JUDr. Hana Neumannová,
Krajský úřad Olomouckého kraje

K nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 717/01
ze dne 6. 6. 2002

Tímto nálezem se Ústavní soud vyjádřil k povinnosti obcí stát se na základě usnesení soudu v občanském soudním řízení opatrovníkem osoby, jejíž pobyt není znám. Ústavní soud rozhodoval o ústavní stížnosti proti usnesení Krajského soudu Hradec Králové ze dne 17.9.2001, kterým bylo potvrzeno usnesení Okresního soudu v Náchodě ze dne 28.6.2001, kterým byl podle § 29 odst. 2 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, ustanoven opatrovník osobě, vůči níž byl podán návrh na výkon rozhodnutí a která se na adrese trvalého pobytu nezdržovala. Opatrovníkem byla ustanovena obec, v níž byla tato osoba formálně přihlášena k trvalému pobytu. Obec s tímto rozhodnutím nesouhlasila a domáhala se jeho zrušení nejprve podáním odvolání ke krajskému soudu. Odvolání obce bylo neúspěšné, přičemž krajský soud argumentoval tím, že k výkonu opatrovnictví nebyla nalezena jiná vhodná osoba a že obec je podle § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění (1) povinna vykonávat správu všech záležitostí nevyhrazených na jejím území jiným subjektům.

Obec poté proti tomuto rozhodnutí podala ústavní stížnost. Stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl, že i když je “obec právním subjektem sui generis, nemůže být proti své vůli nucena k opatrovnictví k jiné osobě než nezletilci, osobě zbavené způsobilosti k právním úkonům a osobě s omezenou způsobilostí k právním úkonům”. Stěžovatel namítal porušení čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod “se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.” Podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod “má každý právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Veřejnost může být vyloučena jen v případech stanovených zákonem.”

Krajský soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti poukázal na rozdílnou rozhodovací praxi Ústavního soudu v obdobných věcech (2) a navrhl, aby byla ústavní stížnost odmítnuta.

Soud ustanoví obec opatrovníkem na základě § 29 odst. 2 občanského soudního řádu ve znění účinném do 31.12.2000, pokud neučiní jiná opatření, může předseda senátu ustanovit opatrovníka také účastníku, jehož pobyt není znám, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat. Od 1.1.2001 je ustanovení opatrovníka osobě neznámého pobytu upraveno v § 29 odst. 3 občanského soudního řádu, podle nějž pokud (předseda senátu) neučiní jiná opatření, může předseda senátu ustanovit opatrovníka také účastníku, jehož pobyt není znám, jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, který byl stižen duševní poruchou nebo z jiných zdravotních důvodů se nemůže nikoliv jen po přechodnou dobu účastnit řízení nebo který není schopen srozumitelně se vyjadřovat.

Ústavní soud dal za pravdu stěžovateli, zrušil jak usnesení krajského soudu, tak i usnesení okresního soudu a v nálezu sp.zn.III.ÚS 717/01 odkázal na nález sp.zn.II.ÚS.27/2000, kdy soud rozhodoval v podobné věci. Ústavní soud se opětovně ztotožnil s názorem uvedeným v důvodové zprávě nálezu sp.zn. II.ÚS 27/2000 ze dne 2.7.2001, podle nějž “při výkonu opatrovnictví nejde o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, ale jde o výkon funkce vyplývající z toho, že obec je právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní a že proto musí být s ní zacházeno obdobně jako s každou fyzickou osobou, což znamená, že podle současného znění občanského soudního řádu ji nelze proti její vůli pověřit funkcí opatrovníka.”

Podrobněji byl odůvodněn již zmíněný nález Ústavního soudu sp.zn. II.ÚS 27/2000 ze dne 2.7.2001, který byl vydán na základě dvou ústavních stížností v obdobných věcech. Tento nález rozhodoval ještě o usneseních soudů vydaných v době účinnosti zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení). Bylo k němu rovněž připojeno nesouhlasné stanovisko, které přináší odlišný pohled na tuto problematiku.

Ústavní stížnosti, o nichž bylo rozhodnuto nálezem sp.zn. II.ÚS 27/2000, podalo Statutární město Plzeň a Městská část Praha 6 proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 22.11.1999 a 16.2.2000, kterým byly ustanoveny opatrovníky osobě neznámého pobytu podle § 29 odst. 2 občanského soudního řádu, která v soudním sporu vystupovala jako žalovaný.

Statutární město Plzeň v ústavní stížnosti uvedlo, že Vrchní soud v Praze porušil jeho právo na spravedlivý proces zaručené ve čl.36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Dále dalo Ústavnímu soudu ke zvážení, zda nebylo porušeno také právo opatrovance na spravedlivý proces, když bylo Statutární město Plzeň ustanoveno opatrovníkem, přičemž zájmy opatrovníka byly v rozporu se zájmy opatrovance (3).

Město poukázalo na skutečnost, že využívá služeb žalobce, že je povinno zahájit proti žalovanému přestupkové řízení podle § 42 odst. 1 písm.e) zákona o přestupcích (4) a že v minulosti již vydalo jiné správní akty v neprospěch žalovaného.

Další námitkou města proti postupu prvoinstančního i odvolacího soudu byla skutečnost, že soudy rozhodly bez nařízení jednání a městu nebylo umožněno se proti ustanovení opatrovníkem bránit. Soudy se nezabývaly zjišťováním pobytu opatrovance ani tím, zda nelze opatrovníkem ustanovit některého z příbuzných opatrovance.

Podobné námitky uplatnila v ústavní stížnosti také Městská část Praha 6 (kromě uvedení skutečnosti, že její zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného). Dále namítla, že nesouhlasí s odůvodněním usnesení odvolacího soudu, podle nějž povinnost obce převzít funkci opatrovníka vyplývá z § 14 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), neboť jde o jednu z činností obce v její samosprávné působnosti. Dále stěžovatel upozornil na porušení čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 2 odst. 4 Ústavy může každý občan činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod může každý činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá.

V odůvodnění se Ústavní soud vyjádřil k účelu ustanovení opatrovníka osobám neznámého pobytu. Tím podle jeho názoru není pouze usnadnění činnosti soudu při doručování písemností účastníkovi neznámého pobytu, ale ochrana zájmů nepřítomného účastníka řízení.

Podle Ústavního soudu nejde ani u obcí při výkonu funkce opatrovníka o výkon veřejné správy. S obcí musí být zacházeno stejně jako s jinými právnickými nebo fyzickými osobami. Obec zde vystupuje jako soukromoprávní subjekt. Proto nelze obec pověřit funkcí opatrovníka osoby neznámého pobytu bez souhlasu obce. Pro takový postup není v žádném zákoně opora na rozdíl od ustanovení opatrovníkem osobám nezletilým a zbaveným způsobilosti k právním úkonům nebo v ní omezených. Ustanovení obce opatrovníkem osoby neznámého pobytu bez souhlasu této obce je v rozporu se čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle nějž povinnosti mohou být ukládány pouze na základě zákona a v jeho mezích.

Z těchto důvodů Ústavní soud obě usnesení Vrchního soudu v Praze zrušil.

Ústavní soud k této problematice rovněž poznamenal, že soud, který rozhoduje o ustanovení opatrovníka, musí před jeho ustanovením provést šetření, zda jsou pro ustanovení opatrovníka dány podmínky. Soud by měl dále zajistit, aby nebyla opatrovníkem ustanovena osoba, jejíž zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného.

Ústavní soud v odůvodnění nálezu také poznamenal, že by problematika tehdejšího § 29 odst. 2 občanského soudního řádu vyžadovala legislativní řešení (5).

Ústavní soud se tedy, pokud jde o nálezy, drží názoru, že obec může být za stávající právní úpravy ustanovena opatrovníkem osoby neznámého pobytu pouze v případě, kdy s tím souhlasí. Toto neplatí u ustanovení opatrovníkem nezletilé osoby a osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům a osoby s omezenou způsobilostí k právním úkonům. Podle § 27 odst. 3 občanského zákoníku nemůže-li být opatrovníkem (osoby zbavené způsobilosti k právním úkonům nebo v ní omezené) ustanoven příbuzný fyzické osoby ani jiná osoba, která splňuje podmínky pro ustanovení opatrovníkem, ustanoví soud opatrovníkem orgán místní správy, popřípadě jeho zařízení, jestliže je oprávněno vystupovat svým jménem (6). U nezletilé osoby lze za podmínek stanoveným v zákoně č. 94/1963 Sb., o rodině, v platném znění (§ 83) ustanovit opatrovníkem orgán sociálně-právní ochrany dětí.

K nálezu bylo připojeno odlišné stanovisko jednoho ze soudců, který se v něm vyslovil pro zrušení obou usnesení, ale s odlišným odůvodněním. Podle tohoto stanoviska není vztah mezi opatrovníkem a opatrovancem vztahem ryze soukromoprávním.

Podle odlišného stanoviska v podstatě je povinnost obce převzít opatrovnictví osoby neznámého pobytu zákonnou úpravou naopak založena. V tomto stanovisku se uvádí, že “výkon opatrovnictví pro osoby, jejichž pobyt se nepodařilo zjistit a které mají trvalé bydliště na území obce a jsou tudíž jejími občany, považuji za jeden z atributů působení obce na vymezeném teritoriu, zahrnujícím správu všech záležitostí nevyhrazených jiným subjektům, zejména orgánů státní správy (viz též § 14 odst. 2 zák.č.367/1990 Sb.), resp. správu záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti (§ 35 odst. 1 zák.č.128/2000 Sb. (7)).” Obec není typickou soukromoprávní osobou, je jí zákonem svěřeno, aby mj. pečovala o potřeby svých občanů.

Obec však lze opatrovníkem osoby neznámého pobytu ustanovit až po vyčerpání možností ustanovit opatrovníkem jinou osobu zejména z okruhu příbuzných a po prošetření všech informací pro zjištění pobytu osoby, které má být opatrovník ustanoven. Dále by se soud měl zabývat také otázkou, zda nejsou zájmy zastupovaného v rozporu se zájmy obce či zda nejde o právně složitý případ, v němž by obec pro řádné zastupování neměla dostatek předpokladů.

Protože tyto podmínky nebyly v obou konkrétních případech splněny, vyslovilo se i odlišné stanovisko pro zrušení obou usnesení Vrchního soudu v Praze. V odlišném stanovisku bylo vrchnímu soudu také vytknuto, že pro projednání námitek stěžovatelů nenařídil ústní jednání. I když nebyl soud povinen podle občanského soudního řádu v tomto případě ústní jednání nařídit, tento zákon mu na druhé straně ani nezakazoval, aby tak učinil. Obsahem odvolání stěžovatelů byly závažné námitky, které měly být podle odlišného stanoviska projednány na ústním jednání.

To znamená, že podle odlišného stanoviska připojeného k nálezu obec zásadně může být pověřena i bez svého souhlasu výkonem funkce opatrovníka osoby neznámého pobytu, ale soud musí předtím prověřit, zda jsou dány podmínky pro ustanovení opatrovníka, zda není možné ustanovit jinou osobu a zda nebyla opatrovníkem ustanovena osoba, jejíž zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného.

1. Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o přenesenou působnost obce, platí, že jde vždy o samostatnou působnost.

2. Šlo o usnesení Ústavního soudu sp.zn. III.ÚS 395/2000, sp.zn. III.ÚS 498/2000 a nález sp.zn. II.ÚS 27/2000. Ústavní soud poukázal v odůvodnění nálezu, že Ústavní soud není ve své další rozhodovací činnosti vázán svými usneseními, ale pouze svými nálezy. Podle §13 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu ČR, v platném znění, je rozhodnutí pléna přijato, jestliže se pro ně vyslovila většina přítomných soudců. Jde-li však o rozhodnutí podle čl. 87 odst.1 písm. a), g) a h) a čl. 87 odst.2 Ústavy nebo o rozhodnutí přijímané na základě právního názoru, který se odchyluje od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, je přijato,jestliže se pro ně vyslovilo alespoň devět přítomných soudců.

3. Zástupcem účastníka nemůže být podle občanského soudního řádu ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy zastoupeného.

4. Dle tohoto ustanovení ve znění od 1.3.1993 do 1.4.2002 se přestupku dopustil ten, kdo nesplnil povinnost stanovenou obecně závaznými právními předpisy o občanských průkazech a o hlášení a evidenci pobytu občanů.

5. Obdobný názor byl projeven také v odlišném stanovisku připojeném k tomuto nálezu.

6. Podle § 4 odst. 1 zákona č. 359/1999 Sb. je orgánem sociálně-právní ochrany mj. obecní úřad.

7. Dle §35 odst. 1 zákona o obcích do samostatné působnosti obce patří záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.