Příloha

JUDr. Josef Vedral, Ph.D.,
odbor legislativy Ministerstva vnitra

K některým zmocňovacím ustanovením v zákonech o ochraně životního prostředí

Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy vydávat na základě a v mezích zákona právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. K tomu, aby mohl orgán veřejné správy vydat prováděcí právní předpis, je vždy třeba příslušného zákonného ustanovení, které musí především jednoznačně a nepochybně určit orgán veřejné správy, který má prováděcí právní předpis vydat a dále konkrétně definovat záležitosti, které mají být v prováděcím právním předpise upraveny a rozsah (meze zákona), v jakém mají být upraveny (1). Zdaleka ne ve všech zákonných ustanoveních zmocňujících orgány veřejné správy k vydání právních předpisů jsou však tyto požadavky splněny, což pak vede ke sporům o to, co může a nemůže být na základě obecně formulovaného zmocňovacího ustanovení odkazující mnohdy jen na úpravu “podrobností”obsahem prováděcího předpisu, jaké jsou zákonné meze, v nichž se může prováděcí právní předpis pohybovat a zda existuje ke všem jeho ustanovením dostatečný zákonný základ. V některých případech, z nichž o některých bude dále řeč, se k tomu (zpravidla díky legislativnímu chvatu, který ovlivňuje finální podobu zákona) přidružují i pochybnosti o tom, kterému orgánu veřejné správy je vlastně zákonné zmocnění adresováno.

Odpovědi na tyto otázky bývají mnohem složitější v situaci, kdy je zákonné zmocnění adresováno orgánům územní veřejné správy, které na rozdíl od ministerstev a dalších ústředních správních úřadů nevládnou v mnoha případech z objektivních důvodů rozsáhlým odborným aparátem, zejména pak jde-li o orgány územní samosprávy (ale nemusí jít jen o ně). Účelem přítomného příspěvku je pokus o kritické zhodnocení některých zmocňovacích ustanovení obsažených v několika nedávno vydaných, resp. novelizovaných zákonech z oboru práva životního prostředí, které právě takové otázky (zejména otázku po určení orgánu příslušného k vydání prováděcího předpisu), na které je velmi obtížné nalézt odpověď, vyvolávají.

Zmocňovací ustanovení v zákoně o ochraně ovzduší

Podle § 3 odst. 5 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší může obecní úřad stanovit nařízením obce podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle § 50 odst. 1 písm. h) nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí podle zákona o odpadech jiný způsob jejich odstranění. Toto ustanovení bylo do současné podoby uvedeno zákonem č. 92/2004 Sb., a to s  účinností od 3.3.2004. Tato novela v čl. I bod 7 stanovila, že v § 3 odst. 5 původního znění zákona o ochraně ovzduší se slova “orgán obce v přenesené působnosti (dále jen “orgán obce”)” a v § 50 odst. 1 a 2 slova “orgán obce v přenesené působnosti” nahrazují slovy “obecní úřad”. Tato zdánlivě nenápadná změna, jejímž účelem bylo podle důvodové zprávy k návrhu zákona (2) “upřesnění názvu orgánů v souvislosti s reformou veřejné správy”, však má poměrně závažné důsledky.

Před touto novelou bylo v § 3 odst. 5 zákona stanoveno, že “orgán obce v přenesené působnosti může nařízením obce stanovit podmínky pro spalování rostlinných materiálů podle § 50 odst. 1 písm. h) nebo jejich spalování zakázat, pokud zajistí jiný způsob pro jejich odstranění podle zvláštního právního předpisu”. Takto obecně formulované ustanovení (neoznačující výslovně konkrétní orgán obce) nečinilo ohledně určení orgánu obce příslušného k vydání právního předpisu v přenesené působnosti (nařízení obce) žádné problémy, neboť podle § 102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/200 Sb., o obcích je vydávání nařízení obce vyhrazeno radě obce a pouze v těch obcích, kde není rada obce zřízena (3), vydává nařízení obce ve smyslu § 84 odst. 3 zákona o obcích zastupitelstvo obce. Z obecného pojmu “orgán obce v přenesené působnosti” užitého v zákoně o ovzduší před novelou se proto ve vztahu k citovaným ustanovením zákona o obcích bez obtíží dovodilo, že orgánem obce kompetentním vydat nařízení je rada obce, resp. zastupitelstvo obce v obci, kde se obecní rada nevolí. Nahrazení slov “orgán obce v přenesené působnosti” slovy “obecní úřad” v § 3 odst. 5 zákona o ovzduší však vyvolává přinejmenším dva interpretační otazníky, a to jak pokud jde o určení orgánu obce příslušného k vydání právního předpisu tak i pokud jde o určení typu působnosti obce, do kterého vydání tohoto předpisu spadá.

Podle § 11 odst. 1 zákona o obcích může obec v přenesené působnosti vydávat na základě zákona a v jeho mezích nařízení obce, je-li k tomu zákonem zmocněna. Příslušnost konkrétního orgánu obce (rady obce, resp. zastupitelstva obce) stanoví výše citovaná ustanovení zákona o obcích, která však nikde nepočítají s tím, že by nařízení obce vydával obecní úřad. Obecní úřad sice podle § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích vykonává přenesenou působnost podle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, ovšem s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce, což je i vydávání nařízení.

Ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy předpokládá, že právní předpisy mohou na základě a v mezích zákona a jsou-li k tomu zákonem zmocněny vydávat “orgány územní samosprávy”, aniž by (na rozdíl od čl. 104 odst. 3 Ústavy) konkrétně určovalo, který orgán územního samosprávného celku je příslušný takové právní předpisy vydávat. Ústava sama ostatně v hlavě sedmé věnované územní samosprávě výslovně zmiňuje jen zastupitelstva územních samosprávných celků, určení jejich dalších orgánů ponechává zákonu o obcích a zákonu o krajích, resp. zákonu o hlavním městě Praze, kterým je ponecháno rovněž stanovení orgánů územní samosprávy příslušných vydávat prováděcí právní předpisy (nařízení). Ono nešťastně formulované ustanovení § 3 odst. 5 zákona o ovzduší by proto bylo možné chápat po novele tak, že nepřímo novelizuje § 102 odst. 2 písm. d), resp. § 84 odst. 3 zákona o obcích, jež vyhrazují vydávání nařízení obce radě obce (resp. zastupitelstvu obce tam, kde se rada obce nevolí) a svěřuje tuto pravomoc pro tento jediný případ obecnímu úřadu.

Dalším problémem je to, že prostřednictvím novely, která nahradila slova “orgán obce v přenesené působnosti” slovy “obecní úřad”, došlo pravděpodobně kromě změny příslušnosti orgánu obce i ke změně typu působnosti, která je ustanovením § 3 odst. 5 obecním úřadům stanovena. Podle § 8 zákona o obcích platí, že upravuje-li zvláštní zákon působnost obcí a nestanoví, že jde o působnost přenesenou, platí, že jde vždy o působnost samostatnou. V zákoně o ovzduší není od účinnosti novely výslovně stanoveno, že by působnost svěřená obecnímu úřadu v § 3 odst. 5 byla působností přenesenou a šlo by to jen nepřímo dovozovat z ustanovení § 11 zákona o obcích s odvoláním na to, že vydávání nařízení patří podle něj vždy do přenesené působnosti. Novelizované ustanovení § 3 odst. 5 zákona o ovzduší by se tak mohlo paradoxně vykládat i tak, že je jím obecní úřad (!) “zmocněn” k tomu, aby v samostatné působnosti obce (!) vydal právní předpis označený jako nařízení obce. Nelze proto zřejmě než dojít k závěru, že toto zmocňovací ustanovení je pro zmatečnost neaplikovatelné, a to až do té doby, než bude znovu změněno tak, aby odpovídalo příslušným ustanovením obecního zřízení.

Obdobná změna, jaké doznalo ustanovení § 3 odst. 5, však “postihla” i další (ne však všechna – viz dále) ustanovení zákona o ovzduší, která zmocňují orgány územních samosprávných celků k vydávání nařízení a která před novelou svěřovala obecně tuto působnost orgánům obcí, resp. orgánům krajů v přenesené působnosti. Podle § 7 odst. 7 tak mají od 3.3.2004 na základě zákona č. 92/2004 Sb. krajské a obecní úřady vydávat “ve svých nařízeních”, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle § 7 odst. 9 a § 17 odst. 9, krajské a místní programy ke zlepšení kvality ovzduší, přičemž informace o programech zlepšení kvality ovzduší musí být podle tohoto ustanovení uvedeny na úředních deskách příslušného kraje a příslušné obce spolu s oznámením, kde lze do nich nahlédnout s tím, že se tyto programy zveřejňují i v elektronické podobě ve veřejně přístupném informačním systému.

Druhá část ustanovení o zveřejňování informací o programech zlepšení kvality ovzduší, kterou už ovšem zákon obsahoval i před novelou, je zbytečná a do jisté míry matoucí, neboť způsob publikace a zpřístupnění právních předpisů vydávaných orgány územních samosprávných celků obecně upravuje obecní, resp. krajské zřízení (4). Ustanovení zákona o ovzduší, podle něhož musí být na úředních deskách příslušného kraje a příslušné obce uvedena “informace o programech zlepšení kvality ovzduší” (vydávaných ve formě nařízení obce, resp. kraje) spolu s oznámením, kde lze do nich nahlédnout, proto vyvolává spíše otázku, zda jde či nejde o lex specialis vztahu k těm ustanovením zákona o obcích a zákona o krajích, která regulují způsob vyhlašování právních předpisů obcí a krajů.

Stejně jako u § 3 odst. 5 platí i pro § 7 odst. 7 zákona, že zmocňovací ustanovení k vydání nařízení adresované obecním a krajským úřadům neodpovídá příslušným ustanovením obecního a krajského zřízení o vydávání právních předpisů v přenesené působnosti (5). A stejně jako v případě § 3 odst. 5 by se zřejmě i tady mohlo při absenci výslovného ustanovení, že jde o výkon přenesené působnosti, dovozovat, že jde o působnost samostatnou (6). Nutno však podotknout, že tak tomu bylo již před účinností novely, když § 7 odst. 7 pouze stanovil, že krajské a místní programy ke zlepšení kvality ovzduší vydávají orgány kraje a obcí ve svých nařízeních, aniž by výslovně obsahoval zmínku o tom, že jde o přenesenou působnost. S ohledem na to, že vydávání nařízení je podle obecního, resp. krajského zřízení výkonem přenesené působnosti, by snad nicméně bylo možné ve vztahu k § 7 a § 59 odst. 1 písm. k) zákona o krajích, resp. § 11 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích dovozovat, že jde o výkon přenesené působnosti.

Ustanovení § 7 odst. 7 je však problematické ještě v jednom směru. Programy ke zlepšení kvality ovzduší pro znečišťující látky, u kterých jsou překračovány imisní limity a meze tolerance (v případě troposférického ozonu cílové imisní limity) jsou krajské a obecní úřady povinny vypracovat pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, a to do dvou let od okamžiku, kdy takové oblasti vymezí ministerstvo podle § 7 odst. 4. Oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší mají být sice podle § 7 odst. 11 (a § 55 odst. 1) vymezeny nařízením vlády, § 7 odst. 4 však stanoví, že vymezení oblastí podle odst. 1, tedy oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší a jejich případné změny má jedenkrát za rok provádět Ministerstvo životního prostředí a zveřejňovat je ve svém Věstníku.

Mají-li být oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší stanoveny nařízením vlády, není možné, aby je současně určovalo Ministerstvo životního prostředí blíže nedefinovaným opatřením publikovaným ve Věstníku MŽP. Není zřejmé, jak se s tímto rozporem praxe vyrovná, když navíc podle § 7 odst. 11 má jít o právní předpis (nařízení vlády), zatímco ve druhém případě (§ 7 odst. 4) forma výslovně stanovena není, což je více než sporné z hlediska čl. 2 odst. 3 Ústavy (s ohledem na čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR je vyloučeno vydání právního předpisu) a je otázkou, zda by vůbec takový blíže neurčený akt byl pro vydávání nařízení obcí a krajů o programech ke zlepšení kvality ovzduší závazný, mají-li být tyto právní předpisy podle příslušných ustanovení zákona o obcích a zákona o krajích v souladu jen se zákony a jinými právními předpisy (7), nikoliv však nenormativními akty orgánů výkonné moci. Vymezení oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší má pro obce (i kraje) zásadní význam, neboť právě od něj se odvozuje jejich zákonná povinnost vypracovávat a ve formě nařízení vydávat programy ke zlepšení stavu kvality ovzduší. Vymezení těchto oblastí by proto mělo být na celostátní úrovni provedeno jednoznačně a nevzbuzovat takové pochybnosti. Obdobně je tomu v případě vymezení oblastí s dobrou kvalitou ovzduší (§ 7 odst. 3 a 4 a § 7 odst. 11).

Obdobně jako § 3 odst. 5 a § 7 odst. 7 byl změněn novelou i § 8 odst. 5, podle kterého krajské a obecní úřady vydávají od 3.3.2004 v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší svými nařízeními regulační řády. V regulačním řádu má být upraveno vyhlašování a odvolávání signálu upozornění a signálu regulace v případě možnosti vzniku nebo výskytu smogové situace a omezení nebo zastavení provozu stacionárních a mobilních zdrojů znečišťování ve své územní působnosti, s výjimkou stacionárních zdrojů regulovaných podle odstavce 3. I v tomto případě tedy existují pochybnosti o určení orgánu obce, resp. kraje, do jehož kompetence vydání takového nařízení spadá, jakož i o tom, o jaký druh působnosti obce, resp. kraje s ohledem na absenci výslovného odkazu na přenesenou působnost (takový odkaz chyběl již před novelou, stejně jako v § 7 odst. 7) jde.

Novelou naopak zůstalo překvapivě nedotčeno ustanovení § 6 odst. 6 zákona o ochraně ovzduší, podle kterého “orgány kraje a obcí” (nikoliv tedy obecní a krajské úřady) vydávají ve svých nařízeních krajské a místní programy snižování emisí. Toto ustanovení je tak i po novele zákona o ovzduší provedené zákonem č. 92/2004 Sb. konformní s obecnými ustanoveními zákona o obcích, resp. zákona o krajích o vydávání nařízení obcí a jeho bezproblémové aplikaci (na rozdíl od § 3 odst. 5 a § 7 odst. 7) nic nebrání.

Zmocňovací ustanovení v zákoně o lesích

Sporná zmocňovací ustanovení, jaká je možné nalézt v platném znění zákona o ochraně ovzduší, jsou již delší dobu obsažena i v zákoně o lesích. Podle § 32 odst. 2 zákona č. 285/1995 Sb., o lesích může orgán státní správy lesů nařídit vlastníkovi lesa při vzniku mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lese

  1. zastavení jiných než nahodilých těžeb a zpracování nahodilých těžeb ve stanoveném rozsahu a termínu,

  2. provedení ochranného zásahu směřujícího k zastavení šíření nebo k hubení škodlivých organismů,

  3. zničení napadených semen a sazenic,

  4. průkazné označování a evidenci vytěženého dřeva,

  5. omezení nakládání se dřevem, semeny nebo sazenicemi lesních dřevin.

V § 32 odst. 3 zákona je stanoveno, že orgán státní správy lesů může tato opatření uložit též vyhláškou (8). V právně nezávazné poznámce pod čarou k tomuto ustanovení se sice odkazuje na § 11 zákona o obcích, který upravuje vydávání nařízení obcí, což by mohlo nasvědčovat tomu, že orgánem příslušným k vydání právního předpisu bude rada obce, tak jednoduché to ale není. Pro určení orgánu územní samosprávy, jemuž je zmocnění k vydání právního předpisu ve smyslu čl. 79 odst. 3 adresováno, jsou relevantní i další ustanovení lesního zákona, která dávají pojmu “orgán státní správy lesů” obsah. Podle § 47 odst. 1 zákona o lesích vykonávají státní správu lesů (a jsou tedy orgány státní správy lesů – viz též název oddílu prvního hlavy osmé zákona) obecní úřady obcí s rozšířenou působností, kraje (9) a Ministerstvo zemědělství. Rozhodování o uložení opatření v případě vzniku mimořádných okolností podle § 32 odst. 2 patří na základě § 48 odst. 1 písm. k) do kompetence obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, pokud taková opatření nepřesahují jejich správní obvod (10). O uložení opatření, která přesahují správní obvod obce s rozšířenou působností, nepřesahují však obvod územní působnosti kraje, rozhodují podle § 48a odst. 1 písm. p) krajské úřady. O uložení opatření přesahujících obvod územní působnosti kraje rozhoduje podle § 49 odst. 2 písm. b) Ministerstvo zemědělství.

Systematickým výkladem výše citovaných ustanovení lesního zákona tak lze dojít k závěru, že vydání právního předpisu podle § 32 odst. 3 patří do působnosti obecního úřadu obce s rozšířenou působností, resp. krajského úřadu, resp. Ministerstva zemědělství jako orgánů státní správy lesů. To však v případě obecních a krajských úřadů koliduje s příslušnými ustanoveními obecního a krajského zřízení, podle kterých patří vydávání nařízení obcí a krajů do vyhrazené působnosti rady obce s rozšířenou působností a rady kraje. Zákon o lesích však jako orgán státní správy lesů ani radu obce s rozšířenou působností ani radu kraje neoznačuje.

Podle citovaných ustanovení zákona o lesích má orgán státní správy lesů vydat “vyhlášku”, nikoliv nařízení (11). Tento pojmový zmatek je (ovšem jen částečně) vyvolán přechodem působnosti v oblasti státní správy lesů z okresních úřadů na orgány krajů, resp. orgány obcí s rozšířenou působností od 1.1.2003, nejasnosti však existovaly i předtím. Do 31.12.2002 vykonávaly státní správu lesů podle § 47 odst. 1 zákona okresní úřady, orgány krajů v přenesené působnosti (krajské úřady) a Ministerstvo zemědělství. Působnost nařizovat vlastníkům lesa opatření podle § 32 odst. 2 zákona v případě mimořádných okolností byla do tohoto data rozdělena mezi okresní úřady, orgány krajů v přenesené působnosti (12) a Ministerstvo zemědělství. I v tomto období však zákon o lesích v § 32 odst. 3 stanovil, že tato opatření může orgán státní správy lesů (tedy i orgán kraje v přenesené působnosti, resp. okresní úřad) uložit též “vyhláškou”. V nenormativní poznámce pod čarou se odkazovalo na zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, úpravě jejich působnosti a o některých dalších opatřeních s tím souvisejících, ve znění pozdějších předpisů.

Je pravdou, že právní předpisy vydávané okresními úřady podle zákona 425/1990 Sb. nesly svého času označení obecně závazná vyhláška, to však jen do 31.12.1994 než byl zákonem č. 254/1994 Sb. tento pojem nahrazen pojmem “nařízení okresního úřadu”, který přetrval i v zákoně č. 147/2000 Sb. až do zániku okresních úřadů k 31.12.2002. Zákon č. 289/1995 Sb. nabyl účinnosti 1.1.1996, aniž by však v § 32 odst. 3 (a v § 25 odst. 2 – viz dále) na terminologii pro označování právních předpisů vydávaných okresními úřady obsaženou v zákoně o okresních úřadech, resp.od 12.11.2000 též v zákoně o krajích, reagoval. Když byl v r. 2000 vydán zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a zákonem č. 132/2000 Sb. byly některé kompetence v oblasti státní správy delegovány na orgány krajů, situace se opakovala, resp. interpretační problém s označením právního předpisu podle § 32 odst. 3 (a § 25 odst. 2) zákona o lesích se rozšířil i na předpisy vydávané radou kraje.

Podle § 25 odst. 1 se pro zjištění stavu lesa a pro výkon státní správy lesů pro všechny lesy o výměře menší než 50 ha ve vlastnictví fyzických a právnických osob, pokud pro ně není zpracován plán (§ 24 odst. 3), zpracovávají lesní hospodářské osnovy. Osnovy se zpracovávají obvykle na deset let se stejnou dobou platnosti v určeném území. Jejich zpracování zadává orgán státní správy lesů. Záměr zadat zpracování osnovy vyhlašuje podle § 25 odst. 2 orgán státní správy lesů “obecně závaznou vyhláškou”.

Jak v případě § 32 odst. 3 tak i v případě § 25 odst. 2 lze ale snad dovodit, že adekvátním pojmem pro označení právního předpisu, jehož vydání zákon na úrovni obce s rozšířenou působností, resp. na úrovni kraje předpokládá, je nařízení. Zákon o obcích i zákon o krajích tu působí jako lex posterior, a to stejným způsobem, jako tomu bylo v případě změny označení právních předpisů obcí vydávaných obcemi v přenesené působnosti při nahrazení původního zákona o obcích zákonem stávajícím, kdy předchozí právní úprava (13) mluvila o obecně závazných vyhláškách v přenesené působnosti (a stejně tak speciální zákony obsahující konkrétní zmocnění), zatímco nový zákon o obcích začal používat pro tyto předpisy pojmu “nařízení obce”, aniž by však zákon o obcích obsahoval adekvátní přechodné ustanovení, resp. aniž došlo k souběžné novelizaci těch zákonů, které vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v přenesené působnosti předpokládaly (14).

S určením orgánu příslušného k vydání právních předpisů podle § 32 odst. 3 a § 25 odst. 2 (na rozdíl od § 19 odst. 3 zákona) je to složitější. Citovaná ustanovení je možné interpretovat buď tak, že v případě kompetence k vydávání právních předpisů jsou pro svou zmatečnost neaplikovatelná, neboť při použití systematického výkladu lze dojít k závěru, že vydávání právních předpisů obcí s rozšířenou působností, resp. krajů svěřují obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, resp. krajským úřadům, což je v rozporu s příslušnými ustanoveními obecního a krajského zřízení, které naopak svěřují (vyhrazují) tuto pravomoc radě obce, resp. radě kraje. Další možností je interpretovat zmíněná ustanovení v kontextu s příslušnými ustanoveními zákona o obcích a zákona o krajích upravujícími příslušnost rady obce, resp. rady kraje k vydávání nařízení a dovodit, že nic nenasvědčuje tomu, že by bylo úmyslem zákonodárce provést nepřímou novelu uvedených ustanovení a svěřit pro tyto případy normotvornou pravomoc obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, resp. krajským úřadům, jinými slovy nepřihlížet k doslovnému znění obsaženému v § 48 odst. 1 písm. k) a § 48a odst. 1 písm. p) zákona o lesích, ale vycházet z účelu uvedených ustanovení (15). Konečně třetí možností výkladu je přiklonit se k závěru, že zákon o lesích je v případě zmíněných ustanovení nepřímou novelou zákona o obcích a zákona o krajích a umožňuje v daných případech obecním úřadům obcí s rozšířenou působností, resp. krajským úřadům vydávat právní předpisy označované jako nařízení obce s rozšířenou působností, resp. nařízení kraje. Z praktických důvodů lze doporučit postup podle druhé varianty, tedy extenzivním výkladem pojmu “orgán státní správy lesů”, který tak zahrne nejen obecní úřad obce s rozšířenou působností, resp. krajský úřad ale i radu obce s rozšířenou působností, resp. radu kraje (16). Nejjednoznačnějším řešením by samozřejmě byla novelizace dotčených ustanovení lesního zákona tak, aby byly uvedeny do souladu se zákonem o obcích a zákonem o krajích.

Zmocňovací ustanovení v zákoně o ochraně přírody a krajiny

Zákonem č. 218/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, který nabyl účinnosti 1.5.2004, byl do právního řádu doplněn nový druh právního předpisu ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, a sice nařízení správy národního parku, resp. chráněné krajinné oblasti. Správy národních parků a chráněných krajinných oblastí (dále jen “správy NP a CHKO”) jsou na základě nového § 78 odst. 3 zákona od 1.5.2004 zmocněny vydávat pro obvod své (územní) působnosti nařízení, a to podle § 5 odst. 1, § 19, § 33 odst. 1, § 36 odst. 1 a § 45 odst. 1, a dále podle § 64, není-li k tomu příslušné Ministerstvo životního prostředí. Současně s tím byla do zákona doplněna i speciální úprava rušení těchto právních předpisů pro jejich rozpor se zákonem.

Do zákona byl touto novelou zároveň doplněn § 78a upravující působnost orgánů ochrany přírody na území vojenských újezdů (17). Podle § 78a odst. 1 vykonávají na území vojenských újezdů státní správu v ochraně přírody a krajiny újezdní úřady v rozsahu působnosti obecních úřadů (§ 76), obcí s rozšířenou působností (§ 77), krajů (§ 77a) a správy (§ 78), není-li k ní příslušné Ministerstvo obrany. To tedy zřejmě znamená, že ve vojenských újezdech jsou k vydávání nařízení podle § 78 odst. 3 zmocněny újezdní úřady, neboť Ministerstvo obrany je podle § 78a odst. 2 zmocněno vydávat pouze prováděcí právní předpisy, kterými se zřizují přírodní rezervace (§ 33) a přírodní památky (§ 36) a jejich ochranná pásma a stanoví jejich bližší ochranné podmínky.

Pokud jde o jednotlivá zmocňovací ustanovení, tak podle § 5 odst. 1 jsou všechny druhy rostlin a živočichů chráněny před zničením, poškozováním, sběrem či odchytem, který vede nebo by mohl vést k ohrožení těchto druhů na bytí nebo k jejich degeneraci, k narušení rozmnožovacích schopností druhů, zániku populace druhů nebo zničení ekosystému, jehož jsou součástí. Při porušení těchto podmínek ochrany (zřejmě tedy nestačí porušení jen jedné podmínky) je orgán ochrany přírody (18) oprávněn rušivou činnost zakázat nebo omezit, aniž by však zákon v tomto ustanovení určoval právní formu, kterou k tomu má použít (tu lze seznat až z § 77 odst. 1, resp. § 78 odst. 3). Je diskutabilní, zda takto velmi obecně formulované ustanovení splňuje požadavky čl. 79 odst. 3 Ústavy, resp. zda vůbec je pro takovýto případ skutečně vhodná forma právního předpisu a ne spíše individuálního správního aktu.

Podle § 19 odst. 1 stanoví zákon o ochraně přírody a krajiny a návštěvní řády národních parků podmínky vstupu, vjezdu a volného pohybu osob mimo současně zastavěné území obcí a rekreačních a dále podmínky turistických aktivit osob v národních parcích, resp. výčet turistických a rekreačních činností, které jsou zakázány. Návštěvní řád národního parku vydává podle § 19 odst. 2 orgán ochrany přírody, tedy správa NP, formou obecně závazné vyhlášky, což se opakuje i v § 78 odst. 9 (před novelou šlo o ustanovení § 78 odst. 5). Tato ustanovení terminologicky kolidují s § 78 odst. 3, kde se v případě správ NP a CHKO obecně předpokládá vydávání právního předpisu označeného jako “nařízení” a je proto sporné, jaké označení má vlastně nést právní předpis, který mohou správy NP a CHKO od 1.5.2004 podle § 19 odst. 2, resp. § 78 odst. 9 vydávat.

Orgán ochrany přírody může podle § 33 odst. 1 vyhlásit menší území soustředěných přírodních hodnot se zastoupením ekosystémů typických a významných pro příslušnou geografickou oblast za přírodní rezervaci a stanovit přitom také její bližší ochranné podmínky a podle § 36 odst. 1 může vyhlásit za přírodní památku (a stanovit její bližší ochranné podmínky) přírodní útvar menší rozlohy, zejména geologický či geomorfologický útvar, naleziště vzácných nerostů nebo ohrožených druhů ve fragmentech ekosystémů, s regionálním ekologickým, vědeckým či estetickým významem, a to i takový, který vedle přírody formoval svou činností člověk. Pro oba tyto případy (§ 33 i § 36) zákon v § 78 odst. 2 zákona předpokládá vydání vyhlášek a nikoliv nařízení, jak to činí § 78 odst. 3. Podle § 78 odst. 2 jsou správy NP a CHKO již od počátku účinnosti zákona č. 114/1992 Sb. zmocněny vydávat vyhlášky o zřízení přírodních rezervací (podle § 33) a přírodních památek (podle § 36). Je proto opět otázkou, jaké označení má nyní s ohledem na nově doplněný § 78 odst. 3 nést právní předpis, který mohou správy NP a CHKO od 1.5.2004 vydávat, mluví-li se v § 78 odst. 3 výslovně o nařízení.

Správy NP a CHKO jsou dále zmocněny vydávat nařízení podle § 45 odst. 1, který stanoví, že orgán ochrany přírody, který vyhlásil území včetně ochranného pásma za zvláště chráněné, je oprávněn zrušit ochranu stejným způsobem, jakým bylo provedeno její vyhlášení, a to pouze z důvodů, pro něž lze udělit výjimku z bližších podmínek ochrany (s odkazem na § 43) anebo pokud důvody pro zvláštní ochranu zanikly. Posledním případem, na který § 78 odst. 3 odkazuje a přepokládá vydání nařízení správy NP nebo CHKO, je § 64 (s výhradou, že není dána příslušnost Ministerstva životního prostředí), podle kterého může orgán ochrany přírody po projednání s dotčenými obcemi omezit nebo zakázat přístup veřejnosti do území nebo částí území v národních parcích, národních přírodních rezervacích, národních přírodních památkách a v první zóně chráněných krajinných oblastí nebo do jeskyní hrozí-li jejich poškozování, zejména nadměrnou návštěvností, přičemž zákaz či omezení vstupu musí být řádně vyznačeny na všech přístupových cestách a vhodným způsobem i na jiných místech v terénu.

Pokud jde o procedurální postup stanovený v § 78 odst. 3 pro vydávání nařízení správ NP a CHKO, předpokládá se, že správa projedná návrh nařízení s dotčenými obcemi. Zákon tedy stanoví obligatorní připomínkové řízení, je však sporné, zda by jeho nedodržení, resp. porušení zakládalo důvod pro zrušení nařízení s odkazem na § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (19). Ustanovení ukládající správám NP a CHKO povinnost projednávat návrhy nařízení s dotčenými obcemi navazuje na § 13 odst. 1 zákona o obcích, podle kterého jsou státní orgány a orgány kraje povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy opatření dotýkající se působnosti obce a který vychází z čl. 4 odst. 6 Evropské charty místní samosprávy (20), podle něhož se s místními společenstvími, pokud to lze, včas a vhodným způsobem konzultují otázky plánování a rozhodování ve všech věcech, které se jich přímo dotýkají.

Nařízení musí být vyhlášeno vyvěšením na úřední desce správy po dobu 15 dnů, což je podmínkou jeho platnosti. Za den vyhlášení se považuje první den vyvěšení nařízení na úřední desce. Kromě toho může správa uveřejnit nařízení způsobem v místě obvyklým. Podle § 78 odst. 4 nabývá nařízení správy účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení (21), pokud v něm není stanoven pozdější počátek účinnosti (v případě, kdy to vyžaduje naléhavý obecný zájem, může nařízení správy nabýt platnosti a účinnosti již dnem vyhlášení). Podle § 78 odst. 5 musí být nařízení každému přístupné na pověřených obecních úřadech a obecních úřadech v obcích, jejichž územního obvodu se týká. Nařízení zašle správa neprodleně Ministerstvu životního prostředí (22).

V § 78 odst. 6 je stanoveno, že odporuje-li nařízení správy nebo jeho část zákonu nebo jinému právnímu předpisu vydanému k provedení zákona, Ministerstvo životního prostředí takové nařízení nebo jeho část zruší (aniž by však zákon stanovil právní formu derogačního aktu), přičemž zrušení je platné dnem doručení jeho písemného vyhotovení správě a účinné po uplynutí 15 dnů po jeho uveřejnění na úřední desce správy. Není jasné, jaký právní význam má v případě derogačního aktu ministerstva rozlišování mezi platností zrušení a účinností zrušení nařízení, když rozhodující je v daném případě zjevně teprve “účinnost zrušení”, neboť až tímto okamžikem přestává být nařízení správy NP, resp. CHKO součástí právního řádu a mít právní účinky. Zdá se proto diskutabilní vázat “účinnost zrušení” (derogačního aktu ministerstva) na uplynutí lhůty 15 dnů od jeho uveřejnění na úřední desce správy NP, resp. CHKO, neboť by tak záviselo na rychlosti postupu příslušné správy NP, resp. CHKO, tedy na tom, kdy rozhodnutí ministerstva o zrušení svého nařízení na úřední desku vyvěsí a kdy tedy začne běžet lhůta ústící v jeho derogaci. Jakkoliv může být v praxi málo pravděpodobné, že by správa NP, resp. CHKO tímto způsobem “brojila” proti postupu ministerstva směřujícímu ke zrušení nařízení vydaného správou, již samotná skutečnost, že zákon takovou možnost v rámci výkonu správního dozoru vůbec připouští, je nešťastná (23).

Ještě diskutabilnější se však zdá samotná kompetence Ministerstva životního prostředí rozhodovat o rušení nařízení správ NP a CHKO nebo jejich částí pro rozpor se zákonem nebo jiným právním předpisem vydaným k provedení zákona, a to ze dvou důvodů. Tím prvním je vztah ustanovení zákona zakládajícího takovou kompetenci ministerstva k čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, podle kterého Ústavní soud rozhoduje o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Je totiž nanejvýš sporné, zda při existenci takovéto prerogativy Ústavního soudu (a ve vztahu k čl. 87 odst. 3 písm. a) Ústavy, který předpokládá, že zákon může stanovit pouze to, že namísto Ústavního soudu rozhoduje o zrušení právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu se zákonem, Nejvyšší správní soud a nikdo jiný) lze běžným zákonem svěřit tuto působnost i jinému orgánu veřejné moci než Nejvyššímu správnímu soudu.

O této otázce se diskutovalo (a stále ještě diskutuje) v souvislosti s právní úpravou dozoru nad někdejšími nařízeními okresních úřadů, resp. nad právními předpisy obcí (a krajů) vydávanými v jejich přenesené působnosti (24). Autoři dvou existujících komentářů k Ústavě ČR se nicméně shodují na tom, že výčet kompetencí Ústavního soudu v čl. 87 Ústavy znamená, že o věcech uvedených v tomto ustanovení může (s výjimkou věcí podle čl. 87 odst. 2) rozhodovat pouze Ústavní soud (25).

Výše uvedená ustanovení o nápravě nezákonných nařízení správ NP a CHKO se nicméně vztahují právě jen na nařízení vydaná těmito správami, dozor nad právními předpisy vydávanými v této oblasti orgány územních samosprávných celků se řídí příslušnými ustanoveními zákona o obcích a zákona o krajích (26), dozor nad zákonností právních předpisů, které mohou na základě § 78a odst. 1 vydávat újezdní úřady jakožto orgány veřejné správy vykonávající kompetence svěřené správám NP a CHKO pro území vojenských újezdů, pak dosud není upraven vůbec.

Závěr

Účelem tohoto příspěvku nebylo, a ani být nemohlo, podat podrobný výklad právních předpisů zmocňujících územní orgány veřejné správy k vydávání právních předpisů v rámci výkonu jim svěřené státní správy. Cílem bylo toliko na několika příkladech poukázat na to, že koncipování zmocňovacích ustanovení tak, aby odpovídala nejen požadavkům kladeným na ně čl. 79 odst. 3 Ústavy ale i dalším normám právního řádu síly zákona upravujícím základy organizace veřejné správy, není záležitostí jednoduchou a stejně jako k dalším zákonným úpravám regulujícím výkon veřejné moci je třeba k nim přistupovat s největší obezřetností a citlivostí, a to jak pokud jde o samotné rozhodnutí takové zákonné zmocnění do zákona vtělit a obdařit tak územní orgán veřejné správy normotvornou kompetencí (a nepřímo tím přispívat k další hypertrofii již tak předimenzovaného právního řádu), tak i pokud jde o samotnou formulaci zmocňovacího ustanovení, které se, jak je z několika výše uvedených příkladů patrné, může v praxi stát těžko rozlousknutelným oříškem.

Poznámky:

  1. Srov. též čl. 49 odst. 1 Legislativních pravidel vlády (usnesení vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, ve znění pozdějších dodatků)

  2. Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), ve znění zákona č. 521/2002 Sb. (Sněmovní tisk č. 359, Parlament ČR, Poslanecká sněmovna, 2003, IV.volební období)

  3. Podle § 99 odst. 3 poslední věta zákona o obcích se rada obce nevolí v obcích, kde má zastupitelstvo obce méně než 15 členů.

  4. Viz § 12 zákona o obcích a § 8 zákona o krajích

  5. Podle § 7 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích vydává rada kraje na základě a v mezích zákona právní předpisy v přenesené působnosti, je-li k tomu kraj zákonem zmocněn a tyto právní předpisy se nazývají nařízení kraje. Podle § 59 odst. 1 písm. k) patří vydávání nařízení kraje do vyhrazené působnosti rady kraje.

  6. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích obsahuje v § 4 obdobné pravidlo jako zákon o obcích v § 8, když stanoví, že pokud zvláštní zákon upravuje působnost krajů a nestanoví, že jde o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti krajů.

  7. Viz § 61 odst. 2 písm. a) zákona o obcích a § 30 písm. a) zákona o krajích

  8. Podle § 32 odst. 2 může tedy orgán státní správy lesů uložit uvedené povinnosti formou individuálního správního aktu. Již samotná koncepce, podle níž lze o jedné a téže věci vydat bez dalšího buď individuální nebo normativní správní akt (nebo snad i oba současně?), je diskutabilní, protože zatímco proti individuálnímu správnímu aktu mohou dotčené osoby jako aktivně legitimované brojit správní žalobou, v případě normativního správního aktu je procesní obrana proti jeho účinkům složitější.

  9. Zákon tu není přesný, podle čl. 105 Ústavy se výkon státní správy (přenesené působnosti) svěřuje orgánům územní samosprávy, nikoliv jako v případě samostatné působnosti krajům (nebo obcím) jako územním společenstvím občanů.

  10. Správní obvody obcí s rozšířenou působností jsou stanoveny vyhláškou Ministerstva vnitra č. 388/2002 Sb., ve znění vyhlášky č. 388/2004 Sb.

  11. O nařízení obce se zákon naproti tomu výslovně zmiňuje v § 19 odst. 3, kde upravuje podmínky pro dočasné omezení nebo vyloučení vstupu do lesa, když výslovně stanoví, že tato omezení lze stanovit nařízením obce s rozšířenou působností, aniž by se v tomto ustanovení mluvilo o “orgánu státní správy lesů”, což ve vztahu k § 11 odst. 1 a 2 zákona o obcích znamená, že k vydání takového předpisu je příslušná rada obce s rozšířenou působností.

  12. V tomto období tedy neexistoval na úrovni krajů interpretační problém s určením příslušného orgánu kraje, neboť zákon mluvil obecně o orgánu kraje v přenesené působnosti, z čehož bylo možné ve vztahu k příslušným ustanovením zákona č. 129/2000 Sb., o krajích dovodit, že o vydávání takových nařízení rozhoduje rada kraje, které tuto kompetenci krajské zřízení svěřovalo (srov. § 7 a § 59 odst. 1 písm. k) zákona o krajích ve znění účinném do 31.12.2002). To však nic neměnilo na tom, že zákon o lesích užíval (a užívá) v tomto případě nepřípadného pojmu “vyhláška”.

  13. § 24 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)

  14. Srov. např. až do 1.5.2004 nezměněné ustanovení § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání

  15. Např. Kadečka k tomu nicméně bez podrobnější argumentace uvádí, že jde v tomto případě o nařízení obce s rozšířenou působností, nikoliv o nařízení obecního úřadu obce s rozšířenou působností – srov. S.Kadečka: Právo obcí a krajů, Praha 2003, s. 186

  16. V případě zákona o ovzduší takový postup možný není, neboť tam zákon označuje přímo konkrétní orgán územního samosprávného celku (obecní, resp. krajský úřad).

  17. Srov. § 30 a násl. a přílohy č. 1 až 6 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky

  18. Je jím buď správa NP nebo CHKO podle § 78 odst. 3 zákona nebo obec s rozšířenou působností podle § 77 odst. 1 zákona.

  19. Podle tohoto ustanovení posuzuje Ústavní soud obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, a jedná-li se o jiný právní předpis, též se zákony a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem, přičemž ústavně předepsaný způsob” interpretuje Ústavní soud tak, že jde o postupy při tvorbě právních předpisů obsažené v ústavních zákonech,případně postupy stanovené v ostatních zákonech, jsou-li jimi rozváděny ústavní principy (srov. nález ÚS č. 271/1995 Sb.).

  20. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí publikované pod č. 181/1999 Sb. o přijetí Evropské charty místní samosprávy

  21. Ustanovení o nabývání platnosti a účinnosti nařízení správ NP a CHKO jsou zřejmě inspirována ustanoveními zákona č. 128/2000 Sb., o obcích o platnosti a účinnosti právních předpisů obcí, novela zákona č. 114/1992 Sb. se však (zřejmě pod dojmem diskusí ohledně interpretace § 12 odst. 2 zákona obcích) vyvarovala diskutabilní dikce o nabytí účinnosti právního předpisu “patnáctým dnem po vyhlášení” a mluví jednoznačně o nabytí účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jeho vyhlášení, což ohledně počítání lhůt nepřipouští pochybnost.

  22. Na rozdíl od analogického § 12 odst. 5 věta třetí zákona o obcích není stanoveno, zda správa NP, resp. CHKO zasílá nařízení ministerstvu neprodleně “po jeho vyhlášení”, tedy ještě před nabytím jeho účinnosti (nenabylo-li nařízení účinnosti dnem vyhlášení) nebo neprodleně “po nabytí účinnosti”.

  23. Nahlédneme-li do zákona o obcích, a sice do ustanovení o dozoru nad zákonností právních předpisů obce, je v § 124 odst. 2 upravujícím kompetenci Ministerstva vnitra sistovat účinnost právního předpisu obce stanoveno, že rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky nabývá právní moci dnem doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu, přičemž podle § 128 může obec toto rozhodnutí uveřejnit též způsobem v místě obvyklým. To, kdy nastane okamžik sistace účinnosti právního předpisu obce, je proto na jejím dalším postupu v této věci nezávislé.

  24. Srov. S.Kadečka: Právo obcí a krajů v České republice, Praha 2003, s. 286 a násl., resp. J.Vedral: Obecně závazné vyhlášky a správní dozor, Správní právo 3/1999, s. 151-152

  25. Srov. V.Pavlíček-J.Hřebejk: Ústava a ústavní řád, 1.díl - Ústavní systém, Praha 1998, s. 284, D.Hendrych/C.Svoboda a kol.: Ústava České republiky, komentář, Praha 1997, s. 141

  26. § 127 odst. 1 zákona o obcích a § 85 zákona o krajích

Další informace [nápis]
Číslo 43/2004
Časopis Veřejná správa č. 43/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail