Konzultace |
Základní funkcí státu je zajistit trvalý rozvoj společnosti, což není možné bez zajištění bezpečného prostoru, ve kterém lidská společnost žije. Proto současným nejvyšším cílem významných mezinárodních organizací (např. OSN, OECD, EU), vlád, veřejné správy (správní úřady, regionální a místní úřady) je vytvořit bezpečný prostor pro 21. století
(1-4). Tento cíl jmenované instituce nemohou zajistit bez participace právnických a fyzických osob a bez účasti občanů
(4).
Je si třeba uvědomit, že pojetí bezpečného prostoru se postupně vytváří, protože teprve nedávno po velkých teroristických útocích si lidstvo plně uvědomilo, co pro něho a pro jeho rozvoj bezpečnost znamená.
Zásady bezpečného prostoru a cesty pro jeho vytvoření musí stanovit jak výzkum, tak zkušenosti z praxe. Důležité jsou oba nástroje a nelze je od sebe oddělit a spolehnout se jen na jeden z nich. Z důvodu nepřípustného časového zpoždění nelze čekat na výsledky specializovaného výzkumu, protože získání výsledků ve výzkumu vyžaduje určitý čas a je skutečností, že je třeba propracovat nový přístup k problematice bezpečnosti v komplexním pojetí. Přitom je pravdou, že úroveň bezpečnosti, kterou stát může garantovat, závisí na mnoha faktorech: pochopení problému v souvislostech v daných konkrétních podmínkách a správné cíle řízení činností; technické a kybernetické prostředky; finanční prostředky; organizační struktura schopná provést implementaci opatření v přijatelném čase; specifická výchova a vzdělání řídících pracovníků i občanů. A proto musí být již dnes aplikována jednoduchá opatření získaná na základě praktických zkušeností s tím, že tato budou postupně nahrazována sofistikovanými opatřeními, jejichž účinnost bude vyšší, jelikož budou vytvořena a otestována výzkumem.
Velkou roli při tvorbě bezpečného prostoru hraje úroveň řízení (managementu). Řízení musí být proaktivní a musí vycházet ze sofistikovaných podkladů, být šité na míru konkrétním podmínkám a srozumitelné všem subjektům, kterým je určeno. Proto je nezbytné, aby si vrcholový management uvědomil, že bezpečnost není něco předem daného, ale že ji je nutno vytvářet uvědomělými, usměrněnými a provázanými systémovými opatřeními a zásahy, což z pohledu teorie znamená provádět řízení (management) bezpečnosti (1-4). Z hlediska lidské společnosti je zřejmé, že je nutno zvyšovat bezpečnost. Aby se tato situace budovala cíleně za pomoci přiměřených zdrojů, je nutné, aby orgány státu používaly kvalifikované metody zpracování podkladů pro rozhodnutí a respektovaly názory odborníků a odborných hodnocení trendů v čase. Ve vyspělých zemích již managementy používají monitoring parametrů základních procesů a systematicky posuzují bezpečnost podle tzv. indikátorů bezpečnosti, které měří úroveň bezpečnosti v čase. Pro různé potřeby se rozlišuje několik druhů indikátorů (1,5).
Bezpečnostní situace ve světě i v území se stále mění, a proto se musí systematicky vytvářet nová kultura bezpečnosti, která zohledňuje aktuální poznatky i zkušenosti. Prosazování kultury bezpečnosti v praxi vyžaduje jak cílené řízení, tak širokou účast státních orgánů, právnických a fyzických osob i občanů. Vede pochopitelně k přiřazení vyšší priority plánování a řízení bezpečnosti a také k pochopení potřeby bezpečnosti všemi účastníky (5).
Pro zajištění bezpečného prostoru je nutné:
Na základě nejvyšších právních dokumentů České republiky (zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, a zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky) jsou deklarovanými chráněnými zájmy v České republice životy a zdraví lidí, majetek, životní prostředí a bezpečnost. Do majetku bezesporu patří i životy a zdraví domácích zvířat a další důležité položky (viz dále). Je si také třeba uvědomit, že zdravá populace potřebuje ke svému uspokojivému rozvoji více, než jen nezávadné jídlo a pití, je odvislá od pocitu bezpečí a veřejného blaha, a proto jsou tyto aspekty stále více zdůrazňovány a jsou hledány nástroje a prostředky na jejich zajištění.
Poslední vývoj (hlavně události 11.9.2001 v USA a 11.3.2004 ve Španělsku) ukázal, že pro zajištění bezpečnosti je třeba speciálně ochraňovat jistou část majetku, kterou tvoří část infrastruktury, bez níž nelze zvládnout ani krizové situace a ani větší nouzové situace a kterou nyní označujeme pojmem “kritická infrastruktura”, přičemž kritická infrastruktura jsou fyzické a kybernetické systémy, které jsou nutné pro zajištění minimálního chodu ekonomiky a správy státu (vlády). To znamená, že dopad každé pohromy je třeba sledovat na dále uvedené položky: životy a zdraví lidí; majetek; životní prostředí; pocit bezpečí lidí; kritická infrastruktura; veřejné blaho.
Na základě dokumentů přijatých Bezpečnostní radou a vládou České republiky v r. 2002 jsou do kritické infrastruktury zařazeny následující položky: systém dodávky energií, především elektřiny; systém dodávky vody; kanalizační systém; přepravní síť; komunikační a informační systémy; bankovní a finanční sektor; nouzové služby (policie, hasičská záchranná služba, zdravotnictví); základní služby (zásobování potravinami, likvidace odpadu, sociální služby, pohřební služby), průmysl a zemědělství; státní správa a samospráva. Tyto základní položky jsou zvažované v zemích, ve kterých se již věnuje péče kritické infrastruktuře.
Při volbě strategií pro zajištění bezpečnosti je nutno brát v úvahu široký soubor pohrom, které dle původu dělíme na:
Z analýzy světových dat z devatenáctého a dvacátého století vyplývá, že pohromy v ekonomické sféře, v územní a společenské infrastruktuře, v informačních technologiích, komunikacích, energetice a peněžnictví mají na lidstvo často vyšší dopady něž pohromy přírodní nebo technologické (světová hospodářská krize v r. 1929, ropná krize v sedmdesátých letech dvacátého století aj.). Jejich zákeřnost spočívá v tom, že kromě dopadů přímých a bezprostředních je řada dopadů zprostředkovaných složitou sítí vazeb, které jsou v čase různě posunuté. Pro zajištění bezpečnosti je nutno věnovat pozornost právě těmto druhým jmenovaným dopadům, protože ty často působí plíživě a skrytě a jsou iniciačními příčinami krizí.
Na základě provedených analýz a šetření může několik výše jmenovaných pohrom vyvolat na území České republiky kritické situace, při kterých bude třeba vyhlásit krizovou situaci, aby bylo možné situaci zvládnout (6). Z analýz také vyplývá, že nejzávažnější dopady může také vyvolat sofistikovaný teroristický útok na kritickou infrastrukturu, resp. na její specifické části. Dopady teroristických útoků působí na chráněné zájmy jak přímo, tak zprostředkovaně přes složitou strukturu vazeb a toků, a to bezprostředně nebo s menším či větším časovým zpožděním. Z analýz teroristických útoků (1) vyplývá, že stále více se teroristické útoky soustřeďují na rozrušení kritické infrastruktury, protože tato narušení dopadnou ve svém důsledku na životy a zdraví lidi i stát silněji než “obyčejný” pumový útok.
V zájmu přežití lidí a zajištění trvalého rozvoje lidského rodu je třeba: pohromám předcházet, pokud to jde, např. u přírodních pohrom to většinou nejde; odstranit příčiny vzniku těžkých dopadů; zmírnit nepřijatelné dopady pohrom preventivními opatřeními, připraveností, optimálním zvládnutím dopadů pohrom a jimi vyvolaných kritických situací (tj. vlastně zkrácením nouzové situace na přijatelnou míru); zajistit obnovu a nastartování dalšího rozvoje.
Řízení bezpečnosti je nástroj k zajištění trvale udržitelného rozvoje společnosti, území a státu a jako takové je to řízení především strategické, se kterým je velmi úzce spojená riziková analýza. Pro potřeby tohoto strategického řízení se identifikují řetězce dopadů a určuje se, v jakých souvislostech působí, zda jsou orientované na politické, ekonomické, technické, personální a jiné prostředí a jaká vhodná opatření lze použít k odstranění, případně k redukci ovlivnitelných rizik.
Součástí nástroje “řízení bezpečnosti” je nástroj “krizové řízení”, který se především soustřeďuje na identifikaci, diagnostikování a zvládání možných kritických situací, jejichž výskyt má rozumnou pravděpodobnost. To mimo jiné znamená, že řízení bezpečnosti postihuje podstatně širší okruh a rozsah otázek než krizové řízení. Dle použitých nástrojů krizové řízení odborně dělíme na nouzové řízení a vlastní krizové řízení ( 1) .
Je si třeba uvědomit, že v České republice je právně kodifikováno jen krizové řízení a z nouzového řízení jen vybrané části, tj. oblast požárů, dopravních, vybraných chemických a jaderných havárií, dále oblast ochrany před povodněmi a znečištění vodních toků a oblast ropné nouze a nouze v dodávkách elektrické energie.
Z odborného pohledu se nouzové řízení opírá o nouzové plánování (v případě havárií mluvíme o havarijním plánování). Jeho specifickou částí je řízení pohrom ve smyslu ovládnutí či zvládnutí nouzových situací (tj. dopadů pohrom). Cílem nouzového plánování je správa státu, která garantuje, že zvládne dopady pohrom (v běžné řeči se používají pojmy jako poruchy, nehody, havárie, kalamity či katastrofy) pomocí standardních výkonných složek, standardních prostředků a zdrojů s přijatelnými ztrátami. V jeho rámci se provádí opatření pro prevenci, připravenost, odezvu a obnovu s cílem zabránit vzniku některých dopadů a nebo je alespoň zmírnit, aby byly ochráněny životy a zdraví lidí, majetek a životní prostředí (1).
Vlastní krizové řízení se opírá o krizové a nouzové plánování. Jeho cílem je správa státu, která garantuje, že stát zvládne nouzové situace kategorie 5 (1) tím, že v případě potřeby upraví vazby ve společnosti tak, aby zvládl dopady pohrom, při kterých jsou ohroženy prioritní hodnoty, zájmy nebo cíle státu pomocí nadstandardních výkonných složek, nadstandardních prostředků a zdrojů a dočasného omezení lidských práv a svobod. V jeho rámci se provádí opatření pro prevenci, připravenost, odezvu a obnovu s cílem zabránit vzniku některých dopadů a nebo je alespoň zmírnit s cílem ochránit životy a zdraví lidí, majetek, životní prostředí a lidskou společnost (1).
Současná filosofie i nástroj řízení bezpečnosti se v čase postupně vyvíjely přibližně od sedmdesátých let minulého století. Dnešní pojetí, které zohledňuje i jiné pohromy než atomová válka, nastává ve vyspělých zemích až po r. 1970, např. USA: padesátá léta – civilní obrana jako ochrana před jaderným útokem; šedesátá léta – ochrana před přírodními katastrofami (po velkém zemětřesení na Aljašce a velkých povodních); sedmdesátá léta - tvorba protipovodňových plánů; 1977 – zahájen výzkum na snížení dopadů zemětřesení; 1978 – ustanovena agentura FEMA (Federal Emergency Management Agency) – zpracování ochrany proti pohromám a krizím přírodním, technologickým a z oblasti civilní obrany (včetně války); 1985 – zahájeno sestavování plánů odezvy na pohromy na všech administrativních úrovních státu; 1992 – reorganizace FEMA (po hurikánu Hugo a zemětřesení Loma Prieta) – zavedení prevence a opatření na zmírňování dopadů pohrom.
Od konce sedmdesátých let krizové řízení sleduje čtyři provázané oblasti: prevenci, připravenost, odezvu a obnovu. Stále více se však prosazuje zaměření na prevenci, protože správně provedená technická preventivní opatření dokážou eliminovat šedesát až osmdesát vážných dopadů pohrom (1). Po zkušenostech ze zvládání nouzových situací velkého rozsahu prosadila FEMA, že nouzové plánování, odezva a obnova jsou věcí všech resortů a že ona plní jen koordinační roli. Byly stanoveny funkce území a služby (emergency support function), které musí být zabezpečeny pro zvládnutí odezvy a nastartování dalšího rozvoje území. Jejich počet se obvykle pohybuje mezi 12 až 22 a jejich zajištění je součástí plánů odezvy jak celého státu USA, tak jednotlivých států (1).
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 35/2004.
Literatura
(1) Procházková, D., Říha, J. a kol.: Krizové řízení. MV ČR, 222 s.., v tisku.
(2) Global Blueprints for Change – Summaries of the Recommendations for: Theme A - Living with the Potential for Natural and Environmental Disasters; Theme B - Building to Withstand the Disaster Agents of Natural and Environmental Hazards; Theme C - Learning from and Sharing the Knowledge Gained from Natural and Environmental Disasters. ASCE, Washington 2001.
(3) Annan Kofi: Natural Disasters and Sustainable Development: Understanding the Links between Development, Environment and Natural Disasters. UN, Dept. of Economic and Social Affairs, DESA/DSD/PC2/PB5/2002
(4) Agenda for Information Day – Preparatory Action on Security Research (PASR-2004). Research Directorate General, Directorate H: Space and Transport. Brussels 2004.
(5) Směrnice OECD pro indikátory plnění bezpečnosti. VÚBP, Praha 2004, 202 s.
(6) Typové plány pro možné krizové situace v ČR. MV-GŘ HZS ČR. Praha 2004.
(7) Procházková, D.: Metody hodnocení rizik pro potřeby krizového řízení a související problémy. In: Krizový management. Vojenská akademie v Brně, ISBN 80-85960-71-0, Brno 2004, s. 291-297.
(8) Procházková, D.: Podklady pro hodnocení kritické infrastruktury. In: Krizový management. Vojenská akademie v Brně, ISBN 80-85960-71-0, Brno 2004, s.298-306.