VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 19
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

recenze

Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí

Richard A. Chapman (ed.): Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí, Sociologické nakladatelství: Praha 2003, 264 s.

Ačkoli není velkým problémem - jak jsme se nedávno přesvědčili - odkládat účinnost Služebního zákona, pomalost a topornost v přemýšlení o etických otázkách veřejné služby zásadním problémem určitě je. Kniha, která vyšla díky vstřícnosti mezinárodního autorského kolektivu, úsilí překladatelky Olgy Vidlákové a péči Sociologického nakladatelství, nám může napomoci překonat určitou strnulost v této oblasti.

Etika - či přinejmenším její podstatná součást, jež se označuje jako normativní etika - má stejně tak jako právo povahu preskriptivního oboru lidské znalosti. Ti, kdož přemýšlejí o etice, i ti, kteří se věnují právu, formulují pravidla. Jistý posun nastává až v momentu specializace. Administrativisté, věnující se správnímu právu, setrvávají v normativním světě i pokud hovoří například o právu na dobrou správu. Administrativisté, zabývající se etikou ve veřejné službě, se však často ocitnou na vratkém ledě normativního relativismu.

Uvedu příklad z branže nepříliš vzdálené od úřednického povolání. Ctihodní advokáti v mnoha evropských zemích neměli sice zakázáno užívat placenou reklamu pro své služby, ale profesní etika by jim něco takového nedovolila. Až nápor globalizační vichřice způsobil průrvy, odůvodněné mimo jiné i juristicky. Jestliže právo ovládá princip rovnosti, a tedy i rovných příležitostí na trhu práce a služeb, proč by měli být advokáti diskriminováni? Že by snad opravdu platilo, že ctihodný advokát, který potřebuje pro svůj úspěch placenou reklamu, je patrně špatný advokát, a tedy i méně ctihodný profesionál? Ale kdeže loňské sněhy jsou! Obchod je obchod a proč by neměl být dostatečně ctihodný ten, kdo nejenže dokáže oslovit velký okruh klientů, ale zároveň je i předem ubezpečit, že u jeho firmy mohou zároveň uzavřít pojištění pro případ prohraného právního sporu či uvěznění. Správní etika pro nové tisíciletí musí pochopitelně počítat s tím, že se veřejné služby nejenom řízeně, ale do značné míry též spontánně privatizují a komercionalizují. To zajisté může napomoci profesionalizaci administrátorů, nebrání to ale ani riziku odcizeného přístupu k laickým klientům.

Jsou profese vážené a váženější. Nejsou-li dostatečně zdůrazňovány hodnoty veřejné správy, nebude patrně úřednická profese patřit k těm váženějším. A zároveň namísto správní etiky bude platit jen několik málo právních povinností. Proto si velmi vážím pokusů o přemostění propasti normativního relativismu. Publikace Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí tak činí například tam, kde se zabývá analýzou veřejného zájmu a diskrečního rozhodování.

V současném správním právu se nahlíží na pravidelnou správu, založenou na deterministické aplikaci apriorních pravidel obsažených v předpisech různé právní síly a povahy, jako na krajnost. Důsledným uplatněním pravidelné správy vzniká stav, kdy je správa zcela bezmocná v případech, kde schází pravidlo. Protipólnou krajností je volná správa, v níž mohou být pravidla řízení a rozhodování reinterpretována nebo vytvářena ad hoc, tváří v tvář konkrétnímu případu či konkrétní situaci.

Soudobá veřejná správa hledá vyvážený poměr mezi diskreční vázaností a volností tak, aby nebylo vyloučeno správní uvážení v případech, kdy je to nezbytné zejména z důvodů správní racionality, a zároveň aby nebyla znevážena právní jistota a ohrožena základní práva. O diskreci platí, že jde o neodmyslitelný rys rozhodování ve veřejné správě, o uvážlivost, která je na jednom pólu přísně svázána principem legality a na druhém pólu zůstává výrazem schopnosti úředníků jednat za určitých okolností dle vlastního úsudku a svědomí. Jako protiklad k diskrečnímu aktu je někdy používán pojem ministeriálního aktu. Ministeriální akt zahrnuje poslušnost instrukcím a nic více. Úvaha, zejména vlastní a původní, je na škodu a důvodem proto, aby mohl být ministeriální akt zrušen jako nesprávný. Naproti tomu diskreční akty nemohou být zvráceny, aniž by bylo prokázáno zneužití diskrece, což znamená takové jednání či opomenutí, jehož by se žádná svědomitá osoba přiměřeně jednající nemohla dopustit nebo nedopustit. Korektním výkonem diskreční pravomoci je tedy v tomto smyslu takové úřední chování, které vyžaduje použití úsudku a volby a má za následek to, co je za daných okolností správné a vhodné.

Správní právo testuje míru volnosti správního uvážení na základě standardů, které by se v jiné souvislosti pěkně vyjímaly i v Kodexech správného úřednického chování. Tak například v obecném správním právu platí, že při správním uvážení úředníci nesledují svým rozhodováním jiný než předepsaný účel, vycházejí jen ze skutečností relevantních pro konkrétní případ a zachovávají přitom přísnou objektivitu a nestrannost, dbají na vyváženost mezi tím, jak je naplňován předepsaný účel rozhodování, a tím, jak nepříznivý zásah do práv, svobod a zájmů dotčených osob může správní akt vyvolat, a posuzují jednotlivé okolnosti případu v souladu s tím, jak jsou i v jiných případech uplatňována obecná ustanovení předpisů, jimiž jsou správní orgány povinny se řídit.

Mimořádně inspirativním příspěvkem, který mne v Etice pro nové tisíciletí zaujal z hlediska spojení správní etiky se správním právem, je stať Soudy, Parlament a veřejné orgány z hlediska britského zákona o lidských právech z roku 1998. Povinnost dodržovat mezinárodní smlouvy o lidských právech uložil britským státním služebníkům již Civil Service Code, ale situaci z hlediska právního radikálně změnil až Human Rights Act. I z hlediska vnitrostátního britského práva se tak potvrdilo, že respekt k základním právům v tak rezistentní sféře, jakou je diskreční rozhodování, se v evropském právním společenství netýká jen aktivit nadstátních institucí, ale především aktivit členských států a jejich úředníků. Řada otázek se v této souvislosti týká toho, zda je vzhledem k principu subsidiarity nezbytné zesilovat ochranu základních práv na úrovni Evropské unie a zda tak dostatečně efektivně nečiní členské státy samotné nebo s pomocí Evropského soudu pro lidská práva. Do centra pozornosti se například dostala otázka, nakolik jsou parlamentní, exekutivní a administrativní struktury na státní, ale i nadstátní úrovni odolné vůči napadení ústavní stížností, která se postupně stala hlavním právním nástrojem spojeným s ochranou lidských práv ve většině evropských zemí.

Připomeňme, že ze srovnávacího hlediska je ústavní stížnost subsidiárním soudním prostředkem kontroly ústavnosti, uplatněná tím, kdo je ve svých základních ústavních právech dotčen zásahem veřejné moci. Institucionalizace ústavní stížnosti byla mostem od mezinárodní ochrany lidských práv k ochraně poskytované v případě mikroústavního incidentu přímo jednotlivým dotčeným osobám na základě jejich vlastního procesního nároku. Stěžovatel se obrací na soud mající ústavní jurisdikci s tvrzením, že bylo dotčeno alespoň jedno z katalogizovaných nebo ústavou zaručených základních práv. Přitom stěžovatel musí prokázat, že při obraně svého základního práva bezvýsledně vyčerpal efektivní prostředky soudní ochrany, a že tedy ústavní stížnost je v oboru služeb soudní moci posledním vhodným opravným prostředkem. Stěžovatel může využít ústavní stížnosti, pokud je nebo bezprostředně může být ohrožen individuálním (nikoli jen obecným či abstraktním) aktem veřejné moci, přičemž navrhuje nezávislému soudu řešení incidentu vzhledem k svým subjektivním právům a oprávněným zájmům.

Spojené království přijalo v roce 1998 Human Rights Act, který výrazně evropeizoval výkon soudní spravedlnosti v podmínkách difúzního systému kontroly ústavnosti, který se tradičně musel obejít bez instituce ústavní stížnosti. Článek 3 britského zákona o lidských právech však stanovil povinnost vykládat veškerá britská legislativní opatření tak, aby bylo dosaženo souladného účinku s obsahem základních práv ve smyslu Evropské úmluvy o lidských právech. Vysoké britské soudy získaly pravomoc prohlásit, že určité legislativní akty jsou neslučitelné s Evropskou úmluvou, a z tohoto hlediska také rozhodovat konkrétní spory. Odůvodnění deklarace o neslučitelnosti napomáhá splnění povinnosti souladné interpretace britských zákonů a Úmluvy. Velmi široce použitelný šestý článek obsažený v Human Rights Act prohlašuje za protiprávní každý akt veřejné moci, který by byl v rozporu se základními právy podle Evropské úmluvy. Pokud by ovšem orgán veřejné moci byl nucen jednat kontroverzním způsobem, protože nemá možnost vyložit svou pravomoc souladně s Úmluvou vzhledem k jasné a přesné dikci vnitrostátního zákona, otevírá se možnost, aby ten, kdo tvrdí, že nebyla respektována jeho evropská základní práva, podal z tohoto důvodu stížnost k soudu, který věc znovu posoudí a rozhodne o případném zrušení napadeného aktu, o zákazu pokračování v protiprávní aktivitě, či o náhradě škody.

Režim, který nastolil z hlediska respektu k evropským základním právům britský Civil Service Code, byl prvním skromným krůčkem na cestě k odstranění rozporu mezi snahou pomoci uplatnění primátu základních práv ve veřejné správě a mezi principem loajality k předpisům, které bezprostředně zakládají pravomoc úřední osoby jednat či chovat se určitým způsobem. Diskuse o tom, zda Human Rights Act je jen druhým takovýmto skromným krůčkem, či něčím podstatnějším, je mimořádně zajímavá. Respekt ke společným základním právům, přesahujícím rámec úřední diskrece i diskrece parlamentní, zrovna tak jako na druhé straně povinnost být loajálním státním úředníkem, který ctí předpisy podle zásady bližší domácí košile než cizí kabát, jsou z hlediska profesní etiky souřadnými axiómy. Právní vývoj naznačuje, že úřady a úředníci musí být před věrností zákonům soudně chráněny, jestliže musel být redefinován soudní opravný prostředek určený obětem přespříliš loajálních úřadů a úředníků. Jestliže jsme tedy dříve mohli tvrdit, že vykonavatele veřejné služby chrání především jejich profesní etika, je nutné věnovat stejnou pozornost tomu, jak veřejné služebníky na prahu nového tisíciletí chrání správní právo.

Kniha Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí vznikla na základě spolupráce zkušených autorů z Velké Británie, Spojených států amerických, Kanady, Austrálie, Nového Zélandu a Hongkongu. Autory spojovala nejenom jazyková jednota, ale i určitý styl přemýšlení o úřednické etice. Autoři se shodují v tom, že etická pravidla ve veřejném sektoru se velmi rychle vyvíjejí, což může samozřejmě znamenat i to, že co je akceptovatelné v určitém časovém a místním kontextu, může být v jiném místě a v jiném čase nepřijatelné. Barry O´Toole to krásně argumentuje na britském příkladu z dob iránsko-irácké války. Úředníci Ministerstva obchodu a průmyslu vycházeli z maximy, že je nejdůležitější nepropást příležitost prodat co možná nejvíce zbraní komukoli, kdo je ochoten a schopen za ně zaplatit. Úředníci Ministerstva obrany předvídavě bránili této politice, protože měli obavu, že by tyto zbraně mohly být později použity proti britským vojákům. Úředníci Ministerstva zahraničních věcí projevovali k dovršení tohoto zmatku zásadově nerozhodné úsilí nenarušit mocensko-diplomatickou rovnováhu.V čem se však všichni s překvapující profesionálně-etickou jistotou shodli, bylo to, že všechny tyto snahy jsou v britském veřejném zájmu. Teprve zpráva Scottovy vyšetřovací komise (Inquiry into the Export of Defence Equipment and Dual-Use Goods to Iraq) po mnoha letech trápení se s aférou kolem britského vyzbrojování Iráku dokázala přiznat, že patrně i v tomto kontextu existoval veřejný zájem, i když jiný než ten, který loajálně a svým způsobem též eticky hájili jak úředníci-obchodníci, tak úředníci-vojáci, tak i úředníci-diplomaté. Z jejich profesně-etického chování totiž vyrostl veřejný skandál týkající se toho, o jaký veřejný zájem vlastně jde a proč byla veřejnost tak dlouho nejenom chlácholena nic neříkajícími prohlášeními, ale dokonce i bez uzardění obelhávána.

Jsou či nejsou důvodné mnohé skeptické názory o perspektivě etiky ve veřejné službě, kterých není v recenzované knize poskromnu? Barry O´Toole odpovídá jednoznačně: nikdy neexistoval zlatý věk veřejné služby, existuje však velké nebezpečí, že ve dvacátém prvním století nebude mnoho veřejných služebníků, kteří si budou moci s klidným svědomím dát na svůj pomník vytesat epitaf, že jejich život byl oddán veřejnému dobru. Snad právě proto nese kniha název Etika ve veřejné službě pro nové tisíciletí. Vždyť dvacáté první století snad nebude v novém miléniu posledním stoletím.

Doc. JUDr. Richard Pomahač, CSc.,
Právnická fakulta Univerzity Karlovy



Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |