Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Příloha

JUDr. Simeona Zikmundová,
ředitelka Krajského úřadu kraje Vysočina,
a tým pracovníků sekretariátu hejtmana a sekretariátu ředitelky

Otevřený úřad a principy dobré správy
“Zavíráme?”

Vyšlo v čísle 39/2006

Podle slovníku spisovné češtiny správa znamená vedení, řízení, péči, ale též označení orgánu či osoby vykonávající je. Pražák správu v obecném smyslu definoval jako “činnost nesoucí se za trvalým účelem řídit ty které záležitosti”.

Pojem veřejná správa je vnímán v tom nejobecnějším smyslu jako “správa veřejných záležitostí”, tj. plnění veřejných úkolů a veřejné služby sui generis ve veřejném zájmu. Podle Hendrycha veřejná správa označuje “činnost, kterou vykonávají správní úřady a orgány územní samosprávy na základě zákonů a k jejich provedení”. Vzhledem k tomu, že veřejná správa je termínem polysémantickým, lze jej chápat v pojetí organizačním (institucionálním) jako určitou instituci či úřad (správní orgán) nebo v pojetí funkčním jako výkon určité činnosti (například podzákonné a nařizovací činnosti správního orgánu).

Základní problém pozitivněprávního vymezení pojmu veřejné správy spočívá v neustále se měnícím objemu a formě správních činností podle úkolů v dané chvíli veřejné správě přisuzovaných. Nejjednodušší definicí se v tomto směru jeví negativní vymezení tohoto pojmu vycházející z institucionalizované dělby moci ve státě a z poznatku, že moc zákonodárnou a moc soudní lze na rozdíl od moci výkonné uspokojivě stanovit. Veřejnou správou je tak činnost státních a jiných veřejných orgánů, jejímž obsahem není ani zákonodárství ani soudnictví.

Nositelem veřejné správy je především stát a donedávna byl proto v teorii i praxi důsledně používán termín státní správa. Dnes vedle státu působí v oblasti veřejné správy další státem aprobované subjekty povolané ke správě veřejných záležitostí (typicky orgány územních samosprávných celků, ale i jiné právnické nebo fyzické osoby).

Ústava České republiky (dál jen “Ústava”) prohlašuje v Čl. 1 Českou republiku za svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodě člověka a občana. Stát je na jedné straně tvůrcem práva, na straně druhé je právním řádem zároveň vázán. Atribut právní jistoty občana tvoří záruka, že občan (fyzická osoba) ve vztahu ke státu (veřejné správě) je oprávněn ke všemu, co mu není zákonem zakázáno a stát (veřejná správa) může uplatňovat moc jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to pouze způsobem, který zákon stanoví (Čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen “Listina”).

Subjekty, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, označujeme jako adresáty veřejnosprávního působení. V souladu se zásadou, že veřejná správa je především službou občanům, se stále častěji i mezi laickou veřejností vžívá termín “klienti veřejné správy”.

Princip – zásada – pravidlo

Ačkoli by se mohlo zdát, že princip je to samé co zásada, oba pojmy nejsou totožné. Mají sice mnoho společných rysů, ale i patrné odlišnosti. Avšak i přes své rozdíly nelze mezi nimi určit striktně hranice. Princip chápeme jako základní, původní zásadu, ze které vycházejí další zásady či předpoklady, funguje jako hlavní pravidlo jednání. Zásada je na rozdíl od principu konkrétnější, nevyznačuje se tak vysokou mírou abstraktnosti. Obvykle se zásada uplatňuje u skupiny určitého druhu případů, vztahuje se k určité oblasti právní úpravy nebo činnosti veřejné správy. Pravidla jsou charakterizována svou jednoznačností pro adresáty, neboť nemohou současně platit dvě vzájemně si odporující pravidla. Pokud se vyskytne kolize, má právo prostředky k řešení. Na rozdíl od pravidel principy mohou být ve vzájemném konfliktu, přičemž nemusí jít o nelogičnost systému práva. Principy však nemohou převážit nad zákony, uplatní se v případě, že zákon v daném případě mlčí.

Vzájemný vztah mezi pojmy princip, zásada a pravidlo, co se týče obecnosti, lze jednoduše vyjádřit rovnicí:

princip > zásada > konkrétní pravidlo.

Výrazy “právní princip” a “právní zásada” zde budu používat jako synonyma, pro naše potřeby není důležité a ani vhodné oba pojmy rozlišovat. Principů je celá řada, nelze je však chápat izolovaně, protože mezi nimi existují vzájemné vazby, podpora či konkurence.

Právní principy

Právní věda v poslední době věnuje zvýšenou pozornost problematice právních principů. Je to bezpochyby odraz složitosti a nepřehlednosti práva a rostoucího teoretického i praktického významu soudního rozhodování. Právo (a především právo správní) se stejně jako společenské vztahy vyvíjí, mění a stává se obsáhlejším a komplikovanějším. Orientaci a přiblížení se obsahu platného práva by měly usnadnit základní zásady (principy) právního odvětví, které slouží především jako interpretační pravidla.

Pramenem práva obecně, a to i v systému psaného práva, jsou rovněž základní právní principy a zvyklosti, nutno připomenout, že samostatným pramenem práva jsou v daném systému práva pouze praetex legem, tedy pokud psané právo nestanoví jinak. Správní věda i správní právo zformulovaly řadu principů týkajících se organizace a činnosti veřejné správy, obecně správního rozhodování, konkrétněji správního řízení.

Principy správního práva jsou založeny na demokratických základech právních řádů a odvětví práva – správního práva. Principy správního práva mají základ vycházející z ústavních principů a v oblasti rozhodovacích procesů veřejné moci dlouhou tradici.

Principy dobré správy

Principy dobré správy vytvářejí dlouhodobější (trvalou) záruku ochrany subjektivních práv adresátů veřejné správy a především záruku ochrany práv a svobod náležejících do katalogu základních práv a svobod. Jedná se o okruh principů, které jsou základními pro výkon řádné a spravedlivé veřejné správy. Podle mého názoru principy dobré správy představují významné limity tradičního chápání fungování veřejné správy jako vrchnosti a tzv. standardy dobré správy (standards of good administration) tak vytvářejí novou dimenzi aplikace správního práva.

Principy dobré správy lze chápat ve dvou významech. Jsou to jednak principy dobré správy v užším smyslu, tedy ty, které ovládají správní uvážení a jsou právně závazné, a jednak principy dobré správy v širším významu, které zahrnují navíc i hlediska neprávní, která mohou a nemusí být právně závazná (což závisí na jejich zakotvení v právním řádu). Z pohledu adresáta právních norem (klienta veřejné správy) je dobrá správa zejména naplněním ústavního principu ochrany oprávněné důvěry občana v právo, tj. v důvěru v předem státem stanovené podmínky (zásada legitimního očekávání).

Po formální stránce lze legitimní očekávání občana vůči veřejné správě v nejširším slova smyslu vymezit jako jednání orgánů veřejné správy v souladu se zákonem. Veřejná správa musí být pro adresáta veřejnoprávního působení předvídatelná, laicky řečeno – veřejná správa “dělá to, co má”, a to i v případě, že zákon nestanoví sankce pro případ, kdy se nechová, tak jak má (příkladem může být realizace Listinou zaručeného práva na přístup k informacím prostřednictvím zákona č. 106/1999 Sb.).

V materiálně právní rovině dobrá správa přesahuje pouhé plnění zákonných povinností. Jde o nadstavbu, kterou lze jednoduše pojmenovat jako zákaz šikany občana (neminem leadere). Konkrétními projevy jsou vstřícnost a otevřenost veřejné správy, součinnost jednotlivých orgánů veřejné správy, přiměřenost, jakou správní orgán uplatňuje svou pravomoc, a neposlední v řadě také zachovávání mlčenlivosti o skutečnostech (osobních údajích nebo majetkových poměrech fyzických osob), které se správní orgány při své činnosti dozví.

Pozitivně právně vymezit pojem dobré správy je velmi obtížné, neboť jde o rozsáhlý komplex hmotněprávních i procesněprávních principů ovládajících postupy celé veřejné správy. Otázkou rovněž zůstává, do jaké míry má smysl princip konkretizovat do příslušného pravidla. Důležitým momentem je volba vhodné legislativní techniky, tj. dovednost dát (při zachování potřebného stupně abstrakce) právním normám správnou formu a vdechnout jim srozumitelný obsah. Cílem právní úpravy snad ani nemá být absolutní konkrétnost, i když se o to stále pokoušíme, ale správnost a spravedlivost rozhodování si vyžaduje zachování určitého volného prostoru pro úvahu veřejné správy.

Donedávna byl v České republice jediným platným a účinným předpisem, který obsahoval pojem principy dobré správy, zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Principy dobré správy zde slouží veřejnému ochránci práv k posouzení a hodnocení činnosti veřejné správy. Skutečnosti, že donedávna žádný právní předpis principy dobré správy pozitivně nevymezoval, pochopitelně neznamená, že takové principy neexistovaly. Zákon sice nepodal jejich definici, ale potvrdil, že principy dobré správy existují a tím pádem je musí veřejná správa brát v úvahu a respektovat, a to i v případě, že je právní předpis pozitivně nevymezuje.

Přestože právní principy existovaly, neprosazovaly se a nerespektovaly v dostatečné míře. Příčinou je zcela určitě skutečnost, že nebyly nikde jasně definovány, formulovány na straně jedné, a na druhé straně také jistě skutečnost, že se o nich jen málo vědělo a byla patrná i určitá neochota snažit se je hledat a používat.

O zlepšení situace se snaží nový správní řád, který zařadil principy dobré správy do základních zásad činnosti správních úřadů s tím cílem, že se principy v rovině legislativní i aplikačně právní stanou zřetelnějšími a jejich prosazování zlepší úroveň rozhodování veřejné správy. Jakýsi náznak pokusu o normativní zakotvení principu dobré správy nalezneme v § 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “správní řád”). Smyslem tohoto ustanovení je docílit takového stavu, kdy by jednotlivé správní orgány svou kvalitní činností přispívaly k tomu, aby veřejná správa působila navenek profesionálním, kompaktním dojmem, aby byla vnímána jako dobře fungující systém. Jedním z projevů takto fungujícího systému by mělo být i to, že bude samozřejmé, že správní orgány budou řešit podobné případy podobně a stejné stejně tak, jak to ostatně stanoví i další ze základních ustanovení správního řádu - § 2 odst. 4. Jinými slovy pokud budou správní orgány vykonávat svou působnost na požadované kvalitativní výši, mělo by být samozřejmé, že příslušné ustanovení zákona bude stejným způsobem aplikováno pracovníkem magistrátu statutárního města i neuvolněným starostou nejmenší obce v kraji. Tato představa je v současné době na hony vzdálena běžné praxi. Náprava tohoto neutěšeného stavu leží dílem i na bedrech nás, pracovníků krajských úřadů, kteří plní v zásadě roli odvolacích a metodických orgánů, které mají při své rozhodovací činnosti možnost sledovat výstupy jednotlivých správních orgánů v rámci celého území kraje. Do budoucna bychom tedy měli přispívat k tomu, že rozhodnutí a postupy správních orgánů budou skutečně předvídatelná, a pokud byla určitá věc již dříve určitým způsobem řešena, měl by mít účastník řízení, které vykazuje vysokou míru obdobnosti, možnost učinit si představu o tom, jak bude vypadat řešení “jeho” věci ještě před tím, než správní orgán rozhodne, přičemž jeho představa by se neměla od tohoto řešení příliš lišit.

Správní řád na rozdíl od minulé úpravy správního řízení poskytuje účastníkům řízení či dotčeným osobám v řadě případů možnost na lecčems se se správním orgánem dohodnout. Dohoda jako institut typický pro právo soukromé tak proniká do sféry, která je tradičně vyhrazena pro úpravu veřejnoprávními normami. Domnívám se, že i tato ustanovení svým způsobem prolamují zažité způsoby často značně byrokratického fungování správních orgánů a dávají, v případě, že budou v praxi plnohodnotně realizována, příslib zlepšení obecných představ o naprosté neschopnosti flexibilního fungování správních orgánů. Poměrně širokou škálu takových ustanovení obsahuje díl čtvrtý části druhé, který obsahuje komplexní úpravu doručování. Jedná se zejména o možnost elektronického doručování, doručování na jiné místo než je adresa trvalého pobytu, ale třeba i možnost účastníka požádat správní orgán, aby jej neobtěžoval doručováním písemností do vlastních rukou a třeba i rozhodnutí ve věci mu zaslal “obyčejnou poštou”.

Správní řád jde však ještě dál a v § 161 zakotvuje institut subordinačních veřejnoprávních smluv. Využitím tohoto institutu, dosud čekajícího na oživení zvláštními zákony, by mohlo být tradiční rozhodnutí ve věci jako úkon, kterým správní orgán jednostranně autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení, postupně v určitých zákonem stanovených případech nahrazováno smlouvami, v nichž by si potencionální účastníci řízení mohli se správním orgánem smluvně upravit záležitosti, jež jsou tradičním předmětem rozhodování ve správním řízení. Lze očekávat, že zvláštní zákony třeba na úseku památkové péče budou postupně tento institut oživovat a s tím je nezbytně spojena nutnost přizpůsobení se správních orgánů takové situaci a schopnost umět na tyto změny reagovat.

Ovšem i nejpreciznější právní úprava může ztroskotat na byrokracii, aroganci či necitlivém přístupu úředníků a veřejné správy vůbec. Významným předpokladem naplnění principů dobré správy je tedy nastavení požadavků na kvalitu a kvalifikaci těch, kdo veřejnou správu uskutečňují, tedy lidí, kteří právní normy aplikují a o právech a povinnostech či oprávněných zájmech, o něž jde, rozhodují. Požadavky na chování a vzdělávání úředníků územních samosprávných celků stanoví zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jejich povinné vstupní vzdělávání mimo jiné zahrnuje i pravidla etiky úředníka.

Nové požadavky na kvalitu chování správních orgánů zavádí také správní řád. Tato poměrně složitá procesní norma, jejíž zvládnutí představuje a jistou dobu ještě určitě bude představovat pro správní orgány zejména z řad malých obcí nepřekonatelný problém, zakotvuje v § 4 princip veřejné správy jako služby veřejnosti. Na první pohled spíše proklamativní ustanovení zakládá v obecné rovině příslušníkům úřednického stavu povinnosti, které by měly být alespoň na dobrém a otevřeném úřadu samozřejmostí. Obecný rámec právní úpravy jako by byl předurčen k tomu, čeho jsme doposud byli svědky spíše ve velkých zahraničních firmách tedy, aby i správní orgány vytvářely pro své úředníky kodexy slušného chování či desatera základních pravidel při styku s veřejností apod.

Byť je i tato zásada stejně jako všechny ostatní “nové” základní zásady činnosti správních orgánů vtělena do psaného textu zákona a má tedy nepochybně normativní charakter, lze si podle mého názoru stěží představit situaci, kdy by určitý úkon správního orgánu byl považován za nezákonný jen proto, že pracovník správního orgánu se vůči účastníkovi řízení choval úsečně, nedodržel pravidla zdvořilého chování nebo mu vyšel vstříc jen na půl cesty. Pokud by však porušení těchto pravidel překročilo hranice pouhé nezdvořilosti či neochoty, má správní řád nástroje k tomu, aby došlo ke zjednání nápravy. Takovým nástrojem může být například vyloučení více než nezdvořilého úředníka pro podjatost v případě, že by jeho chování zavdávalo příčinu k pochybnostem o nestrannosti jeho rozhodování.

Pracovníci správních orgánů by při čtení citovaného ustanovení, ale zejména při jeho naplňování v praxi, měli mít na paměti jednu ze základních podstat fungování celého systému veřejné správy. Je to ona známá a tolikrát opakovaná výtka, kterou (byť ve značně zdeformované podobě) slýchají úředníci z úst z nejrůznějších důvodů nespokojených či neuspokojených žadatelů, účastníků, poškozených a dalších klientů správních orgánů. Neoddiskutovatelnou je totiž skutečnost, že celá veřejná správa je financována z prostředků státního rozpočtu, jehož příjmy se opravdu z převážné části tvoří z “jejich” daní. Velice zjednodušeně řečeno má tedy pravdu účastník řízení, který úředníkovi vytýká jeho liknavost či byrokratický přístup a neopomene dodat, že je přece placen z jeho daní. Tento člověk je skutečně abonentem veřejné správy a za své předplatné má právo očekávat profesionální, vstřícné a podle možností rychlé řešení své záležitosti. V této souvislosti je potom lhostejno, zda je předplatitelem osoba, která řádně platí všechny daně a odvody či zda se jedná o notorického stěžovatele, který ostentativním způsobem zneužívá systém sociálních dávek a za několik posledních let nepřispěl do příjmové kapitoly státního rozpočtu žádným příspěvkem. Pracovník správního orgánu musí vyřizovat všechny věci standardním nestranným a stejně kvalitním způsobem bez ohledu na to, kdo je v daném případě dotčenou osobou či adresátem výkonu veřejné správy.

Princip otevřenosti, princip transparentnosti a právo na přístup k informacím

Jedním z pilířů vytvářejících tzv. otevřenou vládu tvoří princip otevřenosti, který vyjadřuje skutečnost, že adresáti veřejné správy mají prostřednictvím jednoduchého postupu zajištěn přístup k informacím veřejné správy. Druhým z pilířů fungování veřejné správy tvoří princip (politické) transparentnosti, neboť teprve tím je zajištěna kontrola pravdivosti obrazu veřejné správy. Získávání a šíření informací o činnosti veřejné zprávy je základním prostředkem v rukou občana, jak veřejnou správu kontrolovat.

Čl. 2 odst. 1 Ústavy stanoví, že zdrojem veškeré státní moci je lid. Jednotlivci musí být dobře seznámeni se systémem fungování složek veřejné moci, aby byli schopni posoudit, zda je veřejná moc vykonávána řádně. Spíše však než přímou vládu mám na mysli potencionální kontrolu veřejné moci ze strany jakéhokoli jednotlivce (princip rovnosti, nediskriminace). Výkladem tohoto ustanovení lze dojít ke konstatování, že stát má být ve vztahu ke svým občanům otevřený. Občan musí mít k dispozici všechny relevantní informace, které má stát, stát nemůže nic zatajovat, to by bylo popřením legitimity demokratického právního státu. Právo na informace zaručuje článek 17 Listiny. Právě přijetí Listiny byl průlomový okamžik, znamenající přechod od důvěrnosti (diskrétnosti) veřejné správy k principu otevřenosti.

Ke vztahu stát - občan Ústava dále stanoví, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Vztáhneme-li to na princip otevřenosti, musí platit, že i otevřenost státní moci vůči občanům může být omezena jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Právo na přístup k informacím funguje jako pojistka proti libovůli veřejné správy.

Každý občan by měl být oprávněn kontrolovat orgány veřejné správy nejen tím, že má možnost získat informace, ale zejména tím, že sám bude mít možnost se přímo zúčastnit jednání, sám může vnímat a jen na základě toho si utvoří určitý poznatek. Musíme si uvědomit, že pokud orgán veřejné správy podává informaci, nelze zabránit vzniku určitého rizika zkreslení dané informace, pokud jednotlivec nemá možnost osobně se zúčastnit, nezná podklady a další okolnosti, týkající se dané věci. Maximální otevřenost je prostě v demokratickém zřízení nezbytností.

Koncepce práva na přístup k informacím v České republice vychází z principu publicity správy a dává každému právní nárok na přístup k informacím. Svoboda projevu a právo šířit informace je neodmyslitelně spjato s právem vyhledávat a šířit informace. Právo vyhledávat informace je přímo zrcadlovým odrazem svobody projevu. Listina v Čl. 17 odst. 5 stanoví, že státní orgány a orgány územních samospráv jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Realizace této povinnosti veřejné správy je vázána na zákon - zákonodárce je výslovně zmocněn, aby zákonem za určitých podmínek, resp. z hlediska ústavně vymezených cílů, toto právo omezil. Čl. 4 odst. 4 Listiny vymezuje způsob, jakým zákonodárce může základní práva a svobody omezit, tj. stanoví požadavek, aby zákonodárce vždy šetřil podstatu a smysl omezovaného nebo vymezovaného základního práva resp. svobody. V Čl. 17 odst. 4 Listina předpokládá obecná omezení svobodného přístupu k informacím, a to z důvodu v demokratické společnosti nezbytných pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost a ochranu veřejného zdraví a mravnosti.

Předpokladem pro poskytování informací jsou jasně definovaná, srozumitelná, všeobecné platná a vynutitelná pravidla. Zájem na přístup k informacím, které má veřejná správa ve své dispozici, se ovšem poměrně často dostává do rozporu s veřejným zájmem na utajení těchto informací, popřípadě s obdobným zájmem soukromým. Jaké jsou tedy “zbraně”, které lze uplatnit vůči veřejné správě?

Obecnou právní úpravu přístupu k informacím nalezneme v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění (dále jen “zákon č. 106/1999 Sb.”). V zákoně č. 106/1999 Sb. chybí jak výslovná definice samotné informace, tak i definice informace, jež má být poskytnuta, tj. informace veřejné. Zákon ovšem obsahuje výčet informací, které se neposkytují, výkladem a contrario tak dojdeme k vymezení veřejných informací. Z ustanovení, které vymezuje množinu povinných subjektů, je zřejmé, že informací, jež má být po splnění zákonných předpokladů poskytnuta, je jakákoli informace vztahující se k působnosti těchto povinných subjektů, případně k jejich činnosti rozhodovací.

Přístup veřejnosti a sdělovacích prostředků k informacím o činnosti územních samosprávných celků je však upraven i dalšími zvláštními právními předpisy, například:

- zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o obcích”), zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o krajích”), zákon č. 131/2000 Sb., o hl. m. Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o hl. m. Praze”)

Zákony zajišťují veřejnost zasedání zastupitelstva územních samosprávných celků, obce, stanoví práva občanů územních samosprávných celků, kteří jsou “zvýhodněni” oproti jiným osobám v přístupu k informacím o činnosti orgánů “jejich” územních celků.

- zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů

Zákon konkretizuje Listinou zaručené právo na včasné a úplné informace o stavu přírodního prostředí a přírodních zdrojů.

- zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

Zákon stanoví základní zásady činnosti správních orgánů – zásada legality, zásada zákazu zneužití správního uvážení, zásada ochrany dobré víry, zásad ochrany veřejného zájmu, zásada součinnosti, zásad rovnosti a zákazu diskriminace, atd. a dále upravuje záležitosti související s problematikou doručování písemností, při kterém dochází k jejich zveřejňování na úřední desce.

- zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů

Zákon mimo jiné upravuje právo oznamovatele přestupku na informaci o způsobu vyřízení věci. Obdobné právo je upraveno i ve správním řádu.

- zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o ochraně osobních údajů)

Zákon upravuje možnost přístupu k osobním údajům, zákon vyžaduje předvídavost správců osobních údajů a klade na něj mnoho povinnosti. Každý správce osobních údajů je povinen stanovit účel, k němuž mají být osobní údaje zpracovávány, stanovit si prostředky a způsob jejich zpracování. Obecně lze říci, že správce může zpracovávat pouze se souhlasem subjektu údajů (který musí být náležitě poučen). Výjimkou je například poskytování osobních údajů o veřejně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci veřejné správy, pokud vypovídají o jeho veřejné anebo úřední činnosti, o jeho funkčním nebo pracovním zařazení.

- zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti

Pokud je nějaká informace v zákoně stanovena jako utajovaná, podléhá ochraně a není jednotlivcům k dispozici. V této oblasti by neměly vznikat nesrovnalosti, odpovědnost je na zákonodárci v tom smyslu, aby stanovil za utajované jen ty informace, u kterých je to oprávněné a nezbytné.

Roztříštěnost režimů právní úpravy v oblasti (ne)veřejných informací klade velký důraz na odpovídající vzdělání jak na straně úředníků veřejné správy, tak i na straně veřejnosti. Co veřejná správa může udělat, aby vyšla svým klientům co nejvíce vstříc?

Uplatňování principů dobré správy v kraji Vysočina

Z výše uvedeného teoretického exkursu vyplývá, že pokud chce úřad uplatňovat principy dobré správy, jednou z podmínek, kterou musí na své cestě k principům dobré správy splnit, je podmínka otevřeného úřadu. Dá se dokonce říci, že otevřenost patří mezi základní principy dobré správy.

Kraj Vysočina měl od samotného počátku své existence ambici vyprofilovat se jako moderní, efektivně fungující instituce, která bude přinejmenším na regionální úrovni etalonem dobré správy věcí veřejných. Logicky tedy jednou z oblastí, které orgány kraje věnovaly pozornost, byla politika komunikace s veřejností, nebo jinými slovy problematika otevřenosti nově vznikající instituce.

Pokud se podíváte na organizační strukturu krajského úřadu, zjistíte, že za konkrétní činnosti směřující k podpoře otevřenosti krajského úřadu odpovídá odbor sekretariátu hejtmana, přesněji jedno z jeho oddělení – oddělení vnějších vztahů, kam je zařazena i tisková mluvčí kraje. Oddělení vnějších vztahů odpovídá nejen za obsahovou náplň a vzhled internetových stránek kraje, za tvorbu firemní identity, organizaci propagačních a informačních aktivit kraje, ale rovněž za komunikaci se zahraničními partnery kraje. Všechny výše uvedené činnosti nepochybně slouží k podpoře otevřenosti úřadu. Nicméně vedení úřadu si záhy uvědomilo, že pokud se má krajský úřad stát skutečně otevřeným, musí se stát myšlenka otevřenosti nedílnou součástí práce nejen jednoho oddělení, ale naprosto všech zaměstnanců kraje. Principy otevřenosti se totiž musí prolínat každodenní prací všech úředníků. Aktivity oddělení vnějších vztahů jsou pak do jisté míry pouze nadstavbou, jejímž smyslem je “prodat” dobrou práci kolegů úředníků.

Díky výše uvedenému přístupu pak již úřad byl jen krůček od toho, aby se myšlenka otevřenosti jako princip dobré správy ukotvila ve všech aspektech strategického řízení úřadu. Proto lze zásadu otevřenosti nalézt ve vizi krajského úřadu kraje Vysočina, právě proto lze naplňování otevřenosti vysledovat ve strategických cílech úřadu, právě proto je otevřenost úřadu jedním z důležitých parametrů, které jsou sledovány a vyhodnocovány v rámci systému řízení kvality (CAF). Tyto nástroje strategického řízení úřadu pak mají za výsledek řadu konkrétních činností a aktivit, o nichž pojednám v následujících odstavcích.

Pravidla komunikace krajského úřadu s novináři

Dobrým příkladem výše uvedeného přístupu jsou pravidla komunikace krajského úřadu s novináři. Již v prvním roce svého fungování Krajský úřad kraje Vysočina vytvořil jednotnou metodiku, jak postupovat při komunikaci s novináři. Metodika se snaží vytvořit takové postupy, které co nejvíce usnadňují přístup novinářské veřejnosti k informacím o práci krajského úřadu. V souladu s výše uvedenými východisky nespočívá tíha komunikace s novináři výhradně na tiskové mluvčí, případně na několika vybraných členech nejvyššího managementu. Naopak se otevírá široká škála možností, jak novinář může hledat odpovědi na svůj dotaz přímo na jednotlivých odborech, které příslušné agendy vykonávají. Součastně jsou pracovníci krajského úřadu v mediální oblasti vzděláváni tak, aby byli schopni práci novinářů a jejich potřebám porozumět. Existuje dlouhodobá strategie vedení krajského úřadu přesvědčit vlastní zaměstnance o tom, že komunikace s novináři je pro úřad vždy dobrou příležitostí zvýšit informovanost občanů a prodat vlastní práci. Jsou samozřejmě i mnohá negativní témata, která pro práci krajského úřadu nevyznívají dobře. I zde však krajský úřad razí zásadu, že je třeba o těchto tématech informovat transparentně, včas a nejlépe s předstihem tak, abychom zabránili vzniku fám a zkreslených informací.

Výsledkem výše popsaného přístupu je, že v rámci úřadu dokonce vzniká jakási zdravá atmosféra soutěživosti. Jednotlivé odbory krajského úřadu se totiž předhánějí v počtu a kvalitě mediálních výstupů. Dokonce již řadu let běží neformální soutěž - každé čtvrtletí vyhodnocuje ředitelka úřadu úspěšnost jednotlivých odborů v jejich komunikaci s médii. Nejlepší pracoviště je pak symbolicky oceněno.

Zdroje informací pro občany kraje Vysočina

Internetové stránky kraje

Naprosto zásadním nástrojem pro otevřenou komunikaci úřadu s veřejností jsou internetové stránky kraje. Krajský úřad si je dobře vědom potenciálu, který internet nabízí, a snaží se jej plně využít. I v případě internetových stránek kraje se uplatňuje všepřítomný princip otevřenosti. Díky velice kvalitnímu technickému a softwarovému vybavení (především kvalitnímu online redakčnímu systému umožňujícímu i běžnému úředníkovi zveřejňovat bez cizí pomoci informace na internetových stránkách) jsou internetové stránky kraje nástrojem, který může využít kterýkoliv úředník kraje pro předání informací veřejnosti. O tom, že je tento nástroj krajskými úředníky využíván hojně a s oblibou, svědčí neustále rostoucí počet dokumentů zveřejněných na internetových stránkách kraje:

 

červen 2004

leden 2006

dokumenty

4 309

8 007

soubory

16 523

34 807

Dobrým příkladem velice důkladného přístupu ke zveřejňování informací na internetu je agenda podkladových materiálů a zápisů z jednání samosprávných orgánů kraje. Ustanovení § 42 zákona o krajích, který tuto oblast upravuje, pouze říká, že “…krajský úřad zveřejní informaci o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva vždy nejméně 10 dnů předem na úřední desce krajského úřadu, kromě toho může informaci zveřejnit způsobem na místě obvyklým”. Praxe v kraji Vysočina je taková, že na jeho internetových stránkách najdete nejen pozvánky na jednání zastupitelstva, ale rovněž kompletní podkladové materiály pro jednání, včetně příloh, stejně tak celé zápisy, včetně navazujících dokumentů, přehledy usnesení a nejen to. Stejně tak jsou k dispozici podkladové materiály a zápisy z jednání rady kraje, výborů a komisí. Tento obsáhlý informační zdroj je samozřejmě nabízen v takové struktuře, aby byl pro běžného uživatele maximálně srozumitelný.

Obdobný přístup, jaký byl demonstrován na příkladu agendy podkladových materiálů a zápisů z jednání samosprávných orgánů kraje, najdeme v řadě dalších oblastí. Za důkaz toho, že internetové stránky kraje jsou oblíbeným a kvalitním zdrojem informací, pak můžeme považovat jejich neustále rostoucí návštěvnost.

Výše uvedený způsob komunikace s novináři a způsob fungování internetových stránek kraje je třeba vnímat pouze jako dva konkrétní příklady naplnění vize transparentního a otevřeného úřadu. Konkrétních činností, které kraj realizuje v souladu se svojí vizí, je samozřejmě celá řada.

Měsíčník Kraj Vysočina a Zpravodaj krajského úřadu

Vedle komunikace s novináři a internetových stránek stojí určitě za zmínku vydávání měsíčníku Kraj Vysočina, který chodí zdarma do všech domácností v kraji Vysočina (celkem 216 tisíc kusů měsíčně) nebo vydávání zpravodaje krajského úřadu (1700 kusů měsíčně), který je ceněným zdrojem přesných a srozumitelných informací především pro pracovníky obecních úřadů a příspěvkových organizací kraje.

Úřední deska

Naplněním myšlenky otevřenosti je nepochybně dobře umístěná a snadno dostupná úřední deska. S účinností nového správního řádu musí být úřední deska každého správního orgánu nepřetržitě veřejně přístupná po dobu 24 hodin denně, což v případě krajů nepředstavuje oproti stavu před 1. lednem 2006 žádnou změnu. V případě obcí však ke změně dochází, neboť v jejich případě dnes již zrušený § 112 zákona o obcích stanovil povinnost, aby úřední deska obecního úřadu byla umístěna na místě, které musí být veřejně přístupné zpravidla po 24 hodin denně. Do konce roku 2002 zákon o obcích dobu přístupnosti úřední desky vůbec nestanovil.

Vzhledem ke skutečnosti, že každý správní úřad musí od účinnosti nového správního řádu zřizovat i elektronickou verzi své úřední desky, měla by i “kamenná” úřední deska obsahovat informaci, kde lze nalézt její elektronickou verzi.

Informační systém

Snadnou orientaci návštěvníků v budovách kraje umožňuje přehledný informační systém. Krajský úřad dbá, aby všichni jeho zaměstnanci používali při úředních jednáních jmenovky.

Spisová služba

Nezanedbatelnými prostředky otevřenosti úřadu jsou rovněž různé “interní” nástroje. Mezi takové lze určitě zařadit kvalitní spisovou službu garantující, že se každá písemnost, každý požadavek klienta dostane co nejrychleji ke správnému úředníkovi tak, aby na něj byl schopen v co nejkratším čase reagovat. Dokument je také na své cestě naším správním úřadem snadno identifikován a lze zjistit, kde došlo k případnému zdržení a kdo je za ně odpovědný.

Zpětná vazba

Velice důležitou podmínkou úspěchu při snaze o vybudování otevřeného úřadu je pak systematický sběr zpětné vazby od klientů úřadu a konzumentů poskytovaných informací. Kraj Vysočina provádí mezi běžnými občany kraje v pravidelných dvouletých cyklech rozsáhlý průzkum veřejného mínění. Rovněž v pravidelných dvouletých cyklech provádí anketu mezi starosty obcí a řediteli příspěvkových organizací, řediteli hospodářských komor, agrárních komor a představiteli krajských zastoupení státních institucí typu úřadů práce, finančních úřadů a podobně, týkající se jejich spokojenosti s úrovní informovanosti o práci krajského úřadu. Tato šetření jsou neobyčejným zdrojem inspirace a jsou velice důležitá pro revidování a plánování dalších aktivit krajského úřadu.

Platí, že snaha o otevřený přístup musí přestavovat komplex mnoha do sebe zapadajících činností. Tyto činnosti musí mít oporu v samotné vizi, kterou krajský úřad naplňuje. Navazující strategie pak vytvářejí vhodné podmínky pro vznik celé škály konkrétních aktivit směřujících k podpoře myšlenky otevřeného úřadu. Přístup vedení úřadu musí být současně takový, že systematicky podporuje všechny zaměstnance úřadu v jejich snaze naplnit vizi otevřenosti. V neposlední řadě je pak důležité ptát se samotných občanů a klientů na jejich názor a žádat zpětnou vazbu.

Současně platí, že naplňování myšlenky otevřeného úřadu si mimo jiné žádá určité nároky na finanční a personální zdroje úřadu. Srovnáme-li však tyto finanční a personální nároky s důležitostí poslání krajského úřadu a rozsahem jeho kompetencí, jsou tyto nároky zcela oprávněné. Odměnou za snahu o kvalitní výkon veřejné správy je pak zcela nepochybně ocenění ze strany partnerů kraje i běžných občanů. Zdrojem nemalého povzbuzení v další snaze o rozvoj otevřeného úřadu rovněž může být zisk ocenění v různých odborných soutěžích a anketách. V případě kraje Vysočina se můžeme pochlubit oceněním Zlatý erb 2003 za nejlepší krajské internetové stránky, oceněním Zlatý středník 2004 za nejlepší noviny veřejné správy, oceněním v projektu Infoliga za nejkvalitnější obsah internetových stránek a titulem Otevřeno uděleným kraji Vysočina v roce 2003.

“Zavíráme”, aneb zákonné “překážky” na cestě k otevřenému úřadu

Výše popsané aktivity lze snad považovat za významné, byť pouze dílčí, úspěchy na cestě kraje Vysočina k vybudování otevřeného úřadu. Je však realitou, že díky současnému nepřehlednému a nejednoznačnému právnímu prostředí samotní představitelé krajského úřadu hledí na tyto dílčí úspěchy se smíšenými pocity. Rozsah informací zveřejňovaných v souvislosti s jednáním samosprávných orgánů kraje jednoznačně naplňuje koncepci otevřeného úřadu. Je zde ovšem “Ale”. Snaha po úplné otevřenosti se tady střetává s problematikou ochrany osobních údajů.

Co jsou to osobní údaje? Osobním údajem se podle § 4 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů rozumí jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze subjekt údajů přímo nebo nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu. Ve Stanovisku Úřadu pro ochranu osobních údajů k problémům z praxe č. 1/2001, “jak určenost, tak určitelnost souvisejí s přiměřeností času, úsilí a materiálních prostředků, které je nutno vynaložit k identifikaci fyzické osoby. Jen pokud by čas, úsilí nebo materiální prostředky byly nepřiměřené a neadekvátní možnostem správce či zpracovatele, je možno hovořit o údajích, které nemají povahu osobních údajů, a takové údaje nepožívají ochrany podle zákona”.

“Obecně lze říci, že problémem uvádění osobních údajů v jakýchkoli dokumentech – tedy i usneseních rady a zastupitelstva […] je možný zásah do práva na ochranu soukromí subjektu údajů. Uvádění osobních údajů v různých dokumentech by mělo být tedy vždy vázáno na souhlas subjektu údajů s takovýmto jednáním. Právo na ochranu soukromí však není jediné, které je třeba chránit, a proto zákonodárce v určitých případech umožňuje uveřejňovat osobní údaje i proti vůli subjektu údajů. Uveřejňování osobních údajů, jakožto jejich uvádění v různých dokumentech je zpracováním ve smyslu zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a změně dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů […]. Situace, kdy je možné zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektů údajů jsou upraveny v § 5 odst. 2 […].”

Problematikou zpřístupňování a zveřejňování osobních údajů z jednání zastupitelstev a rad obcí a krajů se na základě četných dotazů územních samosprávných celků zabýval Úřad na ochranu osobních údajů. Po konzultacích s Ministerstvem vnitra ČR vydal v lednu 2004 Stanovisko č. 2/2004. Vzhledem k tomu, že krajský úřad respektuje právo na ochranu soukromí před neoprávněnými zásahy, jsou osobní údaje v dokumentech zveřejňovaných na internetu v souladu s citovaným stanoviskem anonymizovány. Jak Úřad na ochranu osobních údajů uvedl “i v tom, že pro získání osobních údajů je v některých případech třeba vyvinout určité úsilí, je prvek jejich ochrany”.

Příklad anonymizace

Materiály obsahující osobní údaje jsou generovány formou neveřejných příloh. Místo zápisů z jednání a usnesení zastupitelstva nebo rady kraje obsahujících osobní údaje je zveřejněno následující odůvodnění:

“V souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, je zápis ze zasedání Zastupitelstva kraje Vysočina zveřejněn v upravené podobě, plné znění je v souladu s § 43 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) pro oprávněné osoby k dispozici na Krajském úřadu kraje Vysočina.”

“V souladu se zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, je zápis ze zasedání Rady kraje Vysočina zveřejněn v upravené podobě, plné znění je v souladu s § 58 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) pro oprávněné osoby k dispozici na Krajském úřadu kraje Vysočina.”

Zasedání zastupitelstev územních samosprávných celků jsou přístupná široké veřejnosti, není stanoveno žádné omezující kritérium, například věková hranice, vlastnictví nemovitosti na území územního samosprávného celku (srov. § 12 a § 13 zákona o krajích). Zjednodušení přístupu veřejnosti (a tedy i sdělovacím prostředkům) k informacím o veřejné správě by mohly přinést nové informační technologie. Kraj uvažoval o přímých zvukových přenosech z jednání zastupitelstva kraje a vytvoření archivu zvukových záznamů z jednání. Ovšem i tento proces předpokládá souhlas všech dotčených subjektů se zpracováním jejich osobních údajů, který v současné době nelze technicky zajistit. Proto se občané, dychtící po informacích ze zastupitelstva, archivu audiozáznamů v dohledné době nedočkají a i nadále se budou muset vydávat na strastiplnou cestou do místa jednání krajských zastupitelů namísto toho, aby si v pohodlí svého domova poslechli přímý přenos či doslovný záznam.

Mám k dispozici stanovisko Úřadu na ochranu osobních údajů ze dne 1. 3. 2006, podle kterého “zasedání, i když jsou v jejím průběhu osobní údaje používány, nenaplňuje pojmové znaky zpracování osobních údajů ve smyslu ustanovení § 4 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů […] a uskutečnění přímého přenosu z jednání zastupitelstva na internetu tak není možné zákonu o ochraně osobních údajů podřizovat a jakkoliv je z hlediska tohoto zákona omezovat”.

S tímto stanoviskem bohužel nemohu souhlasit, hlavním důvodem je, že zákonná definice “zpracování osobních údajů” neobsahuje výčet taxativní, ale pouze výčet demonstrativní. Podíváme-li se do preambule Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, vztahuje se s ohledem na význam současného rozvoje moderních technologií i na zpracování osobních údajů prostřednictvím příjmu, přenosu, úpravy, zaznamenávání, uchovávání či sdělování zvukových a obrazových údajů fyzických osob.

Shrnutí

S prosazováním principu otevřenosti mohou vznikat obavy, že se zvýší míra rizika zasahování do jiných chráněných zájmů. Takové obavy nejsou dostatečně opodstatněné. Tam, kde takový zásah hrozí, se uplatňuje další princip, a to princip proporcionality (přiměřenosti), podle kterého je nutno zhodnotit, zda má přednost právo na informace/na veřejné jednání anebo jiné ústavně zaručené právo.

Rozhodování orgánů veřejné správy mají být veřejná. Výjimku z této zásady je možné připustit jen tehdy, existují-li pro to legitimní důvody. Za “normální” bychom měli považovat takový stav, kdy jsou informace dostupné všem jedincům. V opačném případě je nutné položit si otázku, proč informace k dispozici není, co nám v tom brání.

Je nutné zdůraznit, že přednost před právem na zpřístupnění informace má pouze takové právo, které zaručuje mezinárodní smlouva a Ústava nebo Listina jako součást ústavního pořádku. Pokud hrozí zásah do oprávněných zájmů jednotlivce nebo i státu, nelze trvat na publicitě. Typicky se jedná o problematiku osobních údajů. V zásadě jsou osobní údaje ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, (až na výjimky) vyloučeny ze zpřístupňování.

Na úrovni krajů se tato problematika týká zejména zveřejňování zápisů ze zasedání rady a zastupitelstva, kdy se zveřejňované zápisy musí anonymizovat v důsledku dodržování zákona o ochraně osobních údajů. Otázkou také zůstává budoucnost vysílání průběhu zasedání zastupitelstva v přímém přenosu.

Ačkoli anonymizování osobních údajů zvyšuje požadavky na administrativní, technické a různé další činnosti, pravdou zůstává skutečnost, že zásah do ochrany osobnosti lze jen těžko napravit (zda-li vůbec), zatímco náprava zásahu do práva na informace je možná na základě opravných prostředků. Výše uvedené bychom mohli shrnout do zásady: v pochybnostech ve prospěch ochrany osobnosti.

V souvislosti s bariérami na cestě k otevřenosti přichází zdánlivě v úvahu institut mlčenlivosti. Pracovníci orgánu veřejné správy (fyzické osoby) mají povinnost mlčenlivosti. Je však žádoucí tento právní institut nestavět do kontradiktorního postavení s principem otevřenosti. Nejde zde totiž o vztah vylučovací, mlčenlivost není zábranou pro poskytování informací - pouze zabezpečuje to, aby byly informace poskytovány kontrolovatelným stanoveným způsobem.

Je patrné, že obyvatelům se veřejná správa stále jeví negativně, je chápána jako mocenský nástroj, jako byrokratická, liknavá a arogantní. Příčinou je bezesporu přetrvávající vliv minulého režimu, kdy byla veřejná správa založena na principu diskrétnosti.

Občané dosud nevnímají veřejnou správu tak, jak je vymezena – tedy jako službu pro občany a veřejnost. Velkou roli hraje určitě i psychologický aspekt, jelikož občané mají zažité určité zkreslené představy o chování pracovníků orgánů veřejné správy. Otevřený přístup přispívá k efektivnímu fungování veřejné správy, je základem důvěry.

Důsledné dodržování a prosazování principů dobré správy by mělo výraznou měrou přispět k tomu, že se obecné povědomí o veřejné správě zlepší a občané si uvědomí, že jsou v postavení partnera, že veřejná správa respektuje zákony a je pro občany pomocníkem, tak jak je to v moderních demokraciích chápáno. Česká republika z hlediska právního uspořádání patří k právní kultuře představované západoevropskými demokraciemi, kde je hlavním prvkem jedinec a kde se za hlavní hodnotu považuje svoboda. V takovém demokratickém právním státě je vyloučen primát státu nad jedincem.