Konzultace

Přezkoumávání hospodaření krajů, obcí, městských částí hlavního města Prahy a dobrovolných svazků obcí podléhá dnem 1. srpna 2004 režimu zákona č. 420/2004 Sb.

Devatenáctého července byl v částce 138 Sbírky zákonů vyhlášen pod číslem 420 zákon o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí. Současně s tímto zákonem byl v téže částce Sbírky zákonů vyhlášen pod číslem 421 rovněž zákon měnící znění některých platných zákonů v souvislosti s vyhlášením shora citovaného zákona. Předmětem zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí (dále jen “zákon”) je úprava přezkoumávání hospodaření krajů, obcí, městských částí hlavního města Prahy a dobrovolných svazků obcí, pro něž všechny zavedl zákon jednotnou legislativní zkratku “územní celek”. Zákon umožňuje přezkoumávat hospodaření územních celků, pokud je předpokládáno zvláštními právními předpisy, zejména pak zákony⁽¹⁾ o místní samosprávě. Ve svém úvodním ustanovení podává zákon taxativní výčet údajů, oblastí a institutů, jež je možno přezkoumávání podrobit: jedná se jednak o údaje o ročním hospodaření územního celku tvořící součást jeho pravidelného každoročního závěrečného účtu⁽²⁾, jednak též o majetek – a to jak ve vlastnictví územního celku, s nímž tento nakládá a hospodaří, tak i ve vlastnictví státu, s nímž je územní celek příslušný nakládat a hospodařit – nebo dále, uváděje na tomto místě z obsáhlejšího výčtu⁽³⁾ pro stručnost alespoň některé z nich, např. oblast zadávání a uskutečňování veřejných zakázek, zastavování movitých a nemovitých věcí ve prospěch třetích osob či zřizování věcných břemen k majetku ve vlastnictví územního celku.

K samotnému přezkoumání hospodaření územních celků

Úvodem je vhodné upozornit, že zákon užívá dvou termínů: “přezkoumávání” a “přezkoumání”. Odlišnost významu obou z nich podporuje gramatický výklad: zatímco první termín označuje spíše déletrvající, dokonce i opakující se činnost, zpravidla navíc složenou z několika činností dílčích, označuje druhý termín v zásadě jen jednorázový skutek, jeden čin, jeden akt, tedy jedno přezkoumání samo. Tím, že zákonodárce umístil do názvu zákona termín “přezkoumávání”, dal najevo, že přezkoumání hospodaření územního celku, tj. audit sám, je pouze jednou z činností, jež má v tomto zákoně, např. vedle možnosti ukládat a vymáhat pořádkové pokuty, svoji oporu.

Údaje, oblasti a instituty podléhající přezkoumávání podle zákona je možno přezkoumávat pouze z hledisek uvedených v ustanovení § 3 zákona. Tato hlediska jsou vyjádřením zásad legality (zjišťuje se dodržování povinností stanovených zvláštními právními předpisy), efektivity a hospodárnosti (zjišťuje se soulad hospodaření územního celku s finančními prostředky podle přijatého rozpočtu, jakož i dodržení účelu poskytnuté dotace nebo návratné finanční vypomoci a podmínek jejího použití) a materiální a formální pravdy (zjišťuje se věcná a formální správnost dokladů).

Zákon rozlišuje dílčí a jednorázová přezkoumání hospodaření územních celků. Dílčí přezkoumání se uskutečňují vždy tehdy, neuskutečňují-li se přezkoumání jednorázová, která však přicházejí v úvahu výhradně u obcí nevykonávajících hospodářskou činnost a majících počet svých obyvatel menší než 800. Pro tyto účely je rozhodující vždy počet obyvatel přihlášených v obci k trvalému pobytu k 1. lednu kalendářního roku, kterého se přezkoumání týká.

V zájmu objektivního výsledku přezkoumávání hospodaření územních celků je neprovádějí územní celky samy, ale je jim v zásadě ponecháno na zvážení, zda o jeho provedení požádají v případě obcí a jejich dobrovolných svazků krajský úřad, v případě městských částí hlavního města Prahy Magistrát hlavního města Prahy a v případě hlavního města Prahy ministerstvo financí, nebo zda jeho provedením pověří auditora či auditorskou společnost (pro auditora a auditorské společnosti zavedl zákon jednotnou legislativní zkratku “auditor”). K přezkoumání hospodaření územního celku prostřednictvím auditora je ovšem možno přikročit leda, byla-li mezi územním celkem a auditorem uzavřena písemná smlouva o poskytnutí auditorské služby, v níž musí být uvedeny předmět a hledisko přezkoumání hospodaření územního celku, obsah zprávy o výsledku tohoto přezkoumání a lhůta pro její předání. Přehled územních celků, které se rozhodly požádat o přezkoumání svého hospodaření auditora, vede ministerstvo financí na základě údajů postoupených mu krajskými úřady a Magistrátem hlavního města Prahy vždy nejpozději do 21. července každého kalendářního roku.

Na základě oznámení o ponechání přezkoumání hospodaření územního celku na auditorovi nebo, nebude-li takového oznámení, na základě žádosti územního celku adresované krajskému úřadu, Magistrátu hlavního města Prahy anebo ministerstvu financí, aby přezkoumání hospodaření územního celku provedly ony samy, sestaví krajské úřady, Magistrát hlavního města Prahy a ministerstvo financí časové plány přezkoumávání, a to vždy na období od sestavení plánu od 30. června následujícího roku. Rovněž tyto plány se v konečné fázi soustřeďují, obdobně jako přehled územních celků, které požádaly o přezkoumání svého hospodaření auditora, u ministerstva financí.

Neuzavře-li územní celek s auditorem smlouvu o přezkoumání svého hospodaření, anebo nepožádá-li o jeho provedení Magistrát hlavního města Prahy, krajský úřad či ministerstvo financí (zákon pro ně zavedl jednotnou legislativní zkratku “přezkoumávající orgán”), oznámí příslušný přezkoumávající orgán tuto skutečnost vždy nejpozději do 28. února následujícího kalendářního roku zastupitelstvu toho územního celku, který je s uzavřením smlouvy s auditorem anebo s podáním žádosti o provedení přezkoumání přezkoumávajícím orgánem v prodlení, a přezkoumání hospodaření územního celku vykoná sám.

Kontroloři

Zákon žádá, aby byli výkonem přezkoumávání hospodaření územních celků pověřováni v případě ministerstva financí státní zaměstnanci v něm zařazení, v případě krajského úřadu jeho zaměstnanci a v případě Magistrátu hlavního města Prahy zaměstnanci hlavního města Prahy. Pro všechny takové zaměstnance zavedl zákon jednotnou legislativní zkratku “kontrolor”. Kontroloři musí splňovat požadavky kladené na ně zákonem: musí mít alespoň úplné střední vzdělání, splňovat požadavek minimálně tříleté praxe spočívající ve výkonu činnosti odborně související s předmětem přezkoumávání podle tohoto zákona a být bezúhonní. Zákon sám klade překážku dosažení bezúhonnosti tomu, kdo byl v minulosti pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin, trestný čin majetkové povahy nebo trestný čin související s výkonem veřejné správy, byť jakýkoliv z nich spáchal z nedbalosti, nehledí-li se na něj ovšem podle zvláštního právního předpisu, jako by nebyl odsouzen. Práva a povinnosti stanoví zákon kontrolorům taxativně⁽⁴⁾.

Zásada vyloučení podjatých osob z rozhodování platí i⁽⁵⁾ zde: přezkoumávání hospodaření územních celků nemohou vykonávat kontroloři, u nichž lze mít se zřetelem na jejich poměr k předmětu kontroly nebo územnímu celku, jeho zaměstnancům či členům jeho zastupitelstva pochybnosti o nepodjatém a objektivním výkonu jimi případně realizovaného přezkoumání. Dozví-li se proto kterýkoliv kontrolor o skutečnostech nasvědčujících své vlastní podjatosti, je povinen tuto nezhojitelnou překážku dalšího postupu v přezkoumání hospodaření územního celku oznámit svému nadřízenému. Obdobně též tehdy, dozví-li se územní celek o skutečnostech nasvědčujícím kontrolorově podjatosti, je povinen namítnout bezodkladně tuto překážku dalšího výkonu přezkoumání svého hospodaření přezkoumávajícímu orgánu, jehož je kontrolor zaměstnancem. Kontrolor je povinen poté, co se o své podjatosti dozvěděl buď on sám, anebo co byla tato vytknuta územním celkem přezkoumávajícímu orgánu, činit nadále v přezkoumání hospodaření územního celku do okamžiku rozhodnutí o podjatosti výhradně jen ty úkony, které nesnesou odkladu. Případnou podjatost kontrolora prošetří přezkoumávající orgán bez zbytečného odkladu. Bude-li kontrolor shledán ve své věci přezkoumávajícím orgánem podjatým, přezkoumávající orgán jej z dalších úkonů ve věci vyloučí a úkony pověří jiného svého zaměstnance. V opačném případě oznámení o skutečnostech nasvědčujících kontrolorově podjatosti odloží a oznamovateli sdělí, že kontrolor není z přezkoumání územního celku vyloučen, a půjde-li o případ kontrolorem uplatněné námitky vlastní podjatosti, zamítne ji a toto své rozhodnutí oznámí územnímu celku, jehož hospodaření tento kontrolor až dosud přezkoumával.

Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření územního celku

O výsledku přezkoumání hospodaření územního celku se bez ohledu na skutečnost, zda bylo provedeno přezkoumání hospodaření jednorázové nebo dílčí, vyhotoví zpráva. Za řádné a včasné vyhotovení zprávy odpovídá kontrolor. Zpráva musí obsahovat identifikační údaje⁽⁶⁾, popis zjištěných chyb a nedostatků, včetně uvedení povinností stanovených zvláštními právními předpisy nebo jiných hledisek přezkoumání, které nebyly dodrženy, dále označení dokladů a jiných materiálů, ze kterých zjištění v ní uvedená vycházejí, vlastní závěr z vykonaného přezkoumání, podpisy kontrolorů a datovanou a představitelem územního celku, jehož hospodaření bylo předmětem přezkoumání, podepsanou doložku o převzetí zprávy. Vlastní závěr zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření územního celku obsahuje kontrolorovo stanovisko, zda byly v hospodaření územního celku některé chyby a nedostatky zjištěny a jestliže ano, jakého charakteru⁽⁷⁾.

Povinnými náležitostmi zprávy jsou dále upozornění na případná rizika, která mohou mít negativní dopad na hospodaření územního celku v budoucnosti, uvedení podílu pohledávek a závazků na rozpočtu územního celku a podílu zastaveného majetku na celkovém majetku územního celku.

Takto vyhotovenou zprávu posléze kontrolor projedná v případě obce s jejím starostou, v případě dobrovolného svazku obcí s osobou určenou k tomu stanovami svazku, v případě statutárního města s primátorem, v případě hlavního města Prahy s jejím primátorem a v případě kraje s hejtmanem.

Projednání zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření územního celku auditorem se řídí ustanovením o projednání zprávy o ověření účetní závěrky podle zákona o auditorech⁽⁸⁾. Stejnopis zprávy, který územní celek od auditora obdržel, předá územní celek ve lhůtě 15 dnů od jejího projednání ve svých orgánech přezkoumávajícímu orgánu.

Územní celek, jehož hospodaření bylo přezkoumáno, je povinen přijmout k nápravě chyb a nedostatků uvedených v závěru kontrolorovy nebo auditorovy zprávy požadovaná opatření. Zákon ukládá územnímu celku povinnost podat o přijmutí těchto opatření informaci, která se liší podle toho, o jaký druh přezkoumání se jednalo. Opatření učiněná územními celky k odstranění zjištěných chyb a nedostatků mohou být kdykoliv zkontrolována přezkoumávajícími orgány.

Pořádkové pokuty, dozor nad dodržováním zákona

Zákon umožňuje ukládat územním celkům k naplnění svého účelu a dosažení jím sledovaných cílů pořádkové pokuty, a to až do výše 50.000,- Kč. Z obdobných důvodů a ve stejné výši lze ukládat pořádkové pokuty též příspěvkovým organizacím zřízeným územními celky a fyzickým osobám. Pořádkovou pokutu je možno uložit do šedesáti dnů od prvého dne porušení povinnosti podle tohoto zákona. Při stanovení její výše zákon požaduje, aby bylo přihlédnuto zejména ke stupni závažnosti a rozsahu následků způsobených porušením právní povinnosti, popřípadě potenciálním následkům, dále k okolnostem, za nichž k tomuto porušení došlo, nebo mohlo dojít, a době, po kterou k porušování právní povinnosti docházelo.

Pořádkové pokuty vybírá a vymáhá přezkoumávající orgán. V závislosti na tom, o jaký přezkoumávající orgán se jedná, plynou pak příjmy z uložených a vymožených pořádkových pokut buď do státního rozpočtu, rozpočtu kraje nebo rozpočtu hlavního města Prahy.

Přezkoumávání hospodaření územních celků podléhá dozoru státu, pokud bylo vykonáno krajským úřadem, Magistrátem hlavního města Prahy nebo auditorem. Dozor státu přísluší na tomto místě organizační složce státu – ministerstvu financí – které metodicky řídí v působnosti tohoto zákona výkon přezkoumávání a koordinuje jej s finanční kontrolou, rovněž ve své působnosti, avšak již podléhající režimu zákona o finanční kontrole ve veřejné správě⁽⁹⁾.

Závěrem

Zákon obsahuje zvláštní procesně právní úpravu, tudíž se na postup podle něj nepoužijí, s výjimkou ustanovení, u nichž to zákon sám výslovně uvádí, obecné předpisy o správním řízení. Zákonem ovšem není nijak dotčena působnost správců kapitol státního rozpočtu a ostatních kontrolních orgánů vykonávat u příjemců dotací kontrolu dodržení účelu a podmínek poskytnutí dotací podle zvláštních právních předpisů, zejména podle zákona o územních finančních orgánech⁽¹⁰⁾.

Přezkoumání hospodaření územních celků zahájená přede dnem nabytí tohoto zákona účinnosti, tj. před 1. srpnem t.r., se dokončí podle do té doby platných právních předpisů⁽¹¹⁾, které tento zákon dnem své účinnosti zrušil. Zákonná lhůta stanovená územním celkům pro oznámení způsobu přezkoumání jejich hospodaření za rok 2004 uplyne posledním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni nabytí tohoto zákona účinnosti.

Poznámky:

(1) § 42 a § 53 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů;

§ 20 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů;

§ 38 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů;

§ 17 odst. 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů

(2) a) plnění příjmů a výdajů rozpočtu, včetně peněžních operací, týkajících se rozpočtových prostředků,

b) finanční operace týkající se tvorby a použití peněžních fondů,

c) náklady a výnosy podnikatelské činnosti územního celku,

d) peněžní operace týkající se sdružených prostředků vynakládaných na základě smlouvy mezi dvěma nebo více územními celky anebo na základě smlouvy s jinými právnickými nebo fyzickými osobami,

e) finanční operace týkající se cizích zdrojů ve smyslu právních předpisů o účetnictví,

f) hospodaření a nakládání s prostředky poskytnutými z Národního fondu a s dalšími prostředky ze zahraničí poskytnutými na základě mezinárodních smluv,

g) vyúčtování a vypořádání finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, k rozpočtům krajů, k rozpočtům obcí, k jiným rozpočtům, ke státním fondům a k dalším osobám

(3) § 2 odst. 2 zákona

(4) § 6 zákona

(5) obdobně platí tato zásada též v občanském soudním řízení, v trestním řízení, řízení ve správním soudnictví a správním řízení

(6) název územního celku, jména a funkce kontrolorů zúčastněných na přezkoumání, jakož i k němu přibraných osob, místo, kde se přezkoumání uskutečňovalo, období, v němž probíhalo, rok, za který bylo vykonáno a datum vyhotovení zprávy

(7) zákon sám rozlišuje v ustanovení § 10 odst. 3 písm. c) na šest druhů případných zjištěných chyb nebo nedostatků

(8) zákon č. 254/2000 Sb., o auditorech a o změně zákona č. 165/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů

(9) zákon č. 320/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů

(10) zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů

(11) vyhláška ministerstva financí č. 41/2002 Sb., o přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů