Téma |
Letos v únoru zveřejnila Evropská komise Třetí zprávu o hospodářské a sociální soudržnosti (dále jen Třetí kohezní zpráva). Jedná se o dokument, který na jedné straně analyzuje stávající úspěšnost politiky soudržnosti a na druhé podstatným způsobem přispívá k formulaci východisek této politiky v dalším programovacím období.
Po návrhu finanční perspektivy 2007-2013 (víceletého finančního výhledu Evropské unie) se jedná o druhý zásadní materiál, jenž výrazně ovlivňuje diskusi o budoucnosti politiky soudržnosti a to tím, že představuje první ucelený pohled Evropské komise na roli této politiky a její podobu v období po roce 2006. Zveřejněné názory Evropské komise dodávají novou dynamiku diskusím o zaměření politiky soudržnosti, jakožto jedné z nejvýznamnějších komunitárních politik, v nové programovací periodě. Široká debata se uskutečnila na pozadí výrazných změn, které probíhají uvnitř Společenství. Jedná se především o modernizační trendy, projevující se rozdílnou intenzitou uvnitř evropské společnosti i v ekonomické oblasti, které ovlivňují stávající socioekonomické struktury. Charakteristickým rysem je prostorová nerovnoměrnost a časová zpoždění. Dalšími faktory, vyplývajícími z vnitřních (institucionálních) změn Evropské unie, je postupná aplikace širších střednědobých strategií přijatých Evropskou unií – jedná se především o plnění cílů Lisabonského a Göteborgského procesu a samozřejmě o nutnost plného začlenění nových států.
Třetí kohezní zpráva je rozdělena do pěti tematických částí. Vlastní zprávu předjímá Shrnutí, které propojuje jednotlivé dílčí závěry zprávy, a Závěry, které formulují návrh podoby politiky soudržnosti v příští etapě programování.
První kapitola – Soudržnost, konkurenceschopnost, zaměstnanost a růst – situace a trendy, se soustředí na vlastní problematiku soudržnosti na národní a regionální úrovni (zabývá se problematikou konvergence v rámci evropského prostoru, sleduje vývoj ekonomické výkonnosti členských států a jejich regionů, zaměstnanosti, růstu produktivity). Pozornost je věnována analýze vývoje meziregionálních nerovností, následně jsou na jejich základě charakterizovány trendy, jež se prosazují v socioekonomické rovině. Diskutovány jsou také dopady vstupu nových členských zemí. Třetí kohezní zpráva sleduje i faktory determinující růst, zaměstnanost a konkurenceschopnost v evropském kontextu.
Ve druhé kapitole - Dopad politik členských států na soudržnost, je sledován vliv vybraných národních politik na soudržnost, dále výše celkových veřejných výdajů v kontextu s výdaji v rámci politiky soudržnosti, regionální dopady vládních výdajů (a jejich regionální diferenciace), vliv daňové politiky na regionální HDP či význam regionální politiky jednotlivých členských zemí.
Ve třetí kapitole – Dopad politik Společenství: Konkurenceschopnost, zaměstnanost a soudržnost je pozornost věnována současným politikám Společenství, zvláště příspěvkům Společenství k dosažení cílů Lisabonské a Göteborgské strategie. S tím úzce souvisí i změny v zaměření dílčích politik jako je reformovaní Společné zemědělské politiky, otázka komplementarity mezi státní pomocí a politikou soudržnosti, problematika spravedlnosti a vnitřních věcí a vnímání politik Společenství na regionální úrovni.
Čtvrtá kapitola se věnuje Dopadu přidané hodnoty strukturálních politik. Jedná se o charakteristiku přínosu strukturální politiky na regionální úrovni. Sledován je průběh a výsledky intervence dle jednotlivých cílů, je provedena analýza jednotlivých přístupů aplikovaných na národní a regionální úrovni, včetně konkrétních příkladů implementace a jejich přínosů pro rozvoj daného území.
Tvůrci se zabývají poznatky získanými v průběhu realizace politiky soudržnosti, zvláštní pozornost je pak věnována zkušenostem nových členských zemí s přípravou programovacích dokumentů. V závěrečných pasážích pak reagují na probíhající diskuse nad zaměřením budoucí politiky soudržnosti.
NÁVRH ÚPRAVY POLITIKY SOUDRŽNOSTI V PROGRAMOVACÍM OBDOBÍ 2007-2013
Soudržnost pro růst a zaměstnanost, nové zaměření politiky soudržnosti
Politika hospodářské a sociální soudržnosti bude i nadále podporovat zaostávající regiony, avšak pozmění se její podoba. Reformovaná politika soudržnosti se zaměří na konkurenceschopnost, udržitelný rozvoj a zaměstnanost. Snahou je již od začátku systematicky začlenit cíle Lisabonského a Göteborgského procesu do všech národních a regionálních rozvojových strategií. Předložený návrh předpokládá dva typy programů – regionální programy a programy vztahující se k zaměstnanosti. V rámci regionálních programů jsou navrhovanými prioritami inovace a hospodářství založené na znalostech, ochrana životního prostředí a předcházení rizikům, dostupnost a služby všeobecného ekonomického zájmu.
V případě programů, které se vztahují k problematice zaměstnanosti, bude akcentováno téma reformy stávajících systémů s cílem dosažení plné zaměstnanosti, zlepšení kvality a produktivity práce a podpory sociálního začleňování a soudržnosti. Podporované aktivity budou v souladu s Evropskou strategií zaměstnanosti.
Politika soudržnosti se má soustředit na tři nové cíle: Konvergence, Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost a Evropská územní spolupráci.
Cíl Konvergence – je zaměřen na podporu růstu a tvorbu pracovních míst v nejméně rozvinutých členských státech (s HND/obyvatele menším než 90 % průměru EU, tj. tzv. kohezní země) a regionech (s HDP/obyvatele menším než 75 % průměru EU), dále regionech postižených tzv. statistickým efektem (1), převyšujících svou výkonností hranici 75 % průměru rozšířené EU - označených za phasing out, a oblastí dlouhodobě znevýhodněných (periferní oblasti, odlehlé ostrovy, rurální oblasti apod.).
Prostřednictvím cíle Konvergence budou podporovány následující okruhy aktivit:
a) “modernizace” - modernizace a diverzifikace struktury hospodářství, inovace a podnikání (zejména propojení výzkumu a výroby), používání informačních a telekomunikačních technologií, rozvoj podmínek pro vědu a výzkum, zlepšení přístupu k finančním prostředkům a know how.
b) rozšíření a zlepšení infrastruktury - dopravní, telekomunikační, pro přenos energií, dodávky vody a další environmentální infrastruktura.
c) ochrana životního prostředí – obsahuje plnění závazků vyplývajících z legislativy, podpora rozvoje ekoprůmyslu, odstraňování starých zátěží, opatření k předcházení přírodním a technologickým rizikům a haváriím, investice do území NATURA 2000, podpora ekologické dopravy, využití obnovitelných zdrojů energie.
d) posílení institucionální kapacity na národní a regionální úrovni
Všechny výše uvedené činnosti budou podporované z prostředků Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF).
Prostředky Evropského sociálního fondu (ESF) budou směřovány na:
a) zvýšení kvality institucí trhu práce a vzdělávání, dále vzdělávacích systémů a sociálních a pečovatelských služeb,
b) investice do lidského kapitálu vedoucí ke zvýšení úrovně vzdělání a zajištění přístupu na trh práce,
c) podporu přizpůsobení veřejné správy probíhajícím změnám, prostřednictvím přizpůsobení administrativní kapacity.
Fond soudržnosti se zaměří v rámci posílení udržitelného rozvoje na následující oblasti:
a) hlavní (tradiční) oblasti intervence - transevropské dopravní sítě (projekty evropského zájmu), environmentální infrastruktura,
b) nové oblasti intervence - dopravní projekty mimo TEN – T, městská doprava, investice do zvýšení efektivního využití energie a jejích obnovitelných zdrojů.
V rámci cíle Konvergence se předpokládá alokace přibližně 78,5 % prostředků vyčleněných na politiku soudržnosti a jak vyplývá z výše uvedeného, realizace bude uskutečněna prostřednictvím tří finančních nástrojů - ERDF, ESF a Fondu soudržnosti.
Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost – předcházení a podpora změn je zaměřená na omezený počet politických priorit provázaných s cíli Lisabonu a Göteborgu (předjímání a podpora změn v rámci regionů, pomoc občanům předvídat a reagovat na změny - dopady na trh práce). Tento cíl bude uplatňován ve všech členských státech a regionech, které se nekvalifikují pro cíl Konvergence.
V kategorii regionálních programů (zaměřených na předjímání a podporu regionálních změn) budou podporovány všechny regiony, které nesplní kritéria zařazení pod cíl Konvergence. Oproti stávajícímu Cíli 2 se tedy jedná o rozšíření okruhu regionů, které budou moci evropské pomoci využít. Zvláštní podskupinu s vyšší podporou pak budou tvořit regiony, jejichž přeměna postoupila natolik, že podle nejnovějších statistických dat by ani bez rozšíření nesplňovaly kritérium zařazení do cíle Konvergence (výkonnost větší než 75 % průměru HDP EU 15, tzv. phasing in).
Příspěvek Unie by měl jednak mobilizovat národní a regionální veřejné zdroje, jednak umožnit zapojení soukromého sektoru. Dle návrhu by měla být definována odpovídající rovnováha mezi geografickými (regionálními) a tematickými (národními) víceletými rozvojovými plány. Regionální programy budou zaměřeny na podporu změn v průmyslu, ve městech a na venkově, a to prostřednictvím posilování konkurenceschopnosti a atraktivity.
Národní programy budou podporovat schopnost lidí adaptovat se na změny. V souladu s Evropskou strategií zaměstnanosti bude hlavní pozornost zaměřena na zvýšení zaměstnanosti, kvality práce a její produktivity, stejně jako na sociální začleňování.
Regionální programy budou spolufinancovány z ERDF a využívány k řešení problémů městských (upadající čtvrti) a venkovských oblastí (řídce osídlené, se stárnoucím obyvatelstvem a špatnou dostupností), tradičních průmyslových oblastí, procházejících restrukturalizací, případně trpících jinými obtížemi. Regionální programy se podobně jako v případě Konvergence zaměří na stejné oblasti intervencí, ale bez explicitní podpory administrativní kapacity.
Národní programy, které budou spolufinancovány z prostředků ESF, se zaměří na posílení, zavedení a implementaci strukturálních reforem na trhu práce a posílení sociálního začleňování. Tyto aktivity budou probíhat v souladu s cíli Evropské strategie zaměstnanosti (zvýšení adaptability pracovníků a podniků prostřednictvím vnitropodnikového vzdělávání a podpory strategií celoživotního učení, zvýšení atraktivity zaměstnávání - předcházení předčasným odchodům z trhu práce a opatření pro zvýšení zaměstnanosti žen, zapojení skupin obyvatelstva ohrožených sociálním vyloučením - postižení, etnické menšiny a imigranti).
Pro prioritu Konkurenceschopnost se navrhuje alokace 17,3 % prostředků vyčleněných na politiku soudržnosti, realizováno pouze prostřednictvím ERDF a ESF.
Evropská územní spolupráce bude realizována ve formě přeshraničních, meziregionálních a mezinárodních programů; bude zaměřena na specifické problémy území (na úrovni NUTS 3), která jsou rozdělena národními hranicemi (nahrazuje Iniciativu Společenství Interreg). Evropská komise navrhuje vytvoření speciální instituce Přeshraniční regionální orgán, který by napomohl příslušným členským státům, jejich regionům a místním orgánům veřejné správy vyřešit tradiční problémy spojené s řízením přeshraničních programů.
V oblasti přeshraniční spolupráce budou podporována řešení společných problémů (např. rozvoj měst, venkova a pobřežních oblastí) a rozvoj hospodářských vztahů, zejména tvorba sítí malých a středních podniků.
V oblasti mezinárodní spolupráce budou vytvořeny zóny nadnárodní spolupráce, jejichž členy budou spojovat společné zájmy a rozvojové příležitosti (tematicky půjde o oblast vědy a výzkumu, informační společnosti, životního prostředí, předcházení rizikům a integrovaný systém využívání vodních zdrojů).
Pro Evropskou územní spolupráci se předpokládá alokace 4,2 % prostředků vyčleněných na politiku soudržnosti; zdroje budou poskytovány pouze z ERDF.
Cíle a zdroje politiky soudržnosti
Stávající programovací perioda (2000-2006) |
Nová programovací perioda (2007-2013) |
||
Cíl |
Zdroj |
Cíl |
Zdroj |
Fond soudržnost |
Fond soudržnost |
Konvergence |
ERDF, ESF, Fond soudržnost |
Cíl 1 |
ERDF, ESF, EAGGF-orientační FIFG |
Regionální konkurenceschopnost a zaměstnanost |
ERDF, ESF |
Cíl 2 |
ERDF, ESF |
Evropská územní spolupráce |
ERDF |
Cíl 3 |
ESF |
||
INTERREG |
ERDF |
||
URBAN |
ERDF |
||
EQUAL |
ESF |
||
LEADER + |
EAGGF-orientační |
||
Rurální rozvoj a restrukturalizace sektoru rybolovu mimo Cíl 1 |
EAGGF-orientační, FIFG |
||
9 cílů |
6 nástrojů |
3 cíle |
3 nástroje |
Závěry
Z navrženého zaměření politiky soudržnosti lze vyvodit následující závěry:
Evropská komise usiluje o zaměření politiky soudržnosti v souladu s širšími cíly, které si Evropa předsevzala (Lisabonský a Göteborgský proces), z tohoto důvodu se předpokládá do budoucna úzká provázanost s dalšími politikami Společenství.
Dochází ke změně obsahu cílů intervence politiky soudržnosti. Důležitým aspektem bude šíře priorit, které budou formulovány na evropské úrovni a které budou muset členské státy a jejich regiony respektovat při přípravě programových dokumentů.
Dochází k rozšíření přechodné podpory na větší počet regionů než ve stávajícím období, zároveň je dána formálně možnost všem regionům EU participovat na politice soudržnosti.
V nové programovací periodě patrně dojde ke snížení palety finančních nástrojů, které bude možno využít při financování evropské pomoci. Mezi strukturální fondy by neměly být nadále řazeny Evropský zemědělský záruční a orientační fond a Finanční nástroj pro podporu rybolovu. Naopak Fond soudržnosti se sou povahou přiblíží ERDF a ESF.
Evropská komise navrhuje začlenění politiky rozvoje venkova do Společné zemědělské politiky. Jejím prostřednictvím by pak mělo být sledováno zvýšení konkurenceschopnosti zemědělského sektoru podporou restrukturalizace (podpora investic pro mladé farmáře, opatření pro informovanost a propagaci), zlepšení životního prostředí a krajiny prostřednictvím podpory využívání krajiny, např. rozvoj venkova v oblastech náležejících do Natura 2000 (agroenvironment, lesnictví, opatření pro LFA), zvýšení kvality života na venkově a podpora diverzifikace ekonomických aktivit (změna orientace výroby, kvalita potravin, obnova vesnic).
Nadále by již neměly existovat Iniciativy Společenství, avšak veškeré aktivity, které doposud byly jejich prostřednictvím realizovány, budou obsaženy v nových cílech a tedy zahrnuty do následných programů.
Poznámka:
Jedná se o oblasti, jejichž ekonomická výkonnost se v současné době pohybuje pod hranicí 75 % průměru HDP/obyvatele EU 15 a v případě nerozšíření by se pod touto hranicí pohybovala i v průběhu příští programovací periody. Avšak vstup nových členských států, výrazně chudších, sníží celkovou výkonnost EU v přepočtu na obyvatele, což znamená, že dojde k pouhému optickému zlepšení výkonnosti uvedených regionů. Tyto oblasti bývají někdy označovány ze strany Evropské komise za oběti rozšíření.