VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 51 - 52 |
konzultace |
Mgr. Jan Břeň,
odbor pro místní správu MV ČR
Mnohé obce využívají možnosti, dané jim platnou právní úpravou, doplnit ekonomické zabezpečení svých mateřských škol, školních družin nebo školních klubů některými dalšími finančními zdroji.
Podle ustanovení § 14 odst. 9 zákona České národní rady č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o státní správě a samosprávě ve školství”), obec v samostatné působnosti spravuje mj. předškolní a školská zařízení, která zřizuje, zejména tím, že zabezpečuje investiční výdaje a neinvestiční náklady kromě mzdových prostředků, učebnic, školních pomůcek a potřeb hrazených státem, nestanoví-li tento zákon jinak.
V této souvislosti je vhodné poukázat na některé záležitosti, které jsou spojeny s problematikou tzv. příspěvku na částečnou úhradu neinvestičních nákladů mateřských škol, školních družin a školních klubů (dále jen “příspěvek”).
Podle zákona o státní správě a samosprávě ve školství mohou obce s účinnosti od 15. července 1993 stanovovat příspěvek, a to formou obecně závazné vyhlášky. Je nutné zdůraznit, že se jednalo o obecně závaznou vyhlášku vydávanou v samostatné působnosti obce. V době platnosti a účinnosti zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, se právní předpisy obce v samostatné i přenesené působnosti shodně označovaly termínem “obecně závazná vyhláška”. I když předmětná novela zákona o státní správě a samosprávě ve školství výslovně nestanovila působnost obce při vydávání této obecně závazné vyhlášky, lze vylučovací metodou dovodit, že se jednalo (a stále jedná) o obecně závaznou vyhlášku vydávanou v samostatné působnosti. Do výkonu přenesené působnosti obce podle tehdy účinného ustanovení § 4 zákona o státní správě a samosprávě ve školství náleželo toliko rozhodování obce o přijetí dětí do předškolního zařízení, školní jídelny, školní družiny nebo školního klubu, pokud počet přihlášených dětí přesahoval počet dětí, které bylo možné přijmout. Vzhledem k tomu, že výkon státní správy lze orgánům obce svěřit pouze v případech, kdy tak stanoví zákon, je nezbytné přijímat tyto právní předpisy obce zásadně v jejich samostatné působnosti. I ustanovení § 14 odst. 1 písm. e) zákona ČNR č. 367/1990 Sb. v tehdy platném znění, výslovně zahrnulo správu předškolních zařízení, základních škol a zařízení jim sloužících, do samostatné působnosti obce.
Podle § 19b odst. 1 zákona o státní správě a samosprávě ve školství se příspěvek platí obci, která zřizuje mateřskou školu nebo školní družinu nebo školní klub, na účet zřízený vždy pro mateřskou školu nebo školní družinu nebo školní klub.
Z dikce zákona, že příspěvek se platí “na účet zřízený vždy pro mateřskou školu nebo školní družinu nebo školní klub”, nelze dovodit, že se musí jednat zásadně o platbu prostřednictvím peněžního ústavu. Zákon o státní správě a samosprávě ve školství nestanoví způsob placení příspěvku, a je proto na vůli obce, aby tuto záležitost upravila v obecně závazné vyhlášce, přičemž pochopitelně musí respektovat obecné formy způsobů placení “uznávané” zákony České republiky. Obci zřejmě též nic nebrání v tom, aby stanovila toliko jeden způsob placení příspěvku, resp. nemusí stanovit žádný způsob platby. Pokud je však obcí stanoven určitý způsob platby příspěvku a plátce splní svoji platební povinnost jiným způsobem, nejedná se z jeho strany o porušení povinnosti stanovené obecně závaznou vyhláškou. Rozhodující skutečností je zde totiž splnění povinnosti zaplatit příspěvek, nikoliv samotná forma jeho zaplacení.
Zákon váže použití příspěvku pouze na částečnou úhradu neinvestičních nákladů příslušné mateřské školy, školní družiny nebo školního klubu. Pokud je příspěvek použit
na mzdy pracovníků a učební pomůcky, poukáže jej s účinnosti od 12. června 2003 obec předškolnímu zařízení, škole či školskému zařízení a o poskytnutí informuje krajský úřad. Podle právní úpravy účinné do 11. června 2003 poukázala obec příspěvek použitý na mzdy a učební pomůcky krajskému úřadu.
Zákon o státní správě a samosprávě ve školství stanoví maximální přípustnou výši příspěvku tak, že nesmí přesáhnout 30 % neinvestičních nákladů vynaložených na jedno dítě. Obec je povinna výši příspěvku projednat s příslušným krajským úřadem. Pokud tato povinnost nebude ze strany obce splněna, nelze bez dalšího zjišťování konstatovat, že příslušná obecně závazná vyhláška je v rozporu se zákonem, bude-li výše příspěvku právně konformní. Pod pojmem “projednání” též nelze rozumět předchozí souhlas krajského úřadu k vydání příslušné obecně závazné vyhlášky.
Některé obce stanoví výši příspěvku tak, že v obecně závazné vyhlášce uvedou pouze procentní částku z neinvestičních nákladů (např. 30 %), avšak bez specifikování jejího konkrétního “korunového” vyjádření. Poplatník se z takto konstruovaného příspěvku v obecně závazné vyhlášce nedozví, jaká je jeho platební povinnost. Tato procentní konstrukce přípěvku není v souladu se zákonem o státní správě a samosprávě ve školství.
Zákon o státní správě a samosprávě ve školství výslovně uvádí, že výši příspěvku stanoví obec. Z tohoto ustanovení nelze dovodit, že je povinností plátce příspěvku vypočítat si sám jeho konkrétní výši. Pouze zákon (popř. právní předpis obce respektující limity zákona) by mohl tuto povinnost stanovit. Příspěvek je nutné v obecně závazné vyhlášce stanovit konkrétní částkou v korunách českých. Pouze tímto způsobem lze v daném případě zachovat právní jistotu plátců příspěvku.
Ustanovení, že výše příspěvku se stanoví po projednání s krajským úřadem tak, aby nepřesáhla 30 % neinvestičních nákladů vynaložených na jedno dítě, lze považovat pouze
za výpočtovou metodu, při níž se vychází pro stanovení konkrétní výše příspěvku. Toto ustanovení má též i “informativní” povahu, která plátci příspěvku sděluje způsob, jak obec při jeho stanovování postupuje a též vymezuje jeho maximální možnou výši.
Konkrétní výše příspěvku tak může být stanovena pouze primárním právním předpisem obce. Situace, že konkrétní částku příspěvku stanoví např. ředitelka mateřské školy vlastním výpočtem z procentní částky uvedené v obecně závazné vyhlášce a tento svůj vlastní výpočet příspěvku poté pro plátce příspěvku prezentuje např. na vývěsce mateřské školy jakožto “jakýsi” normativní správní akt, je nejen v rozporu se zákonem o státní správě a samosprávě ve školství, ale i s již zmiňovanou právní jistotou plátců příspěvků.
Obec vybírá, resp. plátci jsou povinni platit, příspěvek v termínech a způsobem stanoveným obecně závaznou vyhláškou. Pro případ, že příspěvek nebude zaplacen včas nebo ve správné výši, může obec v obecně závazné vyhlášce stanovit, že plátce zaplatí penále. Výše penále nesmí přesáhnout výši dlužného příspěvku. Lze jen doporučit, aby obce využily maximální možnou hranici penále, tj. stanovovaly ji ve výši dlužného příspěvku. Je totiž sporné, na základě jakých právních předpisů může obec vymáhat samotné – řádně a včas nezaplacené – příspěvky. V zákoně o státní správě a samosprávě ve školství není uveden žádný vztah při správě příspěvku k zákonu ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o správě daní a poplatků”). Ani z ustanovení § 1 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků nelze zřejmě dovodit, že by bylo možné pod pojem poplatek podřadit termín “příspěvek”, neboť poplatek ve smyslu tohoto zákona musí mít “daňový” charakter. Naproti tomu u penále se v souladu s ustanovením § 1 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků při jejich placení i vymáhání postupuje podle části šesté tohoto zákona, s taxativně stanovenými výjimkami.
Nezaplacení příspěvku nemůže být důvodem k vyloučení dítěte z docházky do mateřské školy, školní družiny nebo školního klubu. Důvody k vyloučení dítěte z docházky do mateřské školy jsou uvedeny v ustanovení § 6 odst. 2 vyhlášky Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy č. 35/1992 Sb., o mateřských školách. Docházku ukončuje ředitel mateřské školy, a to po dohodě se zřizovatelem a po předchozím písemném upozornění zástupce dítěte z taxativně stanovených důvodů. Jedním z těchto důvodů může být opakované závažné narušování provozu mateřské školy zástupcem dítěte. Pod toto vymezení důvodu k vyloučení dítěte z mateřské školy však nelze podřadit nezaplacení příspěvku. Stanovení příspěvku spadá, jak bylo uvedeno výše, do samostatné působnosti obce, zatímco ředitel školy vykonává státní správu ve školství.
Dalším problematickým jevem, který se vyskytuje v některých obecně závazných vyhláškách jsou formulace následujícího typu: “Porušení plátce zaplatit včas a řádně příspěvek je přestupek.”. Obce tato ustanovení právního předpisu obce zapracovávají buď vedle ukládané povinnosti zaplatit penále nebo bez této povinnosti.
Zastáváme názor, že nelze v daném případě sankcionovat řádně a včas nezaplacené příspěvky podle § 46 odst. 2 zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů: “Přestupkem proti pořádku ve věcech územní samosprávy je porušení povinností stanovených v obecně závazných vyhláškách obcí a krajů vydaných na úseku jejich samostatné působnosti.”.
Jak již bylo uvedeno výše, pro případ, že příspěvek nebude zaplacen včas nebo ve správné výši, může obec v obecně závazné vyhlášce stanovit, že plátce zaplatí penále. Penále, resp. výše penále může být stanoveno zásadně primárním právním předpisem obce. Příslušné penále není žádnou soukromoprávní sankcí, není žádným “úrokem z prodlení”, není žádnou smluvní pokutou. Mezi obcí stanovující příspěvek (a příp. i penále za jeho nezaplacení) obecně závaznou vyhláškou a jeho plátcem nevzniká žádný soukromoprávní vztah. Příspěvek nemá povahu daru, dobrovolného sponzorského příspěvku, apod. Zavede-li obec tento příspěvek, popř. i včetně penále, je povinností plátců je platit bez ohledu na jejich souhlas či nikoliv (nejsou-li pochopitelně osvobozeni od placení či nemají povinnost platit příspěvek z důvodů stanovených zákonem).
Vycházeje ze zásady, že daně a poplatky lze ukládat toliko na základě zákona, je podle našeho soudu nezbytné, aby veškeré poplatky v širším slova smyslu, které jsou autoritativně uložené normativním právním aktem, měly zásadně svůj výslovný zákonný základ. Ustanovení § 46 odst. 2 přestupkového zákona naproti tomu hovoří obecně o porušení povinností stanovených obecně závaznou vyhláškou v samostatné působnosti, aniž diferencuje mezi povinnostmi peněžitého či nepeněžitého charakteru. V této souvislosti je vhodné i zmínit, že v některých případech je i porušení povinností nepeněžitého charakteru v obecně závazné vyhlášce sankcionováno podle zvláštních právních předpisů a nikoliv podle příslušného ustanovení přestupkového zákona. Pouze na okraj bychom chtěli upozornit, že např. v případě včas nebo ve správné výši nezaplacených místních poplatků obec postupuje tak, že vyměří tyto dlužné místní poplatky platebním výměrem a může zvýšit včas nezaplacené poplatky až o 50 %. Ani v tomto případě nelze aplikovat ustanovení § 46 odst. 2 přestupkového zákona.
Pokud by obec, resp. její příslušný orgán vedle uloženého penále sankcionoval řádně a včas nezaplacené příspěvky i pokutou podle § 46 odst. 2 přestupkového zákona, šlo by
i o porušení zásady ne bis in idem (nelze za jeden a tentýž skutek sankcionovat dvakrát či vícekrát). Za daný přestupek lze uložit pokutu až do výše 30 000 Kč, zatímco v případě penále maximálně do výše dlužného příspěvku. Vzhledem k běžné výší příspěvku je i potencionální maximální výše penále výrazně nižší než oněch 30 tisíc Kč. Z výše uvedeného se tak nelze ztotožnit s tím, že by snad obec měla na výběr variantní řešení jak, resp. na základě jakého právního předpisu sankcionovat za nezaplacené příspěvky (či by dokonce mohla ukládat sankce duplicitně, tj. penále ve smyslu obecně závazné vyhlášky a pokuty podle přestupkového zákona).