VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 13
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

recenze

Veřejná správa v zrcadle správní vědy

Dvojrecenze knih Veřejná správa (autoři Richard Pomahač a Olga Vidláková, nakladatelství C. H. Beck, Praha 2002, 280 stran) a Veřejná správa: sociálně-psychologické problémy v historii a současnosti (autor Jan Vláčil, nakladatelství Linde, Praha 2002, 328 stran)

Staré dobré čínské přísloví praví: kdo vidí nebe ve vodě, ten vidí i ryby na stromech. O zrcadlení pojednávají i obě recenzované práce. Po velmi chudých letech, kdy většina českých titulů zabývajících se veřejnou správou jako takovou, vypadala jen jako nenáročné příručky pro úředníky bez fantazie, se shodou okolností téměř současně objevily dvě práce, které nejsou prvoplánovitě popisné.

Obě knihy těží z možností multidisciplinárního přístupu k veřejné správě. Jan Vláčil zakotvil svůj základní pohled v sociologii demokracie, široce přitom využívá analýzy historického vývoje s tím, že svoji monografii vřazuje do proudu prací správněvědních. Sociálně filozofická východiska a prvotně právní zakotvení veřejné správy jsou tak obohacovány pohledy řady oborů a podoborů sociálních věd. Richard Pomahač a Olga Vidláková považují za nejčastější přístupy ke studiu veřejné správy ty, které jsou založeny na poznatcích aplikované státovědy, jurisprudence, ekonomie a teorie řízení, avšak varují čtenáře, aby nepodlehli pokušení, že důkladné studium různých aspektů veřejné správy z nich učiní dobře poučené státovědce, juristy, ekonomy a manažery zároveň, neboť kontext veřejné správy je neúprosný a ponechává bez povšimnutí mnoho podstatných výdobytků oborů, z nichž čerpá, pokud nejsou teorií a praxí veřejné správy reflektovány.

Autoři obou knih jsou si nepochybně dobře vědomi toho, že profesionální i laické veřejnosti zprostředkovává obraz o administrativě prostá jednotlivá zkušenost a intuice často intenzivněji než analýza a systematické poznávání. Nepřekonatelnou definici podává v tomto duchu ostatně již Murphyho zákon veřejného blaha, jenž říká, že státní správa jsou samí úředníci, jeden vedle druhého. Úředníci jsou navzájem velmi solidární a každý z nich chce dosáhnout postavení přednosty úřadu, neboť ten už nemusí práci ani předstírat. Pro spokojený život v kterémkoli civilizovaném státě je občasné docházení na úřad důležité, přesněji řečeno nutné, protože neexistuje jiné místo kromě úřadu, kde by vám mohli vydat životně důležité dokumenty. Má to však jeden háček. I když se obecně soudí, že úkolem úředníka je potvrzovat různé žádosti, ve skutečnosti úředníci žádosti téměř výhradně zamítají. Pokud úředník někomu něco vydá, minimálně u toho dělá drahoty.

Nemá smysl zpochybňovat racionalitu murphyovských aforismů, které nás varují před rozhodnutím se ignorovat veškerou správu, neboť - jak si ostatně můžeme přečíst v knize Jana Vláčila - zkušenost organizace s kolektivně sdílenými významy faktů usnadňuje rozhodování, byť jde o rozhodování s omezenou racionalitou, vyplývající z prosté skutečnosti, že lidé v každodenním praktickém životě obvykle volí nikoli nejlepší možné, ale první přijatelné řešení jakéhokoli aktuálního problému. Na straně druhé sociálně psychologické studie potvrzují i to, že existují i pozitivní případy integrace individua a organizace (person - organization fit), což vede k závěru, že značná část organizací nemusí být považována za psychic prisons a že “k takovým vězením rozhodně také pro jejich zaměstnance nepatří správní orgány” (str. 37).

Paralelní čtení obou textů občas překvapí komplementárním vyzněním. Jan Vláčil například uzavírá druhou kapitolu své práce (str. 86 a 87) státotvornou kritikou neoliberálních přístupů volajících - vesměs marně - po zeštíhlení státu a po indiferentnosti administrativy jako po základních předpokladech systematických politických a správních řešení. Chaos však může mít i pozitivní, systémotvorné důsledky, zatímco systematická institucionalizace konfliktů může snižovat míru sociálního konsensu a vytvářet nevyzpytatelnou mlčící většinu nespokojenců. Nejen totalitární, ale i demokratický, ba dokonce i liberální stát si tak může vychovávat vlastní hrobaře. Richard Pomahač a Olga Vidláková navazují na tento závěr připomenutím pokusů redefinovat policy-making tam, kde suveréna nahrazují sítě suverénů, anebo tam, kde se suverenita ovládání zcela vytratila (str. 31). Administrativní stát je zatracen a zapomenut, ale strukturálně indukovaná byrokratická či manažerská hloupost v zasíťovaných ostrovech s relativně slušným sociálním zabezpečením a blahobytem žije dál. I proto lze zaznamenat výboje nespoutaného novátorství v manažerských školeních. Namísto o ideologii se mluví o penězích, kádrování a rodinkaření bylo vystřídáno rozvojem lidských zdrojů, obligátní staré struktury nahradily nové struktury (nebo i naopak), perestrojku zaměnil reinženýring. A dále (str. 201): Dominantní používání ekonomické terminologie školou New Public Management zatlačuje do pozadí občana jako nositele občanství, jež je výrazným prvkem demokratického právního státu. Občané jsou nahlíženi v roli uživatelů, klientů, spotřebitelů. Stávají se z nich pouze příjemci, patrně pasivní příjemci služeb, což dobře zapadá jak do teorie veřejné volby, tak do teorie managementu. Ve správních reformách se však nemůže ztrácet kategorie občana v demokratickém pojetí; přitom nejde jenom o záležitost terminologickou, ale o problém, který má dalekosáhlé společenské důsledky. Občana nelze degradovat na pasivní subjekt vykonávající vůli správních úřadů a exekutivních politiků (ani jiných politiků), který má právo se dostavit v určitých časových cyklech k volbám, ale je nutno mu umožnit aktivně se účastnit vládnutí (governance) jako jednomu z důležitých účastníků celé účastnické sítě subjektů. To vyžaduje důslednou ochranu postavení a role občanů ve společnosti, a to i při provádění správních reforem, k čemuž patří i odmítání nálepky spotřebitel, klient, příjemce na občana.

Je přirozené, že nalezneme i místa, která se věcně, či jen zdánlivě rozcházejí. Jan Vláčil věnuje nemalou pozornost tématu evropeizace veřejné správy a v subkapitole Feudální stát hovoří o tom, kterak středověk “vyústil do jakési sociální konstrukce Evropy” (str. 108). Po éře dominace novověkých národních velmocí se pak tedy může i sociální konstrukce Evropské unie jevit jako návrat k univerzalismu, nebo spíše globalismu neomezujícího se již jen na starý kontinent. Pro bývalé země sovětského bloku “je nicméně poněkud paradoxní ekonomicky nezbytné připojení k Evropské unii a přijetí správní nadvlády nadměrného množství mocných eurokratů z Bruselu, Štrasburku a Haagu”, uzavírá svou úvahu Jan Vláčil.

Čtenáři druhé z knih mají v kapitolách o fenoménu evropeizace veřejné správy více příležitostí věnovat se detailněji rozdílům mezi různými typy bruselské (mnohem méně pak štrasburské či haagské) eurokracie, přičemž pohled na tyto struktury je poněkud laskavější. Tak se u Richarda Pomahače a Olgy Vidlákové lze dočíst (str. 47), že konvergenční správní prostor výkonu pravidelné (právním pravidlům podléhající) veřejné správy je prostorem tolerance k funkci a k výkonům jednotlivých administrátorů, přičemž však nesnášenlivost ke správním praktikám sousedů v Evropské unii tolerována není. Zatímco pojem konvergence se dotýká procesu sbližování, pojem integrace navozuje představu souladného celku. Juridizace správních politik, tedy neustálé připomínání toho, že tyto politiky jsou součástí stále komplikovanějšího regulatorního rámce, dodává nejenom jistotu a argumentační sílu stoupencům ideálu pravidelné veřejné správy, ale i nevyhasínající zdroj podnětů pro vzájemnou komunikaci, výměnu dobrých a ještě lepších zkušeností i pro ujištění se o tom, že řada problémů je opravdu společných. Někteří autoři proto vymezují integrační správní prostor především jako svět komunikačně schopných úředníků a spřátelených expertů na veřejnou politiku. Vychází se přitom z kvalifikovaných odhadů, podle nichž na jednoho úředníka bruselské centrály připadají zhruba tři stejně kvalifikovaní úředníci z jednotlivých členských států, kteří se ve vzájemné interakci zabývají stejnými problémy.

Obě práce jsou připraveny i pro využití ve vysokoškolské výuce a více či méně úspěšně pracují s moduly, což znamená, že určitá témata či problémy jsou zpracovávány v různých souvislostech vícekrát na různých místech. Vláčilova kniha zpracovává takto téma správní moci a administrativní technologie, velká pozornost je věnována sociální historii správy a pochopitelně i královskému tématu administrativistiky - problémům byrokracie, byrokratizace a byrokratismu. Protože postmoderní stát se stává zároveň i státem mediálním či virtuálním, seznámíme se i s problematikou sebepropagace správních institucí. V rozsáhlé příloze jsou zpracovány přehledy historických dat a stručné komentáře k historickým událostem týkajícím se ekonomiky, správy a veřejných služeb. V rámci této přílohy se lze stručně seznámit i s odkazy na řadu osobností, jejichž myšlenky obohatily naše poznání o veřejné správě.

Richard Pomahač a Olga Vidláková naopak představením oborů, škol a osobností, které nepřehlédnutelným způsobem inspirují teorii veřejné správy, svoji knihu zahajují. Druhá kapitola podává srovnávací pohled na veřejnou správu a charakterizuje evropský správní prostor. Na tyto úvodní kapitoly navazuje výklad o institucionálních strukturách veřejné správy. Právnímu prostředí veřejné správy a reformě regulace ve veřejné správě je věnována čtvrtá kapitola. Problematikou, která se stává velmi aktuální v souvislosti s reformou státní služby, se zabývá kapitola o lidském faktoru ve veřejné správě. Kapitola šestá je věnována některým technologiím veřejné správy a závěrečná část pojednává o reformách veřejné správy jak v domácím rozměru, tak v souvislosti se zahraničními zkušenostmi.

Bibliografický přehled doplněný k oběma publikacím jasně dokumentuje, že obě knihy zaplňují mezeru v české správněvědní produkci a že se v některých pasážích vydaly na cestu pokrytou naším domácím písemnictvím jen zcela sporadicky, anebo vůbec ne. Čtenáři, kteří dosud museli čerpat poznatky z této oblasti převážně z literatury britské, francouzské a německé, mohou tedy i v tomto ohledu posoudit, nakolik se podařilo zpracovaná témata a problémy evropeizovat. Ostatní čtenáři mohou přinejmenším snadno zjistit, zda se vyplatí zajímat se o správní vědu.

PaedDr. Vladimír Heger, PhDr. Jiří Chum



Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |