Zahraničí |
V poslední době se množí debaty o korupci obecně, zejména pak o korupci v orgánech státní moci a veřejných služeb, tedy nejenom ve veřejné správě (státní správě i územní samosprávě), ale i v orgánech zákonodárných a justičních. Nejenom z těchto debat a z různých zpráv publikovaných ve sdělovacích prostředcích, ale i z odborné literatury o korupci a jevech s ní souvisejících a opatřeních proti nim přijímaných se často jeví, že korupce je vnímána jako žhavý problém současnosti. Jistě jím je, to však nemění nic na skutečnosti, že korupce jako společenský jev existovala v průběhu celé historie, čehož dokladem jsou různé zákony, jako Chammurabiho zákoník nebo leges ambitues starého Říma. Tím více je s podivem, že dosud se nepodařilo vymezit přesnou definici korupce. Často se omezuje na úplatkářství, jež je patrně nejviditelnější formou korupce, pokud se provalí, ale korupce má mnohem více forem a významů, z nichž některé, zejména pro svoji tajnou povahu, mohou být daleko nebezpečnější než přijímání nebo poskytování úplatku.
Ani v rámci Evropského společenství se doposud nepodařilo přijmout jednotnou definici, i když se možné definice projednávaly na různých fórech, jejichž předmětem například byly i návrhy později přijatých zákonů řešících otázky úzce související s korupčním chováním různých subjektů veřejného práva. I když došlo k dohodě, že určité politické, sociální nebo ekonomické praktiky jsou korupční, k přijetí jednotné definice korupce to nevedlo. Neexistenci jasného a jednotného vymezení základního pojmu korupce považuji za značný nedostatek, zejména přijímají-li se nástroje na její potírání.
Koncem minulého století, kdy existovala již rozsáhlá odborná literatura doporučující postupy k potírání korupce zejména v rozvojových a transformujících se zemích, které byly charakterizovány jako nejvíce postižené korupcí, došlo v Radě Evropy k přijetí dvou mezinárodních úmluv pro boj s korupcí (1). To samo o sobě dokládá, že korupce přetrvává i ve vyspělých demokratických zemích, což jistě není příjemným zjištěním. Přijetí těchto významných mezinárodních právních dokumentů bylo výsledkem několikaleté činnosti na půdě Rady Evropy, zahájené v roce 1994, kdy evropští ministři spravedlnosti na své 19. konferenci ve Valletě prohlásili, že korupce představuje vážnou hrozbu pro demokracii, právní stát a lidská práva a že účinný boj proti ní vyžaduje multidisciplinární postup, založený na přeshraniční spolupráci mezi státy i mezi státy a mezinárodními institucemi. Doporučili Výboru ministrů vytvořit Multidisciplinární skupinu o korupci (GMC) v rámci Evropské komise o trestněprávní problematice (CDPC) a Evropské komise o právní spolupráci (CDCJ). Výbor ministrů tuto komisi zřídil již v září 1994 a zadal jí vypracování programu protikorupčních aktivit mezinárodního dosahu, včetně právních nástrojů a modelového kodexu chování ve vybraných sektorech. Skupina zahájila svoji činnost v březnu 1995 a v listopadu 1996 Výbor ministrů přijal Akční program, který skupina měla splnit do konce roku 2000.
Na své 21.konferenci v červnu 1997 v Praze evropští ministři spravedlnosti jednali o organizovaném zločinu, boj proti němu prohlásili za součást boje proti korupci, jejíž nebezpečnost proti demokracii, právnímu státu a lidským právům plně podpořili a ještě doplnili o nebezpečnost vůči čestnosti, sociální spravedlnosti a ekonomickému rozvoji a o ohrožení stability demokratických institucí a morálních základů společnosti. Na následujícím druhém summitu ve Štrasburku nejvyšší představitelé členských států Rady Evropy přijali další Akční plán, v němž podpořili spolupráci v boji proti korupci, včetně jejích vazeb na organizovaný zločin a praní špinavých peněz a současně pověřili Výbor ministrů přijmout základní principy pro využití v národní legislativě a praxi. K tomu došlo již v listopadu 1997, kdy Výbor ministrů Rady Evropy přijal Rezoluci o Základních principech boje proti korupci (2).
Skupina států proti korupci
Vyvrcholením celé protikorupční činnosti bylo pak zřízení orgánu GRECO (Skupina států proti korupci), který byl ustaven 1.května 1999 na základě Rezoluce o faktickém ustavení GRECO (3), kterou přijalo 17 států: Belgie, Bulharsko, Estonsko, Finsko, Francie, Irsko, Island, Kypr, Litva, Lucembursko, Německo, Rumunsko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko a Švédsko, jež se staly zakládajícími členy tohoto orgánu. Ještě v průběhu roku 1999 přistoupily k těmto státům další čtyři státy: Polsko (20.5.), Maďarsko (9.7.), Gruzie (16.9.) a Spojené království (18.9.). Skupina států zakládajících GRECO se v průběhu následujících let rozrostla až na současný počet 37 států, jejichž většina jsou členské státy Rady Evropy. V roce 2000 přistoupily Bosna a Hercegovina, Chorvatsko, Dánsko, Lotyšsko, Makedonie a USA; v roce 2001 Albánie, Malta, Moldávie, Nizozemsko a Norsko; v roce 2002 Česká republika a Portugalsko; v roce 2003 Srbsko a Černá Hora, Turecko a Arménie. Je významné, že i taková velmoc jako USA se připojila k evropskému boji proti korupci.
Hlavním úkolem GRECO je monitorovat, jak se realizují protikorupční dokumenty Rady Evropy, kterými jsou kromě dvou citovaných mezinárodních konvencí zejména již zmíněné Základní principy boje proti korupci a Doporučení R (2000) 10 o kodexech chování veřejných úředníků včetně modelového kodexu. K plnění tohoto úkolu používá GRECO společné vyhodnocování a tlak na nápravu zjištěných nedostatků. Činnost GRECO se řídí přijatým Statutem a Procesními pravidly. Hodnocení členských států GRECO je prováděno týmem expertů, kteří jsou vybíráni ze seznamu expertů navržených jednotlivými členskými státy tak, aby každý stát hodnotili experti z jiného státu. Tyto evaluační týmy jsou základními kameny hodnotícího procesu, v němž hrají zásadní roli. GRECO schvaluje dotazník pro každé hodnotící kolo. První hodnotící kolo proběhlo od ledna 2000 do konce roku 2002 a od počátku roku 2003 probíhá druhé kolo, které by mělo být skončeno v polovině roku 2005. Postupně se má vyhodnotit implementace všech přijatých Základních principů boje proti korupci a ustanovení citovaných právních předpisů členskými státy.
Obsahem prvního hodnotícího kola byly základní principy 3,6 a 7, které se týkají nezávislosti a autonomie osob odpovědných za prevenci, vyšetřování, trestní stíhání a soudní rozhodnutí korupčních trestných činů; zvyšování specializace těchto osob a orgánů a jejich vybavení vhodnými prostředky i potřebným školením; a dále omezení imunity v oblasti korupčních trestných činů na míru, která je nezbytná v demokratické společnosti. Obsahem druhého hodnotícího kola, které dosud probíhá, jsou následující tři témata:
Srovnáme-li hodnotící proces GRECO s hodnocením korupce nevládní organizací Transparency International (TI), která jako jediná nevládní organizace se výhradně věnuje omezování korupce, vidíme zřejmý rozdíl ve způsobu hodnocení. TI užívá tzv. CPI – index vnímání korupce, který je složeným indexem z různých, minimálně tří průzkumů obsahujících vnímání korupce ve státní správě a v politice zástupci podnikatelské sféry, analytiky, akademickými pracovníky a odbornou veřejností. Tento index je tak výsledkem subjektivního vnímání a pocitů korupce určitých vybraných skupin obyvatelstva. Naproti tomu GRECO využívá k hodnocení poměrně objektivních kritérií, založených na dvaceti základních principech boje proti korupci a na dvou mezinárodních konvencích, tedy dokumentech přijatých Výborem ministrů Rady Evropy. I když hodnotící činnost GRECO je poměrně v začátcích, lze usuzovat, že má naději stát se nejobjektivnějším hodnotícím orgánem korupce a boje proti ní, a to právě pro využívání uvedených, relativně objektivních kritérií hodnocení.
Hodnotící proces
Celý hodnotící proces GRECO je časově značně náročný. Podkladem k vzájemnému hodnocení je dotazník, obsahující otázky tématicky zaměřené na nadcházející hodnocení, který vyplní každý hodnocený stát a zašle sekretariátu GRECO spolu s textem právních předpisů a dalších národních dokumentů, například Strategie boje proti korupci, která je přijata usnesením vlády, Kodexu (Kodexů) etiky/chování veřejných úředníků nebo jejich konkrétních skupin, v překladu do některého z jazyků RE. S vyplněným dotazníkem a všemi zaslanými dokumenty se podrobně seznámí experti-examinátoři jmenovaní pro hodnocení příslušného státu, jakož i zástupce Sekretariátu GRECO, který je členem expertního týmu. Nejdříve po třech měsících od obdržení vyplněného dotazníku a příloh k němu tento tým přijede do hodnoceného státu na expertní návštěvu, která trvá většinou celý týden, a v jejím průběhu se setká s představiteli vybraných ministerstev a jiných orgánů státní správy, se zástupci územní a odborné samosprávy, se soudci, poslanci Parlamentu, akademickými odborníky, zástupci odborových svazů, sdělovacích prostředků, vybraných nevládních organizací a dalších osob podle témat hodnocení a existence příslušných orgánů a organizací v hodnoceném státě. Po návštěvě zašlou experti ve stanoveném termínu Sekretariátu GRECO vlastní analytickou zprávu spolu s návrhem doporučení pro hodnocený stát. Sekretariát na jejím základě vypracuje předběžný návrh zprávy, sestávající z deskriptivní a analytické části a z doporučení, a zašle jej expertům k zaujetí stanoviska, poté zapracuje došlé komentáře od expertů a revidovanou verzi návrhu zprávy zašle hodnocenému členskému státu a jeho případné komentáře k návrhu zprávy opět rozešle jednotlivým členům expertního týmu k vyjádření. Do šesti měsíců od návštěvy hodnoceného státu je pak předložen návrh hodnotící zprávy plenárnímu zasedání GRECO, jehož se kromě členů Sekretariátu a hodnotitelského týmu účastní zástupci hodnoceného státu a delegace všech členských států GRECO. Na plenárním zasedání proběhne v otevřené diskusi první čtení návrhu zprávy a výsledek diskuse se zapracuje pro další, druhé čtení, v němž dojde k definitivnímu schválení upraveného textu. Ve výsledné zprávě je hodnocenému státu uloženo, dokdy musí splnit doporučení obsažená v závěru zprávy. Následně hodnocený stát zašle Sekretariátu GRECO situační zprávu, jaká opatření přijal pro řešení doporučení. Po přezkoušení zprávy GRECO vypracuje další zprávu, v níž vyhodnotí, jak byla doporučení splněna. Existují tři stupně:
V případě druhého či třetího stupně je ve zprávě GRECO uvedeno, zda hodnocený stát je povinen předložit dodatečné informace týkající se konkrétního doporučení. Jestliže celkový závěr je neuspokojivý, nastupuje další řízení podle Pravidel postupu (Rules of Procedure). Pro celý postup je důležité, že každá hodnotící zpráva odsouhlasená na plenárním zasedání je publikována na internetové stránce GRECO (4). Rovněž zpráva o nesplněných doporučeních se projednává před Statutární komisí, takže nic není utajeno. Vzájemná informovanost slouží všem členským státům, které se tak mohou poučit jak z pozitivních, tak i z negativních výsledků hodnocení.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 35/2004.
Poznámky: