VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 19 |
příloha |
Ing. Mgr. Eva Krczmářová, Mgr. Petr Stejskal a kol.
redakce@stavebni-forum.cz
Časopis Stavební fórum uspořádal 28. ledna 2003 odbornou konferenci PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP - PPP 2003, která se zabývala problematikou investičního partnerství veřejných a soukromých subjektů a možných zdrojů financování takových projektů. Užití modelu PPP je alternativou, kdy soukromý investor investuje své prostředky do rozvoje veřejné služby a ve své režii tyto prostředky následně spravuje a provozuje, čímž umožňuje obcím uspokojit poptávku občanů a zároveň rozložit výdaje na několik let po dobu trvání smluvního vztahu.
Konference se konala pod záštitou Delegace Evropské komise v České republice a Ministerstva financí ČR. Konferenci také podporovalo obchodní oddělení britského velvyslanectví, Česko-německá obchodní a průmyslová komora, mezi partnery se zařadili týdeník Veřejná správa a Raiffeisenbank a.s. Jednání se zúčastnilo téměř 200 předních odborníků z České republiky i zahraničí, představitelé krajů, měst a obcí a další zástupci veřejné správy.
Efektivní způsob poskytování veřejných služeb
Analýzu principů Public Private Partnership jako formu spolufinancování investic do infrastruktury poskytl Nicholas Jennett z Evropské investiční banky (www.eib.org), který se specializuje na investice založené na spolupráci veřejného a soukromého sektoru do zdravotnictví, školství a infrastruktury. Svůj výklad postavil na konkrétních příkladech projektů, na kterých se Evropská investiční banka v nedávné době podílela. Východiskem se stalo srovnání dvou možných postupů při poskytování veřejné služby - model tradiční a model Public Private Partnership. Vzešlé principy partnerství soukromého a veřejného sektoru jsou v zásadě identické pro všechny formy investování do infrastruktury, přesto se mohou velmi lišit v detailech v závislosti na konkrétním sektoru.
Evropská investiční banka je institucí Evropské unie poskytující dlouhodobé financování. Je vlastněna všemi členskými státy a v současné době se projednávají náležitosti státního podílu ČR, která se po přistoupení k EU stane automaticky jejím dalším vlastníkem. S ratingem Aaa se zaměřuje zejména na vydávání bondů na vyspělých kapitálových trzích a na financování projektů na neziskovém základě. V roce 2002 půjčila 36 bilionů eur. Evropská investiční banka je v současnosti jeden z největších účastníků Public Private Partnership v Evropě a již financovala řadu těchto projektů, zejména ve zdravotnictví, dopravě, energetice, životním prostředí a na místní úrovni.
Jak postavit nemocnici
Rozdíly obou postupů lze poměrně jasně nastínit na příkladu poskytování takové veřejné služby jakou je nemocnice. Veřejný sektor chce novou nemocnici. Postupuje-li podle tradiční metody, pak musí ze všeho nejdříve vypracovat návrh, projednat ho s ministerstvem zdravotnictví, které ho postoupí ministerstvu financí, aby určilo rozpočtové možnosti pro daný projekt. Následuje výběr stavební společnosti. V tomto momentu přichází na řadu soukromý sektor. Postaví nemocnici a jakmile je nemocnice akceptována veřejným sektorem, soukromý sektor dostane za svůj výkon zaplaceno a “odchází”. Veřejný sektor tedy vlastní nemocnici, kterou si obstaral, vybavil personálem a začal provozovat. A je to právě veřejný sektor, který po dobu trvání životnosti tohoto majetku rozhoduje o tom, jestli ho dále držet nebo nikoli.
Co je zejména zajímavé na tomto modelu poskytování služby? Ani jedna strana, tedy veřejný ani soukromý sektor, nemusí příliš pozorně přemýšlet o výstupech projektu. Kontrakt pro hlavního dodavatele je v zásadě postaven na specifikaci vstupu: jak veliká má budova být, jaký druh střechy je třeba, jaké konečné provedení interiéru. Státní zakázka je v takovém případě zajištěním aktiva budovy, které přejde do vlastnictví veřejného sektoru.
Naproti tomu zajištěním projektu formou Public Private Partnership získává role veřejného sektoru podstatně rozdílnou podobu. Veřejný sektor v prvé řadě musí vypracovat specifikaci potřeby dané služby a následně vybrat partnera. Pak již nastupuje právě soukromý sektor, který zpracovává projekt nemocnice podle specifikace potřeb veřejného sektoru, obstarává finance, buduje nemocnici, provozuje ji. Soukromý sektor je každoročně placen na základě služeb, které daná budova skutečně poskytuje veřejnému sektoru. Pokud jsou standardy služby pod požadovanou úrovní, pak je soukromý sektor “pokutován” a je odměněn menší částkou. Na konci smluvní lhůty takto koncipovaného kontraktu většinou soukromý sektor předá nemocnici zpět do rukou veřejného sektoru.
Rozdíly mezi těmito dvěma formami poskytování veřejné služby jsou zcela zřejmé. V tradičním modelu veřejný sektor musí určit požadované vstupy, kdežto u modelu PPP je na straně veřejného sektoru, aby definoval výstupy, které má dané aktivum poskytovat. Jak Nicholas Jennett podotkl “tradiční model je o zajištění aktiva. V modelu PPP jde však o zajištění služby.”
Kdo nese rizika?
Hlavním rozdílem mezi tradiční formou zajištění veřejných služeb a modelem Public Private Partnership je míra rozložení a transferu rizik mezi veřejným a soukromým sektorem. Podle tradičního postupu je riziko soukromého sektoru v zásadě limitováno pouze na výstavbu aktiva, kdežto forma založená na spolupráci sektorů vystavuje soukromý sektor jistému riziku po celou dobu trvání projektu. Rizika veřejného sektoru se v podstatě soustředí jen na schopnost vhodně definovat výstupy. Naopak soukromý sektor na sebe přebírá rizika spojená s vypracováním návrhu daného zařízení, které musí poskytovat takové služby a výstupy, které uspokojí definované potřeby, a zabezpečit kvalitu požadovanou po celou dobu kontraktu.
Významným argumentem pro metodu Public Private Partnership je to, že přesunem rizik na organizace, které jsou nejlépe schopné řídit taková rizika, se celkové náklady rizika projektu snižují. Snížením nákladů rizika se logicky snižují i náklady projektu. Obecně bude tedy přesun rizik na společnost, pro kterou je management rizik jádrem podnikání, celkově nejefektivnějším způsobem, jak taková rizika uřídit. Míra přesunutých rizik musí být na druhé straně v rovnováze s odpovídající odměnou soukromému sektoru.
Koncesní smlouva
Nicholas Jennett objasnil některé detaily a souvislosti spolupráce veřejného a soukromého sektoru na projektu nemocnice ve Velké Británii. Na základě politiky v sektoru zdravotnictví se britská vláda rozhodla, že na soukromý sektor nebudou přesunuta ta rizika, která jsou spojena s poskytováním klinických služeb, činnosti lékařů, zdravotních sester nebo terapeutů. Odpovědnost za poskytování klinické péče tedy zůstává veřejnému sektoru. V tomto případě je jádro Public Private Partnership v koncesní smlouvě mezi veřejnou správou nemocnic a koncesionářem. Smlouva pokrývá odpovědnost za návrh, výstavbu, financování a provoz budovy nemocnice a všechny neklinické služby, které umožňují chod zařízení (stravování, úklid, vrátnice, informační služby ). Koncesní smlouva se vztahuje na výkon, stanoví očekávané standardy, které mají být dosahovány v oblasti vhodnosti zařízení, kvality spravovaného zařízení, kvality zajištění informačního systému, podávaných jídel atd. Koncesionáři v typickém zdravotnickém projektu založeném na partnerství veřejného a soukromého sektoru ve Velké Británii jsou účelově založené společnosti, které jsou vytvářeny speciálně pro účely kontrahování a jsou financovány akcionáři, mezi kterými mohou být i Evropská investiční banka či komerční banky.
Další klíčový prvek této struktury se týká toho, že koncesionář - tedy dlužník ve vztahu k Evropské investiční bance nebo jiné komerční bance - je manažerem služeb, ale sám danou službu neposkytuje. Většina služeb je obstarávána subdodavateli koncesionáře (například subdodavatel výstavby, údržby nemocnice po dobu její životnosti, nebo subdodavatel pro služby jako stravování nebo úklid). Věřitelé účelově založené společnosti jsou v podstatě poskytovatelé financování projektu.
Většina rizik, která jsou spojována s operacemi Public Private Parnership, neleží na účelově založené společnosti jako takové, ale jsou předána subdodavatelům. V zásadě jsou držena akcionáři organizací, které poskytují služby, a subdodavateli účelově založené společnosti. Rizika plynoucí z poskytování klinických služeb jsou nesena výhradně veřejným sektorem. Riziko návrhu a výstavby, riziko managementu životního cyklu budovy, zabezpečení služeb jako stravování a úklid jsou ve struktuře kontraktu přesunuty z účelově založené společnosti na subdodavatele. Účelově založená společnost pak sama nese jen minimum těchto rizik.
Public Private Partnership a výstavba silnic
Nicholas Jennett z Evropské investiční banky došel k analogickým závěrům i pro další sektory, například pro investice do silniční výstavby. Smluvní struktura je velmi podobná projektu nemocnice. Jsou tu v zásadě totožní činitelé: veřejný sektor, koncesionář, poskytovatel jmění a dluhu koncesionářovi, subdodavatelé konstrukce a údržby silnice. Nicholas Jennett upozornil zejména na zajímavosti v alokaci rizik, se kterou se Evropská investiční banka setkala v případě silničních projektů po celé Evropě. Rizika projektu a výstavby jsou v zásadě vždy na bedrech soukromého sektoru. V silničních projektech založených na spolupráci veřejné s soukromé sféry jsou rizika plánování spolu s riziky právními a pojištěním téměř výhradně nesena veřejným sektorem. Za pozornost stojí zejména rozsah, v jakém jsou nesena rizika spojená s užíváním, s dopravním provozem nebo s výnosy v případě zavedení zařízení na výběr poplatků. Evropská investiční banka má zkušenosti s oběmi variantami. V některých projektech bylo riziko neseno pouze veřejným sektorem, jinde zase bylo převážně na soukromém sektoru.
Výhody a nevýhody
K jakým výhodám a nevýhodám modelu Public Private Partnership lze tedy dojít? Zásadní výhodou je, že transfer rizik umožňuje, aby služby byly spravovány stranami nejlépe k tomu vybavenými. Veřejný sektor se může soustředit na to, co je schopen řídit a co považuje za svou podstatnou činnost. Na soukromý sektor naopak přesouvá to, co právě privátní sféra považuje za svůj hlavní směr podnikání. Tím se optimalizují kapitálové komponenty projektu. Čerpání kapitálu je pro veřejný sektor obvykle hotovostním limitem. Rozpočet je vyjednáván s ministerstvem financí a nemůže být v případě projektu založeného na spolupráci veřejného a soukromého sektoru přestoupen, neboť je to právě soukromý sektor, který obstarává finance. Pokud je tu možnost vynaložit vyšší náklady pro zefektivnění provozu (včetně potřebné údržby), pak je tato možnost dostupná. Struktura dává veřejnému sektoru větší jistotu ohledně budoucích nákladů a kvality služeb. Otevírá prostor pro konkurenci v poskytování veřejných služeb během všech stádií projektu. A výhodou je také optimální sdílení rizik.
Naopak mezi nevýhody patří skutečnost, že náklady kapitálu soukromého sektoru jsou větší než kapitálu veřejného sektoru. Přesto je nutné tento fakt brát v úvahu s ohledem na povahu projektu. V případě nemocnice jsou faktické náklady výstavby triviální ve srovnání s celkovými náklady na provoz takového zařízení. U silničního projektu není proporce nákladů pořizovacího kapitálu k celkovým provozním nákladům po celou dobu jeho životnosti tak podstatná.
Další nevýhodou je fakt, že kontrakty uzavřené v duchu Public Private Partnership jsou komplexní a jejich sjednávání může být velmi nákladné. I když je partnerství soukromého a veřejného sektoru hodnotou za peníze, v počátečních stadiích může být těžko dostupná. Rozsáhlé smlouvy mohou snížit flexibilitu veřejného sektoru, který v případě třeba čtyřicetiletého kontraktu nemá možnost přestat provozovat nemocnici z rozpočtových důvodů. Vždy tu existuje možnost, že jakýkoliv smluvní systém může vést k pokřiveným podnětům koncesionářů.
Public Private Partnership a tradiční formy veřejného investování
Nicholas Jennett zkoumal “value for money” položením pěti otázek, které by si veřejný sektor měl odpovědět:
1. Je právní a institucionální rámec ten pravý? Veřejný sektor musí zajistit vysokou kvalitu svého plánování kapitálu a služeb.
2. Jaká rizika budou transferována a na koho? Pouhá substituce soukromého sektoru za veřejný nezajistí žádanou hodnotu, takže vhodné sdílení rizik je zásadním bodem.
3. Je rozsah zajištění veřejných služeb správný? Je soukromý sektor dostatečně schopný převzít rizika, která na něj chce veřejný sektor přenést? Pokud zde není dostatečný počet potenciálních partnerů, pak je velká šance, že veřejný sektor kýžených hodnot nedosáhne.
4. Je tým reprezentující veřejný sektor řádně kvalifikovaný a zkušený, dokáže přiměřeně vyhodnotit nabídky a uzavřít jednání?
5. Je si veřejný sektor vědom i dalších alternativ dříve, než vstoupí do kontraktu na bázi Public Private Partnership? Je schopen srovnat vlastní výhody ze všech variant a demonstrovat, že spolupráce veřejného a soukromého sektoru opravdu poskytuje lepší “value for money”?
Podmínky v České republice a finanční zdroje Evropské unie
Na konferenci prezentoval postoj Evropské komise k financování veřejných služeb v České republice Ruud van Enk, vedoucí investiční sekce při Delegaci Evropské komise v ČR, který odpovídá za tvorbu programů a monitorování toho, jak jsou využita eura poskytovaná České republice prostřednictvím programů Phare a ISPA. Delegace Evropské komise v České republice (www.evropska-unie.cz) má ze své pozice poměrně ojedinělou možnost sledovat strukturu a formy financování veřejných služeb. Vyplývá to z jejího úkolu dohlížet nad použitím přibližně 170 milionů eur, které Česká republika každý rok získá od Unie v podobě předvstupní pomoci. Tyto prostředky směřují především na financování zlepšování stavu dopravní infrastruktury a struktur veřejné správy.
Základní předpoklady
Obecně pro účast evropských peněz v českých veřejných projektech Evropská komise stanoví minimální úroveň spolufinancování na 25 procent ze strany příjemců pomoci. Většinou tyto prostředky putují ze státních fondů, daňových příjmů, ale také z úvěrů mezinárodních finančních institucí, které jsou garantovány českou vládou. Jedním z významných zdrojů takového spolufinancování je i Evropská investiční banka.
Jak tedy formulovat základní právní podmínky, které jsou nutné k účasti Evropské unie na spolufinancování projektů Public Private Partnership? Jak Ruud van Enk blíže uvedl, EU vychází z obecných principů pro poskytování pomoci, které vydalo DG REGIO (Generální ředitelství Evropské komise pro regionální rozvoj) v souvislosti s přidělováním prostředků z programu ISPA. DG REGIO v nich mimo jiné uznalo význam soukromých finančních prostředků pro investice do infrastruktury. Pro spoluúčast Unie na projektech na bázi Public Private Partnership je zejména nutné splnit požadavek na ochranu veřejného zájmu, zaručit nejlepší výběr provozovatele prostřednictvím transparentnosti v tenderu, poskytnout stejný přístup a konkurenci všem potenciálním provozovatelům, důkladně vypracovat kontrakty, spravedlivě rozložit rizika mezi spotřebitele a provozovatele a zajistit přiměřený regulační rámec.
Mezi další principy patří i to, že vysoce výnosné projekty by neměly být financovány s přispěním evropské pomoci. Evropská unie nechce nahrazovat jiné zdroje financování a spíše by se měla koncentrovat na projekty s vysokými socioekonomickými přínosy, ale s omezenými schopnostmi vytvářet peněžní prostředky. Největší snahou je zajistit ekonomickou a ekologickou udržitelnost těchto projektů. V sektoru dopravy je upřednostňována železniční a vodní doprava. V oblasti životního prostředí Evropská komise prosazuje investice do čističek odpadních vod a nakládání s pevným odpadem. Financování navazující infrastruktury je zaměřeno na podporu ekonomické a sociální koheze ve znevýhodněných oblastech například prostřednictvím rozvoje stavebních ploch s kompletními inženýrskými sítěmi k přilákání nových průmyslových investic.
Ruud van Enk překvapivě konstatoval, že k dnešnímu dni nebyl Delegaci Evropské komise předložen ani jeden projekt na bázi Public Private Partnership k posouzení, ačkoli pravidla financování takové spoluúčasti evropských peněz nevylučují. V souvislosti s projekty PPP v České republice Komise dává přednost investicím do stejných oblastí, které již z evropské pomoci profitují: doprava, životní prostředí, navazující podnikatelská infrastruktura. Současně by Komise chtěla prosazovat stejné principy, které jsou aplikované v rozdělování předvstupní pomoci Evropské unie.
Mezi základní a často zmiňované překážky rozvoje spolupráce veřejného a soukromého sektoru v České republice patří nedostatečná legislativní základna a na vládní úrovni pak nedostatek odbornosti a schopnosti reprezentovat stát na jednáních s potenciálními partnery. Evropská komise předložila v říjnu 2002 zprávu, ve které potvrzuje, že české právní prostředí je nutné dále zlepšovat. Současný návrh zákona o veřejných zakázkách stále nevyhovuje pravidlům Evropské unie pro poskytování veřejných zakázek zejména v tom, že připouští příliš mnoho příležitostí, jak se vyhnout veřejným tendrům.
Delegace je podle Ruuda van Enka zejména znepokojena tím, že k vyřešení této situace nebyla efektivně využívána nabídka pomoci Evropské unie ve formě odborné konzultace při posuzování souladu s pravidly Unie. “Rychlá a rozhodná akce v této věci na úrovni vlády je nezbytná, pokud česká legislativa k poskytování veřejných zakázek a její aplikace mají být v souladu s Evropskou unií v době přistoupení, tedy během 15 měsíců.” Ruud van Enk ještě připomněl, že prostředky ze strukturálních fondů a kohezního fondu, o které čeští vyjednávači tak moc bojovali při jednáních v Kodani, nemohou být nijak využívány pro žádné účely, dokud naše národní legislativa plně nepřevede a neimplementuje pravidla legislativy Evropské unie.
D47 - diskutovaná a diskutabilní
Ruud van Enk se pozastavil nad prvním větším projektem, o který se česká vláda pokusila na poli Public Private Partnership, jímž je výstavba dálnice D47 do Ostravy. Právě tento případ nejnaléhavěji ukazuje nutnost zajistit kompatibilitu s pravidly Unie a problémy vyplývající ze stávajícího zákona o veřejných zakázkách. Projekt D47 byl v posledních letech zdrojem značného neklidu Evropské komise i Evropské investiční banky. Způsob výběru (nebo spíše “nevýběru”) developera jde proti liteře a duchu politiky Evropské unie při poskytování veřejných zakázek a jako takový je pro Evropskou komisi absolutně neakceptovatelný. Z těchto důvodů Komise finančně nevstoupila do tohoto projektu a D47 je tedy zcela záležitostí české vlády. V roce 1993 bylo z programu Phare vyčleněno pět milionů korun na vypracování zvláštní studie o D47. Ta (stejně jako další odborné zprávy) dává najevo, že tento projekt nemusí být nákladově nejefektivnější výstavbou silnice a že existují další alternativy. Zneklidňující je právě fakt, že odborná doporučení, která Evropská komise i Evropská investiční banka braly na vědomí při rozhodováních o PPP v dopravním sektoru v evropském měřítku, nebyla zasazena do základů konečné smlouvy.
Ruud van Enk zdůraznil, že nedostatek transparentnosti metody, jakým byl tento projekt zadáván, může pouze vést k nedůvěře české veřejnosti k akceptování PPP jako prostředku financování české infrastruktury. Neúspěšný výsledek tohoto projektu by bezpochyby zabránil potřebnému využívání spolupráce veřejného a soukromého sektoru jako efektivního zdroje financování v budoucnosti. Ruud van Enk řekl, že nezbývá než věřit, že současná vláda, která si je již podle názoru Evropské komise vědoma problémů a těžkostí tohoto projektu, uspěje v diskusi s developerem a změní nebo zruší tento problematický kontrakt.
Pokud budou úspěšně splněny podmínky pro projekty na bázi Public Private Partnership, pak Evropská komise nevidí důvod, proč by se tato forma zajišťování veřejných služeb nemohla stát významným zdrojem financování pro veřejný sektor. Potřeba nových zdrojů spolufinancování je jasná ve světle značného vzrůstu objemů financí Evropské unie, které by měly být k dispozici z kohezního a strukturálních fondů po našem přistoupení.
Příležitost pro města a obce
Hana Heidlerová, vrchní ředitelka sekce vnějších vztahů Ministerstva financí ČR stručně uvedla postoj ministerstva k využívání PPP. Ludmila Lefnerová, vedoucí Centra pro zahraniční pomoc na Ministerstvu financí ČR, naznačila současné možnosti využívání strukturální pomoci Evropské unie a její souvislosti s modelem Public Private Partnership.
V souvislosti s koncepty PPP mohou být využívány evropské prostředky zejména z programu ISPA, který v podstatě představuje budoucí Kohezní fond. ISPA umožňuje spolufinancovat projekty z programů Evropské unie až do výše 75 procent. Jak se zástupci Ministerstva financí a Delegace Evropské komise shodli, průměrně se spolufinancování projektů v ČR pohybuje kolem 60 procent.
Po vstupu do Evropské unie se očekává, že Česká republika bude mít možnost čerpat z Kohezního fondu zhruba 280 milionů euro ročně na projekty zacílené do infrastruktury dopravy a životního prostředí, kde je možnost udělení grantu až do výše 85 procent. V realitě takovou účast těžko lze předpokládat. I při maximální výši grantu 70 procent bude nutné zajistit spolufinancování ještě u zbylých 30 procent, tedy asi 84 milionů euro ročně. Příprava České republiky na využívání strukturální pomoci není jen otázkou převzetí a schválení programových dokumentů a zabezpečení řídící administrativní struktury pro implementaci. Velmi důležitým bodem je dostupnost finančních prostředků na zajištění spolufinancování. V současné době se zdroje na projekty získávají zejména z veřejných rozpočtů na jednotlivých úrovních. Soukromé finanční zdroje jsou využívány velmi zřídka. Přitom právě v takové situaci se model Public Private Partnership jeví jako cesta vhodná nejen ke zvážení.
Finance z programu ISPA tedy mohou být využívány i pro spolufinancování na principech modelu Public Private Partnership. Musí být ovšem splněny jasné podmínky spojené s udělováním koncese a obsahem kontraktu. Evropská komise si před udělením grantu do modelu financovaného na bázi spolupráce veřejného a soukromého sektoru vyhrazuje právo na ověření existence právního a administrativního rámce, což je zatím v České republice problematické.
Existují tedy případy, kdy byl v souvislosti s Public Private Partnership udělen v České republice grant z programu ISPA nebo Phare? V dopravě dosud žádný projekt takto financován nebyl, ačkoli by taková možnost mohla být nadějnější, neboť vlastníkem a současně příjemcem grantu ISPA by obvykle byl stát. V životním prostředí byla situace trochu komplikovanější, neboť obecně docházelo ke třem modelovým způsobům zajišťování financování výstavby a provozu projektu. V prvním případě byla obec či město současně vlastníkem a provozovatelem. Získání prostředků z ISPA bylo za takových okolností nejjednodušší a nejčastější. Naopak projekty, kde majitelem bylo město a provozovatelem byla soukromá společnost, získávaly granty velmi obtížně a dosud se tak podařilo jen projektu obnovy kanalizační a vodárenské sítě v Brně. V případě třetí modelové situace, kde soukromý subjekt byl vlastníkem infrastruktury a současně provozovatelem, zatím v České republice ani v sousedních zemích nebyl vstup grantu do takového projektu vůbec realizován.
Jak konstatovala Ludmila Lefnerová, mezi země, které s úspěchem užívají projekty založené na spolupráci veřejného a soukromého sektoru, patří Velká Británie a Irsko. Naopak v kandidátských zemích v sektoru dopravní infrastruktury neexistuje ani jeden případ, kde by byl nějaký projekt na těchto principech úspěšně financován. Aplikace Public Private Partnership v dopravě tedy dosud končí spíše neúspěšně. Příkladem jsou zkušenosti na projektech výstavby dálnic v Maïarsku a v Polsku a ostatně i v České republice.
Zejména menší města a obce stále nemají dostatek finančních zdrojů na krytí potřeb veřejných služeb. Vliv na to má i vývoj poměru místních rozpočtů k veřejným, který se od roku 1996 snížil z původních 22 procent na 19,7 procenta v roce 2002. Obce mají pro své investice k dispozici zhruba čtvrtinu svých rozpočtů. Zbytek musí přerozdělit mezi sociální výdaje a na běžné výdaje obce.
Obce se samozřejmě snaží získávat prostředky z dalších zdrojů. Nicméně i při využívání možností grantů z programů Evropské unie se často dostávají do komplikované situace. Místo předpokládaného krytí 75 procent nákladů projektu Evropská komise obvykle poskytne finanční účast pouze na 60 procent. V takovém případě musí obec hledat prostředky na financování dalších 15 procent, což často vede k celkovému zdržování projektu. Podle primátora Hradce Králové a předsedy Svazu měst a obcí ČR Oldřicha Vlasáka navíc současná právní úprava neposkytuje veřejné správě dostatek kompetencí a rozhodovacích pravomocí, které by umožňovaly aktivní účast v projektech postavených na modelu Public Private Partnership. Přitom Svaz měst a obcí takovou možnost vítá a zasazuje se o urychlení rozvoje Public Private Partnership pro zabezpečování veřejných služeb. Na úrovni místních samospráv však nadále panuje tradiční nedůvěra a neobeznámenost. Předpokladem k úspěšnému nastartování této praxe i k možnostem žádat o prostředky Evropské unie je zejména dobře vypracovaná vize obce v podobě územního rozvojového plánu.
Vodárenská síť v Brně
Mezi úspěšné příklady projektů uskutečněných na bázi Public Private Partnership za účasti evropských prostředků patří projekt obnovy kanalizační a vodárenské sítě v Brně, který u nás patří mezi průkopníky. Již od počátku musely být řešeny velmi obtížné otázky sestavení modelu spolufinancování jako takového. Základem pro vyjednávání s Evropskou komisí byl vypracovaný Program obnovy a rozvoje infrastruktury, v němž město Brno představilo jasný záměr, jakým způsobem chce zajistit rozvoj infrastruktury a kolik finančních prostředků je třeba. Město jako vlastník daného projektu získalo grant na obnovu sítě z programu Phare i ISPA. Provozovatel (soukromá společnost) se stal příjemcem úvěru na rekonstrukci čistírny odpadních vod od EBRD (www.ebrd.org).
Přesto Evropská komise projevila několik výhrad ke způsobu výběru provozovatele, a proto požadovala doložení a vyjádření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Také prověřovala podmínky smlouvy o provozu mezi městem a provozovatelem zejména z důvodu neúměrných kapitálových výnosů pro soukromou společnost. Nakonec Evropská komise dospěla k závěru, že udělení grantu sníží celkové zatížení města a přispěje k udržení sociálně únosné míry poplatků za vodné a stočné při současném zajištění ekonomické návratnosti projektu. Celková doba od myšlenky až po přidělení grantu, tedy pro zahájení implementace celého modelu, trvala dva až tři roky.
Ministerstvo financí mapuje situaci
Ministerstvo financí v současné době sleduje aktuální možnosti modelu spolufinancování ve formě Public Private Partnership a probíhající diskusi ve Velké Británii a dalších zemích, které mají s PPP větší zkušenosti. Jak přiznala Hana Heidlerová z Ministerstva financí, hlavní překážkou většího využívání projektů založených na spolupráci veřejného a soukromého sektoru je stále zákon o veřejných zakázkách, který je nyní v gesci Ministerstva pro místní rozvoj a po ukončeném připomínkovém řízení bude předložen vládě. Ministerstvo financí je v ostatních regulačních otázkách zatím ve stadiu mapování, zda jsou další zákonná opatření nutná, nebo zda lze projekty na poli Public Private Partnership realizovat bez doplnění stávajícího regulačního rámce. Podle dosavadního šetření Ministerstva financí se zatím kromě zmiňovaného zákona zdá, že přímo neexistuje jiná překážka, která by to neumožňovala, a dosud nedošlo k vypracování dalších návrhů zákonů. Hana Heidlerová připustila, že ministerstvo nemá situaci dostatečně prozkoumánu do všech detailů a dá se předpokládat, že se během doby vyskytnou mnohé části, které bude nutno vylepšit.
V České republice dosud neexistuje jediná odpovědná instituce, která by měla na starosti proces přípravy využívání modelu Public Private Partnership v české realitě. Ideálně by měla fungovat na meziresortní úrovni a stala by se tak prostředníkem mezi společnostmi ze soukromého sektoru, které mají zájem podílet se na spolupráci veřejného a soukromého sektoru, a jednotlivými ministerstvy. V současné době je přitom zejména pro společnosti malé a střední velikosti velmi komplikované a nákladné jednat o jejich podnikatelských konceptech na bázi Public Private Partnership se všemi ministerstvy zvlášť. Taková agentura by umožnila nejen hladší komunikaci s odpovědnými odbory, ale zároveň by sloužila k prozkoumání projektů a jejich vhodnosti pro veřejný sektor.
Obecně je pro uplatnění modelu PPP nutné využit našich stávajících zkušenosti i podnětů ze zemí, kde je model na bázi spolupráce veřejného a soukromého sektoru úspěšně využíván nejen projekty čerpajícími ze strukturálních fondů, ale v celé sféře veřejných financí.
Další podmínkou je vytvoření jednoznačného legislativního rámce, stanovení kompetencí státu, regionu, obcí a měst při uplatňování principů Public Private Partnership a umožnit vstup zahraničním podnikatelským subjektům.
Do třetice je nutné vytvořit administrativní rámec a regulatorní podmínky, které budou jasné a transparentní a nebudou vytvářet prostor pro spekulaci.
K úspěšné spolupráci veřejného a soukromého sektoru musí existovat i podpora ze strany veřejnosti a pochopení principu Public Private Partnership jako efektivní možnosti v případě nedostatku finančních prostředků, neboť jinak daná služba či projekt nebudou realizovány.
Model na bázi Public Private Partnership by měl být využíván nejen na projekty určené pro infrastrukturu, ale měl by být rozšířen i na další typy veřejných projektů.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 19/2003.
Kontakt na pořadatele konference: Stavební fórum, Donská 9, Praha 10, tel.: 267 206 243, 241, fax: 267 206 227, e-mail: redakce@stavebni-forum.cz, produkce@msgroup.cz. Detailní informace naleznete též na www.stavebni-forum.cz