VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 51 - 52 |
konzultace |
Doc. JUDr. Richard Pomahač, CSc.,
Právnická fakulta UK, Praha
Lze přisvědčit rozšířené tezi, že více kontroly veřejné správě neuškodí. Veřejná správa se tak stává robustnější a spolehlivější, na druhé straně to však ty, kdož jsou odpovědni za výkon této veřejné služby, často staví do velmi delikátní situace.
Soudní kontrola - jako jeden z druhů kontroly veřejné správy - má v obecném správním právu jasně definovaný standard. V evropském právu je tento standard navíc spojen i s fundamentálními právy. Máme na mysli nejenom více než půlstoletí staré právo na spravedlivý proces ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Řím 1950), ale nejnověji i právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces v konsensuálním návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z června 2003. Na nadstátní úrovni Evropské unie je proklamováno, že každý, jehož práva a svobody zaručené právním řádem EU jsou porušovány, má právo na účinnou soudní ochranu, zejména aby jeho věc v přiměřené lhůtě spravedlivě a veřejně projednal nezávislý a nestranný soud. Každému se má dostat právní rady a v případě potřeby má každý právo na obhajobu či zastoupení svých zájmů v řízení před soudem. Bezplatná právní pomoc musí být poskytnuta všem, kdo nemají dostatečné prostředky, pokud je to nezbytné k tomu, aby jim byl zajištěn účinný přístup k výkonu spravedlnosti.
Ve vztahu ke správnímu soudnictví soft-law Rady Evropy konstantně formuluje požadavek, aby obecné i individuální správní akty, jakož i protiprávní správní nečinnost, podléhaly soudnímu přezkoumání, a to minimálně z hlediska legality, ale zpravidla i z dalších hledisek (proporcionalita, legitimní očekávání). Přezkum provádějí nezávislé a nestranné soudy, v řízení konaném korektně, bez průtahů, s respektem k právu veřejného slyšení a s garancemi účinnosti prostředků soudní ochrany. Přezkum musí být přístupný dotčeným osobám bez ohledu na jejich státní příslušnost či místo sídla či pobytu, nehledě na případný nedostatek finančních prostředků. Osoba, která podala správní žalobu, má rovněž zaručeno právo požádat soud, aby rozhodl i o předběžné ochraně proti nežádoucím důsledkům správního opatření. Soud může poskytnout předběžnou ochranu tím, že odloží vykonatelnost správního aktu, nebo obnoví faktický i právní stav, jaký by existoval, kdyby správní akt nebyl vydán, popř. uloží úřadu odpovídající povinnost. V neodkladných případech poskytne soud předběžnou ochranu i bez slyšení dotčených osob, které mají právo na vyjádření.
Soudní kontrola veřejné správy má však nepochybně i svá omezení. Jako červená nit se táhne reformami správního soudnictví kritika toho, že tento druh kontroly téměř nikdy nepřináší rychlou nápravu a často ani nápravu kýženou a účinnou. Velmi záleží na kompetenčním vymezení administrativní jurisdikce a stále kritičtější se stává i otázka kompetence soudců přezkoumávat správní rozhodnutí nejenom po stránce formální, ale i věcné. Nebezpečně se tak rozevírají nůžky mezi těmi, kdo kritizují úředníky, že nerozumí správnímu právu, a těmi, kdo jsou přesvědčeni, že soudci neumí pochopit podstatu aplikace správní politiky ve věcně - a možná i zájmově - komplikovaném případě.
Expertní výbory Rady Evropy reagovaly na tuto situaci i tím, že vypracovaly dokument o alternativním způsobu řešení sporů ve veřejné správě. Doporučení charakterizuje prostředky řešení správních sporů, které jsou spojeny s vnitřní kontrolou, usmířením, zprostředkováním, smluvním vyrovnáním a arbitráží. Tyto alternativní způsoby mají zároveň napomoci předcházení soudním sporům. Alternativní prostředky lze v různé intenzitě využívat při sporech ze správních aktů a smluv a ve sporech o náhradu škody, či - v širším smyslu - peněžní kompenzaci. Úprava využití alternativních prostředků zahrnuje otázky získávání informací o alternativním řešení sporů, záruk nezávislosti a nestrannosti usmiřovatelů, zprostředkovatelů a arbitrů, dále otázky spravedlivé procedury a transparentnosti řešení sporů a v neposlední otázce i vymahatelnosti řešení dosaženého alternativními prostředky.
Požadavek, aby příslušný správní úřad zkontroloval zákonnost i správnost aktu, může být vymezen jako povinnost veřejné správy zejména v případech, kdy hrozí soudní spor. Pokus o usmíření, zprostředkování, či smluvní vyrovnání může iniciovat i příslušný soudce. Využití arbitráže zpravidla uzavírá možnost, aby paralelně s ní byly využívány jiné právní prostředky. Využití alternativních prostředků řešení správních sporů však nevylučuje soudní přezkum, zejména pokud jde o dodržení správného procesního postupu.
Usmíření a zprostředkování může být povinné, anebo je mohou navrhovat osoby, jejichž práva a zájmy jsou správním aktem dotčeny, či příslušný soudce, jemuž byl spor předložen. Zvolení usmiřovatelé či zprostředkovatelé mohou po projednání se stranami sporu vyzvat správní úřad, aby sporný akt změnil, zrušil nebo prohlásil za neplatný. Smluvní vyrovnání je vyloučeno, pokud by na jeho základě správní úřad porušil svou povinnost. V ostatních případech je možné, aby veřejní úředníci jednali cíleně tak, aby bylo dosaženo přijatelného kompromisu na základě shodné vůle.
Rozhodci mohou přezkoumat, zda správní akt byl vydán plně v souladu s právem a na základě toho navrhnout řešení sporu, včetně toho, že sporný akt má být zrušen. Arbitrážní rozhodnutí se opírá o nestranné zhodnocení argumentů správního orgánu a účastníků řízení a směřuje k právnímu závěru, s nímž může správní orgán souhlasit.
II.
Poslední desetiletí je v mnoha směrech obdobím výrazné evropeizace českých právních institucí a institutů. To platí i pro správní soudnictví. Máme-li stručně vyjádřit rozdíl mezi úpravou správního soudnictví z počátku devadesátých let a nynější reformou, lze říci, že probíhá pod vlivem evropských právních principů, podle nichž právní ochrana osob dotčených individuálním správním aktem je jen jedním, nikoli však takřka výlučným úkolem správního soudnictví.
Pozici české Listiny základních práv a svobod charakterizoval nedlouho po jejím vzniku profesor Viktor Knapp v komentáři příznačnými slovy: Co rozumí správním soudnictvím článek 36 odst. 2 Listiny, se z něho spolehlivě nevyčte. Nesporné jistě je, že jen osoba nespokojená se správním rozhodnutím z důvodu namítaného zkrácení práv má zaručen přístup k soudu.
Je nutné klásti si v tomto duchu i další otázky. Jde o pořad práva civilního nebo správního? Vzniká přenesením věci před správní soud skutečná soudní pře, či jen důvod k přezkumu správního aktu na základě apriorně určených kritérií? Nadto je patrné, že kdyby bylo snadné žádat soud i o kontrolu nepravomocného správního rozhodnutí, došlo by ke konfliktu pravomoci soudu a pravomoci správního úřadu.
Připustíme-li však, že ústavní realita bude dříve či později respektovat nejen právo na účinné opravné prostředky a na spravedlivý proces, ale - po vzoru některých cizích ústav i samotného návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu - i právo na dobrou správu, stane se možná vzhledem k propojení obou základních práv uvažovaný ústavní konflikt pravomoci soudu a pravomoci orgánu moci výkonné problémem více či méně obsoletním. Má-li být základní právo na účinné právní prostředky nápravy před soudem skutečně účinné, je třeba k námitce špatné správy přihlížet bez ohledu na formální pravomocnost rozhodnutí. Veřejná správa musí být v každém svém projevu přiměřeně a zároveň dostatečně řádná a přičinlivá.
Doktrína procedurální due care, resp. due diligence, uplatňovaná Evropským soudním dvorem i mnoha vnitrostátními správními soudy v zemích Evropské unie, napomáhá soudům poskytovat účinnou ochranu a zároveň nepřekročit racionální hranice dělby práce mezi úředníky a správními soudci. Tak například německá ústavní i soudní praxe se v duchu ustanovení článku 19 odst. 4 Základního zákona nebrání pořadu práva civilního v případech narušení práva na dobrou správu, zároveň však ve správním soudnictví - jak stanoví § 114 VwGO - rozlišuje mezi skutkovou stránkou věci, o níž může správní orgán uvažovat bez rizika soudního zpochybnění tohoto správního postupu, a mezi právními následky správního chování, což v zásadě vždy představuje problém uplatnění práva na dobrou správu. Pokud je správní úřad zmocněn jednat podle svého uvážení, zkoumá soud také, je-li správní akt nebo odmítnutí či opomenutí správního aktu protiprávní, protože byly překročeny zákonné hranice uvážení nebo uvážení bylo užito způsobem neodpovídajícím účelu zmocnění.
Připomeňme v této souvislosti příklad z kontroverzní arbitráže spojené s činností Rady pro rozhlasové a televizní vysílání. V konečném rozhodnutí londýnské arbitráže (R. S. Lauder proti ČR, rozhodnutí ze dne 3. září 2001) se hodnotí dopis Rady z 15. března 1999, podepsaný jejím předsedou, v němž Rada jasně vyjádřila svůj názor, že v souvislostech televizního vysílání “obchodní vztahy mezi provozovatelem vysílání a servisními organizacemi jsou budovány na neexkluzivním základě”. I když tento názor byl patrně v rozporu s tím, co bylo sjednáno smlouvami, které Rada prodiskutovala a schválila v roce 1996, došel v bodě 277 svého rozhodnutí arbitrážní soud k názoru, že odeslání dopisu Rady z 15. března 1999 nepředstavovalo svévolné opatření, a že tedy - jak se konstatuje tamtéž v bodech 284 a 285 - Česká republika takto neporušila zákaz svévolných a diskriminačních opatření, neboť Rada měla vskutku přiměřené důvody - i když tyto důvody nebyly nezvratné - k tomu, aby pokládala existenci výlučného vztahu mezi CET 21 a ČNTS jako nebezpečí de facto převodu vysílací licence. Přitom londýnský arbitrážní soud své řízení nepovažoval za přiměřené fórum pro rozhodování o hypotetických otázkách výkladu českého mediálního zákona.
Tatáž skutečnost se však stala předmětem diametrálně odlišného hodnocení přijatého většinou arbitrů v rámci stockholmské arbitráže, které je obsaženo v částečném rozhodnutí arbitrážního soudu ve věci CME Czech Republic B.V. (Nizozemské království) proti ČR ze dne 13. září 2001. Dle bodu 551 tohoto rozhodnutí Rada pracovala dle všeho ruku v ruce s Dr. Železným, když ho podpořila v jeho útoku na již tak křehké vlastní základy investic společnosti CME v ČNTS. Bod 603 stockholmského rozhodnutí pak sumarizuje problém takto: Samozřejmě zbavení majetku anebo práv je třeba odlišovat od běžných opatření státu a jeho úřadů při řádném vykonávání práva. Regulační opatření jsou běžná ve všech typech právních a ekonomických systémů, aby bylo možno zabránit užívání soukromého vlastnictví v rozporu se všeobecným blahem hostitelského státu. Konání i nekonání Rady však nelze charakterizovat jako normální nařízení regulátora vysílání v souladu se zákonem a při jeho vykonávání. Ani činnost Rady v roce 1996, ani zásah Rady v roce 1999 nebyly součástí řádných administrativních procedur.
Není v souladu s tímto principem, jestliže správní úřad v prokázané souvislosti s chováním určité soukromé osoby vydá interpretační stanovisko, kterým se podstatně mění stanovisko dříve uplatňované, jestliže si úřad může a má být vědom toho, že změněné stanovisko může poškodit jinou soukromou osobu. Takové chování správního úřadu má být vždy výsledkem řádné administrativní procedury, v níž může uplatnit své námitky každá dotčená osoba. Povšimněme si zejména, že tento výklad doktríny due care není vázán na proces přijímání formálních správních aktů, a že je založen na předpokladu, že správní úřad nemůže bez jasného důvodu - zejména v důsledku soudních nálezů - měnit svá stanoviska. Správní úřad zejména nemůže být pánem zákonů, které má za povinnost aplikovat. Tuto silnou axiologickou premisu si stockholmská arbitráž osvojila, aniž se vůbec zajímala o to, který výklad zákona je správnější. V této souvislosti odlišný postup londýnské arbitráže, který rovněž nepovažoval vlastní řízení za přiměřené fórum pro rozhodování o výkladu českého zákona a pouze konstatoval, že měl být - a ve skutečnosti nebyl - učiněn v souvislosti s postupem Rady pokus o to, aby o právních následcích spojených se změněným výkladovým stanoviskem Rady rozhodoval nezávislý soud. My ovšem víme s velkou jistotou i to, že patrně žádný český správní soud by v roce 1999 opravný prostředek proti pouhému dopisu Rady neposkytl.
III.
Zdá se, že v evropském právním prostoru se stále více prosazuje představa, že úkolem správního soudnictví je nejenom poskytovat jednotlivým osobám ochranu před nezákonnými rozhodnutími či nerozhodnutími, ale i něco dalšího. Tím dalším úkolem je přinejmenším napomoci řešit nedostatky spojené s nedokonalostí legislativy. Správní soudnictví svým specifickým způsobem pomáhá nalézat správné interpretační pozice pro účely veřejnosprávní činnosti. Plní-li tuto úlohu dobře, může být i aplikovaná správní politika, vyjádřená v jednotlivých formálních i neformálních projevech, konzistentní politikou. A právě konzistentní správní politika je z hlediska uplatnění práva na dobrou správu lepší praxí, než nejrůznější pokusy dělat dobrou správu i se špatnými zákony. Správní soudnictví, ujme-li se tohoto úkolu, chrání nejenom jednotlivé osoby před veřejnou správou, ale i veřejnou správu před sebou samotnou.
Podívejme se, jak se tato tendence alespoň zčásti promítla do nové podoby institutu, který otevírá přístup ke správním soudům, tedy do žalobního systému.
Žalobou na neplatnost podle nového Soudního řádu správního se lze - podobně jako německou obecnou odpůrčí žalobou proti účinnosti správního aktu (Anfechtungsklage), či prostředky contentieux d’annulation ve francouzském správním soudnictví - domáhat zrušení správního aktu, resp. deklarace nicotnosti aktu, jemuž by jinak svědčila presumpce správnosti. Ze soudního přezkoumání jsou nadále vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, dále rozhodnutí předběžné povahy, jakož i ta, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem, a konečně i rozhodnutí, jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, popř. rozhodnutí o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti.
V počátečním stádiu přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který existoval v době rozhodování správního orgánu. Na tomto základě soud zruší napadené rozhodnutí pro vady řízení pro nepřezkoumatelnost, spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, či proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, je v rozporu se spisy nebo v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé nebo zásadní doplnění, jakož i pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost. V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy, provedené správním orgánem. Replikované či nově provedené důkazy soud hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy, provedenými v řízení před správním orgánem. Zrušil-li soud rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování, zahrne správní orgán v dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové rozhodnutí.
Je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost (materiálně-právní omyl) nebo pro vady řízení (procesně-právní omyl) a také tehdy, zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil. Zruší-li soud rozhodnutí, vysloví současně, že věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán. Zkušenosti zahraničních soudů ukazují, že nezákonnost, vážné procesní vady a zneužití diskreční pravomoci jsou třemi základními - a relativně samostatnými - důvody, k nimž se upíná jak argumentace žaloby, tak argumentárium odůvodnění rozsudku. Zneužití diskreční pravomoci je často velmi úzce propojeno se skutkovými omyly a špatným odhadem budoucího vývoje ze strany správního orgánu. Mnoho soudů sankcionuje neplatností jen zřejmé a i neodborníkům jasné omyly, i když v některých citlivých otázkách - hraničících s vymezením základních práv - bývá silně akcentována rovněž proporcionalita a předvídatelnost rozhodnutí.
Žaloba proti nečinnosti slouží tomu, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis, platný pro řízení u správního orgánu, stanoví k jeho ochraně před protiprávní pasivitou správního orgánu a bývá často používána i jako prostředek proti průtahům ve správním řízení. Žalobce se může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat meritorní rozhodnutí nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek. Je-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zákon.
Tato žaloba tedy svou povahou patří do rodu žalob na splnění právní povinnosti, které jsou v podobném speciálním tvaru obsaženy v mnoha systémech správního soudnictví (např. Verpflichtungsklage, žaloba domáhající se, aby soud rozhodl o tom, že úřad je ze zákona povinen vydat správní akt – či analogický prostředek mandatory injunction známý z anglického práva). Alternativou k této konstrukci je například francouzské řešení, které v některých případech pracuje při správní nečinnosti s fikcí zamítnutí návrhu, proti čemuž je navrhovatel oprávněn podat žalobu. Alternativní řešení může být výhodnější především v těch činnostech, kdy úspěch správní žaloby jako obrany proti nezákonné pasivitě veřejné správy může přinést žalobci i peněžité zadostiučinění, což však není bezprostředně český případ.
Žaloba proti ohrožení podle SŘS cílí jako jediná česká obecná správní žaloba přímo na jiný druh správních úkonů než na rozhodovací akty. Každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen nebo zasažen ve svých právech nikoli správním rozhodnutím v právním slova smyslu, ale faktickým nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, může se žalobou u soudu domáhat ochrany, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Z hlediska srovnávací typologie je žaloba proti ohrožení tím prostředkem, který se pod vlivem tradice anglického práva obvykle nazývá prohibition, tedy soudním nástrojem, jímž lze vymoci povinnost, aby se vykonavatel veřejné správy zdržel určitého zásahu, jehož legalita či proporcionalita je sporná.
Substituční žaloba směřuje k tomu, aby soud nahradil rozhodnutí správního orgánu. Důvěra ve schopnosti soudu v tomto případě zřetelně převyšuje důvěru ve správní úřady. Tuto žalobu umožňuje použít především novelizovaný OSŘ. Rozhodl-li orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popřípadě správní smírčí orgán podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, a nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci, může být tatáž věc znovu projednána na návrh v občanském soudním řízení.
Jisté ovšem je - zopakujeme zde výstižná slova M. Mazance (Občanský soudní řád. Komentář. II. díl, 6. vydání, Beck:Praha 2003, str. 1115) - “že určení, zda zkoumaný právní vztah je třeba považovat za veřejnoprávní nebo soukromoprávní je - nejde-li o banální případ - často obtížné a sporné... Přitom však určení charakteru vztahu, o kterém rozhodl správní orgán, není významné pouze pro určení příslušnosti soudu (správního nebo civilního), a tedy pro procesní postup, ...ale také - a to především - pro samo rozhodnutí soudu o věci samé, tedy o sporném právu.”
Substituční žalobu lze však - arciť v omezeném rozsahu - uplatnit i podle SŘS. Jde znovu o situaci, kdy se správní rozhodnutí netýká veřejných subjektivních práv, ale něčeho jiného, v tomto případě trestní odpovědnosti, byť o ní rozhoduje, či spolurozhoduje správní úřad. Rozhodl-li správní orgán o uložení trestu za správní delikt, může se ten, jemuž byl takový trest uložen, substituční žalobou domáhat upuštění od potrestání nebo snížení trestu v zákonem dovolených mezích.
Z vystoupení v diskusi na konferenci Reforma veřejné správy v teorii a praxi pořádané Ústavem státu a práva AV ČR v říjnu 2003 .
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 52-52/2003.