VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 14
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

příloha

JUDr. Josef Vedral,
Svaz měst a obcí ČR

K některým otázkám pracovního poměru úředníků územních samosprávných celků

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, který vstoupil v účinnost s počátkem letošního roku, je normou pohybující se na rozhraní mezi soukromým a veřejným právem, konkrétně mezi právem správním a pracovním. Podle svého § 1 upravuje tento zákon pracovní poměr úředníků územních samosprávných celků a jejich vzdělávání (odst. 1), přičemž na pracovněprávní vztahy úředníků územních samosprávných celků se, nestanoví-li tento zákon jinak, vztahuje zákoník práce. Zákon se však podstatným způsobem dotýká i obecního a krajského zřízení, tedy zákonů obsahujících obecná ustanovení o fungování obecních a krajských úřadů a jejich vazbě na volené samosprávné orgány (viz pravomoc schvalovat rozpočet územního samosprávného celku, rozhodovat o počtu zaměstnanců územního samosprávného celku zařazených do obecního nebo krajského úřadu nebo rozhodovat za podmínek stanovených zákonem o jmenování a odvolávání některých úředníků v těchto úřadech zařazených). Druhá hlava zákona, která nese označení “Pracovní poměr úředníka” obsahuje odchylky od obecného režimu pracovního poměru stanoveného zákoníkem práce, její ustanovení je však třeba vykládat a aplikovat nejen v souvislosti se zákoníkem práce, ale i v kontextu s příslušnými ustanoveními obecního a krajského zřízení upravujících kompetence volených orgánů obcí a krajů. Účelem příspěvku je zaměřit se právě na tyto vazby a pokusit se dát odpověď na otázky, které některá ustanovení zákona vyvolávají.

Předpoklady pro vznik pracovního poměru úředníka a pro jmenování vedoucího úřadu

Tyto předpoklady jsou definovány v § 4 a § 5. Jejich relativně konkrétní výčet doplněný obecným odkazem na “další předpoklady pro výkon správních činností stanovené zvláštním právním předpisem” obsahuje zákon v § 4 odst. 1. “Dalšími předpoklady” jsou především kvalifikační předpoklady definované v nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů (viz § 3 a příloha č. 1 tohoto nařízení). S účinností od 1.1.2004 bude tato úprava nahrazena nařízením vlády č. 469/2002 Sb., kterým se stanoví katalog prací a kvalifikační předpoklady a kterým se mění nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, které bude obsahovat nový katalog prací a kvalifikační předpoklady vzdělání pro výkon prací v jednotlivých platových třídách u zaměstnavatelů uvedených v § 1 odst. 1 zákona o platu, tedy i u územních samosprávných celků.

Podle § 4 odst. 3 je možné pracovní smlouvu k výkonu činnosti úředníka uzavřít jen s fyzickou osobou, která splňuje předpoklady podle odst. 1 tohoto ustanovení. V opačném případě by pracovní smlouva byla neplatná (viz § 242 odst. 1 písm. a) zákoníku práce, podle kterého je neplatný takový právní úkon, který se svým obsahem nebo účelem příčí zákonu nebo jej obchází). Výjimkou z tohoto pravidla je přechodné období podle § 21 zákona o úřednících pro ty úředníky, kteří musejí splňovat podmínku zvláštní odborné způsobilosti a se kterými je možné pracovní poměr, jehož obsahem je správní činnost, na kterou se vztahuje povinnost ověření zvláštní odborné způsobilosti, uzavřít ještě před splněním této podmínky, tedy v okamžiku, kdy ve smyslu § 4 odst. 3 ještě nesplňují všechny předpoklady podle § 4 odst. 1 s tím, že úředník musí tuto podmínku splnit v zákonem stanovené lhůtě (srov. § 21 odst. 1 a 2).

Pro jmenování vedoucího úřadu a vedoucího úředníka (viz § 2 odst. 5 a 6) se vedle předpokladů podle § 4 odst. 1 vyžadují též předpoklady stanovené zákonem č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích České a Slovenské Federativní Republiky, České republiky a Slovenské republiky (viz § 4 odst. 3 zákona o úřednících). Zákonem o úřednících byl mimo jiné novelizován právě i lustrační zákon (viz § 47) a vedoucí úřadů a vedoucí úředníci se nově zařadili do okruhu osob, na které se tento zákon vztahuje (a při jmenováních těchto úředníků do funkcí po 1.1.2003 je třeba tyto předpoklady dodržovat). Vedoucí úředníci a vedoucí úřadů, kteří své funkce vykonávali ke dni účinnosti zákona, musí splnění předpokladů pro výkon funkce podle tohoto zákona prokázat nejpozději do 30. června 2003 (srov. § 43 odst. 12).

Pro jmenování vedoucího úřadu se podle § 5 zákona o úřednících vedle předpokladů obsažených v § 4 dále vyžaduje nejméně tříletá praxe jako vedoucího zaměstnance (tzn. jakéhokoliv vedoucího zaměstnance v jakémkoliv oboru a jakékoliv instituci, neboť zákon nevyžaduje, aby tu byla vazba na výkon veřejné správy) nebo nejméně tříletá praxe při výkonu správních činností (k tomuto pojmu viz § 2 odst. 3) v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu nebo konečně nejméně tříletá praxe ve funkci člena zastupitelstva územního samosprávného celku uvolněného dlouhodobě pro výkon této funkce. Délka této praxe musí být ve všech těchto případech splněna v průběhu 8 let bezprostředně předcházejících jmenování do funkce.

Veřejná výzva a výběrové řízení

Vedle zmíněných “hmotněprávních” předpokladů podle § 4 a 5 předpokládá zákon o úřednících i splnění předpokladů procesní povahy. Vzniku pracovního poměru úředníka územního samosprávného celku musí předcházet buď veřejná výzva nebo výběrové řízení (§ 6 až 9). Veřejná výzva je nutná tehdy, není-li povinné výběrové řízení (viz § 6 odst. 1). Jedinou výjimkou z povinnosti vyhlásit veřejnou výzvu jsou pracovní poměry na dobu určitou (srov. § 6 odst. 1 a § 10).

Povinné náležitosti veřejné výzvy stanoví § 6 odst. 2. Náležitosti, které musí obsahovat přihláška zájemce o pracovní místo úředníka, resp. doklady, které musí být k přihlášce připojeny, obsahují § 6 odst. 3 a 4. Pro vznik pracovního poměru na základě veřejné výzvy nestanoví zákon (na rozdíl od výběrového řízení) žádný způsob posuzování zájemců. Vedoucí úřadu (popř. starosta tam, kde není zřízena funkce tajemníka nebo tam, kde není tajemník ustanoven) má pouze povinnost pořídit o posouzení a hodnocení zájemců zprávu (§ 6 odst. 7) a umožnit všem zájemcům do této zprávy nahlédnout.

Složitější formou výběru nejvhodnějšího kandidáta na místo úředníka je výběrové řízení podle § 7 až 9. Je podmínkou jmenování vedoucího úřadu a vedoucího úředníka a dále vzniku pracovního poměru úředníka, který bude zařazen do krajského úřadu, Magistrátu hl.m. Prahy, obecního úřadu obce s rozšířenou působností, pověřeného obecního úřadu nebo úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy, kterému je svěřen výkon přenesené působnosti v rozsahu pověřeného obecního úřadu (§ 7 odst. 1).

Oznámení o vyhlášení výběrového řízení obsahuje stejné náležitosti jako veřejná výzva podle § 6 odst. 2 s tím, že jde-li o výběrové řízení na funkci vedoucího úřadu, musí se v oznámení uvést i předpoklady podle § 5 zákona, jejichž splnění se prokazuje čestným prohlášením (§ 7 odst. 2). Nutno připomenout, že u vedoucích úřadů a vedoucích úředníků patří do předpokladů podle § 4 i splnění podmínek podle zákona č. 451/1991 Sb. a i tyto skutečnosti musí tedy oznámení o vyhlášení výběrového řízení obsahovat. Výběrové řízení se vyhlašuje stejným způsobem jako veřejná výzva (§ 7 odst. 3), stejné náležitosti má mít přihláška uchazeče a stejné mají být i doklady k ní přikládané. Mezi doklady přikládanými k přihlášce do výběrového řízení na místo vedoucího úřadu nebo vedoucího úředníka by z povahy věci mělo být i osvědčení ve smyslu § 4 zákona č. 451/1991 Sb., byť o tom zákon výslovně nemluví.

Na rozdíl od veřejné výzvy (§ 6) jsou u výběrového řízení rámcově upravena pravidla pro posuzování uchazečů, a to prostřednictvím výběrové komise (§ 8 a 9). Tuto komisi jmenuje osoba, která výběrové řízení vyhlašuje (podle § 7 odst. 3 je to zásadně vedoucí úřadu, pouze v případě výběrového řízení na místo vedoucího úřadu starosta, primátor nebo hejtman). Výběrová komise není komisí rady obce, resp. rady kraje nebo hlavního města Prahy (§ 122 zákona o obcích, resp. § 80 zákona o krajích a § 79 zákona o hlavním městě Praze). Komise má mít nejméně 3 členy a alespoň jednu třetinu z nich mají tvořit úředníci územního samosprávného celku, který výběrové řízení vyhlásil (tedy jehož vedoucí úřadu, resp. starosta, hejtman nebo primátor výběrové řízení vyhlásil). Náplň její činnosti stanoví § 9 odst. 1, pravidla jednání § 8 odst. 3. K činnosti výběrové komise a právnímu postavení jejích členů srov. též § 41.

Výsledkem činnosti komise je písemná zpráva o posouzení uchazečů (§ 9 odst. 2). Zákon výběrové komisi sice neukládá navrhnout pořadí uchazečů, nicméně nelze než doporučit, aby tomu tak bylo, neboť jinak by její činnost prakticky ztrácela smysl. Výběrová komise nemůže sama rozhodnout, s kým územní samosprávný celek pracovní poměr uzavře, resp. kdo bude jmenován na místo vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu, toto rozhodnutí je i nadále vyhrazeno těm, kterým je svěřují organizační zákony (tajemník obecního úřadu a ředitel krajského úřadu, resp. starosta nebo hejtman v případě jmenování tajemníka obecního úřadu a ředitele krajského úřadu, rada obce nebo kraje v případě jmenování vedoucích odborů úřadu), výběrová komise může pouze podat návrh, byť ani to jí zákon výslovně neukládá.

Jmenování tajemníka obecního úřadu je podle příslušných ustanovení zákona o obcích pod sankcí neplatnosti vázáno na souhlas ředitele krajského úřadu. V případě jmenování vedoucích odborů obecního úřadu se sice též počítá s návrhem tajemníka obecního úřadu, ovšem bez výslovné sankce neplatnosti v případě absence takového návrhu ((§ 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích). Jinak je tomu v případě krajů a hlavního města Prahy (§ 57 odst. 1 písm. c) zákona o krajích, resp. § 68 odst. 2 písm. v) zákona o hlavním městě Praze).

Tyto náležitosti (předchozí souhlas, resp. návrh podaný k tomu oprávněnou osobou) doplňuje zákon o úřednících tím, že do funkce vedoucího úřadu nebo vedoucího úředníka může být (opět pod sankcí neplatnosti) jmenován jen uchazeč uvedený v seznamu uchazečů, který je součástí zprávy sestavené výběrovou komisí, resp. (nejde-li o jmenovanou funkci) že uzavřít pracovní poměr lze jen s uchazečem uvedeným v seznamu uchazečů, který je součástí zprávy sestavené výběrovou komisí (§ 9 odst. 4 zákona o úřednících).

Některé odlišnosti obsahu pracovního poměru

Zákon dává zásadně přednost pracovnímu poměru na dobu neurčitou (§ 10). Pracovní poměr na dobu určitou je možný jen v případě, kdy je třeba zajistit časově omezenou správní činnost nebo nahradit dočasně nepřítomného úředníka, zejména v případě jeho mateřské nebo rodičovské dovolené, pracovní neschopnosti, u níž lze na základě lékařského posudku předpokládat, že bude delší než 3 měsíce nebo v případě výkonu civilní nebo vojenské služby nebo výkonu veřejné funkce (§ 10 odst. 1 věta druhá). Dočasnou nepřítomností se rozumí nepřítomnost omluvená (viz § 127 zákoníku práce) a zřejmě též výkon nepodmíněného trestu odnětí svobody a vazby, došlo-li k pravomocnému odsouzení (viz § 143 odst. 4 zákoníku práce). V takovém případě by ale bylo třeba zkoumat, zda jsou i nadále splněny předpoklady pro výkon činnosti (viz § 4 odst. 2 zákona).

Ustanovení § 11 o převedení úředníka na jinou práci doplňuje důvody tohoto opatření zaměstnavatele obsažené v § 37 zákoníku práce. Při splnění stanovených podmínek (tzn. je-li proti úředníkovi vedeno trestní stíhání pro podezření z trestného činu, který by, pokud by pro něj byl úředník pravomocně odsouzen, byl v rozporu s předpokladem bezúhonnosti) se převedení na jinou práci uplatní povinně (“převede”). Územní samosprávný celek je povinen převést úředníka “na jinou práci, která není správní činností”. Půjde především o práce ve smyslu § 1 odst. 3 písm. c) zákona, tzn. práce pomocné, servisní či manuální. Po dobu “převedení” se tak úředník dostane mimo režim tohoto zákona, neboť bude vykonávat práci, která není správní činností (viz obsah pojmu “úředník” podle § 2 odst. 4), po skončení trestního stíhání se opět stane úředníkem. V případě převedení na jinou práci, která není správní činností, se úředníkovi poskytuje náhrada platu ve výši 60% průměrného výdělku, to však nejdéle po dobu 12 měsíců (§ 11 odst. 1 věta druhá). Zákon neříká, jak se má postupovat po uplynutí této 12měsíční lhůty, nebude-li během ní trestní řízení pravomocně ukončeno.

V případě, že úředník neprokáže zvláštní odbornou způsobilost pro správní činnost, kterou vykonává, ve lhůtě podle § 21 odst. 2, musí být převeden na jinou (správní) činnost, pro kterou předpoklady splňuje. Pokud by taková správní činnost v úřadu územního samosprávného celku pro něj nebyla k dispozici, byl by zřejmě dán výpovědní důvod podle § 46 odst. 1 písm. e) zákoníku práce.

V § 12 jsou taxativně stanoveny důvody pro které je možné odvolání vedoucího úředníka nebo vedoucího úřadu z funkce. Těmito důvody jsou pozbytí některého z předpokladů podle § 4 zákona, porušení některé ze zákonem stanovených povinností (§ 16), a to buď závažným způsobem nebo nejméně dvakrát méně závažně v době posledních šesti měsíců, nebo konečně skutečnost, že vedoucí úřadu nebo vedoucí úředník neukončil vzdělávání vedoucích úředníků ve lhůtě stanovené v § 27 odst. 1. Odvolání tajemníka obecního úřadu, ředitele krajského úřadu a ředitele Magistrátu hl. m. Prahy je stejně jako jejich jmenování vázáno i nadále pod sankcí neplatnosti na předchozí souhlas jiného představitele veřejné správy, tzn. ředitele krajského úřadu, resp. ministra vnitra (viz § 103 odst. 3 zákona o obcích, § 61 odst. 3 písm. b) zákona o krajích, § 72 odst. 3 písm. b) zákona o hl.m.Praze a § 242 odst. 2 zákoníku práce). Vedle tohoto souhlasu se bude vyžadovat, aby byl též splněn některý z uvedených důvodů. K odvolání z funkce srov. též § 65 odst. 2 zákoníku práce.

Vedle obsahových náležitostí stanoví § 12 odst. 2 i formální náležitosti odvolání z funkce. Odvolání musí být písemné, musí obsahovat důvody, které k odvolání z funkce vedly a doručuje se vedoucímu úředníkovi nebo vedoucímu úřadu, jinak je neplatné. Pro doručování platí § 266a zákoníku práce. Rozhodnutí o odvolání z funkce musí být doručeno do vlastních rukou, a to buď na pracovišti nebo v bytě zaměstnance nebo kdekoliv jinde, kde bude zastižen a nebude-li to možné, prostřednictvím držitele poštovní licence (srov. zákon č. 29/2000 Sb. a předpisy vydané k jeho provedení).

Na základě § 13 má úředník nárok na tzv. další odstupné, tedy odstupné náležející vedle odstupného podle § 60a až 60c zákoníku práce (srov. nicméně § 65 odst. 3 zákoníku práce a tam uvedené důvody, při jejichž splnění zaměstnanci odstupné podle zákoníku práce nenáleží). Další odstupné bude náležet úředníkovi, s nímž územní samosprávný celek ukončí pracovní poměr výpovědí nebo dohodou z důvodů stanovených v § 46 odst. 1 písm. a) až c) zákoníku práce. Výše dalšího odstupného (§ 13 odst. 2) závisí na celkové délce pracovního poměru úředníka ve veřejné správě, přičemž se sčítá pracovní poměr u územního samosprávného celku, který rozváže s úředníkem pracovní poměr způsobem podle § 13 odst. 1, dále pracovní poměr u jiného územního samosprávného celku a pracovní poměr u (jakéhokoliv) správního úřadu. Ve všech třech případech se však započítává jen pracovní poměr po 24.11.1990 a pouze za podmínky, že jeho obsahem byly “v převážném rozsahu” správní činnosti (k pojmu viz § 2 odst. 3). Do doby započitatelného pracovního poměru se nezapočítává doba vedlejšího pracovního poměru (viz § 70 zákoníku práce). Doba trvání pracovního poměru se prokazuje potvrzením o zaměstnání vystavovaným na základě § 60 odst. 2 zákoníku práce a § 3 nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce a některé další zákony.

Územní samosprávný celek je na základě § 13 odst. 1 povinen vyplatit odstupné i v případě, že pracovní poměr úředníka skončí z důvodů podle § 46 odst. 1 písm. a) až c) zákoníku práce dohodou. Zákon nepočítá s tím, že zaměstnanci může skončit takovou dohodou pracovní poměr u jednoho samosprávného celku a hned vzápětí vzniknout nový pracovní poměr u jiného samosprávného celku (úředník jde např. z obecního úřadu na krajský úřad). V takovém případě se sice výplata odstupného, které má mít kompensační funkci při zániku pracovního poměru, může z hlediska cílů sledovaných tímto ustanovením zdát neodůvodněná, podle zákona však vyplaceno být musí.

Další odstupné bude vyplácet územní samosprávný celek, který pracovní poměr se zaměstnancem ukončuje, tzn. ten, u kterého měl úředník pracovní poměr naposledy (viz § 60a odst. 3 zákoníku práce - odstupné vyplácí zaměstnavatel po skončení pracovního poměru v nejbližším výplatním termínu určeném u zaměstnavatele pro výplatu mzdy, pokud nedohodne se zaměstnancem výplatu odstupného v den skončení pracovního poměru nebo v pozdějším termínu výplaty). Úředníkovi však bude hradit celé další odstupné a nikoliv jen takovou část, která odpovídá délce pracovního poměru, po který byl u něj zaměstnán. Ustanovení tak paradoxně může mít za následek to, že územní samosprávné celky budou při zaměstnávání úředníků s delší praxí ve veřejné správě velmi opatrné při vědomí toho, že v případě ukončení pracovního poměru z důvodů podle § 13 odst. 1 zákona by měly povinnost vyplácet další odstupné za celou započitatelnou dobu jejich pracovních poměrů ve veřejné správě.

Zákon v § 13 nepočítá ani s možností, že územní samosprávný celek ukončí s úředníkem pracovní poměr, vyplatí mu (má-li na ně nárok) další odstupné v příslušné výši a úředník vzápětí uzavře pracovní poměr s jiným územním samosprávným celkem. Zákon totiž neodpovídá na otázku, zda se do doby započitatelné praxe podle § 13 odst. 2 má znovu započítávat i doba, za kterou již úředník další odstupné dostal. Pokud by tomu tak bylo (a nejednoznačné znění § 13 to nevylučuje), mohl by úředník teoreticky dostat za totéž období odstupné několikrát od různých územních samosprávných celků a je otázkou, odpovídal-li by takový postup ještě smyslu dotčeného ustanovení. Lze mít za to, že takové plnění by zřejmě odporovalo § 242 odst. 1 písm. a) zákoníku práce. Lze též připomenout § 7 odst. 2 zákoníku práce, podle kterého nikdo (zaměstnavatel ani zaměstnanec) nesmí výkonu práv a povinností vyplývajících z pracovněprávních vztahů zneužívat na újmu jiného účastníka. Dvojí výplata dalšího odstupného za totéž období není tedy na základě těchto ustanovení možná.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 14/2003.



Copyright © 2003 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |