Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Jaroslav Jemelka

Krajské referendum v právním řádu České republiky

Vyšlo v čísle 39/2006

ilustrační fotoNa sklonku loňského roku se dostal na pořad jednání Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky návrh zákona Zastupitelstva Jihomoravského kraje o krajském referendu (1). Oprávnění krajského zastupitelstva podávat návrh zákona Poslanecké sněmovně vyplývá z čl. 41 Ústavy České republiky. Zastupitelstvo Jihomoravského kraje zdůvodňovalo svůj návrh zákona právem každého občana podílet se na správě věcí veřejných přímo nebo prostřednictvím svobodné volby svých zástupců. Toto právo upravuje jako jedno z politických práv Listina základních práv a svobod (2), která je součástí ústavního pořádku České republiky. Vychází z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který byl vyhlášen pod č. 120/1976 Sb., kde je v čl. 25 písm. a) mimo jiné stanoveno, že každý občan má právo a možnost podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců.

Jak popisovala důvodová zpráva k návrhu zákona o krajském referendu, tento zákon by ve výše zmíněném kontextu rozšiřoval občanská práva a dával tak větší možnost k uplatňování principů přímé demokracie. Reagoval by tak na faktické postavení vyšších územně samosprávných celků jako jednotky samosprávy. Podle současné právní úpravy mají občané právo rozhodovat o správě věcí veřejných pouze ve věcech místních problémů, a to ještě pouze v přímé souvislosti se samosprávnými kompetencemi základních jednotek územní samosprávy (3).

Na tomto místě je potřeba připomenout rozdíl mezi výkonem samosprávy (samostatná působnost) a výkonem státní správy (přenesená působnost) orgány územních samosprávných celků. Obě tyto působnosti jsou shodné jak pro kraje, tak pro obce. U samostatné působnosti krajů hovoříme o klasické krajské samosprávě, v jejímž rámci spravuje kraj svoje záležitosti samostatně, přičemž je vázán jen zákony a právními předpisy vydanými na základě zákona. Takto chápaná krajská samospráva není správou státní, nýbrž správou plně příslušející krajům jako veřejnoprávním korporacím územní samosprávy. Pokud jde o zákonné vymezení samostatné působnosti, je pro nás vodítkem ve sporných případech sám zákon o krajích, který sporné kompetenční situace posuzuje ve prospěch samostatné působnosti (4).

Samosprávu můžeme v podstatě vyjádřit třemi základními okruhy. Pojetím kraje jako samosprávného společenství občanů je fakticky založen tzv. osobní základ samosprávy kraje (5), podle něhož se za občana kraje považuje osoba, která je státním občanem České republiky a je přihlášena k trvalému pobytu v některé obci nebo na území vojenského újezdu v územním obvodu kraje. Tito občané, pokud dosáhli věku 18 let, mají především právo volit a být voleni do zastupitelstva kraje (za podmínek stanovených zákonem). Určitá oprávnění podílet se na chodu kraje mají i osoby, které dosáhly věku 18 let a vlastní na území kraje nemovitost. Zákon ještě přiznává přesně vymezená oprávnění i cizím státním příslušníkům za předpokladu, že tak stanoví mezinárodní smlouva.

Územní základ kraje je fakticky vymezen rozsahem území kraje. Zákon o krajích tuto otázku blíže nespecifikuje. Za to se zákon podrobně věnuje ekonomickému základu kraje (6). Majetek kraje musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Kraj je povinen pečovat o zachování a rozvoj svého majetku. Kraj vede evidenci svého majetku. Majetek musí být chráněn před zničením, poškozením, odcizením nebo zneužitím. S nepotřebným majetkem kraj naloží způsoby a za podmínek stanovených zvláštními předpisy (7).

Při vymezování přenesené působnosti kraje (8) předpokládá zákon o krajích využití zvláštních zákonů ve stejné, ne-li ještě ve větší míře než při vymezování samostatné působnosti kraje. Významným oprávněním kraje ve věcech patřících do přenesené působnosti je oprávnění vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení kraje, je-li k tomu zákonem zmocněn. V těchto případech nejde o primární, nýbrž o odvozenou normotvorbu kraje (9). Při výkonu přenesené působnosti se orgány kraje řídí při vydávání nařízení kraje zákony a jinými právními předpisy, v ostatních případech též usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů. Na rozdíl od nařízení obcí musí být nařízení kraje, aby nabyla platnosti, vyhlášena ve Věstníku právních předpisů kraje (10).

Zavedení institutu krajského referenda prostřednictvím zákona předloženým Zastupitelstvem Jihomoravského kraje podle důvodové zprávy k návrhu zákona by hodnotově posilovalo postavení krajské samosprávy. Dávalo by tak možnost občanům podílet se na rozhodování regionálních problémů, které přesahují svým řešením rámec jedné obce a současně jsou v kompetenci krajské samosprávy. Z druhé strany bylo možno hovořit o posílení možnosti krajské samosprávy k posilování důvěry občanů ve veřejné instituce prostřednictvím navrhovaného institutu krajského referenda. Tímto by bylo možné dosáhnout zcela legitimního rozhodnutí v případě problémů, jejichž řešení výrazně přesahují působnost jednoho funkčního období krajské samosprávy.

Problematika referenda v kontextu právního řádu České republiky je v současnosti upravena jen ve formě místního referenda speciálním zákonem (11) nebo může být vyhlášeno celostátní referendum na základě speciálního ústavního zákona (12). Místní referendum patří mezi důležité oprávnění obce. Referendem rozhodují oprávnění občané formou souhlasu či nesouhlasu o konkrétně položených otázkách, které patří do samostatné působnosti obce nebo městské části. Zákon o místním referendu taxativně stanoví, ve kterých otázkách nelze referendum konat. Jsou to např. otázky rozpočtu obce, místních poplatků, volby a odvolání starosty, o věcech, v nichž se rozhoduje ve správním řízení. Referendum může být buď fakultativní, pokud si ho přeje a svým podpisem podpoří stanovený počet oprávněných občanů, nebo obligatorní při oddělení části obce. Bylo-li místním referendem přijato rozhodnutí, ačkoli jde o případ, kdy referendum nelze vyhlásit a konat, nebo byla-li podána stížnost na platnost hlasování, pozastaví výkon takového rozhodnutí rada obce nebo zastupitelstvo obce a neprodleně o tom informuje příslušný krajský úřad. Neučiní-li tak, pozastaví výkon takového rozhodnutí příslušný krajský úřad (13).

Navrhovaný zákon o krajském referendu nepřebíral pouze ustanovení z dosavadní právní úpravy místního referenda. Bylo využito zkušeností z konání místních referend v obcích. Pokud jde o organizačně technické zabezpečení krajského referenda, bylo při kodifikaci ustanovení tohoto zákona využito i poznatků z voleb do zastupitelstev krajů a praktických zkušeností Českého statistického úřadu při technickém zabezpečování zpracování výsledků hromadného hlasování. Z věcného hlediska připravovaná právní úprava vymezovala okruh otázek, o kterých krajské referendum lze a nelze konat. Definovala tak zcela jasná pravidla pro použití rozhodování prostřednictvím institutu krajského referenda. Toto by se mohlo konat pouze o věcech, které patří do samostatné působnosti kraje (14). Předkládaná právní úprava nedávala možnost rozhodovat v krajském referendu o změně hranic kraje s ohledem na platnou a logickou právní úpravu, která umožňuje změnu hranic krajů pouze zákonem.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 39/2006.

Poznámky:

  1. Sněmovní tisk PSP ČR č. 1166 pro IV. volební období.

  2. Čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

  3. Srovnej zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu.

  4. § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích.

  5. Srovnej Průcha, P. – Základní pojmy a instituty správního práva, 1. vyd., Brno, Masarykova univerzita, 1998, s. 136, Průcha, P. - Správní právo. Obecná část, 3. vyd., Brno, Masarykova univerzita, 2001, s. 134-138.

  6. § 17 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích.

  7. Srovnej Hendrych, D. a kol. – Správní právo. Obecná část, 3. vyd., Praha, C.H.Beck, 1998, s. 246 a násl.

  8. Ukázky praktického fungování státní správy v přenesené působnosti můžeme nalézt v Rosenbloom, D.H. – Public Administration, Understanding Management, Politics and Law in the Public Sector, 1-th ed., New York, Random House, 1986, s. 3-32.

  9. Obdobně platí pro nařízení obcí při výkonu přenesené působnosti, blíže v Průcha, P. – Základy správního práva a veřejné správy. Obecná část, 2. vyd., Brno, Masarykova univerzita, 1994, s. 144.

  10. § 8 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Obce nemají povinnost ze zákona vydávat žádný úřední věstník se svými právními předpisy. Je otázkou, zda je to výhoda či nevýhoda. U menších obcí by to neúměrně komplikovalo jejich faktickou činnost. U větších obcí by to naopak usnadnilo občanům lepší orientaci v právních předpisech obce.

  11. Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu.

  12. Např. Ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii.

  13. Na Slovensku je situace s referendem odlišná. Je zakotveno i konání celostátního referenda při splnění zákonných předpokladů.

  14. § 14 a násl. zákona č. 129/2000 Sb., o krajích.