VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 14 |
konzultace |
Mgr. Jiří Kroupa
Problematika evidence obyvatel a určení trvalého pobytu jednotlivých občanů má nepochybně úzkou spojitost s chápáním svobody pohybu a pobytu, jak je vyjádřena v čl. 14 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina). V loňském roce se k některým konkrétním otázkám z této oblasti vyjádřil rovněž Ústavní soud.
Uvedeným nálezem rozhodlo plénum Ústavního soudu 30. října 2002. Ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu zatím nebyl publikován (březen 2003). Na základě § 64 odst 1 písm. d) ve spojení s § 74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu podal návrh na zrušení zmíněného ustanovení v souvislosti se svojí ústavní stížností Ing. J. Č. (dále jen stěžovatel). Ústavní soud se s jeho názorem neztotožnil a návrh tudíž zamítl.
Nejprve je třeba zmínit některá ustanovení současné právní úpravy trvalého pobytu. Tento je upraven v hlavě II. zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel). Podle § 10 odst. 1 zákona se místem trvalého pobytu rozumí adresa pobytu občana v České republice, kterou si občan zvolí, a to zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání (pochopitelně ale může jít i o jiný případ). Vždy se však musí jednat o objekt, který je označen číslem popisným nebo evidenčním, popř. číslem orientačním (ve smyslu vyhlášky č.97/1961 Sb., o názvech obcí, označování ulic a číslování domů). Zároveň musí být takový objekt na základě stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.) určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci.
Občan může mít pouze jedno místo trvalého pobytu. Důležité pravidlo uvádí odstavec 2 § 10 zákona: z přihlášení občana k trvalému pobytu nelze vyvodit žádná práva k danému objektu ani k vlastníkovi nemovitosti.
Místo trvalého pobytu je občan oprávněn kdykoliv změnit, přičemž tento krok je třeba nahlásit na příslušné ohlašovně (§ 10 odst. 5 věta první). Zákon ovšem počítá i se zrušením údaje o místě trvalého pobytu občana úřední cestou. Podle § 12 odst. 1 se tak stane v podstatě ve dvou případech. Prvním je situace, kdy údaj neměl být vůbec zapsán, protože se tak stalo na základě pozměněných, neplatných či padělaných dokladů nebo nepravdivě či nesprávně uvedených skutečností. Druhý případ nastává tehdy, pokud zaniklo užívací právo občana k objektu (nebo k jeho vymezené části), který byl jako místo trvalého pobytu uveden, a občan nadále objekt neužívá. Podmínkou je ovšem návrh oprávněné osoby, kterou je osoba starší 18 let se způsobilostí k právním úkonům, která je oprávněna příslušný objekt nebo jeho část užívat anebo je provozovatelem ubytovacího zařízení, kde se občan k trvalému pobytu hlásí.
I v případě zrušení údaje ovšem není přípustné, aby dotyčný občan nebyl k trvalému pobytu hlášen nikde. Na to pamatuje § 10 odst. 5 věta druhá zákona. Místem trvalého pobytu se podle něj stává sídlo ohlašovny, v jejímž území byl trvalý pobyt občana úředně zrušen.
Místo trvalého pobytu představuje povinný údaj, který se zapisuje do občanského průkazu, jak je stanoveno v § 3 odst. 2 písm. a) zákona č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech. Podle § 2 odst. 2 tohoto zákona je povinen mít občanský průkaz každý občan, který má trvalý pobyt na území České republiky a dosáhl věku 15 let.
Stěžovateli bylo rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 27. 5. 1997 zrušeno užívací právo k bytu na adrese, která byla místem jeho trvalého pobytu. Tento rozsudek byl následně potvrzen Městským soudem v Praze a usnesením Nejvyššího soudu, kterým bylo odmítnuto stěžovatelovo dovolání. Na základě § 12 odst. 1 a § 10 odst. 5 věta druhá zákona o evidenci obyvatel byl údaj o místě trvalého pobytu stěžovatele úředně zrušen a byla mu určena nová adresa místa trvalého pobytu v místě ohlašovny (konkrétně na Praze 5). S touto adresou byl stěžovateli vyhotoven nový občanský průkaz, který však dotyčný odmítl dne 15. 1. 2001 převzít. Tímto jednáním se dopustil přestupku na úseku všeobecné vnitřní správy podle § 42 odst. 1 písm. e) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, za který mu byla Úřadem městské části Praha 13 dne 25. 6. 2001 uložena pokuta 500 Kč (plus náklady řízení dalších 500 Kč). Toto rozhodnutí později potvrdil Magistrát hlavního města Prahy. Poznamenejme ještě, že v současnosti by se po novele přestupkového zákona (s účinností od 1. dubna 2002) jednalo o přestupek na úseku občanských průkazů podle § 42a odst. 1 písm. d). Na uvedená rozhodnutí příslušných orgánů reagoval stěžovatel ústavní stížností a rovněž návrhem na zrušení § 10 odst. 5 věty druhé zákona o evidenci obyvatel.
Stěžovatelova argumentace vycházela z předpokladu, že podle § 134 občanského soudního řádu potvrzuje občanský průkaz jako veřejná listina pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo potvrzeno, není-li prokázán opak. Na adrese, která mu byla úředně přidělena, stěžovatel ve skutečnosti nebydlí ani zde nemá žádné věci. Vzhledem k tomu, že se jedná o adresu ohlašovny, nebylo by něco takového ani možné. Ohlašovna navíc nesplňuje požadavky na místo trvalého pobytu, jak jsou vyjádřeny v § 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel (tedy není objektem určeným k bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci). Z tohoto důvodu neodpovídal zápis této adresy do občanského průkazu realitě. Jakožto úřední doklad byl tedy občanský průkaz neplatný, stěžovatel nebyl povinen jej převzít a tudíž ani nemohl spáchat výše uvedený přestupek.
Podle názoru stěžovatele zákon o evidenci obyvatel nepožaduje, aby každý občan měl trvalý pobyt. Dovozoval to z dikce § 10 odst. 1 věty druhé zákona, podle níž občan může mít jen jedno místo trvalého pobytu. Tedy může, nikoli však musí, takže zde podle stěžovatele existují dvě možnosti: mít jen jedno místo trvalého pobytu nebo žádné. Pokud tedy stěžovatelův dosavadní trvalý pobyt byl zrušen, neznamená to ještě, že by mohl být úřední cestou zapsán do občanského průkazu údaj nový. Článek 14 odst. 1 Listiny umožňuje svobodnou volbu pobytu (“Svoboda pohybu a pobytu je zaručena.”), tudíž nemůže být trvalý pobyt určen úřední cestou proti vůli stěžovatele. Pokud by se tak v daném případě stalo, byl by navíc stěžovatel omezen oproti ostatním občanům v rozhodování o svém pobytu a tedy oproti nim diskriminován. Zde by pak byl dán rozpor s článkem 1 Listiny (“Lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.”).
Jak již bylo řečeno, Ústavní soud zaujal názor opačný. Nejprve podrobněji rozebírá samotnou svobodu pobytu, kterou “se nepochybně rozumí (…) oprávnění svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoliv místě v České republice, tj. oprávnění svobodně si volit bydliště uvnitř českého státu. Toto ústavní oprávnění svobodně si volit svůj dlouhodobý či krátkodobý pobyt (bydliště) na určitém místě tedy s sebou nepřináší požadavek (nařízení) v daném místě (bydlišti) se skutečně zdržovat nebo o tomto faktickém pobytu (bydlišti) informovat veřejnou moc.” Svoboda pobytu může být podle odstavce 3 článku 14 Listiny omezena “zákonem, jestliže je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých a na vymezených územích též z důvodu ochrany přírody.”
Ve svých závěrech tak Ústavní soud vyšel z nutnosti rozlišovat dvě důležité kategorie. Předně je to bydliště, tedy místo, kde se občan skutečně zdržuje. Toto místo si smí zvolit podle své vlastní vůle (resp. s omezením daným článkem 14 odst. 3 Listiny). Zároveň se na něm však zdržovat nemusí a kdykoliv je může změnit. Veřejné moci pak není povinen sdělovat ani toto bydliště, ani jeho případnou změnu.
Určení trvalého pobytu ve smyslu § 10 zákona o evidenci obyvatel je ovšem jinou kategorií. Smyslem tohoto určení (jež vyplývá z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR a též Ministerstva vnitra k této věci) je zajistit, aby byl určitým způsobem řešen vzájemný vztah občana a veřejné správy. Jedná se o “evidenční úkon veřejného práva”, který má umožnit komunikaci mezi veřejnou správou a občanem, má význam v souvislosti s určením místní příslušnosti ve správním řízení, pro výkon volebního práva a v řadě dalších případů. Ohledně tohoto institutu je tedy třeba uvést:
Místo trvalého pobytu si může občan určit zcela sám, příslušnému úřadu je pouze sděluje.
Určení místa trvalého pobytu může občan kdykoliv změnit.
Toto určení místa trvalého pobytu neznamená, že občan musí mít na téže adrese i bydliště. Není tedy povinen se na ní fakticky zdržovat.
I když své bydliště změní, tj. bude se fakticky zdržovat jinde, není třeba takovou skutečnost úřadu sdělit a úřad ji ani nezkoumá.
Ústavní soud se rovněž se stěžovatelem rozešel v názoru na dikci ustanovení § 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel. Rozhodně není možné z něj dovodit, že by občan nemusel mít trvalý pobyt, nýbrž naopak: určení trvalého pobytu je třeba chápat jako občanovu povinnost, byť si může zvolit místo podle své vlastní vůle. Ustanovení § 10 odst. 5 věty druhé tak nemá za cíl úředně natrvalo vnutit občanovi místo trvalého pobytu. Naopak má zajistit, aby v případě, že bude původní údaj o trvalém pobytu konkrétního občana nezávisle na něm samém zrušen, nenastala situace, že by občan žádné místo trvalého pobytu neměl. Podstatné je, že občan může kdykoliv toto místo trvalého pobytu změnit a už vůbec se celá věc netýká jeho bydliště, tedy místa, kde se reálně zdržuje. Napadené ustanovení zákona o evidenci obyvatel tedy nikterak nekoliduje s článkem 14 odst. 1 Listiny. Potažmo tedy nemohlo dojít ani k diskriminaci stěžovatele, tedy k porušení článku 1 Listiny.
Opět citujme z nálezu: “Jedná se proto (…) o speciální právní úpravu, která dotčenému občanovi nebrání v uplatnění práva volby místa trvalého pobytu (v rámci ustanovení § 10 odst. 1 zákona o evidenci obyvatel) nebo v postupu v souladu s ustanovením § 10 odst. 5 a 6 zákona o evidenci obyvatel, tedy v ohlášení změny trvalého pobytu za podmínek tam uvedených.” Je tedy možné říci, že vzhledem k této speciální povaze právní úpravy může být adresa ohlašovny coby místo trvalého pobytu uvedena ve stěžovatelově občanském průkazu, a to i když se zde zjevně nezdržuje.
Kromě uvedených argumentů stěžovatel ještě uváděl, že byl zkrácen na dalších svých právech. Tato práva však pouze vyjmenoval bez toho, že by jejich údajné porušení dále rozvedl. Ústavní soud tedy rovněž v těchto případech porušení stěžovatelových práv neshledal.