byl vytvořen konvent, který pod předsednictvím Romana Herzoga vypracoval návrh Charty základních práv EU.

Konvent se při své práci mohl opřít jak o prameny evropského práva, v nichž jsou zakotvena základní práva, tak o národní ústavy členských států Evropské unie. Z acquis du Conseil de l´Europe připomeňme zejména Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, Evropskou sociální chartu, Úmluvu o ochraně osob při automatizovaném zpracování osobních dat, či Úmluvu o lidských právech a biomedicíně.

Evropský parlament, Rada a Komise slavnostně vyhlásily Chartu základních práv EU v prosinci 2000 v Nice. Evropská rada uvítala tuto proklamaci, neboť se úspěšně zdařilo shrnout do kompaktního dokumentu občanská, politická, hospodářská, sociální a společenská práva, doposud zakotvená v různých mezinárodních, evropských a vnitrostátních právních pramenech. Evropská rada doporučila, aby se Charta co nejvíce rozšířila mezi občany Evropské unie, a s ohledem na potřebu celkově dořešit formu nové evropské ústavy odložila problém ústavně-právní síly Charty.

Ustanovení Charty základních práv EU se přímo vztahují na instituce a orgány Unie. Evropská komise přijala v roce 2001 opatření, aby její legislativní návrhy výslovně uváděly, v kterých ustanoveních navazují na text Charty. Rovněž Evropský soudní dvůr se ve svých rozsudcích začal odvolávat na základní práva uvedená v Chartě, s nimiž pracuje jako s obecnými právními zásadami.

Na členské státy a na jejich orgány se ustanovení Charty vztahují v případech, kdy je členskými státy prováděno právo Evropské unie. Každé omezení práv a svobod obsažených v Chartě základních práv EU musí vycházet ze zákona a musí být respektována podstata těchto práv a svobod. Při dodržení principu proporcionality mohou být omezení uskutečněna jen tehdy, jsou-li nezbytná v obecnému zájmu Evropské unie, nebo vyplývají-li z nutnosti ochrany práv a svobod třetích osob.

Tam, kde jde o práva zaručená Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, je smysl a obsah těchto práv shodný s uvedenou úmluvou, což nebrání tomu, aby Evropská unie zajišťovala širší ochranu uvedených práv a svobod.

Žádné z ustanovení Charty nesmí být vykládáno jako omezení základních lidských práv a svobod zaručených právem Evropské unie a rovněž platí, že žádné z ustanovení nesmí být vykládáno jako přiznání práva na porušování práv a svobod zaručených Chartou základních práv EU, nebo k jejich omezení v míře vyšší, než Charta předvídá.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 19/2004.

Další informace [nápis]
Číslo 19/2004
Časopis Veřejná správa č. 19/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail