POLICISTA 9/2003 |
měsíčník Ministerstva vnitra diskuse |
Jednání policisty je regulováno zákonem a interními akty řízení v rámci činnosti policie, které představují pouze obecný rámec chování. Policista musí zachovávat všechny zákony, nařízení a rozkazy. Tento požadavek se může zdát na první pohled natolik samozřejmý, že je zbytečné o něm mluvit. Ale realita ukazuje, že někteří policisté, ať z důvodu přehnané horlivosti, nebo z jiných příčin, pohlížejí na sebe a své kolegy, jako by oni sami zákonu nepodléhali. Praxe, zvláště ve velkých městech, je taková, že vozidla policie ignorují zákazy vjezdu, rychlostní limity i zákaz jízdy po tramvajových kolejích všude tam, kde jim to zkrátí cestu. Sami policisté říkají: "Když jedu autem s pruhem (tj. autem služebním), tak prostě značky neřeším. Vůbec! Zkrátka mě nezajímají. Já ani vlastně navíc nevím, kdy maják na svém autě zneužívám, a kdy je to v pořádku. Pokud se něco děje a už mě někdo zastaví, tak prostě ukáži jen služebák a vše je v pohodě." Je vcelku logické, že kdo chce jiné postihovat za nedodržování pravidel silničního provozu, musí je sám ctít. Některým policistům, a je jich dost, jako by byl tento přístup cizí. I ten nejdrobnější dopravní přestupek spáchaný policejním vozidlem může mít devastující vliv na morálku ostatních řidičů, a to už ani nemluvím, jak se v tomto okamžiku v očích takového řidiče sníží prestiž a autorita policie samé.
Vztah veřejnosti má pro policii klíčový význam, zejména pro získávání důvěry občanů v její činnost. Podpora veřejnosti je prvořadý faktor pro úspěšné plnění jejích úkolů. Policisté musí vždy při jednání s veřejností a na veřejnosti zaujímat profesionální postoj, který odpovídá smyslu a poslání jejich profese. Spolupráce s veřejností nevzniká sama od sebe. Je budována dlouhodobě na vzájemné důvěře, která skutečně závisí jen a pouze na korektním chování a jednání policistů. Prestiž policie je totiž v očích veřejnosti velmi vrtkavá a křehká. Je dobře známo, že získat dobrou pověst trvá dlouho, ale ztratit ji jde skutečně přes noc. Důvěra veřejnosti je mnohdy důležitější než statistické výsledky úspěšnosti policejní práce. Většina občanů se bezprostředně setká s policií pouze několikrát v životě a tato setkání pak mají rozhodující význam pro utváření představ o ní, o její činnosti a jejích příslušnících.
Ale pojďme nyní zpět k našemu tématu. Zákon platí pro všechny stejně a každý policista je odpovědný za jakékoliv překročení zákona. Takto shora popsané jednání policistů porušující pravidla silničního provozu bezpochyby naplňuje znaky přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dle $ 22 zákona o přestupcích. S odvoláním se na $ 10 tohoto zákona takové jednání policistů mající znaky přestupku nelze projednat podle zákona o přestupcích, ale podle zvláštního předpisu, kterým je v tomto případě zákon o služebním poměru.
Podívejme se nyní, kdo v rámci policie se takovýmto jednáním policisty bude zabývat, a zda vůbec v rámci policie existuje orgán, který by měl ve své náplni práce kontrolu dodržování dopravních předpisů policisty.
V prvé řadě tímto orgánem nebude a není Inspekce ministra vnitra. Ta je určena výhradně k odhalování trestných činů spáchaných policisty. Výše uvedeným jednáním policisty by se zabývala pouze v případě, že by existovalo podezření, že bezprostředně v souvislosti s ním došlo ke spáchání trestného činu.
Dalším orgánem, který by se mohl tímto jednáním policisty zabývat, je Oddělení kontroly a stížností Policejního prezidia. V náplni jeho činnosti je oblast kontroly služebních činností, prověřování stížností, oznámení, podnětů a jiných podání občanů na policisty a jejich jednání. Uvedený orgán by se tedy celou záležitostí zabýval pouze v případě, pokud by si v této souvislosti někdo na jednání policisty stěžoval.
Kdo bude tedy v rámci policie jednání naplňující znaky přestupku posuzovat? Ze zákona o služebním poměru a NMV č. 84 ze dne 20. 12. 2001, který stanoví rozsah pravomoci služebních funkcionářů jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru (personální a kázeňská pravomoc) jednoznačně vyplývá, že takovéto jednání bude spadat do kázeňské pravomoci konkrétního služebního funkcionáře (jedná se o příklad monokratického orgánu). Bude to právě a jen služební funkcionář, který v rámci realizace kázeňské pravomoci bude oprávněn za takovéto jednání uložit příslušný kázeňský trest dle zákona o služebním poměru.
Domnívám se, že v případě postihování policistů za přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, ale za přestupky dle zákona o přestupcích vůbec, to není zrovna nejideálnější a nejlepší řešení. Tento postup nemusí vždy zaručovat objektivitu postihu takovéhoto policisty, respektive nemusí vůbec zaručovat to, že policista za své jednání bude postižen. Je jen velmi obtížné představit si, že u služebního funkcionáře rozhodujícího o takovém přestupku bude zajištěna a zachována co nejvyšší míra objektivity a nestrannosti v jeho rozhodování.
Na tomto místě podstatnou a nezanedbatelnou roli hraje samozřejmě i neochota některých služebních funkcionářů vůbec se věnovat projednávání těchto přestupků. Proč by měli svým nadřízeným ukazovat, že jejich podřízení neplní své povinnosti uložené zákony a interními akty řízení, a tak vlastně obracet pozornost i na sebe? Jejich porušování je tak otevřeně trpěno a ze strany služebních funkcionářů v tichosti tolerováno. Takovéto chování policistů není potom často z jejich strany vůbec nijak řešeno a disciplinárně postihováno. Důsledek je, že se vyvíjejí "nepsané" sociální normy chování policistů, které mají za následek ztrátu důvěry občanů v policii.
Služební funkcionář navíc v celku logicky může projednávat a rozhodovat jen o těch přestupcích, které jsou mu oznámeny. Kde není žalobce, tam není soudce, jak praví české přísloví. Zde narážím úmyslně na problém kolegiality a solidarity mezi policisty, i když mnohdy dosti falešné a účelové. Policisté zneužívají toho, že pokud se dopustí běžného dopravního přestupku a jsou kontrolováni (zejména v případě služebních vozidel neoznačených nápisem a barvami policie nebo při řízení vozidel soukromých), stačí jim ukázat služební průkaz a kontrolující policista je jen s mávnutím ruky a případným "ostřejším" komentářem nechá jet dál a jejich přestupek neohlásí. A když už vůbec odhlédnu od tohoto spáchaného přestupku, kontrolující a kontrolovaný policista shodně vědomě poruší své povinnosti dané právními předpisy. Kontrolující policista má povinnost požadovat občanský průkaz, řidičský průkaz a doklad o zaplacení povinného ručení a kontrolovaný policista jako řidič má povinnost mu je předložit. Nic nebrání tomu, aby policista, který se dopustil dopravního přestupku, i přesto, že ukázal služební průkaz, požádal o projednání přestupku v blokovém řízení a svému kolegovi pokutu zaplatil. Toto je ale již otázka vlastního svědomí a morálních kvalit.
Pokud by se nakonec služební funkcionář rozhodl celou věc tohoto přestupku řešit, tak je pravda, že má na výběr celou škálu služebních trestů. Praxe nám bohužel dává za pravdu, že pokud jsou projednávány přestupky policistů, a to zejména na úseku bezpečnosti a plynulosti v silniční dopravě, policista riskuje více méně jen uložení písemné důtky. V případě závažnějšího přestupku pak snížení funkčního platu až o 15 % po dobu tří měsíců. Tento druhý kázeňský trest je ukládán v této souvislosti velmi zřídka. Při uložení písemné důtky služební funkcionář své rozhodnutí velmi lehce odůvodní slovy $ 34 zákona o služebním poměru tím, že k nápravě policisty a obnovení služební kázně stačí vytknutí tohoto méně závažného jednání. Písemná důtka jako druh sankce by měla policistovi způsobit sice určitou morální újmu, je ale otázka k zamyšlení, jestli ji tak policista bude vůbec vnímat. Prakticky jej udělená důtka může postihnout v tom, že mu nelze tři měsíce dát kázeňskou odměnu. Teprve toto může policista pocítit jako skutečnou újmu způsobenou mu uloženou sankcí. Ale i na tento stav lze najít vcelku jednoduché řešení. Služební funkcionář mu tuto "ztrátu" může po uplynutí stanovené doby následně kompenzovat uložením "mimořádné" služební odměny. Pokud k této formě "kompenzace" dojde, je zřejmé, že policista za své jednání postihnut nijak nebyl a neutrpěl uložením kázeňského trestu žádnou faktickou újmu.
Jestliže navíc v uvedeném období kázeňské odměny nejsou policistům ukládány z důvodu nedostatku finančních prostředků, policista tak v reálním pohledu za své jednání vůbec postižen nebyl.
Na druhou stranu je nutno připomenout, že o každém projednaném přestupku je třeba vyhotovovat příslušné rozhodnutí, a to i tehdy, jestliže jeho projednání skončí pouze jeho vytknutím. Takové rozhodnutí je vždy zakládáno do personálního spisu policisty. V daném okamžiku mu trest uložený ve formě písemné důtky může způsobit skutečně a jen pouze "újmu" morální. Ale jen za předpokladu, že takto uloženou důtku jako určitý druh újmy vnímá. Tento trest navíc může ve vztahu k pachateli přestupku působit jako určitý druh "podmínky/zkušební doby", i když zákon o služebním poměru tento institut tak, jak jej chápe např. trestní právo, nezná. Mám tím na mysli, že v případě dalšího spáchaného přestupku může služební funkcionář při jeho projednání a zejména při rozhodování k tomuto dřívějšímu rozhodnutí přihlédnout. A praxe mně dá za pravdu, že při projednávání dopravních přestupků se k těmto dřívějším rozhodnutím přihlíží (i když bylo projednání přestupku ukončeno jen jeho vytknutím), a to zpětně v horizontu několika let. Teprve v tomto okamžiku může policista dřívější rozhodnutí pocítit jako skutečnou újmu, i když se předtím jednalo skutečně jen o udělení písemné důtky. Následek se tak projeví i několik let po spáchání přestupku a rozhodnutí o něm.
V případě, kdy by se jednání v podobě přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu dopustil řadový občan, měl by minimální šanci, že by s ním policista celou věc řešil pouze napomenutím/domluvou. Nezapomeňme, že policisté jsou paradoxně hodnoceni i za množství udělených a vybraných pokut (tzv. čárkový systém v poslední době mnohokrát probírán médii). Pravděpodobnější bude, že mu je v rámci blokového řízení uložena pokuta. Proč by měl být tímto způsobem řadový občan znevýhodněn nad policistou? Nutno si opakovaně uvědomit, že policista nad zákonem nestojí a má jako každý jiný občan povinnost dodržovat zákon a interní akty řízení. Bylo již opakovaně uvedeno, že pokud chce policista jiné postihovat za porušení povinností vyplývajících ze zákona, sám by jej měl v prvé řadě dodržovat.
Bylo uvedeno dost argumentů, které mě opravňují vyslovit názor o nutnosti, aby v rámci policie byl vytvořen a existoval speciální nestranný orgán věnující se rozhodování a projednávání takového jednání policisty, které má znaky přestupku dle zákona o přestupcích. Existence navrhovaného orgánu by měla zaručovat objektivitu jeho rozhodování a to, že pokud se policista přestupku dopustí, bude jeho jednání skutečně projednáno a bude mu uložen adekvátní a přiměřený trest. Samozřejmě s přihlédnutím k závažnosti spáchaného přestupku, ke způsobu spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za kterých byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám, k dosavadnímu přístupu policisty k plnění služebních povinností a k tomu, zda byl již kázeňsky trestán. Při rozhodování tohoto orgánu tak bude přihlíženo k určité formě polehčujících a přitěžujících okolností.
Předpokládám, že v tomto okamžiku se ozve řada odpůrců s tvrzením, že takovýto orgán by de facto nahrazoval kázeňskou pravomoc služebního funkcionáře, která je dlouhodobě zavedený stabilní institut v ozbrojených sborech. S tímto argumentem je možno se z části ztotožnit. Je důležité si ale uvědomit, že náplň činnosti tohoto orgánu by neměla směřovat k projednávání a postihování všech přestupků policistů, pokud budeme chápat jako jakékoliv porušení základních služebních povinností, ale jen těch přestupků, které jsou vyjmenovány v zákoně o přestupcích. Cílem tohoto postupu by mělo být, že policisté budou nuceni uvědomit si, že mají povinnost při výkonu svých činností bezpodmínečně dodržovat své povinnosti stanovené jim zákonem a interními akty řízení.
V ustanovení takovéhoto orgánu de lege ferenda bych neviděl nic obtížného, komplikovaného a neproveditelného. Nabízí se samozřejmě několik možností. Jako nejoptimálnější bych viděl tu, že v hlavě druhé zákona o služebním poměru upravující služební kázeň by bylo vloženo nové ustanovení, které by uvádělo, že kázeňské přestupky mající znaky přestupku dle zákona o přestupcích projednává a rozhoduje o nich zvláštní orgán. Ve vztahu k ukládání kázeňských trestů, jejich zahlazení a použití zvláštních předpisů při jejich projednávání, by byl zákon doplněn o to, že tento orgán se ve svém postupu řídí příslušnými ustanoveními zákona o služebním poměru.
Po projednání přestupku by tento orgán vypracoval písemné stanovisko s odůvodněním (byl by to vlastně návrh na potrestání) a předložil je služebnímu funkcionáři s personální pravomocí nebo funkcionáři, na kterého byla tato pravomoc delegována, k tomu, aby na základě stanoviska rozhodl. Ve svém rozhodnutí by měl povinnost přihlédnout k předloženému stanovisku. Tímto postupem a existencí tohoto orgánu by byla sice omezena pravomoc kázeňská, ale personální by jednoznačně musela být zachována. Personální pravomoc je charakteristickým institutem bezpečnostních sborů, mezi které patří i policie. Jednoduše řečeno, představuje princip jednoho velitele.
Bylo by vhodné, aby zřízení tohoto orgánu mělo oporu v zákoně a nikoliv v interním aktu řízení. Samozřejmě, že bližší náležitosti týkající se jeho faktického ustanovení by tímto interním aktem řízení upraveny být mohly. Ideální variantu bych viděl v tom, aby takový orgán byl ustaven jako orgán s celostátní působností s tím, že jeho základní organizační články by fungovaly na úrovni správ jednotlivých krajů v jejich obvodu. Tím, že by byl tento orgán ustaven až na úrovni kraje, byla by zaručena větší objektivita a nestrannost jeho rozhodování než na úrovni okresu, a to zejména s ohledem na jeho územní rozlohu a velikost tamní policejní komunity. Protože by se jednalo o orgán s celostátní působností, odvolacím orgánem proti jeho rozhodnutí by bylo právě Policejní prezidium. Objektivita rozhodování tohoto orgánu by byla posílena i tím, že by se nejednalo o orgán monokratický, ale kolegiální.
Rámcové úvahy o vzniku tohoto orgánu nepovažuji za zbytečné. Příslušní funkcionáři policie otevřeně přiznávají, že policisté nejsou přiměřeně kontrolováni a při chybném chování nejsou často vůbec bráni k disciplinární odpovědnosti. Pokud tomu tak je, tak navíc jen částečně. Každá moc korumpuje, je-li vykonávána bez dozoru a jestliže při jejím zneužití není nikdo povolán k odpovědnosti. Každý služební funkcionář by se měl osobně angažovat a vysílat jasné signály do svého okolí ve vztahu ke svým podřízeným, že jakékoli chování policistů v rozporu se zákony a interními normativními akty nebude v žádné podobě trpěno a projeví se při jejich hodnocení a povyšování. Musí být vyvinut systém "pozitivní disciplíny", který zdůrazní a odmění integritu a disciplinovanost policistů. Policista si musí být vědom, že za jakékoliv své jednání, které je v rozporu se stanovenými pravidly chování, bude postižen.
Policista musí tak bezpodmínečně přijmout plnou odpovědnost za své chování a jednání, a to bez pokusů zatajovat, zkreslovat nebo zlehčovat své případné pochybení. Musí si uvědomit, že tuto svou profesi si vybral zcela dobrovolně po zvážení všech pro a proti.
JUDr. Marek Fryšták