VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 13 |
konzultace |
JUDr.Kateřina Frumarová,
Právnická fakulta Univerzity Palackého, Olomouc
Česká republika se řadí mezi demokratické právní státy, ve kterých výkon veřejné správy nepředstavuje od občanů izolovanou státní moc bez možnosti jakékoli vnější kontroly (včetně kontroly samotnými občany státu). Veřejná správa, respektive orgány veřejné správy disponují pravomocí autoritativního rozhodování v řadě oblastí, mohou zasahovat do našich práv a povinností (samozřejmě při respektování zásady zákonnosti), na straně druhé poskytuje veřejná správa občanům též řadu služeb (je i službou veřejnosti). Je proto nezbytné, aby občané byli informováni o činnostech veřejné správy, mohli požadovat poskytnutí informací, případně se přímo účastnit jednání a rozhodování orgánů veřejné zprávy, či mohli nahlížet do nejrůznějších dokumentů (samozřejmě vyjma případů, kdy zde existuje veřejný zájem na utajení a nezveřejnění určitých skutečností) (1).
V praxi jednotlivých států lze rozeznat dva základní přístupy v řešení tohoto problému:
princip publicity správy
princip diskrétnosti správy.
Princip publicity dává právní nárok na přístup k informacím vyjma těch, které jsou zákonem taxativně vyloučeny. Naopak princip diskrétnosti poskytuje občanům nárok na přístup k informacím jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis, popř. povolení přístupu ponechává volné úvaze správních činitelů (je typický pro totalitní režimy)(2).
Princip publicity, tedy právo občanů na informace o činnosti veřejné správy, je vlastní demokratickým státům, tedy i naší republice. Jde o významný mechanismus kontroly veřejné správy, a to kontroly vnější – realizované samotnými občany. Veřejná správa je vázána principem zákonnosti a institut práva na přístup k informacím představuje jednu z významných právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Významu tohoto institutu odpovídá i jeho právní zakotvení v právních řádech jednotlivých států, kdy je toto právo často součástí ústav jednotlivých států (buď přímo explicitně nebo je součástí širšího práva svobody projevu).
Pokud jde o Českou republiku, platí pro ni princip publicity veřejné správy. Právní základ nalezneme v Listině základních práv a svobod (dále jen LZPS), konkrétně v článku 17. Dle tohoto článku je zaručena svoboda projevu a právo na informace. Právo na informace lze interpretovat jako právo každé osoby svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu, přičemž toto právo lze omezit jen zákonem (je-li to nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti). Článek 17 odst.5 LZPS pak výslovně stanoví, že státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti, přičemž podmínky a provedení stanoví zákon. Tímto speciálním zákonem je v současné době zákon č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění.
Dalším významným ustanovením Listiny základních práv a svobod (speciálním k obecnému ustanovení čl.17 LZPS) je čl.35 odst.2 LZPS, který stanoví, že každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Toto právo blíže rozvádí a specifikuje zákon č.123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, v platném znění. Důležité při realizaci práva na informace je však respektovat též čl.10 LZPS, především jeho odstavec třetí, dle kterého má každý právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě (3).
Náš právní řád tedy umožňuje všem občanům právo na přístup ke všem informacím o činnosti veřejné správy vyjma těch, které jsou zákonem výslovně vyloučeny (neboť zde převažuje veřejný zájem na ochraně a nezveřejňování určitých informací a skutečností, kdy potřeba diskrétnosti, utajení či specifické ochrany těchto informací převažuje nad potřebou informovanosti veřejnosti).
Princip publicity veřejné správy nachází svůj odraz i v zákoně o obcích, tedy v zákoně č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v platném znění, neboť i obce jsou povinny informovat veřejnost v řadě případů o své činnosti. Zákon o obcích zajišťuje publicitu veřejné správy (a tudíž informovanost občanů o činnosti obce, resp. jejích orgánů) zejména úpravou těchto institutů:
A) V rámci výkonu samostatné působnosti je obec povinna mimo jiné v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi pečovat o vytváření podmínek pro uspokojování potřeb svých občanů, přičemž jednou z jmenovitě uvedených potřeb občanů je potřeba informací (§ 35 odst.2 zákona o obcích). Jednou skupinou informací jsou bez pochyb též informace o činnosti obce, respektive jejích orgánů. Toto ustanovení je však velice obecnou, generální formulací, jejíž konkretizované projevy najdeme až v dalších ustanoveních zákona o obcích.
V § 97 zákona o obcích jsou pak stanoveny některé základní formy informování občanů o činnosti obce. Dle tohoto ustanovení obec informuje o činnosti orgánů obce na zasedání zastupitelstva a dále jiným způsobem v místě obvyklým. Pro řadu informací je pak zákonem stanoveno jejich zveřejnění formou uveřejnění na úřední desce (viz podrobněji níže).
B) Veřejnost jednání orgánů obcí – zákon o obcích umožňuje občanům účastnit se jednání některých orgánů obce.
Zastupitelstvo – zasedání zastupitelstva jsou přímo ze zákona o obcích veřejná. To znamená, že se zasedání zastupitelstva může zúčastnit každá fyzická osoba, neboť zákon neomezuje přístup pouze na občany obce. Jde o velice významné právo občanů, neboť občané získávají možnost přímého, nezprostředkovaného přístupu k informacím, a to jak o činnosti samotného zastupitelstva, tak i dalších orgánů obce (4). Bližší podrobnosti průběhu zasedání a jednání zastupitelstva pak obsahují jednací řády, které si vydává každá obec, konkrétně zastupitelstvo každé obce (5).
Aby byli občané včas a řádně informováni o zasedání zastupitelstva a mohli realizovat své právo na účast na jednání zastupitelstva, stanoví zákon povinnost obecního úřadu informovat o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Obecní úřad je povinen tyto informace vyvěsit alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva na úřední desce obecního úřadu, mimo to může informaci zveřejnit i způsobem v místě obvyklým (např. v místním tisku, místním rozhlasem) (6).
O průběhu zasedání zastupitelstva se pořizuje zápis, který pak představuje významný zdroj informací především pro ty občany, kteří se přímo neúčastnili zasedání zastupitelstva. Zápis musí obsahovat údaje o počtu přítomných zastupitelů obce, schválený pořad jednání zastupitelstva, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení. Zápis je nutno pořídit do 10 dnů (platí od 1.1. 2003, když do 31. 12. 2002 byla tato lhůta pouze sedmidenní) po skončení zasedání a musí být uložen na obecním úřadu k nahlédnutí. Právě v možnosti zákonem stanovených skupin občanů nahlížet do zápisů je možno spatřovat významný příspěvek k informovanosti občanů.
Pokud jde o zasedání rady obce – zde platí opačný princip – schůze rady jsou neveřejné. Schůzí rady obce se tedy účastní pouze její členové a dále tajemník obecního úřadu s hlasem poradním. Rada však dle potřeb může přizvat k jednotlivým bodům svého jednání i další členy zastupitelstva (kteří nejsou členy rady) nebo jiné osoby.
I rada však stejně jako zastupitelstvo je povinna pořizovat ze svých schůzí zápis, s uvedením počtu přítomných členů rady, schváleného programu schůze, průběhu a výsledku hlasování a přijatých usnesení. Lhůta pro jeho vyhotovení je sedmidenní a zápis musí být uložen u obecního úřadu k nahlédnutí členům zastupitelstva obce (kdy do 31.12. 2002 zákon o obcích neomezoval možnost nahlédnutí výslovně na členy zastupitelstva).
Pokud jde o veřejnost (či neveřejnost) schůzí komisí rady a výborů zastupitelstva, včetně otázky pořizování zápisů, tuto otázku zákon o obcích výslovně neřeší. Z ust. § 118 odst. 2 zákona o obcích však plyne nutnost písemného vyhotovování veškerých usnesení přijatých výborem. Pokud jde o usnesení přijatá komisí, tuto otázku zákon o obcích výslovně neřeší, nicméně z ust. § 16 odst.2 písm.e) zákona o obcích lze dovodit, že i na schůzích komisí bude třeba písemně vypracovávat přijatá usnesení, jinak by nebylo možno do nich dle tohoto ustanovení nahlížet a pořizovat výpisy. V ostatních otázkách bude pak zřejmě záležet na obci, respektive orgánech, které komise a výbory zřizují, jak si tuto problematiku upraví. Bude však zřejmě převládat princip neveřejnosti (kdy jiné osoby než členové komise či výboru budou přizváváni pouze v případě potřeby jejich účasti).
C) Právo občana obce nahlížet do dokumentů a zápisů vzešlých z činnosti orgánů obce
Pokud určitá fyzická osoba splňuje kritéria stanovená zákonem a je tzv. občanem obce (popřípadě spadá do některé ze skupin občanů s právy obdobnými jako má občan obce), pak se jeho přístup k informacím nemusí omezit pouze na účast na jednání zastupitelstva, případně jiného orgánu obce, ale má další možnosti přístupu k informacím o činnosti obce.
Za občana obce je považována fyzická osoba, která je státním občanem ČR a je v obci hlášena k trvalému pobytu (7). Občan obce má právo dle zákona o obcích nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, do usnesení rady obce, výborů a komisí a pořizovat si z nich výpisy. Dále má občan obce právo nahlížet do rozpočtu obce a do závěrečného účtu obce za uplynulý kalendářní rok, čímž občan získává i možnost přehledu o finančním a majetkovém hospodaření své obce.
Veškerá výše uvedená práva občana obce však mají i další dvě skupiny fyzických osob:
fyzické osoby, které dosáhly věku 18 let a vlastní na území obce nemovitost a
fyzické osoby, které dosáhly věku 18 let, jsou cizím státním občanem, jsou hlášeni v obci k trvalému pobytu a stanoví-li tak mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena.
Čestný občan obce tato práva nemá. Občané obcí, které vytvořily svazek obcí (§ 49 a násl. zákona o obcích), jsou též oprávněni nahlížet do zápisu z jednání orgánu svazku obcí. Mimoto se též mohou účastnit zasedání orgánu svazku obcí (8).
D) Povinnost zveřejňovat zákonem stanovené informace
Formy zveřejnění - na úřední desce
- způsobem v místě obvyklým
- na jednání zastupitelstva.
Úřední deska – zákon o obcích stanoví povinnost každému obecnímu úřadu, aby zřídil úřední desku, která musí být umístěna na místě veřejnosti přístupném (9). Zpravidla se úřední deska umisťuje na budovu, v níž má obecní úřad své sídlo. Zveřejnění informací na úřední desce bývá ve většině případů obligatorní formou zveřejnění zákonem stanovených informací, záměrů, údajů atd.
Zveřejnění způsobem v místě obvyklým – jedná se způsoby zveřejňování informací způsoby, které jsou v dané obci zavedené, vžité a které odpovídají místním podmínkám a potřebám, jsou účinné a dostupné. Může jít například o zveřejnění informací v místním tisku, místním rozhlase, místní televizní stanicí. Jde zpravidla o doplňkovou, fakultativní formu zveřejňování informací k formě uveřejnění na úřední desce.
Jednání zastupitelstva – obec je povinna na jednání zastupitelstva, které je veřejné, informovat o činnosti jak zastupitelstva, tak dalších orgánů obce.
Podle zákona o obcích musí obec zveřejňovat zejména tyto informace:
Obce jsou povinny zveřejnit rozhodnutí zastupitelstev o sloučení obcí nebo o připojení obce, neboť do 30 dnů od zveřejnění lze podat návrh na konání místního referenda o této věci (10).
Obce jsou dále povinny zveřejnit svůj záměr prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku, a to vždy nejméně 15 dnů před projednáním v příslušném orgánu obce. Formou zveřejnění je vyvěšení na úřední desce obecního úřadu, fakultativně lze záměr zveřejnit též způsobem v místě obvyklým. Účelem zveřejnění je poskytnout zájemcům možnost se k záměru vyjádřit a předložit své nabídky, ostatní občany pak informovat o zamýšlených dispozicích s majetkem obce. Pokud by obec záměr nezveřejnila, je právní úkon od počátku neplatný.
Nově (11) je stanovena povinnost obce, která je smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, tuto smlouvu uveřejnit na úřední desce nejméně po dobu 15 dnů, a to bezodkladně poté, co byla tato smlouva uzavřena. Současně se smlouva zveřejní též ve Věstníku právních předpisů kraje (12). Nadto musí být každá uzavřená veřejnoprávní smlouva přístupná každému na obecním úřadu obce, která je její smluvní stranou.
Zákon o obcích také nově stanoví povinnost zveřejňovat určitá rozhodnutí týkající se problematiky zabezpečení řádného výkonu přenesené působnosti obcí. Konkrétně jde o rozhodnutí krajského úřadu, kterým se určuje, že výkon přenesené působnosti či její části bude za obec, která není schopna zajistit řádný výkon této působnosti, vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří. Toto rozhodnutí se zveřejní nejméně po dobu 15 dnů na úřední desce obecního úřadu obce, jejíž orgán neplnil povinnost dle § 7 odst. 2 zákona o obcích (tedy výkon přenesené působnosti). Obdobně rozhoduje pak Ministerstvo vnitra o tom, že za obecní úřad obce s rozšířenou působností, který opět nezajistí řádný výkon přenesené působnosti, bude tuto působnost vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Ministerstvo vnitra může též při splnění zákonných podmínek rozhodnout o delegování určitého rozsahu výkonu státní správy obce s rozšířenou působností na obec s pověřeným obecním úřadem. V prvém případě se rozhodnutí ministerstva zveřejňuje na úřední desce obecního úřadu s rozšířenou působností, který neplnil svou povinnost a na deskách obecních úřadů v jeho správním obvodu, a to po dobu nejméně 15 dnů. Ve druhém případě se rozhodnutí zveřejňuje na úřední desce pověřeného obecního úřadu a na úředních deskách obecních úřadů v jeho správním obvodu (opět nejméně po dobu 15 dnů). V obou případech se nadto rozhodnutí ministerstva zveřejní ve Věstníku právních předpisů kraje.
Dále je obec povinna zveřejnit na úřední desce informace o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva, a to alespoň 7 dní před jeho zasedáním (fakultativně též i způsobem v místě obvyklým). Na úřední desce (popř.též i způsobem v místě obvyklým) se uveřejňuje též stanovený počet zastupitelů, který má být v obci zvolen.
Specifickou otázku pak představuje zveřejňování právních předpisů obce, kterému se budu věnovat podrobněji níže v samostatném bodě.
Obce jsou dále povinny zveřejňovat určité informace, údaje a pod. podle zvláštních právních předpisů. Například podle zákona č.250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, je obec povinna zveřejnit vhodným způsobem návrh rozpočtu i návrh závěrečného účtu za uplynulý kalendářní rok, a to nejméně 15 dnů před jejich projednáváním v zastupitelstvu (občané mohou pak k návrhům podávat připomínky). Obdobné pravidlo platí i pro rozpočet a závěrečný účet svazku obcí. Princip publicity se projevuje dále například i v zákoně č.50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu(stavební zákon), v platném znění (13), či je smyslem zákona č.123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, v platném znění, kdy poskytovatelem informací podle těchto zákonů mohou být ve stanovených případech i orgány obcí.
Mimoto se pak na obec vztahuje též základní předpis z oblasti poskytování informací, a to zákon č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění, neboť mezi tzv.povinné subjekty (které jsou dle tohoto zákona povinny informace o své působnosti poskytovat) patří i orgány územní samosprávy. Podle tohoto zákona se informace poskytují buď zveřejněním (zákon stanoví údaje, které povinný subjekt musí zveřejnit ve svém sídle a svých úřadovnách (14)) nebo na základě žádosti (tu může podat každá fyzická i právnická osoba při dodržení zákonem stanovených podmínek (15)). O poskytnutí informace na základě žádosti dle tohoto zákona pak rozhoduje obecní úřad. Odpovědnost za informování veřejnosti o činnosti obce nese starosta.
E) Publikace právních předpisů obce
Právními předpisy, které vydávají obce, jsou obecně závazné vyhlášky obce a nařízení obce. Právní předpisy obce musí být vyhlášeny, a to formou vyvěšení na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů, to je podmínkou platnosti právních předpisů. Nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost se zveřejní též na úřední desce obecních úřadů působících ve správním obvodu obce s rozšířenou působností. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení. Mimo to může obec uveřejnit právní předpis obce i způsobem v místě obvyklým. Účinnosti nabývá právní předpis patnáctým dnem po vyhlášení, pokud v právním předpise není stanoven pozdější počátek účinnosti. Jestliže to vyžaduje naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit i dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení.
Obec je nově povinna vést evidenci právních předpisů (16), které vydala. Právní předpisy obce a jejich evidence pak musí být každému přístupny u obecního úřadu v obci, která je vydala. Nařízení vydané obcí vykonávající rozšířenou působnost musí být přístupné též u obecních úřadů působících v jejím správním obvodu. Právní předpis obce je nadto povinen obecní úřad zaslat neprodleně příslušnému krajskému úřadu a dále Ministerstvu vnitra, pokud o to požádá (do 31. 12. 2002 se právní předpisy zasílaly příslušnému okresnímu úřadu).
Na úřední desce obcí se však zveřejňují ještě další významné skutečnosti týkající se jak právních předpisů obce, tak i jiných opatření orgánů obce. Obec je totiž povinna na své úřední desce zveřejnit rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce či nařízení obce, nebo o pozastavení výkonu usnesení, rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti, a to po dobu 15 dnů. Taktéž je obec povinna totožným způsobem zveřejnit i rozhodnutí krajského úřadu o zrušení jiného opatření orgánů obce v přenesené působnosti (pozn. - do 31.12. 2002 o těchto výše uvedených skutečnostech rozhodoval okresní úřad). Dále je obec povinna uveřejnit na úřední desce nález Ústavního soudu ČR, kterým Ústavní soud ruší obecně závaznou vyhlášku obce nebo nařízení obce, a dále též rozhodnutí soudu, kterým se ruší usnesení, rozhodnutí nebo jiná opatření orgánu obce v samostatné působnosti, a to opět po dobu 15 dnů (17). Fakultativně pak mohou být veškerá výše uvedená rozhodnutí uveřejněna i způsobem v místě obvyklým.
Poznámky:
Jde například o ochranu tzv.utajovaných skutečností, nebo o zákonem stanovenou povinnost mlčenlivosti pro určité osoby
Blíže Hendrych, D.a kol.: Správní právo – obecná část, C.H.Beck, Praha 2001, str.385
Blíže tuto problematiku upravuje především zákon č.101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, v platném znění
Podle ust.§ 97 zákona o obcích obec informuje občany o činnosti orgánů obce na zasedání zastupitelstva a dále jiným způsobem v místě obvyklým
Ust. § 96 zákona o obcích
Srov.ust. § 93 odst.1 zákona o obcích
Zákon č.133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů, v platném znění
Je nutno upozornit, že práva občana obce uvedená v bodu C) jsou vázána na dosažení věku 18 let
Od 1.1.2003 bylo ust. § 112 zákona o obcích upřesněno tak, že se musí jednat o místo veřejně přístupné zpravidla po 24 hodin denně
Obdobný princip platí v případě zamýšleného zřízení nebo zrušení městského obvodu či části ve statutárním městě – srov. ust. § 20 zákona o obcích
A to novelou zákona o obcích č. 313/2002 Sb.
Obdobně se postupuje i při změně či zrušení veřejnoprávní smlouvy
Jde zejména o proces pořizování a projednávání územně plánovací dokumentace
Tyto údaje jsou stanoveny taxativně v § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím
Žádost musí splňovat zákonem stanovené náležitosti, či subjekt nesmí požadovat skutečnosti zákonem vyloučené z informační povinnosti apod.
Evidence právních předpisů obsahuje číslo a název právního předpisu, datum jeho schválení, datum nabytí platnosti a datum nabytí účinnosti, popř. i datum pozbytí platnosti. Právní předpisy obce se označují pořadovými čísly. Číselná řada se uzavírá vždy koncem každého kalendářního roku
Další rozhodnutí vztahující se k právním předpisům obce, popř. jiným opatřením orgánů obce, které je obec taktéž povinna uveřejňovat na své úřední desce, jsou upravena v ust. § 125 odst. 2 zákona o obcích.