Názor |
Stěžejní otázkou nepochybně je, kdy a v jakém rozsahu má být veřejná moc vykonávána státem a kdy územním celkem, tedy obcí či krajem. I v České republice se prosadilo evropské myšlení, v němž je stále více akcentován princip subsidiarity. Zdá se, že tento princip byl i leitmotivem reformy veřejné správy v době, kdy tato reforma ještě probíhala ve své 1. a 2. fázi a kdy byl kladen důraz na decentralizaci jako na jeden z hlavních cílů i principů reformy. Skutečně došlo k přenosu veřejné moci z jednoho subjektu, tedy státu, na subjekt druhý, tedy od státu odlišné veřejnoprávní korporace. Řada skutečných kroků státu stávajících i připravovaných, tedy kroků jeho ústředních správních úřadů, se jeví být pouhou dekoncentrací, tedy přesunem moci v rámci organizační struktury jednoho veřejnomocenského subjektu, či decentralizací, která se jako decentralizace tváří, ale není jí.
Určitá míra centralizace v oblasti veřejné správy je nezbytná a pochopitelná všemi účastníky veřejné moci, na druhé straně je nutná i jistá míra decentralizace a s ní související akceptace názorů územních celků. Akceptace se nepochybně projevuje převodem agend, které souvisejí s rozvojem územního celku, a přidělením nezbytných právních i věcných, tedy materiálních i personálních, nástrojů, jejichž pomocí může obec či kraj svou vůli naplňovat.
Decentralizace je výrazem práva ve smyslu oprávnění a schopnosti vykonávat určitou část veřejné správy jako svou vlastní správu, jako samosprávu. Realizace tohoto práva s sebou nese i povinnost strpět kontrolu, že ona část veřejné správy bude vykonávána zákonně a dnes i hospodárně, účelně a efektivně v souladu se zásadou 3E podle termínů finančního kontrolování.
Pro svůj příspěvek jsem si vybrala dvě agendy, s nimiž se územní celky vyrovnávají. Dovolte mi označit je jako ilustraci přístupu, který jsem nazvala decentralizace po česku.
Zkušenosti z aplikace živnostenského práva
Příklad: Obec potřebuje k provozování kina živnostenské oprávnění. Obec jako správní orgán vydá živnostenské oprávnění sama sobě – obci jako podnikateli. To není velkou zárukou demokratické transparentnosti a nestrannosti rozhodování. Situace by byla snadno řešitelná, např. změnou místní působnosti v případech střetu zájmů, tuto možnost však zákonodárce nevyužil.
Tím, že stát decentralizoval na obce a kraje rozhodování v živnostenských agendách, zbavil se zcela odpovědnosti za rozhodnutí. Případná žaloba na náhradu za škodu způsobenou rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem při výkonu veřejné moci směřuje proti kraji nebo obci, nikdy proti státu. Stejně tak veškeré soudní náklady. To by nebylo tolik divné, pokud by si stát současně neponechal pravomoc kraje a obce v těchto rozhodovacích činnostech metodicky řídit, kontrolovat, koordinovat.
Příklad:
Další problém vyvstává v legislativním procesu, když do ministerského, resp. vládního návrhu zasáhnou poslanci a změní jej v rozporu s představami ministerstva jako autora zákona. Ministerstva se potom následně snaží své původní představy realizovat prostřednictvím metodické činnosti spočívající ve výkladu zákona. Tímto výkladem zákon samotný často mění. Krajské zkušenosti jsou potom takové, že ministerské metodiky obce často matou, neboť obce v dobré míře metodiky respektují, čímž často porušují zákon.
Jednotnost rozhodování: předreformní model obec-okresní úřad-ministerstvo zajišťoval jednotnost aplikační praxe, neboť okresní úřady a ministerstva hájily totožné státní zájmy. V současné situaci smíšeného modelu obec-kraj-ministerstvo jsou však kraj a ministerstvo svébytné subjekty, které mohou mít a často mají odlišné názory. Mohou tak nastat kolize, kdy obec je metodicky vedena (kontrolována) dvěma různými subjekty s různými názory. Současně může vznikat zdání, že na jednoho výkonného obecního úředníka připadají dva kontroloři (krajský a ministerský). Dnes existuje poměrně dostatečná jednotnost rozhodování v krajích, naopak dochází k destrukci jednotnosti rozhodování v České republice. Jednotnost výkladu a aplikace právních norem na území státu je nahrazována rozporností. K tomuto neradostnému zjištění dospěl i veřejný ochránce práv JUDr. O. Motejl, který navázal pracovní vztah a snaží se správní rozhodování krajů alespoň v rámci svých možností sjednocovat tlakem na metodickou činnost krajských úřadů (1).
Zkušenosti z dotačního řízení ministerstva práce a sociálních věcí
Kraje by podle nových pravidel ministerstva práce a sociálních věcí měly do listopadu požádat o dotace na sociální projekty nestátních neziskových organizací. Ministerstvo by chtělo v příštím roce převést asi 900 milionů korun, což je proti letošku zhruba dvojnásobek. Kraje musí peníze rozdělit podle metodiky ministerstva. Nikoli podle své vůle, nýbrž podle vůle státu, kterou tato metodika představuje. Kraje mají administrovat celé dotační řízení svými zaměstnanci včetně odpovědnosti za rozdělení financí.
Ministerstvo práce a sociálních věcí se domnívá, že jde o decentralizaci finančních prostředků. Zde přeci nejde o jakoukoli decentralizaci veřejné moci, ale přenesení povinností státu na samosprávný celek. Peníze sice budou rozdělovány v rámci pravomocí svěřených krajům zákonem a podle malých rozpočtových pravidel, což by mohlo vzbudit naději, že jde o výkon samosprávy. Ministerstvo však deklaruje jasně: podmínky poskytnutí dotace stanovuje metodika ministerstva práce a sociálních věcí. Jde tedy o výkon v rámci přenesené působnosti? Nejspíše nejde, žádný zákon tuto činnost jako přenesenou neoznačuje. Do samosprávné činnosti pak tedy ministerstvo práce a sociálních věcí zasahuje svou metodikou a nikoli zákonem, jak předpokládá Ústava České republiky. Problém lze nahlédnout ze dvou stran:
Buď stát kraji poskytne dotaci na sociální služby s jedinou podmínkou, že bude použita na sociální služby a již nebude říkat podle jakých pravidel jaké množství, komu a jak má být přiděleno. Kraji nebude vnucován metodický pokyn a další směrnice. Kraj bude samozřejmě povinen použití dotace na sociální služby vyúčtovat a doložit - v tomto případě se bude jednat o samosprávnou činnost (stejně jako například v případě přerozdělování prostředků na obnovu venkova nebo investičních prostředků do zdravotnictví nebo prostředků na výstavbu vodohospodářských staveb). Z možnosti získat dotaci na sociální služby jsou podle metodiky zcela vyřazeny obce - zde si dovoluji upozornit, že v mnohých případech jsou to právě obce, které zajišťují pečovatelskou službu, jsou zřizovateli domovů důchodců a zajišťují i jiné sociální služby. Neměla by existovat faktická možnost, aby sociální služby podle místních předpokladů a v souladu s místními zvyklostmi podporovala a organizovala krajská nebo obecní samospráva – zvláště, když toto zákonodárce předjímal?
Druhá možnost je, že stát kraji poskytne dotaci na zajištění sociálních služeb v území a přesná pravidla formou zákona na jejich přerozdělení. V situaci, kterou předjímá ministerstvo práce a sociálních věcí, se kraj stává pouze rozdělovatelem částky na úhradu sociálních služeb podle ministerstvem práce a sociálních věcí schválených a krajům nařízených pravidel (samospráva nemá šanci prosadit a uplatnit svůj názor - neboť pravidla určilo MPSV). Potom se jedná o přenesený výkon státní správy a je na místě, aby kraj žádal o zaplacení či spoluzaplacení této služby. Takto se přerozdělují tzv. přímé náklady ve školství, tedy mzdové prostředky pro učitele. Přerozdělování těchto prostředků zajišťuje krajský úřad v přenesené působnosti, činnost je dotována funkčními místy a příspěvkem na výkon státní správy a samospráva nemá ambice přerozdělování těchto prostředků ovlivnit.
Stanovit pravidla, která něco nařizují a zároveň nenařizují, je styl, který lze pracovně nazvat decentralizace po česku. Jeho cíl je jasný: zachovat si na přerozdělování peněz potřebný vliv, zachovat si potřebný počet úředníků, ale zbavit se zároveň odpovědnosti a vlastního fyzického provedení nepříjemného přerozdělení. Dotační řízení s sebou nese mnoho kontaktů s neuspokojenými žadateli, tvorbu transparentních pravidel a obhajobu těchto pravidel před veřejností. Pokud jste toho názoru, že na kraj přešlo jediné funkční místo spolu s prostředky na jeho zřízení, není to názor, který by odpovídal skutečnosti.
Nárůst byrokracie, způsobený nedůvěrou ministerstva práce a sociálních věcí ve schopnosti krajů a obcí zajistit ze své vůle co možná nejefektivněji a nejúčelněji, a pro své občany a voliče zároveň co možná nejlépe, kvalitu sociálních služeb, je alarmující. Ministerstvo práce a sociálních věcí chce všechno kontrolovat, dokladovat, sledovat a prověřovat. Nejspíše bude nutné na ministerstvo práce a sociálních věcí přibrat další pracovníky, protože plánovaná ověřovací a sumarizační činnost bude skutečně rozsáhlá.
Obecně poskytování dotace v každém roce v jiné výši je špatným systémem. Vyvolává nejistotu u krajů, obcí i neziskových organizací. Všichni plánujeme a žijeme z roku na rok. Je to nesmyslný systém, který je drahý a nepružný. Pokud má obec nebo nestátní nezisková organizace dobře zajišťovat a provádět sociální služby, musí mít delší než jednoroční jistotu a perspektivu. Tu mohou zajišťovat pravidelné vykalkulované a prověřené systémové dotace, doplňované částečně grantovým systémem financování.
Hledání optima je vždy pohybem mezi krajními póly: krajní decentralizace rovná se rozpad instituce, krajní centralizace znamená rozhodování pouze na nejvyšší úrovni řízení.
Klasici správní vědy O.Vidláková a R.Pomahač tvrdí, že proces decentralizace je všudypřítomný a že neexistuje stav, z něhož by nešlo dále decentralizovat. Má to však ve veřejné správě České republiky svá nepříjemná specifika. Nejde o to, aby byl nalezen optimální poměr vyvážení pravomocí, který by odpovídal potřebám klientů veřejných služeb v daném čase a daném prostoru. Jde o zkoušku vytrvalosti a trpělivosti zúčastněných. Což nemíním jako veselé konstatování.
Decentralizace je výrazem oprávnění a schopnosti vykonávat určitou část veřejné správy jakou svou vlastní správu, jako samosprávu. Jako velice pozitivní shledávám, že se vymezení prostoru pro respektovatelné zájmy samospráv hledá. Že půjde o dlouhodobou diskusi s nejasným výstupem, vnímám s nadhledem a trpělivostí.
Poznámka:
Materiál Metodická činnost a koordinace při výkonu veřejné správy, kancelář Veřejného ochránce práv, 2004: “Ochránce shledal, že v praxi ministerstva reagují na jednotlivé dotazy krajů k různým problematickým otázkám obvykle metodickými výklady poskytovanými individuálně a v rámci vzájemné korespondence. Následně však nedojde k zařazení takto podaných výkladů do Věstníku a tím k jejich obecnému zpřístupnění a aplikaci. Lze se setkat také se změnou názoru ministerstev na tutéž otázku, aniž by předtím došlo ke změně vykládaného ustanovení zákona, která by sama o sobě jiné nahlížení na jeho aplikaci opodstatňovala. Ochránce se také setkal s případy, kdy se do výkladového střetu dostala ministerstva navzájem v důsledku prolínání řešení věci napříč jejich gescemi, bez toho, že by nalezla či se dostatečně aktivně snažila nalézt názorovou shodu”.
Text vznikl dopracováním příspěvku, předneseného při semináři k reformě veřejné správy na ministerstvu vnitra 6. října 2004.