Týdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Jiří Kroupa

Ústavní soud a vnitrozemská plavba
Požadavek obecnosti zákona a zrušení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě Ústavním soudem

Vyšlo v čísle 46/2005

Dne 28. června 2005 zrušilo plénum Ústavního soudu nálezem Pl. ÚS 24/04 ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě, a to zejména s poukazem na jeho rozpor s požadavkem obecnosti zákona, který vyplývá z konceptu právního státu. V souvislosti s touto aktuální kauzou tak došlo mimo jiné k novému shrnutí některých důležitých pravidel, která již byla vyslovena v dřívějších nálezech Ústavního soudu.

Podle problematického § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, “rozvoj a modernizace vodní cesty vymezené vodním tokem Labe od říčního km 129,1 (Pardubice), na státní hranici se Spolkovou republikou Německo a vodním tokem Vltava od říčního km 91,5 (Třebenice) včetně plavebního kanálu Vraňany-Hořín po soutok s vodním tokem Labe včetně výústní části vodního toku Berounky po přístav Radotín, je ve veřejném zájmu.”

Podstatou věci tedy bylo apriorní stanovení veřejného zájmu na rozvoji a modernizaci zcela konkrétní vodní cesty, a to obecně závazným právním předpisem. Význam takového kroku je nepochybný, neboť určení veřejného zájmu je důležitým bodem procesu rozhodování v řadě správních řízení nejrůznějšího druhu. Klasickým příkladem je vyvlastnění, které je možné v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina) a § 108 stavebního zákona (z. č. 50/1976 Sb.) provést pouze ve veřejném zájmu. V případě rozvoje a modernizace vodní cesty je pak významným rovněž ustanovení § 43 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, podle něhož výjimky ze zákazů ve zvláště chráněných územích povoluje vláda svým rozhodnutím v každém jednotlivém případě, a to pouze pokud veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody.

V těchto případech je tedy proces rozhodování orgánu moci výkonné (ať už půjde o vládu nebo příslušný správní úřad) možné rozdělit do dvou kroků:

  1. Posouzení přítomnosti veřejného zájmu, který je v rozporu se zájmem jiným (na ochraně vlastnictví, na ochraně životního prostředí atd.).
  2. Posouzení, zda tento veřejný zájem nad druhým kolidujícím zájmem převažuje.

Problematické ustanovení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě ovšem evidentně toto pole působnosti orgánu moci výkonné omezovalo, neboť prakticky vylučovalo první krok při rozhodování tím, že již samo apriorně stanovilo přítomnost veřejného zájmu na rozvoji a modernizaci konkrétní vodní cesty.

Ustanovení § 3a se do zákona o vnitrozemské plavbě dostalo cestou pozměňovacího návrhu obsaženého v usnesení hospodářského výboru Poslanecké sněmovny, v důsledku čehož nebylo okomentováno v původní důvodové zprávě. Vodítkem ovšem může být průběh parlamentní rozpravy, ze které vyplynulo, že “cílem napadené úpravy je upřednostnit výstavbu vodní cesty před vlastnickým právem a právem na ochranu životního prostředí, obejít případné neudělení výjimky z ochrany životního prostředí a chránit rejdaře, loďaře a stavaře před těmi, kteří by chtěli stavbám zabránit.”

V této souvislosti je pak již na tomto místě třeba poznamenat, že Ústavní soud – odkazuje na svůj dřívější nález I. ÚS 198/95 – zdůraznil rozdíl mezi veřejným zájmem (zájmem společnosti, obecným či obecně prospěšným zájmem) a kolektivním zájmem (zájmem různých skupin v rámci společnosti). Tyto zájmy nejenže nejsou vždy totožné, ale často bývá kolektivní zájem v přímém rozporu se zájmem veřejným, což je možné doložit četnými historickými zkušenostmi. Je tedy evidentní, že v parlamentní rozpravě zmíněné kolektivní zájmy vůbec nemusí být objektivně vzato zájmy veřejnými.

Návrh na zrušení § 3a zákona o vnitrozemské plavbě podala k Ústavnímu soudu skupina osmnácti senátorů v souladu s čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a to 5. května 2004. Vzhledem k tomu, že argumenty navrhovatelů byly Ústavním soudem v zásadě akceptovány, bylo napadené ustanovení zrušeno ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.

Navrhovatelé postavili svůj nesouhlas s napadeným ustanovením na konstatování, že se nejedná o ustanovení normativní povahy, nýbrž o “předběžné výkladové rozhodnutí o budoucí otázce v individuální věci.” Parlament tak “aplikoval neurčitý právní pojem na konkrétní případ”, což navrhovatelé chápali jako jasný vstup moci zákonodárné do oblasti působnosti moci výkonné, resp. soudní, kterým taková aplikace výlučně náleží. Podle navrhovatelů tím došlo k porušení systému dělby moci, na níž je postaven demokratický právní stát, a tedy i k rozporu s čl. 1 odst. 1 (Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana) a čl. 2 odst. 1 (lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní) a 3 (státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon) Ústavy.

Dále navrhovatelé zastávali názor, že vynětí rozhodování o existenci či neexistenci veřejného zájmu z kompetence moci výkonné zároveň znamenalo eliminaci případného soudního přezkumu takového rozhodování a z pohledu subjektů účastnících se příslušného řízení tedy i porušení jejich práva na soudní a jinou právní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny (každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu).

Ústavní soud se v odůvodnění svého nálezu odvolával mimo jiné na své starší nálezy Pl. ÚS 55/2000 a Pl. ÚS 12/02. Na prvním místě konstatoval, že v duchu tradičně uznávaného chápání je třeba rozlišovat zákony ve smyslu formálním a ve smyslu materiálním. Napadené ustanovení je nepochybně zákonem ve formálním smyslu, zároveň je však aplikací neurčitého pojmu veřejného zájmu na okolnosti konkrétního případu. Ve smyslu materiálním se tedy nejedná o zákon, nýbrž vlastně o individuální správní akt.

Poté nález obrátil pozornost k obecné koncepci dělby moci v demokratickém právním státě: “Smyslem rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní je svěření všeobecné a prvotní mocenské regulace státu zákonodárství, odvozené všeobecné mocenské regulace a rozhodování o individuálních případech správě a výlučně jenom rozhodování o individuálních případech soudnictví.” Pokud tedy rozhodování o individuálních případech zákonodárné moci nepřísluší, je logickým požadavkem při tvorbě zákonů jejich obecnost.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 46/2005.