Názor

JUDr.Simeona Zikmundová,
ředitelka Krajského úřadu kraje Vysočina
zikmundova.s@kr-vysocina.cz

Aktuální otázky decentralizace a dekoncentrace ve veřejné správě obcí a krajů
Decentralizace po česku

Stěžejní otázkou nepochybně je, kdy a v jakém rozsahu má být veřejná moc vykonávána státem a kdy územním celkem, tedy obcí či krajem. I v České republice se prosadilo evropské myšlení, v němž je stále více akcentován princip subsidiarity. Zdá se, že tento princip byl i leitmotivem reformy veřejné správy v době, kdy tato reforma ještě probíhala ve své 1. a 2. fázi a kdy byl kladen důraz na decentralizaci jako na jeden z hlavních cílů i principů reformy. Skutečně došlo k přenosu veřejné moci z jednoho subjektu, tedy státu, na subjekt druhý, tedy od státu odlišné veřejnoprávní korporace. Řada skutečných kroků státu stávajících i připravovaných, tedy kroků jeho ústředních správních úřadů, se jeví být pouhou dekoncentrací, tedy přesunem moci v rámci organizační struktury jednoho veřejnomocenského subjektu, či decentralizací, která se jako decentralizace tváří, ale není jí.

Určitá míra centralizace v oblasti veřejné správy je nezbytná a pochopitelná všemi účastníky veřejné moci, na druhé straně je nutná i jistá míra decentralizace a s ní související akceptace názorů územních celků. Akceptace se nepochybně projevuje převodem agend, které souvisejí s rozvojem územního celku, a přidělením nezbytných právních i věcných, tedy materiálních i personálních, nástrojů, jejichž pomocí může obec či kraj svou vůli naplňovat.

Decentralizace je výrazem práva ve smyslu oprávnění a schopnosti vykonávat určitou část veřejné správy jako svou vlastní správu, jako samosprávu. Realizace tohoto práva s sebou nese i povinnost strpět kontrolu, že ona část veřejné správy bude vykonávána zákonně a dnes i hospodárně, účelně a efektivně v souladu se zásadou 3E podle termínů finančního kontrolování.

Pro svůj příspěvek jsem si vybrala dvě agendy, s nimiž se územní celky vyrovnávají. Dovolte mi označit je jako ilustraci přístupu, který jsem nazvala decentralizace po česku.

Zkušenosti z aplikace živnostenského práva

Zkušenosti z dotačního řízení ministerstva práce a sociálních věcí

Kraje by podle nových pravidel ministerstva práce a sociálních věcí měly do listopadu požádat o dotace na sociální projekty nestátních neziskových organizací. Ministerstvo by chtělo v příštím roce převést asi 900 milionů korun, což je proti letošku zhruba dvojnásobek. Kraje musí peníze rozdělit podle metodiky ministerstva. Nikoli podle své vůle, nýbrž podle vůle státu, kterou tato metodika představuje. Kraje mají administrovat celé dotační řízení svými zaměstnanci včetně odpovědnosti za rozdělení financí.

Ministerstvo práce a sociálních věcí se domnívá, že jde o decentralizaci finančních prostředků. Zde přeci nejde o jakoukoli decentralizaci veřejné moci, ale přenesení povinností státu na samosprávný celek. Peníze sice budou rozdělovány v rámci pravomocí svěřených krajům zákonem a podle malých rozpočtových pravidel, což by mohlo vzbudit naději, že jde o výkon samosprávy. Ministerstvo však deklaruje jasně: podmínky poskytnutí dotace stanovuje metodika ministerstva práce a sociálních věcí. Jde tedy o výkon v rámci přenesené působnosti? Nejspíše nejde, žádný zákon tuto činnost jako přenesenou neoznačuje. Do samosprávné činnosti pak tedy ministerstvo práce a sociálních věcí zasahuje svou metodikou a nikoli zákonem, jak předpokládá Ústava České republiky. Problém lze nahlédnout ze dvou stran:

Stanovit pravidla, která něco nařizují a zároveň nenařizují, je styl, který lze pracovně nazvat decentralizace po česku. Jeho cíl je jasný: zachovat si na přerozdělování peněz potřebný vliv, zachovat si potřebný počet úředníků, ale zbavit se zároveň odpovědnosti a vlastního fyzického provedení nepříjemného přerozdělení. Dotační řízení s sebou nese mnoho kontaktů s neuspokojenými žadateli, tvorbu transparentních pravidel a obhajobu těchto pravidel před veřejností. Pokud jste toho názoru, že na kraj přešlo jediné funkční místo spolu s prostředky na jeho zřízení, není to názor, který by odpovídal skutečnosti.

Nárůst byrokracie, způsobený nedůvěrou ministerstva práce a sociálních věcí ve schopnosti krajů a obcí zajistit ze své vůle co možná nejefektivněji a nejúčelněji, a pro své občany a voliče zároveň co možná nejlépe, kvalitu sociálních služeb, je alarmující. Ministerstvo práce a sociálních věcí chce všechno kontrolovat, dokladovat, sledovat a prověřovat. Nejspíše bude nutné na ministerstvo práce a sociálních věcí přibrat další pracovníky, protože plánovaná ověřovací a sumarizační činnost bude skutečně rozsáhlá.

Obecně poskytování dotace v každém roce v jiné výši je špatným systémem. Vyvolává nejistotu u krajů, obcí i neziskových organizací. Všichni plánujeme a žijeme z roku na rok. Je to nesmyslný systém, který je drahý a nepružný. Pokud má obec nebo nestátní nezisková organizace dobře zajišťovat a provádět sociální služby, musí mít delší než jednoroční jistotu a perspektivu. Tu mohou zajišťovat pravidelné vykalkulované a prověřené systémové dotace, doplňované částečně grantovým systémem financování.

Hledání optima je vždy pohybem mezi krajními póly: krajní decentralizace rovná se rozpad instituce, krajní centralizace znamená rozhodování pouze na nejvyšší úrovni řízení.

Klasici správní vědy O.Vidláková a R.Pomahač tvrdí, že proces decentralizace je všudypřítomný a že neexistuje stav, z něhož by nešlo dále decentralizovat. Má to však ve veřejné správě České republiky svá nepříjemná specifika. Nejde o to, aby byl nalezen optimální poměr vyvážení pravomocí, který by odpovídal potřebám klientů veřejných služeb v daném čase a daném prostoru. Jde o zkoušku vytrvalosti a trpělivosti zúčastněných. Což nemíním jako veselé konstatování.

Decentralizace je výrazem oprávnění a schopnosti vykonávat určitou část veřejné správy jakou svou vlastní správu, jako samosprávu. Jako velice pozitivní shledávám, že se vymezení prostoru pro respektovatelné zájmy samospráv hledá. Že půjde o dlouhodobou diskusi s nejasným výstupem, vnímám s nadhledem a trpělivostí.

Poznámka:

  1. Materiál Metodická činnost a koordinace při výkonu veřejné správy, kancelář Veřejného ochránce práv, 2004: “Ochránce shledal, že v praxi ministerstva reagují na jednotlivé dotazy krajů k různým problematickým otázkám obvykle metodickými výklady poskytovanými individuálně a v rámci vzájemné korespondence. Následně však nedojde k zařazení takto podaných výkladů do Věstníku a tím k jejich obecnému zpřístupnění a aplikaci. Lze se setkat také se změnou názoru ministerstev na tutéž otázku, aniž by předtím došlo ke změně vykládaného ustanovení zákona, která by sama o sobě jiné nahlížení na jeho aplikaci opodstatňovala. Ochránce se také setkal s případy, kdy se do výkladového střetu dostala ministerstva navzájem v důsledku prolínání řešení věci napříč jejich gescemi, bez toho, že by nalezla či se dostatečně aktivně snažila nalézt názorovou shodu”.

Text vznikl dopracováním příspěvku, předneseného při semináři k reformě veřejné správy na ministerstvu vnitra 6. října 2004.

Další informace [nápis]
Číslo 48/2004
Časopis Veřejná správa č. 48/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail