VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 12
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

konzultace

JUDr. Josef Vedral, Ph.D.
odbor legislativy Ministerstva vnitra

K pravomoci obce ukládat obecně závaznou vyhláškou vlastníkům nemovitostí povinnost zajišťovat čistotu chodníků

Ústavní východiska

Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR mohou zastupitelstva územních samosprávných celků vydávat ve své (samostatné) působnosti obecně závazné vyhlášky. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod platí, že povinnosti lze ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Ústavní soud interpretuje podmínky, za nichž mohou obce v samostatné působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou povinnosti (příkazy a zákazy), konstantně již od roku 1993. V prvním nálezu v této věci (vydaném ještě za platnosti zákona č. 367/1990 Sb., o obcích), na který se odvolal i v řadě dalších judikátů, Ústavní soud uvedl, že “podle čl. 8, 99 a čl. 100 odst. 1 Ústavy České republiky je obec územním společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Obec je tudíž samosprávným celkem vykonávajícím veřejnou moc. Pokud je součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; rovněž podle čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jen na základě a v mezích zákona.” (1). Podle obecně závazného právního názoru Ústavního soudu (2) tedy pro stanovení povinností (příkazů a zákazů) v obecně závazných vyhláškách nepostačuje pouhé zjištění, že předmět úpravy je součástí samostatné působnosti obce, ale vždy je k tomu nutno mít ještě konkrétní zákonný základ.

Z hlediska obsahu obecně závazných vyhlášek je relevantní (konkrétně ve vztahu k dále rozebíraným ustanovením zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) též nález Ústavního soudu Pl. 9/1997 ze dne 8.7.1997 (resp. Pl. ÚS 4/98 z 19.5.1999), v němž se uvádí, že “Ústava České republiky v čl. 104 odst. 3 stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Podle § 16 odst. 1 a 2 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), mohou být vyhlášky vydávány k plnění úkolů samosprávy a musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení. Z toho plyne, že to, co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem, nemohou obce upravovat odchylně.”.

Předchozí a stávající právní úprava

Podle § 35 odst. 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích se obec při výkonu samostatné působnosti řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákony a v ostatních případech též jinými právními předpisy. Podle § 10 odst. 3 písm. c) tohoto zákona může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti. Z tohoto ustanovení by se mohlo na první pohled zdát, že umožňuje ukládat majitelům nemovitostí povinnost udržovat čistotu přilehlého chodníku, nelze je však chápat izolovaně, ale při jeho výkladu a aplikaci je nutno přihlížet i k výše citované judikatuře Ústavního soudu a v jejím smyslu též k dalším zákonným ustanovením vztahujícím se k této otázce.

Na danou věc dopadá především ustanovení § 27 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, kde je stanoveno, že vlastník nemovitosti, která v zastavěném území obce hraničí se silnicí nebo s místní komunikací, odpovídá za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem, pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit (u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit). Citované ustanovení neukládá vlastníkovi nemovitosti hraničící se silnicí nebo s místní komunikací přímou povinnost čistotu chodníku přilehlého k jeho nemovitosti zajišťovat, činí ho však (objektivně, tzn. bez ohledu na zavinění) odpovědným za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na tomto chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem s tím, že má možnost prokázat, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit (u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit) a tím se z odpovědnosti vyvinit (liberační důvod).

Pro komplexnější náhled na tuto otázku je pro srovnání se stávající úpravou vhodné krátce zrekapitulovat i právní úpravu předchozí. Podle § 9 odst. 2 druhá věta zákona č. 135/1961 Sb., o pozemních komunikacích (tento zákon byl ke dni 1.4.1997 zrušen dodnes platným zákonem č. 13/1997 Sb.) byli vlastníci, správci nebo uživatelé nemovitostí povinni odstraňovat bez průtahů závady ve schůdnosti chodníků přilehlých k nemovitosti, která se nachází v zastavěném území a hraničí se silnicí nebo místní komunikací, pokud tyto závady vznikly znečištěním, náledím nebo sněhem. Právní úprava zajišťování čistoty chodníků. která předcházela zákonu č. 135/1961 Sb. (nabyl účinnosti 7.12.1961), byla obsažena ve vládním nařízení č. 1/1943 Sb. ze dne 31. prosince 1942 o čištění veřejných chodníků vydaném vládou Protektorátu Čechy a Morava (výslovně zrušeno bylo až zákonem č. 135/1961 Sb.), v jehož § 1 bylo stanoveno, že čistit veřejné chodníky v uzavřené části obce jsou povinni vlastníci hraničících nemovitostí s tím, že místo vlastníka náleží povinnost čištění tomu, jemuž přísluší užívání celé budovy nebo celého nezastavěného pozemku (nájemce, pachtýř, uživatel, poživatel apod.).

Konečně nutno připomenout § 92 stavebního řádu pro Království České daného zákonem z 8.ledna 1889 č. 5 z.z., který stanovil, že “kdykoli se staví nový dům, jest stavebník povinen podél celého domu svého na straně veřejného prostranství aneb ulice na vlastní útraty zříditi chodník, k tomu účelu potřebné upravení niveau provésti a chodník až do dne, kdy se obci odevzdá, v stavu zcela dobrém udržovati”. Povinnost udržovat chodník přecházela ze stavebníka na obec tím, že stavebník odevzdal chodník obci a obec jej převzala [viz rozsudek Nejvyššího správního soudu Boh.A 1353/22 (6244/22)]. Sluší se připomenout i další prvorepublikovou judikaturu Nejvyššího správního soudu vztahující se k pravomoci obce uložit vlastníkovi nemovitosti veřejnoprávní povinnost udržovat čistotu chodníku. Tak např. v rozsudku Boh.A 695/41 (5245/37) se v reakci na vyhlášku policejního ředitelství v Plzni z 12. listopadu 1921, kterou bylo majitelům domů nebo jejich správcům pod trestní sankcí uloženo, aby čistili od sněhu chodníky kolem svých domů, zahrad, hradeb, stavebních míst atd. a očištěný chodník posypali pískem, uvádělo, že “správní úřad není oprávněn uložit s trestní sankcí majitelům domů, aby čistili od sněhu před svými domy část chodníku, která byla obcí převzata jako součást veřejné komunikace obecní”. Podobně judikoval Nejvyšší správní soud v nálezu č. Boh.A 12358/36 (8074/33).

Rozbor stávající právní úpravy

V důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona o pozemních komunikacích vydanému později pod č. 13/1997 Sb. (sněmovní tisk č. 43, 1996, II.volební období) se k ustanovení o odpovědnosti vlastníka nemovitosti za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku, která vznikla znečištěním, náledím nebo sněhem, uvádělo, že “návrh přejímá právní úpravu odklízení sněhu a posypu náledí na chodnících nejen z dosud platné úpravy, ale i z úprav předchozích, např. v Praze nejméně od roku 1838 (z krátké rekapitulace předchozí právní úpravy a judikatury Nejvyššího správního soudu nicméně plyne něco poněkud jiného – pozn.aut.) a je běžné ve státech EU. Toto ustanovení není v rozporu s Listinou základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 a čl. 9), neboť jde o povinnost uloženou zákonem za účelem ochrany zdraví a práv druhých osob (t.j. vyloučení úrazů chodců, které by jinak vznikaly při naplňování jejich práva obecného užívání veřejně přístupných chodníků)”. Jakkoliv důvodová zpráva tvrdila, že se do nové právní úpravy přejímá právní úprava dosavadní, toto konstatování neodpovídalo skutečnosti, neboť nově navrhovaný a posléze v navržené podobě (alespoň pokud jde o toto ustanovení) přijatý zákon již neobsahoval (a neobsahuje ani dnes) přímou povinnost vlastníka nemovitosti odstraňovat závady ve schůdnosti chodníků k nemovitosti přilehlých, leč činí jej pouze objektivně (s možností liberace) odpovědným za škodu v důsledku toho způsobenou.

Podle § 9 odst. 2 zákona č. 135/1961 Sb. měli vlastníci, správci a uživatelé nemovitostí jednak veřejnoprávní zákonnou povinnost odstraňovat bez průtahů závady ve schůdnosti chodníků přilehlých k nemovitosti, která se nacházela v zastavěném území a hraničila se silnicí nebo místní komunikací, pokud tyto závady vznikly znečistěním, náledím nebo sněhem a jednak související soukromoprávní povinnost nahradit škodu vzniklou v případě zanedbání této povinnosti s tím, že rozsah této povinnosti upravovaly s přihlédnutím k místním poměrům národní výbory svými obecně závaznými nařízeními (3). Podle § 9a odst. 4 zákona č. 135/1961 Sb. odpovídali vedle toho vlastníci, správci a uživatelé nemovitostí, které v zastavěném území hraničily se silnicí nebo místní komunikací, za škody, jejichž příčinou byly závady ve schůdnosti na přilehlých chodnících, které vznikly znečištěním, náledím nebo sněhem a nebyly bez průtahů odstraněny a podle § 420 odst. 1 občanského zákoníku každý odpovídal (a i dnes odpovídá) za škodu, kterou způsobil porušením právní povinnosti. Právní odpovědnost vlastníka nemovitosti potvrzovala i soudní judikatura (4).

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 12/2004.

Poznámky:

  1. Nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, svazek 1, Praha 1994, s. 35 (publikovaný též pod č. 35/1994 Sb.)

  2. Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány (veřejné moci) a (právnické a fyzické) osoby.

  3. Podle čl. 94 Ústavy z roku 1960 (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.) mohly národní výbory vydávat obecně závazná nařízení k plnění svých úkolů pro své obvody, aniž by k jejich vydání bylo třeba výslovného zákonného zmocnění, což ovšem nebránilo tomu, aby zákony taková zmocnění obsahovaly.

  4. Např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25.5.2000 č.j. 25 Cdo 2771/99







Copyright © 2004 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |