VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 11 |
komentář |
Mgr. Radim Polčák,
právník odboru legislativního a právního
Krajského úřadu Jihomoravského kraje
polcak.radim@kr-jihomoravsky.cz
Rozsáhlá reforma veřejné správy s sebou kromě nových institucí a institutů přinesla i řadu procedurálních změn. Zatímco do konce roku 2002 vykonávaly krajské úřady dozor pouze nad malou částí základních samosprávných jednotek, jmenovitě nad statutárními městy, s koncem činnosti okresních úřadů na ně přešly prvoinstanční dozorová práva a povinnosti nad veškerými obcemi. Změnil se rovněž systém dozorových instrumentů a institutů stejně jako systém samotného dozoru. Namísto toho, aby mohl krajský úřad tak jako doposud provádět přímo sistaci obecně závazných vyhlášek a nařízení odporujících zákonu, vykonává nyní už jen “čistě” dozorovou činnost, při níž mu přísluší normativní právní akty obcí kontrolovat, upozorňovat na případné rozpory se zákonem a v případě nesjednání nápravy navrhovat sistaci vrchnímu orgánu dozoru, kterým je ministerstvo vnitra.
I když se na první pohled může tato změna zdát zbytečnou komplikací celého dozorového procesu, je třeba si uvědomit, že je vedena racionální snahou zákonodárce o maximální objektivitu a nestrannost dozorových činností. V praxi je totiž velice častá situace, kdy členové obecních zastupitelstev nebo jiní funkcionáři místních samospráv zasedají zároveň v zastupitelstvech krajů a mají tak, byť nepřímo, silný vliv na činnost krajských úřadů. Tím, že sistační pravomoc přešla přímo na ministerstvo vnitra, se krajské úřady částečně zbavily jha nepopulárního rozhodování a “medvědích služeb” zákonu. Pokud se podaří celý nově zkonstruovaný systém odpovídajícím způsobem administrativně-technicky zvládnout, dá se díky jeho byrokratizaci (v dobrém slova smyslu) očekávat, že dozor bude konečně vykonáván nestranně a v zájmu zákonnosti.
V současné době, kdy právní úprava obecního i krajského zřízení trpí ještě stále řadou dětských nemocí, se v každodenní praxi často vyskytují problémy, které není možné odstranit žádným aplikačním postupem a k jejichž řešení je tudíž povolán a povinen pouze zákonodárce. Jedním z takových problémů je institut sistace obecně závazných vyhlášek, jehož současná konstrukce v praxi v mnohých případech působí tvrdosti a jehož aplikace je mnohdy těžkopádná, přičemž krajské úřady a nyní zejména ministerstvo vnitra, jsou nuceny chovat se v křehce vytvářených obecních právních řádech jako příslovečný slon v porcelánu. Důvodem je fakt, že sistace jakožto institut může působit pouze proti normativnímu právnímu aktu jako celku, nikoli tedy proti jeho části. Objevují se tak případy, a je třeba podotknout, že ty budou s postupným “rozjezdem” pasivní legislativy krajů narůstat geometrickou řadou, kdy je nutné navrhovat sistaci či dokonce pozastavovat účinnost celých normativních právních aktů, přičemž důvodem k tomu jsou parciální a mnohdy i marginální problémy v jejich materiích.
Krajské úřady jako prvostupňový dozorový orgán jsou navíc stavěny do pozice, kdy je třeba rozhodovat se nad tím, zda vyzvat obec případně navrhnout sistaci normativního právního aktu nebo “přivřít oči” a drobné porušení zákona ponechat bez povšimnutí v zájmu hladkého fungování právních vztahů takovým normativním právním aktem založených. Zákon zde však hovoří jasně a říká krajským úřadům: Odporuje-li normativní právní akt zákonu, vyzvat k nápravě a nestane-li se tak, navrhnout pozastavení jeho účinnosti. Ministerstvo vnitra pak má opět jasné zadání: pokud krajský úřad vytýká nezákonnost oprávněně, pozastavit účinnost. Zde je však třeba si vždy uvědomit, že ani úředník není neuronová síť naprogramovaná zákonem a tak dochází k situacím, kdy se do obecně závazných vyhlášek, nařízení a opatření dostávají věci, které sice nejsou v souladu se zákonem, nicméně vzhledem k tomu, že jsou zhodnoceny jako nepodstatné, není k nim v procesu pasivní legislativy krajských úřadů přihlíženo.
Typickým příkladem budiž statuty statutárních měst. Majíce formu obecně závazných vyhlášek, jsou předmětem posuzování dozorových orgánů. I přes veškerou snahu městských legislativců se pak stává, že se v těchto složitých dokumentech čítajících desítky či stovky stran, objevují drobné nezákonnosti či problematická místa. I když právníci a právní vědci bytostně nenávidí situaci, která je někde mezi pojmy “právo je” a právo není,” je právě toto ten případ.
V době, kdy kraje měly povinnost sistovat obecně závazné vyhlášky v případě jejich nezákonnosti, se jednalo o situaci doslova zoufalou, neboť právní zadání sistovat zde bylo jasné, faktická situace ale velela: Nelze pozastavit účinnost vyhlášky, která je základním kamenem statutárního města. Ani dnes se změnou dozorových mechanismů však není tato situace o mnoho snazší, jen hlavní tíha zodpovědnosti se přesunula z krajských úřadů na ministerstvo vnitra. Přesto by bylo, a to z důvodů čistě faktických, dle názoru autora velice s podivem, kdyby i letitou praxí protřelý a ostřílený byrokrat si “střelil” něco takového jako je sistace městského statutu.
Lze s úspěchem pochybovat o tom, že tento stav vyhovuje nějakému společensky významnému zájmu. Ani statutární města, která z něj, jak by se na první pohled mohlo zdát, profitují faktickou nedotknutelností svých statutů, zřejmě nejsou touto situací nikterak nadšena. Dozor nadřízených orgánů zde totiž v tomto případě nefunguje destruktivně, ale, a to města zcela jistě chápou, koordinačně a kooperačně a tedy ku prospěchu věci. Vytváří se zde však velký prostor pro notorické kverulanty (typicky zhrzené bývalé zaměstnance magistrátů, snažící se z nedostatku jiné konstruktivní činnosti při hře na zákon napáchat svým zaměstnavatelům pokud možno co největší škody), kteří nejrůznějšími stížnostmi napadají ta ustanovení statutů, která ačkoli jsou významu marginálního nebo mají charakter spících norem, dávají zákonnou záminku k postupu podle dozorových ustanovení.
Nedomnívám se, že tento problém je záležitostí jednoduchého legislativního řešení, kdy novela dozorových ustanoveních za slova “obecně závaznou vyhlášku” prostě a jednoduše doplní “nebo její část.” Celý mechanismus bude zcela jistě nutné podrobit důkladnému rozboru a domyslet všechny možné konsekvence. Smyslem tohoto krátkého zamyšlení tak bylo pouze na existenci tohoto problému upozornit a vyzvat vědu správního práva i právní praxi k diskusi nad jeho řešením.