Konzultace |
Korupci lze definovat jako zneužití veřejné moci pro soukromý prospěch (1). V oblasti veřejné správy se může vyskytovat například při udělování licencí a povolení, jednání s inspekcemi, státní policií, celními úřady. Korupce ve veřejné správě je překážkou ekonomického růstu, překrucuje veřejné výdaje, ustanovuje nerovnost. Boj s korupcí v Evropské unii mimo jiné souvisí s ochranou finančních zájmů Evropských společenství, která má komunitární charakter. Článek 280 Smlouvy o založení ES mimo jiné stanoví: “Členské státy přijmou k zamezení podvodů ohrožující finanční zájmy Společenství stejná opatření, jaká přijímají k zamezení podvodů ohrožujících jejich vlastní zájmy”. Avšak implementace právních předpisů ES/EU ještě sama o sobě nemusí znamenat reálné vylepšení celkové korupční situace ani korupční situace veřejné správy daného členského státu EU.
Otázka monitorování korupce a stanovení protikorupčních standardů v rámci Evropské unie (EU) je v současné době odkázána na vazby s Radou Evropy, která 1. května 1999 ustanovila orgán GRECO (Skupina států proti korupci). GRECO monitoruje realizaci stanovených principů pro boj s korupcí a protikorupčních dokumentů Rady Evropy. Pod jeho záštitou však neprobíhá hlubší empirické zkoumání korupční situace ve členských a kandidátských státech EU. Právě hlubší empirické zkoumání korupční situace jednotlitvých členských států EU, včetně korupční situace veřejné správy by mohlo být určující při posuzování efektivity protikorupčních opatření Evropské unie. Nalezlo by využití i při rozhodování o přistoupení kandidátských států k EU. Záštitu nad tímto hlubším empirickým zkoumáním by mohla převzít Evropská komise. Při snahách o empirické zjištění korupční situace veřejné správy členských a kandidátských států EU je v momentální situaci třeba brát ohled na údaje neziskových organizací (zejména Transparency International a její index vnímání korupce), Světové banky, Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD), průzkumy veřejného mínění a vnitřní výzkumy v rámci veřejné správy. Empiricky zkoumat stav korupční situace veřejné správy jednotlivých států je složitý úkol.
Transparency International a index vnímání korupce
Mezinárodní nevládní organizace Transparency International, celosvětově bojující s korupcí, přisoudila České republice nelichotivé 51. místo ze 146 států světa na žebříčku indexu vnímání korupce (TI Corruption Perception Index). Hodnoty tohoto indexu se pohybují v intervalu od 0 do 10 a nejvyšší hodnoty značí minimální míru korupce v daném státě.
České republice je přisuzován index 4,2, který sdílí společně se Salvadorem a Trinidadem a Tobago (Tabulka). Indexové číslo Transparency International by mělo odrážet míru zkorumpovanosti nejen veřejných činitelů, ale i politiků. Z tohoto důvodu nelze z daného čísla jednoznačně určit korupční situaci veřejné správy jednotlivých států. Index vnímání korupce pro rok 2004 je složeným indexem, který využívá dat získaných mezi rokem 2002 až 2004. Je zohledněno 18 průzkumů mezi podnikateli a skupinami analytiků z dvanácti nezávislých institucí (1). Dané průzkumy nemají jednotnou metodologii.
Průzkumy podnikatelského prostředí
Průzkumy podnikatelského prostředí se snaží zachytit aspekty podnikání v jednotlivých státech a s ním spjaté problémy. Velmi zdařilým je průzkum provedený Světovou bankou a EBRD v roce 1999 a 2002 s názvem “Průzkum podnikatelského prostředí a výkonnosti podniků” (2). Byl proveden ve 25 reformních zemích mezi více než 3000 podnikateli.
Z hlediska korupce byly měřeny dvě hlavní proměnné:
Administratvivní korupce – podíl neoficiálních firemních plateb za účelem implementace formálních předpisů.
Zneužívání legislativní funkce státu – dopady na firmy spojené s ovlivňováním tvorby formálních předpisů.
Při zjišťování korupční situace ve veřejné správě má význam právě administrativní korupce. Průzkum pojal problém korupce velmi komplexně, ale vzorek respondentů je nereprezentativní (pro Českou republiku jen kolem 240 respondentů). Samotná Světová banka na svých webových stránkách upozorňuje (2), že výsledky nemusí korespondovat s jejím oficiálním stanoviskem. Z průzkumu vyplývá, že v České republice panuje spíše problém s administrativní korupcí než se zneužíváním legislativní funkce státu.
Průzkumy veřejného mínění
Nejzajímavějším průzkumem z poslední doby se jeví GCB 2004 provedený Transparency International. GCB (Global Corruption Barometer) 2004 je průzkumem veřejného mínění, jehož výsledky byly poprvé zveřejněny v roce 2003. Pro Transparency International jej zajišťuje mezinárodní agentura Gallup International v rámci celosvětového průzkumu názorů veřejnosti. Zatím poslední průzkum uskutečnil v 64 zemích a proběhl v období červen-září 2004. Zahrnoval otázky hodnotící závažnost korupce ve vztahu k jiným společenským problémům, míru korupce vnímanou v různých sektorech a osobní zkušenosti respondentů s úplatky (1). GCB 2004 měří mimo jiné míru tzv. drobné korupce (korupce v běžném životě, jakou jsou úplatky zaplacené za licence, dopravní přestupky atd.) (1), kterou lze přirovnat k administrativní korupci z výše uvedeného průzkumu a tzv. velká/politická korupce (korupce na nejvyšší úrovni společnosti, politických elit, velkých korporací atd.). Z hlediska závažnosti problému respondenti na čtyřškálové stupnici (1: Nepředstavuje žádný problém… 4: Představuje velký problém) přisoudili České republice u drobné korupce hodnotu 2,9 a u velké/politické hodnotu 3,2. Na základě průzkumu GCB 2004 je z hlediska obyvatel České republiky jako větší problém vnímána velká/politická korupce. Mezi dřívějšími patnácti členy Evropské unie je drobná korupce hodnocena jako závažný problém ve Francii (3,2), Řecku (3,4), Itálii (3,3), Portugalsku (3,5) a Španělsku (3,1).
Zjišťování míry korupce v jednotlivých sektorech daným průzkumem může mít význam zejména pro indikaci slabin v rámci veřejné správy.
Pro Českou republiku dopadlo šetření následovně (1: vůbec nezkorumpovaný, 5: extrémně zkorumpovaný):
Politické strany 3,9; Policie 3,8; Parlament/Zákonodárný sbor 3,5; Právní systém/Soudnictví 3,5; Celní úřady 3,4; Obchodní/soukromý sektor 3,1; zdravotnictví 3,0; příjmy z daní 2,9; média 2,9; Armáda 2,8; Vzdělávací systém 2,6; Nevládní organizace 2,6; občanský ohlašovací úřad – matrika 2,3; Církevní orgány 2,2; Veřejné služby 2,1.
U průzkumů veřejného mínění zaměřených na korupci je však problém ohledně relevance dat. Je zjištěno spíše vnímání korupce než míra korupce samotné. Například v Bulharsku přisoudili respondenti u drobné korupce relativně vysokou hodnotu 3,4. Oproti tomu, ale na otázku: “Zaplatil někdo z vaší domácnosti úplatek jakékoli formy za posledních 12 měsíců?” v Bulharsku odpovědělo kladně pouze 6 % dotázaných (v České republice 21 %).
Vnitřní výzkumy korupční situace veřejné správy
Nejpropracovanější v tomto smyslu jsou zřejmě výzkumy korupční situace v policii. Metodologie vypracované v České republice jsou na velice vysoké úrovni. Z tohoto důvodu bude tomuto typu výzkumu věnována zvýšená pozornost a to na následujících příkladech:
Výzkum PhDr. Petra Saka, CSc. a Doc. dr. Jiřího Semráda, CSc. “Policista severočeského regionu” (3) z roku 1997.
Evaluační nástroj projektu “Profesní integrita”, který vypracovala Transparency International (4) – Česká republika a odbor vzdělávání a správy policejního školství, MVČR.
Cílovou skupinou výzkumů byli policisté. Otázky obsažené v dotazníku byly svým způsobem osobní a velmi důležité proto bylo zajištění anonymity výzkumu a opatrný způsob kladení otázek. Sběr dat byl prováděn dotazníkovým šetřením při pracovních shromážděních, kde respondenti vyplněný a zalepený dotazník vhodili do urny.
Ve výzkumu “Policista severočeského regionu” byly mimo jiné zkoumány příčiny kriminality a přestupků policistů. Nejsilněji byl zastoupen názor, že kriminalitu policistů způsobuje nízká úroveň právního a morálního vědomí mladých policistů. Od praxe 5 let prudce stoupá četnost vlivu radikálně negativního hodnocení mravní a právní úrovně mladých policistů. Soubor po návratu vyplněných dotazníků čítal 507 respondentů.
K projektu “Profesní integrita” poskytl podrobné informace RNDr. Petr Kolář z Odboru vzdělávání a správy policejního školství MV. Konzultace na dané téma proběhly i s mjr. PhDr. Mgr. Martinem Bílkem z Policejního prezídia - oddělení kontroly a stížností.
Jedná se o současný program na středních policejních školách, při kterém jsou čtyři modelové studie (situace) zakomponované do učebních osnov většiny vyučovaných předmětů základní odborné přípravy (ZOP). Je snaha o pozitivního ovlivňování studentů, při kterém by podle určitých předpokladů měly být částečně eliminovány sklony ke korupčnímu jednání studentů. Jde o následující modelové situace:
Poskytování informací z policejní databáze
Cizinecká policie
Pokuty bez bloků
Šetření dopravní nehody ve prospěch viníka
Otázku efektivity projektu se snažil zjistit evaluační nástroj projektu (výzkum), který sloužil k vyhodnocení příslušné fáze projektu a stanovení postupu pro další využití v rámci úpravy koncepce ZOP. Dotazníky byly zaslány na všechny střední policejní školy Ministerstva vnitra České republiky (dále jen SPŠ MV), kde jejich vedení podle podmínek realizace vzdělávacích kurzů projekt využilo a zadalo dotazníky studentům. Na celkovém počtu vyhodnocovaných dotazníků se podílely čtyři školy (SPŠ MV Praha, SPŠ MV Brno, SPŠ MV Jihlava, SPŠ MV Pardubice), přičemž podíl SPŠ MV v Praze byl vzhledem k jejím úkolům dominantní. Za studijní rok 2003 vyplnili respondenti při nástupu ZOP celkem 547 anonymních dotazníků při pracovních shromážděních a poté opět totéž za přibližně půl roku po absolvování povinné praxe, kde bylo vyplněno celkem 544 dotazníků. Posun ve zkoumaných datech nebyl detekován. Zdá se, že vzhledem k věku daných respondentů (18 let a výše) se nedá daný posun za tak krátkou dobu předpokládat, neboť se jedná o osoby, u kterých jsou již dány pevné postoje a kognitivní mapy. Z daných výzkumů na základě metodologie Transparency International CZ lze odvodit zejména míru tzv. korupční benevolence - nakolik jsou respondenti benevolentní k jednání uvedenému v modelových situacích) a korupční komplicitu - míru ochoty respondentů aktivně řešit korupční jednání svých kolegů). Metodologie evaluačního nástroje projektu “Profesní integrita” je při určité modifikaci plně využitelná pro zkoumání profesní integrity policistů jakéhokoli státu, celní správu a další součásti veřejné správy. Výsledky mohou sloužit jako indikátor případných slabin.
Závěr
Empiricky zkoumat korupční situaci veřejné správy v zásadě možné je. Metodologicky velmi přínosným je průzkum provedený Světovou bankou a EBRD v roce 1999 a 2002 s názvem “Průzkum podnikatelského prostředí a výkonnosti podniků (2), potýká se však s určitou mírou nereprezentativnosti vzorku respondentů. Tento nedostatek by do budoucna mohl být napraven. Do popředí zájmu se dostávají vnitřní průzkumy korupční situace veřejné správy. Zejména mohou být využitelné v rámci celní správy v souvislosti se zájmem na ochraně finančních zájmů Evropských společenství a dalším rozšiřováním Evropské unie. Za současného stavu nelze z empirických dat spolehlivě zjistit korupční situaci veřejné správy členských a kandidátských států EU. Toto by mělo být výzvou pro Evropskou komisi a pro všechny členské či kandidátské státy EU, které jsou odhodlány brát otázku boje s korupcí vážně.
Poznámky:
Sak,P., Semrád,J.: Policista severočeského regionu. Výzkumná zpráva. PAČR, Praha 1997, s.5
Transparency International – Česká republika, Odbor vzdělávání a správy policejního školství, MVČR: Profesní integrita, Metodický materiál k zařazení případových studií o policejním pochybení do učebních osnov základní odborné přípravy policistů, 2003
Tab.: Pořadí států podle indexu míry korupce
Transparency International pro rok 2004
(se zaměřením na nových deset členských států EU)
Pořadí |
Stát |
Index |
1. |
Finsko |
9,7 |
2. |
Nový Zéland |
9,6 |
3. |
Dánsko |
9,5 |
……… |
………………… |
…………. |
25. |
Malta |
6,8 |
........... |
............................ |
................ |
32. |
Estonsko |
6,0 |
33. |
Slovinsko |
6,0 |
…….. |
………………… |
.………… |
36. |
Kypr |
5,4 |
........... |
............................ |
.................. |
42. |
Maďarsko |
4,8 |
............ |
............................ |
................. |
45. |
Litva |
4,6 |
50. |
Surinam |
4,3 |
51. |
Česká republika |
4,2 |
52. |
Salvador |
4,2 |
53. |
Trinidad a Tobago |
4,2 |
54. |
Bulharsko |
4,1 |
............ |
................................. |
................. |
57. |
Lotyšsko |
4,0 |
58. |
Slovensko |
4,0 |
69. |
Polsko |
3,5 |
……… |
.……………….. |
………… |
145 |
Bangladéš |
1,5 |
146 |
Haiti |
1,5 |
Zdroj: Transparency International 2004 www.transparency.cz