Příloha

Mgr. Rudolf Cogan,
Vysoká škola ekonomická Praha

Rada kraje

Základní charakteristika

Rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti kraje. Ve věcech přenesené působnosti rozhoduje, jen stanoví-li tak zákon. (viz Svoboda a kol., str. 244; podobně Z. Koudelka: Obce a kraje, Linde, Praha 2001, str. 195. Přičemž Svoboda a kol. v publikaci dále traktují, že: “Radě zákon v § 59 odst. 1 vyhrazuje taxativně pravomoci většinou výkonného charakteru.” a “Rada v zásadě je vedle zastupitelstva orgánem se všeobecnou pravomocí v oblasti samostatné působnosti kraje, Tato její pravomoc je limitována …”.) Základ úmyslu zákonodárce je vyjádřen v § 57 odst. 1 krajského zřízení, který stanoví, že rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti a může ve věcech přenesené působnosti rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon.

Není snadné stanovit obsah pojmu “výkonná moc”. Tradiční dělbu mocí (počínaje Aristotelovou Politikou) na zákonodárnou, výkonnou a soudní je dnes nutno chápat velice relativně a podmíněně. Paradoxně velmi blízko k dnešní povaze rady kraje má definice myslitele Johna Lockeho (J. Locke: Dvě pojednání o vládě, překlad J. Král, Praha 1965). Podle něho se zákonodárci scházejí jen krátkodobě, ale “… protože zákony mají stálou a trvalou platnost a potřebují nepřetržitého dozoru, je tedy nutno, aby existovala stále nějaká moc, jež by si hleděla provádění zákonů …”. Locke tak krom oddělení tvorby a kontroly dodržování (což dnes přisuzujeme moci soudní) zákonů (tzn. rozhodnutí normativních) přináší otázku nepřetržitosti činnosti. Pro výkonný orgán je tak definičním znakem permanentní působení. V současnosti však někteří (například G. Sartori: Srovnávací ústavní inženýrství, Sociologické nakladatelství, Praha 2001) především v parlamentních systémech nevidí rozhraní moci zákonodárné a výkonné. Jiní (V. Pavlíček a kol.: Ústavní právo a státověda, Linde, Praha 1998) definují výkonnou moc zbytkově odečtením soudní a zákonodárné moci od celkové moci státní, tedy studiem formálních působností a pravomocí orgánů moci výkonné. Správní věda, uvědomujíc si neostrost hranic mezi jednotlivými mocemi (například konvenčnost rozdělení trestání správního a soudního), nepřistupuje k definování moci výkonné také příliš rigorózně. Analyticky pak postuluje nutnost oddělovat vládu a správu. Vládní činnost je politická, určuje hlavní směry pro budoucnost. Správa je pak rozdělována na vrchnostenskou, která spočívá v právu vydat nařízení (na základě zákona), vydat individuální správní akt a v právu vynutit (exekuovat). Druhá oblast správy je tradičně nazývána fiskální, nověji bychom mohli používat pojem hospodářská správa. Ta není založena na svrchovanosti státu a stát je tak ve vztahu k soukromým osobám v rovném postavení.

Prismatem těchto teoretických stanovisek teď přistupme k rozboru postavení rady. Musíme se nejen zabývat pravomocemi v právním slova smyslu, ale i permanentností činnosti rady a dále i stupněm nezávislosti formální a materiální.

Činnost rady

V oboru samostatné působnosti rada:

  1. hospodaří, tzn. realizuje rozpočet a činí majetkoprávní úkony do stanovených limitů,

  2. rozhoduje o vzniku a zániku některých orgánů,

  3. spravuje a řídí právnické osoby a organizační složky, které byly založeny nebo zřízeny krajem (v případě krajského úřadu zejména v otázkách samostatné působnosti),

  4. vede činnost zastupitelstva kraje,

  5. uskutečňuje usnesení zastupitelstva kraje a mimo samostatnou působnost

  6. vydává v přenesené působnosti nařízení.

Není účelem tohoto rozdělení provést úplný juristický výčet pravomocí rady, úmyslem je komprimovat pravomoci v zákoně explicitně i implicitně obsažené v praktických souvislostech. Je takto pojatý orgán výkonným orgánem v oboru samostatné působnosti a jak je tomu v oboru přenesené působnosti?

Praxe signalizuje, že rada kraje je klíčovým orgánem kraje, s tím, že tato důležitost je založena na mandátu (členové rady mají důvěru většiny zastupitelstva), složení (členem rady je i hejtman a jeho náměstci), permanentnosti působení (a to nejen celku rady, ale i individuální činnost zejména uvolněných členů rady) a v neposlední radě okruhu stanovených pravomocí. Výše uvedené argumenty zdá se, manifestují, že rada není jen výkonným, ve smyslu pouhým exekutivním, orgánem kraje.

Rada kraje není podle práva (viz Ústava čl. 101 odst. 2) nejdůležitějším orgánem kraje, její faktická činnost ve vztahu k zastupitelstvu kraje však posiluje její postavení a těžiště činnosti kraje lze skutečně rozpoznat právě v radě (viz praxe - naprostá většiny návrhů projednávaných zastupitelstvem kraje je předkládána radou). Lze tedy postulovat, že v otázkách politických, tedy vládně-politických, je rada určujícím orgánem, který vyznačuje kontury dalšího směřování činnosti kraje. Rada kraje tak vládne kraji ve smyslu deklarovaném správní vědou.

Tím se působnost rady nevyčerpává. Rada kraje krom tohoto leaderského postavení disponuje i oprávněními, která jsou definitivní, nepotřebují posvěcení zastupitelstvem kraje. Zákonem explicitně dané pravomoci (tzv. vyhrazená působnost) nejsou tím nejdůležitějším zdrojem postavení rady, klíčovým je ustanovení § 59 odst. 3 krajského zřízení. (Zákonodárce sice stanovil, “že rada zabezpečuje rozhodování v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo”, určitě však nebylo jeho úmyslem tímto ustanovením zasáhnout do pravomoci dalších orgánů kraje, to mělo být možná exaktněji vyjádřeno doplněním “… nevyhradilo anebo pokud nejsou vyhrazeny jinému orgánu kraje.”)

To zásadním způsobem rozšiřuje usnášecí, v širším slova smyslu rozhodovací, pravomoc rady, a to na otázky zákonem nezmíněné (ač zákonodárci známé) a otázky zákonodárci neznámé. Regulace rozsahu těchto zákonodárcem neurčených pravomocí je dána na vůli zastupitelstvu kraje, ovšem to přijímá omezení rady v tomto směru jen výjimečně a většinou na návrh rady, která tím hledá širší platformu pro politickou odpovědnost. Rada je tedy i silným rozhodujícím orgánem v právním slova smyslu.

Rada je však také exekutivním, možná snad i exekučním (vykonávacím) orgánem, ve smyslu provádění rozhodnutí někoho jiného. Může ovšem být také orgánem, který výkon (především rozhodnutí zastupitelstva kraje) jen zajišťuje. Není pak finálním výkonným orgánem, ale jen jakýmsi garantem výkonu. Rada především uskutečňuje usnesení zastupitelstva kraje, je generálně povolána k zabezpečení plnění takových rozhodnutí. Ostatní orgány kraje jsou povolány k realizaci usnesení zastupitelstva jen na základě rozhodnutí zastupitelstva kraje a nebo rady. Rada tak může určit krajský úřad nebo jeho odbor, komisi rady, hejtmana, náměstka hejtmana a snad i jiného člena rady (i když takové zadávání úkolů krajské zřízení nezmiňuje). Rada je tak rozhodujícím orgánem vykonávání rozhodnutí v samostatné působnosti kraje.

V oblasti přenesené působnosti nelze pravomoc vydávat odvozené normativní akty považovat za indikátor právotvorné, tzn. usnášecí pravomoci (tedy kvazizákonodárné činnosti na úrovni kraje). Naopak je projevem správní činnosti, tedy rozhodováním ve vrchnostenském postavení.

Rada je výkonným orgánem kraje, její pravomoci ovšem přesahují pojem výkonný orgán. Krom toho i v rámci pojmu “výkonný orgán” se jedná o velmi komplexní naplnění tohoto pojmu. Rada je orgánem “vládním”, “exekutivním” a dále také “fiskálně-správním” a v omezeném rozsahu “vrchnostensko-správním”.

S tímto platným konceptem však nelze zcela souhlasit. Zákonodárce se jím odchyluje od ustanovení odst. 2 čl. 101 Ústavy, který předpokládá správu kraje primárně prostřednictvím zastupitelstva. (Podobně J. Grospič: K otázkám ústavních základů územní samosprávy, Právník č. 5/1995, str. 462.)

Činnost ostatních orgánů kraje má být založena na vůli zastupitelstva. Stávající úprava obsažená v krajském zřízení je však adekvátnější než zákon o obcích platný v devadesátých letech (zákon č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění novel). Příznivý ideový posun se tak uskutečnil při přípravě zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a zákona č. 129/2000., o krajích. Obě tyto normy vedly, zejména prostřednictvím stanovení okruhů působností pro oba orgány, k posílení zastupitelstev a nominálnímu snižování významu rady. Byl tak uskutečněn zásadní krok k ustavní konformitě. Při této změně však krom nového řešení působností nebyly akcentovány ani další cesty zvýšení vlivu zastupitelstva na radu a další možnosti redukce závislosti zastupitelstva na radě.

Zvýšení vlivu zastupitelstva mohlo být dosaženo například:

  1. právem rozhodovat více o organizaci rady (počtu členů, úkolech – “portfejích” - členů rady),

  2. stanovováním působností rady přímo zastupitelstvem nebo mohla být tzv. zbytková působnost tč. svěřená radě primárně svěřena zastupitelstvu,

  3. větší participací zastupitelstva na jednáních rady, například právem zastupitelstva svolat schůzi rady nebo právem účasti zástupce určité minority v zastupitelstvu (například jedné třetiny členů zastupitelstva) při jednáních rady a také

  4. větší sebeorganizací zastupitelstva, zejména ustavováním řídícího orgánu zastupitelstva na radě nezávislého, a to monokratického – předsedy zastupitelstva nebo kolektivního – řídícího nebo organizačního výboru, případně kombinací obou způsobů - předsednictvo.

Pojem rada pro moderní samosprávu zavedl namísto dosavadního pojmu představenstvo zákon ze 7. února 1919 č. 76 sb. zák. a nař. Před účinností tohoto zákona bylo představenstvo složeno ze “starších čili radních obecních” poté již “člen rady”. Dnešní pojmosloví přijalo radu a pro osoby, ze kterých je rada složena, dvojslovný pojem “člen rady” namísto vhodnějšího pojmu “radní”.

Složení rady

Počet členů rady

V krajích s počtem obyvatel do 600 000 má rada 9 členů, při počtu obyvatel nad 600 000 je rada složena z 11 členů (11 členů má rada v kraji Středočeském, Ústeckém, Jihomoravském, Olomouckém a Moravskoslezském v ostatních krajích má rada 9 členů). O počtu členů rady tak rozhoduje natalita, mortalita a migrace obyvatel. Může tak dojít ke změně počtu členů rady v průběhu volebního období. (Nejblíže k rozmezí má pod hranicí kraj Zlínský - 595 010 obyvatel k 1. 3. 2001, a nad hranicí kraj Jihočeský - 625 267 obyvatel k 1. 3. 2001.)

Zastupitelstvo tedy nemůže počet členů rady ovlivnit. To však je spíše nedostatek úpravy, bylo by vhodné umožnit rozhodování zastupitelstva o této otázce, a to v zákonem stanovených hranicích (podobně jak tak činí § 99 odst. 3 obecního zřízení).

Volba a odvolávání členů rady

Radu volí a odvolává zastupitelstvo. Je-li rada odvolána jako celek, nemá to vliv na hejtmana a jeho náměstky, ti nadále zastávají své funkce, nejsou však již titulárně členy rady. Zastupitelstvo však může odvolat i tyto členy rady tak, že odvolá zároveň radu, hejtmana a náměstky hejtmana.

Skladba členů rady

Rada se skládá z členů rady. Členem rady může být jen člen zastupitelstva pro daný kraj, což je posun od právní úpravy účinné do 31. 12. 2002 (členem rady mohl být i nečlen zastupitelstva). Členem rady je hejtman, náměstci hejtmana a dále členové rady, kteří nejsou hejtmanem nebo náměstkem hejtmana (tzv. další členové rady).

Teoreticky může být rada složena pouze z hejtmana a jeho náměstků (například modelově 1 hejtman a 8 náměstků hejtmana). Na druhou stranu si lze vzhledem k § 64a krajského zřízení představit i situaci kdy je rada složena jen s tzv. dalších členů rady.

Členové rady mohou být zastupitelstvem pro výkon své funkce uvolněni. V radě tak mohou vedle sebe působit jak členové rady pro výkon své funkce uvolnění tak členové neuvolnění. Je dobře, že alespoň v tomto směru byla zachována organizační suverenita zastupitelstva. Uvolnění směřuje k úplnému přerušení pracovní činnosti ve prospěch dosavadního zaměstnavatele, člen rady je tak plně k dispozici kraji. Nařízení vlády č. 358/2002 Sb., o odměnách za výkon funkce členům zastupitelstva, v platném znění stanoví výši částky za výkon funkce členů zastupitelstva. Toto nařízení vůbec nepočítá s tím, že by hejtman kraje nebyl uvolněn pro výkon své funkce. Neuvolnění pro výkon funkce by tak připadalo zdánlivě v úvahu jen pro náměstka hejtmana a tzv. další členy rady. Ovšem je tu definitivní oprávnění (zákonem dané) zastupitelstva k rozhodnutí o tom, kdo má být uvolněn (§ 35, odst. 2, písm p)). V případě neuvolněného hejtmana by bylo nutno doplnit nařízení vlády nebo poskytnout (případně přiměřeně navýšit) odměnu pro neuvolněného náměstka hejtmana. Zákon i nařízení připouští bez dalšího i kombinaci, kdy náměstek hejtmana (například s prestižních důvodů pro některou stranu) není uvolněn a tzv. další člen rady je.

O uvolnění členů rady rozhoduje zastupitelstvo, které to činí nikoliv ad personam (§ 35, odst. 2, písm p: “zastupitelstvu je vyhrazeno stanovit počet uvolněných členů rady, jakož i funkce, pro které budou členové zastupitelstva uvolněni …”), ale stran rady jako celku. Tento fakt musí být anticipován v postupu obsazování rady. Rozhodnutí o tom, které funkce v radě (funkcionáři v radě jsou hejtman a jeho náměstci) a kolik dalších členů bude uvolněno, lze učinit před volbou, současně s volbou a také dodatečně. Dodatečné rozhodnutí o zvýšení nebo snížení počtu uvolněných členů rady znamená další rozhodnutí o tom, který člen rady bude tím dotčen. Člen rady může být pro činnost v kraji uvolněn zastupitelstvem také z jiných titulů (např. jako předseda výboru nebo zvláštního orgánu).

Členové rady jsou pravidelně pověřováni, aby zajišťovali stanovené oblasti v oboru samostatné působnosti. Dochází tak k dělbě práce na rezortním principu. O rozdělení oblastí působností může rozhodnout rada nebo zastupitelstvo (například pro Moravskoslezský kraj tak učinilo zastupitelstvo, úkoly zde byly rozděleny jen mezi uvolněné členy rady).

Úkoly spočívající v systematickém dohledu nad určitou věcnou oblastí činnosti kraje mohou být rozděleny mezi všechny členy rady nebo jen mezi uvolněné členy rady. (Pregnantně stanoví práva a povinnosti při činnosti ve svěřených oblastech rada hlavního města Prahy když rozhodla, že “I. Všichni členové Rady hlavního města Prahy ve svěřených oblastech: 1. sledují problematiku v dané oblasti, 2. zpracovávají návrh programu rozvoje dané oblasti na území hl. m. Prahy, 3. předkládají radě návrhy programu rozvoje dané oblasti na území hl. m. Prahy, 4. předkládají radě návrhy na řešení aktuálních otázek v dané oblasti, 5. sledují, jak jsou plněna usnesení Rady hl. m. Prahy a Zastupitelstva hl. m. Prahy v dané oblasti, v případě, že tato usnesení jsou plněna nedostatečně, postupují podle bodu 4). … IV. Náměstci primátora hl. m. Prahy a další členové Rady HMP zabezpečují úkoly v samostatné působnosti, pokud jsou jim svěřeny ZHMP.”)

Zákon nedává členům rady určeným pro jednotlivé agendy žádné pravomoci, jejich převodovou pákou (orgánem, který může rozhodnout) je tak rada jako celek a potenciálně (člen rady je členem zastupitelstva) také zastupitelstvo. Na základě působnosti rady s přihlédnutím k působnosti kraje jako celku a praktickým zkušenostem navrhujeme rozdělení agend mezi členy rady takto:

  1. vnější vztahy (zahraniční i vnitrostátní)

  2. vnitřní věci (organizace práce zastupitelstva a úřadu, právotvorba a krizové řízení)

  3. hospodaření (rozpočet, majetek a investice)

  4. zdravotnictví a sociální věci

  5. rozvoj (územní a strategické plánování, zemědělství a venkov)

  6. kultura (i památková péče a cestovní ruch)

  7. školství (i mládež a tělovýchova)

  8. doprava (i silniční hospodářství)

Závěrem je k rozdělení agend nutno konstatovat, že jejich rozdělení jen mezi členy rady je prvkem posilujícím radu ve vztahu k zastupitelstvu. Zákon nebrání tomu, aby okruhy působností byly rozděleny mezi členy zastupitelstva (i nečleny rady) a mělo by se tak dít, protože samosprávná působnost se nevyčerpává působností rady. Gesce lze v zastupitelstvu rozdělovat s přihlédnutím k náročnosti (rozpočet bude mít na starosti uvolněný člen zastupitelstva, ale církve může mít na starosti neuvolněný člen zastupitelstva).

Mimoto mohou nastat kompetenční spory mezi pověřeným členem rady na jedné straně a předsedou příslušného výboru, výborem jako takovým, předsedou příslušné komise, komisí jako takovou nebo příslušným odborem krajského úřadu na druhé straně. Lze jen doporučit, aby pověřený člen rady (obecně pověřený člen zastupitelstva) stál v čele výboru nebo komise a měl organizačním řádem dané pravomoci ve vztahu k příslušnému odboru krajského úřadu.

Složení rady z hlediska reprezentace členů zastupitelstva

O složení rady rozhodují členové zastupitelstva, podle dikce zákona děje se tak volbou. Ve skutečnosti se o obsazení rady rozhoduje v rámci tzv. povolebních vyjednáváních, ty vedou k eliminaci zastoupení některých politických stran v radě tvorbou tzv. koalic. Legitimita rady je tak oslabena, což je v rozporu s významem jejího postavení. Základní tezí je nedůvodnost koncentrace moci, rada pro většinu svých úkolů nepotřebuje nějak zásadní akceschopnost analogickou vládním orgánům státním. Projděme okruhy působnosti rady a vyhodnoťme důvody pro koncentraci moci:

  1. hospodaření – má se v něm realizovat vůle zastupitelstva (rozpočet), dále se rozhoduje o majetkových úkonech nižšího řádu, tento okruh spíše neodůvodňuje koncentraci – rada je závislá na vůli zastupitelstva, v drobných úkonech tak jako tak nelze uskutečňovat nějakou koncepci,

  2. rozhodování o vzniku a zániku některých orgánů – koncentrace jen na část zástupců zastupitelstva naprosto nevhodná, zastupitelstvu by měla být plně zachována organizační výsost v kraji, orgány radou ustavené a obsazené mají minimální legitimitu (volba zastupitelstva – volba rady – volba členů komise, jedná se terciálně odvozený mandát),

  3. správa a řízení právnických osob a organizačních složek, které byly založeny nebo zřízeny krajem – zde může být koncentrace důvodná, aby byla definována odpovědnost za určitá rozhodnutí a byl realizován jednotný koncept,

  4. vedení činnost zastupitelstva – nelze principiálně svěřovat, který široce nereprezentuje orgán, organizace práce nevyžaduje silnou autoritu, naopak musí být založena na konsensu,

  5. výkon usnesení zastupitelstva – měl by být konformní vůli zastupitelstva, netřeba koncentrovat, jedná se většinou o technické otázky plnění,

  6. vydávání nařízení kraje a dalších předpisů kraje – u nařízení, kterými se provádí zákon není důvod snižovat jejich legitimitu přijímáním v radě, u norem interní povahy lze pro operativnost schvalování v radě doporučit.

  7. Z krátké expozice vyplývá, že stav, kdy zastoupení v radě je omezeno na mírnou většinu v zastupitelstvu, nemá racionální odůvodnění (není tu důvod tzv. akceschopnosti). Nelze tedy bez výhrad přijímat redukci práva rozhodovat v radě na zlomky zástupců zastupitelstva. Je tedy namístě uvažovat o cestách, které umožní poměrné zastoupení, nelze-li tak, je třeba přehodnotit úkoly (působnosti a pravomoci) tč. radě svěřené. Úkoly rady by bylo nutno omezit na otázky kontinuálního, denního charakteru, převážně vykonávacího typu. Tyto pravomoci by radě navíc svěřovalo zastupitelstvo o své vůli v zákonem určeném pozitivně stanoveném rozsahu (“zastupitelstvo může svěřit radě rozhodování o …”).

    Druhou cestou nápravy je již naznačená nutnost poměrného zastoupení v radě na základě rozdělení mandátů v zastupitelstvu. Právo nemusí zasahovat pokud se to stane obyčejem, je jisté, že některé kraje k tomu směřují. Zákonodárce to může řešit také přímým přepočtem hlasů občanů na mandáty v radě. O složení rady, stejně jako o složení zastupitelstva by občané rozhodovali jedním hlasováním. Mandáty v radě by se přidělovaly také v jednom skrutiniu pomocí tzv. modifikované D’Hontovy formule (v radě by zasedli nejlépe umístivší se členové zastupitelstva). Rada by byla malou (ale silnou svou legitimitou) zmenšeninou zastupitelstva. Jmenovité obsazování mandátů získaných každou volební stranou mělo by se tedy dít přímo na základě výsledků voleb do zastupitelstva, při použití pravidel o přesunech na kandidátce. To by znamenalo, že by rada byla složena z osob s nejsilnějším mandátem. Obsazení získaných mandátů může být také svěřeno do rukou volebních stran, které své zástupce jmenují ze zvolených členů zastupitelstva (stejného účinku volební strany dosáhnou při přímé volbě osob prostřednictvím rezignací).

    Zákon muže také přinést do života samosprávy klauzuli, která určí, jak má být rada s ohledem na stav v zastupitelstvu obsazována. (Zákon ze dne 31. ledna 1919, č. 75. sb. zák. a nař., kterým se vydává řád volení v obcích republiky Československé v § 64 “Volba obecní rady a komisí v obcích, v nichž voleno bylo podle zásady poměrného zastoupení” stanoví, že “…Volbu řídí komise v § 60 uvedená (každá zvolená volební strana jmenovala jednoho zástupce do komise – pozn. autora). Komise tato podle zásad poměrného zastoupení určí počet členů obecní rady a komisí připadající každé z volebních skupin (volebních stran - pozn. autora), při čemž starosta i náměstkové se včítají stranám, k nimž náležejí. Užije přitom obdobně ustanovení §§ 45-48 s odchylkou, že i skupina, která nemá ani tolik členů, kolik činí číslo volební, může obdržeti zastoupení v obecní radě nebo komisích. Volbu samu provedou členové příslušné skupiny volební nadpoloviční většinou hlasů. K platnosti volby jest potřebí, aby přítomno bylo více něž polovice členů volební skupiny. Jednotlivé skupiny mohou se pro volbu sdružiti. V obcích, kde po volbě starosty a náměstka má býti volen pouze jeden člen obecní rady, zvolí tohoto člena ta skupina v obecním zastupitelstvu, která při volbě starosty a náměstka vyšla na prázdno. Není-li takové skupiny, aneb čítá-li skupina ta pouze jediného člena, volí se i třetí člen obecní rady nadpoloviční většinou přítomných.”) Dobrou tradici Rakousko-Uherskou drží Spolkový ústavní zákon Rakouska (Ústava Rakouské republiky), když ve svém čl. 117 stanoví, že “Strany, zastoupené v obecní radě, mají nárok na zastoupení v obecním představenstvu, a to podle své síly.”

    Jiným řešením, které přinese širší reprezentativnost, je stanovení práva minority na zastoupení v radě.

    Zásadním řešením jdoucím nad rámec úvah obsažených v tomto příspěvku je úplné zrušení rady spojené se snížením počtu členů zastupitelstva na 20 až 30, tak, aby zastupitelstvo bylo orgánem ještě reprezentativním, ale už akceschopným. Pro stanovení dnes platných počtů (45 až 65) nebyly tyto úvahy zohledněny. Promptní, neodkladné rozhodnutí a úkony v bagatelní výši by pak měl činit monokratický, jednoznačně odpovědný orgán, snad hejtman.

    Jednaní rady

    Činnost rady kraje

    Výše jsme stanovili, že rada kraje je orgánem výkonným, tomu musí být uzpůsobena pravidla jednání rady. Rada tak

  8. jedná a koná v hospodářských otázkách,

  9. rozhoduje o vzniku a zániku orgánů,

  10. spravuje a řídí právnické osoby a organizační složky,

  11. vede činnost zastupitelstva kraje,

  12. uskutečňuje vůli zastupitelstva,

  13. vydává právní předpisy a

  14. rozhoduje a koná v dalších otázkách.

Výše uvedené okruhy jsou tak druhové předměty jednání rady kraje. Řešení otázek sub a) bude přinášet na jedné straně nutnost připravovat zásadní návrhy pro zastupitelstvo (například návrh rozpočtu) a na druhé straně bude třeba v tomto okruhu činit denní rozhodnutí v řádu tisíců korun. Postupné a podrobné projednávání rozpočtu v kolegiálním orgánu si lze však představit jen těžko. Jednání rady se musí soustředit na koncept, příp. na drobné úpravy. Rada je odkázána na přípravu v krajském úřadě, výborech a komisích. K plnému projednání by bylo třeba mnohých zvláštních ustanovení. Ostatní majetkoprávní úkony jsou z hlediska projednávání snadné, zde stačí vyslovit pouze ano nebo ne k návrhu.

Kreace orgánu spočívá v rozhodnutí o tom, že se orgán ustavuje, a dále v rozhodnutí, kterými osobami se zřízený orgán obsazuje. Rada činní druhý krok volbou (rada je kolektivním orgánem), praxe se však terminologicky ustálila na jmenování, které však bývá založeno i na volbě. O volbu se jedná vždy, pokud na jedno obsazované místo kandiduje před kolektivním rozhodovacím orgánem více osob. O jmenování lze snad mluvit pokud je jedna kandidatura a rozhoduje se ano - ne. Postup pro volbu (která může být realizována jmenováním) může být svěřen obecné úpravě jednání (jednacímu řádu) nebo může jednací řád obsahovat zvláštní ustanovení o volbě anebo se přijme, ve vztahu k jednacímu řádu speciální předpis, volební řád. Pro účely rady kraje postačí zvláštní ustanovení v jednacím řádu.

Manažerská rozhodnutí ve vztahu k organizačním složkám a právnickým osobám ovládaným krajem vyžadují proceduru obvyklou pro jednání orgánů obchodních společností.

V řízení práce zastupitelstva je nejdůležitější příprava návrhu pořadu schůze zastupitelstva, příprava návrhů do schůze zastupitelstva a rozhodnutí o stanovisku rady k návrhům podanými zastupitelstvu jinými předkladateli. Nejedná se o rozhodnutí s externími účinky a netřeba složité procedury.

Uskutečnění vůle zastupitelstva se na úrovni rady realizuje ve třech krocích – nejdříve je tu rozhodnutí o způsobu, lhůtě a odpovědné osobě nebo orgánu, která odpovídá za finální splnění. Poté nastupuje vlastní uskutečnění a nakonec kontrola splnění.

Působnost pod písm. f) lze v zásadě identifikovat se zákonodárným (normotvorným) procesem. Ten vyžaduje formalismus, předpis sám exaktní vyjadřování, aby byla zaručena právní jistota. Produkce rady v tomto směru se nevyčerpává nařízeními kraje, rada vydává dále právní předpisy interní povahy a v neposlední řadě připravuje návrhy obecně závazných vyhlášek k projednání v zastupitelstvu.

Pravidla jednání

Výše uvedené úkoly by se měly odrazit v pravidlech pro jednání rady. Základní zásady jednání rady dává zákon o krajích zejména v ustanoveních § 58 odst. 1 až 3. Přičemž zákon nepřikazuje, ale ani nezakazuje přijetí podrobnějších pravidel pro jednání. Taková pravidla pak mohou mít povahu právní normy nebo mohou vznikat ad hoc jako individuální rozhodnutí při řešení konkrétní situace při činnosti rady. Právní normu upravující postup jednání nazýváme tradičně jednací řád. Lze však také připustit, že v praxi se pro jednání rady vyvine v jednotlivých krajích mnoho obyčejů a také precedens si nachází své místo. Ovšem v naší právní tradici lze za nejvhodnější způsob petrifikace pravidel jednání považovat jednací řád.

Jednací řád rady je procesně-právním předpisem upravujícím činnost rady zejména při jednání a jeho přípravě. Materií jednacího řádu může být organizační právo, které dává vznik orgánům rady, stanoví jejich působnost a pravomoc a pravidla jednání těchto orgánů.

Dobrou inspirací při tvorbě jednacího řádu rady může být jednací řád vlády (schválen usnesením vlády č. 610 ze 16. září 1998 a změněn dalšími usneseními vlády). Ten není příliš rozsáhlý a je účelně koncipovaný pro práci výkonného (vládního) orgánu. Není tedy nutno přijímat vyčerpávající, detailní předpis, je však třeba upravit zejména zásadní otázky jednání. Autor stati považuje za nejdůležitější úpravu postupu svolávání schůzí, doby pro předkládání návrhů, přípravy a formy návrhů k projednání a otázek verifikace a realizace přijatých usnesení. Paradoxně by se jednací řád měl soustředit především na dobu mimo zasedání rady. To má ovšem racionální základ, když je rada ve schůzi může o svém postupu svrchovaně rozhodnout. Naopak nejedná-li rada aktuálně nemůžeme zjistit její vůli a je třeba se držet normativně stanovených pravidel. Úpravu otázek mimo schůzi je tak třeba koncipovat pregnantně, při simultánním jednání můžeme postup jednání ponechat více v rukou předsedajícího (hejtmana), jehož rozhodnutí může být překonáno názorem rady jako celku. Jednací řád je přijímán ve formě usnesení rady, nelze však vyloučit (vzhledem k § 37 krajského zřízení) jeho přijímání v zastupitelstvu.

Příprava jednání

Úprava přípravy jednání spočívá v řešení otázek:

  1. rozhodnutí o svolávání schůze,

  2. svolání schůze,

  3. stanovení okruhu osob, které jsou oprávněny podat návrh k projednání,

  4. období pro podávání návrhu,

  5. náležitostí návrhu,

  6. předběžného projednávání návrhu,

  7. příprava pořadu schůze a

  8. příprava technického zajištění schůze.

Kdo rozhoduje o svolání schůzí není zákonem explicitně určeno. Není ani stanoveno, jak často se mají schůze konat. Jistě o tom může rozhodnout sama rada, která tak může pro futuro normativně v jednacím řádu stanovit, že se schůze rady konají pravidelně v určitých periodách (například Jednací řád Rady hlavního města Prahy stanoví ve svém čl. 2, že “Schůze Rady se konají pravidelně jednou za týden vždy v úterý od 9:00 hod do 19:00 hod, pokud Rada nestanoví jinak.”).

Rada může dále stanovit termíny schůzí rozhodnutím o svých schůzích například na období jednoho roku, přičemž tak určí pravidlo, kdy se rada schází nebo přesně stanoví dny ve kterých se sejde. Rada může rozhodnout o příští schůzi také jednorázově. Na základě zmocnění radou mohou o svolání její schůze rozhodnout i hejtman a náměstek hejtmana (§ 61 odst. 4 s § 64 a snad i § 59 odst. 3 s odst. 4). Právo zastupitelstva rozhodnout o svolání schůze se zakládá na § 59 odst. 3 (tzv. zbytková klauzule). Zákon nepřikazuje tradičně koncipované svolávání schůzi na základě žádosti určité minority v orgánu. Doporučit tak lze úpravu povinnosti svolat schůzi rady na žádost poloviny nebo třetiny členů rady v jednacím řádu.

Svolávání schůzí rady je ze zákona úkolem hejtmana. Svolání je realizací již učiněného rozhodnutí o svolání a má především pořádkový význam, uvědomí členy rady o příští schůzi. Forma svolání není zákonem předepsána, lze tak tedy učinit i ústně, e-mailem či telefonicky. Úkon, kterým se činí svolání musí obsahovat datum, hodinu a místo konání schůze. Nemusí tak nutně obsahovat pořad jednání nebo již došlé návrhy, ale lze to doporučit. Zprávu o svolání je nutno dát na vědomí členům rady, řediteli a dále navrhovatelům podaných návrhů (i když to je pouze morální povinností). V případě, že se jedná o předem rozhodnuté schůzi, oznamujeme svolání bezprostředně po skončení lhůty pro podávání návrhů pro tuto schůzi a připojíme došlé návrhy. V případě mimořádné schůze svoláváme bez zbytečného odkladu.

Návrhy k projednání v radě může podávat člen zastupitelstva (§ 34, odst. 1, písm. a)), skupina členů zastupitelstva (a minori ad maius) a také zastupitelstvo jako celek (stejná argumentace, ale i další důvody). Občan kraje má právní nárok na projednání návrhu v záležitostech samostatné působnosti, je-li žádost o projednání podepsána 1000 občany kraje, musí rada projednat věc do 60 dnů. Ostatní návrhy musí být dle ustanovení § 12, odst. 2, písm e) projednány radou bezodkladně nejdéle však do 60 dnů, toto ustanovení však nemá ve vztahu k radě přílišnou relevanci neboť rada je především orgánem samosprávy. Výbory nemají ze zákona právo podávat návrhy radě, ty mohou předkládat jen zastupitelstvu. Komise mají právo radě předkládat jen stanoviska a náměty (snad se však jedná jen o terminologickou roztříštěnost a úmyslem zákonodárce bylo vybavit komise i právem podat návrh, o kterém musí být v radě rozhodnuto). Ředitel je v právu podávat návrhy omezen na přenesenou působnost, podle § 69, odst. 2, písm g) je ředitel oprávněn radě předkládat návrhy na vydání nařízení kraje. Obsahem jeho práva na hlas poradní není právo podávat návrhy. Okruh přípustných navrhovatelů může, a to i velmi široce, stanovit rada.

Stanovení limitu pro podávání návrhů je účelné, ovšem u orgánu, který si má počínat aktivně a kontinuálně, lze připustit i prolamování stanovené časové hranice tak, aby se mohly plnit i náhle vyvstalé úkoly. Stanovení uzávěrky pro nenaléhavé věci poskytuje členům rady čas na přípravu. Praktická se jeví lhůta končící 10 až 5 dní před schůzí tak, aby se návrhy mohly doručit členům rady. V tomto směru by jednací řád měl být naprosto exaktní například dikcí: “Do návrhu pořadu schůze rady se zařadí návrhy došlé krajskému úřadu sedmého dne před schůzí do 12:00 hod.”. Návrh později došlý může být zařazen jen pokud jej předkládá zvlášť oprávněný navrhovatel (například hejtman nebo ředitel) nebo je tu naléhavost projednání, případně kombinace obou podmínek.

Návrhy radě musí být úplné, musí poskytovat jednoznačný základ pro rozhodnutí. Není totiž úkolem rady dopracovávat návrh nebo obtížně interpretovat úmysl navrhovatele. Rada je především rozhodovacím a výkonným orgánem a nelze připustit rozsáhlé diskuse dotvářející návrh. Sankcí za neplnění této povinnosti ze strany navrhovatele je nepřijetí návrhu. Návrh by měl pravidelně obsahovat:

  1. to, že je určen radě,

  2. označení navrhovatele,

  3. hodnocení stavu věci,

  4. důvody pro nové řešení,

  5. předpokládané dopady rozhodnutí, zejména hospodářské,

  6. návrh konečného usnesení,

  7. stanovisko dotčeného orgánu,

  8. datum a podpis navrhovatele a

  9. stanovený počet stejnopisů.

Lze si představit i návrhy učiněné ústně, přednost však nutno dávat písemným. Stanoviskem dotčeného orgánu se rozumí názor příslušného odboru krajského úřadu, komise nebo výboru, příp. odpovědného člena rady. Za splnění obsahových náležitostí odpovídá navrhovatel, lze však doporučit, aby některým kvalifikovaným navrhovatelům (členům zastupitelstva) byl ku pomoci krajský úřad (například čl. II., odst. 5. Jednacího řádu Rady Středočeského kraje stanoví: “Podněty členů rady, kteří nejsou uvolněnými funkcionáři, zpracují do písemné formy odbory krajského úřadu dle přidělení ředitelem úřadu”).

Orgány předběžně projednávající návrhy pro radu musí být připraveny na to, že tak bude nutné učinit v období od stanoveného časového limitu pro podávání návrhů do započetí schůze rady. Základními orgány povolanými k projednání návrhů jsou komise a krajský úřad. Nelze příliš obcházet ani výbory. Naopak nelze příliš adorovat praxi projednávání v kruhu členů rady – uvolněných členů zastupitelstva, takové projednání příliš předznamenává osud návrhu v plénu. Tyto orgány mohou jednat o návrzích z vlastní iniciativy nebo z podnětu navrhovatele.

Návrhy by měly být pokud možno přístupné členům zastupitelstva a snad i občanům kraje. Zákon to nepožaduje, ale u důležitých rozhodnutí by mělo být pravidlem sdělovat jejich přípravu například formou tiskových zpráv. Za závadnou lze označit praxi aktivního utajování podkladů pro jednání rady (například čl. 12, odst. 1 Jednacího řádu Rady Zlínského kraje stanoví, že “Vzhledem k neveřejnému zasedání rady jsou veškeré materiály pro její zasedání určeny pouze pro potřebu členů rady, ředitele úřadu a na vědomí vedoucím odborů úřadu a jejich další šíření není dovoleno. Výjimku z tohoto ustanovení schvaluje rada.”).

Zákon neurčuje, kdo odpovídá za přípravu návrhu pořadu schůze. Koneckonců tak nemusí učinit nikdo a může to být ponecháno radě, pak by při schůzi rady byl například sekretářkou hejtmana předložen seznam došlých návrhů seřazený abecedně podle počátečního písmena příjmení navrhovatele. To by dlouhodobě nebylo příliš praktické a rada by měla určit osobu, která sestaví návrh pořadu (člen rady nebo pracovník krajského úřadu) a sama stanovit pravidla pro sestavování návrhu pořadu. Pro tento úkol může být určeno i více osob, které pak zodpovídají za segmenty schůze (například pro úvodní procesní rozhodnutí nebo třeba pro školství). Technické zajištění by měl jednací řád svěřit bez dalšího řediteli.

Zasedání rady

Zákon konstatuje, že schůze rady se konají jako neveřejné, tedy že veřejnost nemá právní nárok na přítomnost při schůzích. Je otázkou do jaké míry je nutno dávat přednost rychlosti a neformálnosti jednání před veřejnou kontrolou činnosti rady. Platný koncept upřednostňuje kabinetní řešení. Zákonodárce to mohl nechat na vůli zastupitelstva nebo rady ustanovením, které by dávalo možnost samostatně rozhodnout o tom, kdo může být schůzi rady přítomen. Aktuálně rada může povolit přítomnost i dalším členům zastupitelstva a také jiným osobám. Některé jednací řády stanoví, které další osoby to jsou normativně, jedná se tak obvykle o ředitele odborů krajského úřadu, vedoucího kanceláře hejtmana, tiskového mluvčího a zapisovatele. “Další” členové zastupitelstva nejsou zmiňováni, a to ani pro případ, že podávají návrh. Takové opomenutí nutno spíše odmítnout a nutno doporučit, aby byl povolen přístup členovi zastupitelstva při projednávání jeho návrhu a dále také členovi zastupitelstva, který má k tomu souhlas určité minority v zastupitelstvu (jedné třetiny). Přítomnost zástupce minority může vést k lepší komunikaci s touto minoritou a eliminuje segmentaci v zastupitelstvu. Je tedy zjevné, že o tom, kdo bude přítomen schůze rady, rozhoduje především rada sama. Přičemž toto právo nelze uplatňovat ve vztahu k členům rady, když zákon v ustanovení § 34, odst. 2 stanoví, že “Člen zastupitelstva je povinen zúčastňovat … se zasedání jiných orgánů kraje, je-li jejich členem”. Zákonodárce tím omezuje pravomoc rady, která ani v případě nepřístojností ze strany člena rady nemůže dojít k rozhodnutí, kterým by některý člen rady byl vykázán z jednání. Imperativní konstrukce ustanovení zavazuje člena rady k účasti ve schůzích, nestanoví však žádné sankce pro případ neplnění.

Jaký podíl členů rady musí být přítomen, aby bylo možno zahájit a pokračovat ve schůzi? To zákon explicitně nestanoví (jiná je situace u kvora). Je tedy na vůli rady jaký minimální počet přítomných členů rady bude považován za dostatečný k zahájení nebo pokračování schůze. Praxe se kloní k požadavku přítomnosti většiny členů rady. (Viz čl. 6, odst. 6 Jednacího řádu Rady Zlínského kraje: “Předsedající přeruší či prohlásí zasedání rady za ukončené: a) není-li přítomna nadpoloviční většina členů rady při zahájení zasedání a určí náhradní termín zasedání; b) klesl-li počet přítomných členů rady v průběhu zasedání pod nadpoloviční většinu; …”)

Ještě dříve, než bude rada projednávat návrhy s externími účinky, je třeba učinit některá formálními rozhodnutí. Jedná se o:

  1. formální zahájení schůze,

  2. ustanovení předsedajícího,

  3. volba ověřovatelů zápisu

  4. stanovení pořadu schůze,

  5. projednání zápisu z předešlé schůze a

  6. kontrola plnění usnesení.

Bez jednoznačného zahájení jsou následující usnesení v nejistotě. Zahájení by měl učinit ten, kdo svolal schůzi prohlášením: “Zahajuji schůzi rady …”. Schůzi může zahájit i předsedající, pokud je určen. Podobně nutno učinit na konci schůze. Předsedající může být určen volbou nastálo anebo při každé schůzi, případně může být jmenován hejtmanem. Povinnost ustanovovat ověřovatele zápisu přinesl i pro radu zákon č. 231/2002 Sb., zákon tak přikázal obvyklý postup. Zákonem není stanoveno, kdo může být ověřovatelem, praxe tíhne k členům rady. Obvykle se volí nejnižší možný počet ověřovatelů zápisu ještě konformní zákonu, totiž dva. O přípravě pořadu schůze již pojednáno. Bez ohledu na to, zda byl či nebyl ustanoven ověřovatel, musí být členům rady umožněno při příští schůzi navrhnout změny v zápise (takzvaně podat námitku proti zápisu). Sledování plnění usnesení všech orgánů kraje je úkolem kontrolního výboru, rada sama však musí být také schopna dohledat, jak jsou plněny její závěry.

Projednávání návrhů

Okruh navrhovatelů je předestřen výše. Po tom, co navrhovatel předloží návrh, a může tak učinit i odkazem na písemné vyhotovení, zahájí předsedající rozpravu k návrhu. V ní lze pronášet stanoviska a nebo také činit návrhy k základnímu návrhu. Návrhy k základnímu návrhu mohou být procesní, tedy na odročení pro příští schůzi anebo na odkázání neúplného návrhu k dopracování jinému orgánu k dopracování nebo zaujetí stanoviska (zejména krajskému úřadu nebo komisi). Dále lze k základnímu návrhu činit i návrhy k věci, tedy zejména návrh na zamítnutí a návrh pozměňovací, tedy směřující k vypuštění části předlohy nahrazené jiným textem.

Kdo může podat návrh k základnímu návrhu? Toto oprávnění je třeba lišit od práva vystoupit v rozpravě. V rozpravě musí být uděleno slovo řediteli (obsahuje to právo na votum consultativum) a dále také členovi rady, u něj to však může být jednacím řádem omezeno třeba na určitý počet časově omezených vystoupení u jednoho návrhu. Ostatním osobám, a to i navrhovateli, slovo může, ale nemusí, být uděleno. Nyní k okruhu osob, které jsou oprávněny podat návrhy k základnímu návrhu. Odpověď není jednoznačná. Obsahuje právo podávat návrhy i právo podávat návrhy k jiným návrhům? Pokud ano, jsou další úvahy zbytečné a relativně široký okruh těchto navrhovatelů je identický. V takovém případě budou například členové zastupitelstva, pokud nejsou přizváni ke schůzi, v určitých obtížích při prezentaci návrhu (bude omezena jen na písemnou formu), ale to nemusí být překážkou projednání. Opačné stanovisko, které neztotožňuje obě oprávnění, vede k tomu, že pozměňovací návrhy mohou činit jen členové rady. O přípustnosti pozměňovacích návrhů může rozhodovat také rada a může je například povolit osobám při schůzi přítomným.

Rozpravu řídí a slovo uděluje předsedající. V případě, že v diskusi vystupuje sám předsedající je možné ustanovovat jeho zástupce pro řízení schůze. Zastupování předsedajícího však není vždy bezpodmínečně nutné, a to zejména pokud se předsedající při svých vystoupeních nepouští do rozsáhlejších polemik. Naproti tomu pokud by předsedající měl být zároveň navrhovatelem, je třeba se tomuto zdvojení vyhnout. Rozpravu nelze ukončit před tím, než se ke slovu dostanou všichni členové rady, kteří o to požádají.

Co když navrhovatel po projednání cítí, že návrh nemá v předkládaném znění příliš šancí na přijetí a bude usilovat o to, aby jej mohl přepracovat nebo se bude chtít vyhnout fiasku? Za určitých okolností může být také připraven pojmout některé předložené pozměňovací návrhy do svého textu. Může navrhovatel při svém závěrečném slově učinit změnu návrhu případně vzít návrh zpět? Obecně se dá říci, pokud to nevylučuje jednací řád a není-li tu ani ad hoc zákaz, tak ano. (K tomu čl. 7, odst. 4 Jednacího řádu Zlínského kraje: Materiál může být stažen z projednávání předkladatelem pouze před schválením programu. Po schválení programu se o odložení projednávání materiálu hlasuje.)

Hlasování

Po skončení rozpravy a po závěrečném slově navrhovatele přistoupí předsedající k hlasování. Pořadí hlasování o návrzích k základnímu návrhu by v rámci jednoho bodu mělo mít racionální posloupnost. Lze doporučit postupné hlasování nejprve o procesních návrzích (návrh na odročení a návrh na odkázání jinému orgánu) a následně o návrzích k věci (zejména návrh na zamítnutí a návrh pozměňovací). Potom přistoupíme k hlasování o základním návrhu ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Uvnitř skupin lze hlasovat jak podle pořadí podání návrhu, tak opačně. Předsedajícímu může být dána možnost změny pořadí tak, aby stanovil účelný postup hlasování.

Kvorum pro platnost usnesení je zákonem stanoveno jednoznačně, k platnosti usnesení je třeba souhlasu většiny členů rady. Odlišně stanovená kvora v některých jednacích řádech nelze považovat za právně relevantní. (Například čl. V odst. 12. Jednacího řádu rady Libereckého kraje stanoví: “Usnesení je přijato, hlasuje-li pro něj alespoň 5 členů rady. Rozhodnutí o postupu nebo jednání přijímá rada nadpoloviční většinou přítomných členů. Této části hlasování je předkladatel přítomen. Závažná usnesení, například souhlas s rozpočtem a jeho změnami, programem rozvoje kraje, odvětvovými koncepcemi a personální záležitosti přijímá rada 2/3 většinou všech členů.”, přičemž čl. VII odst. 1. dále konstatuje, že “Změny, doplňky a úpravy jednacího řádu schvaluje rada 2/3 většinou všech hlasů.”)

Zápis o průběhu schůze rady

Zápis o schůzi je záznamem důležitých skutečností, které při schůzi nastaly, eviduje se v něm zejména splnění podmínek pro uskutečnění schůze a rozhodnutí rady. Zákon požaduje, aby zápis obsahoval:

  1. počet přítomných členů rady,

  2. schválený pořad jednání,

  3. průběh hlasování,

  4. výsledek hlasování,

  5. přijatá usnesení,

  6. podpis hejtmana nebo náměstka hejtmana a

  7. podpis ověřovatelů.

Počtem přítomných se rozumí počet přítomných členů rady v úvodu schůze a dále počet přítomných po změnách počtu přítomných s vyznačením okamžiku, kdy došlo ke změně. Schválený pořad jednání je seznam projednaných bodů. Záznam o bodu jednání v pořadu schůze obsahuje pořadové číslo, název předmětu a označení navrhovatele(-ů). K průběhu hlasování se zaznamenává to, o kterém návrhu (tedy základním návrhu, resp. návrhu k návrhu základnímu) bylo hlasováno, tedy znění návrhu nebo odkaz na jeho znění a pořadí hlasování. Výsledek hlasování vyjadřuje počet členů rady hlasujících pro návrh, proti návrhu, počet těch, co se zdrželi a počet těch co nehlasovali, s uvedením, zda návrh byl nebo nebyl přijat. Kratší schválená usnesení lze pojmout přímo do zápisu, delší usnesení lze s odkazem v textu převést do přílohy, která je pak součástí zápisu.

Dále lze doporučit jako součást zápisu, nad rámec zákona, zaznamenání:

  1. dne, hodiny a minuty zahájení a skončení schůze,

  2. místa konání schůze,

  3. jména svolavatele,

  4. jmen přítomných členů rady,

  5. přehledu toho, kdo a jak hlasoval o jednotlivých návrzích,

  6. jména předsedajícího a

  7. odlišných stanovisek členů rady k usnesením, pokud o to požádají (votum separatum).

Pravidla jednání rady nejsou závažnou otázkou činnosti kraje. Jejich podceňování však může vést ke snižování úrovně projednávání návrhů v radě a tím i ke snižování kvality výstupů z činnosti rady. Jednací řád sám nemůže vytvořit dělné prostředí, korektní a striktní pravidla však mohou vytvořit bázi pro komunikaci, výměnu názorů a přispívají k nezkreslenému převádění vůle členů rady do rozhodnutí.

Působnost rady

Působnost a pravomoc

Působností rady se rozumí okruh úkolů radě svěřených (pole působnosti). Právní nástroje, které vedou k naplňování úkolů ve svěřené oblasti, jsou pravomoci.

V tomto rozlišení není však jednota. Oba pojmy se často zaměňují, neboť k sobě patří a souvisejí spolu. Tato neustálenost se projevuje v zákonech i v teoretických pracích. Čl. 104 odst. 1 Ústavy stanoví, že “Působnost zastupitelstva může být stanovena jen zákonem”. Stejně tak § 14 odst. 2 krajského zřízení uvádí, že “Do samostatné působnosti kraje patří zejména záležitosti uvedené v § 11, 35, 36 a 59, s výjimkou …”. Název § 35 až 37 je však “Pravomoc zastupitelstva”, přičemž jsou v nich uvedeny věci, o kterých zastupitelstvo rozhoduje. Schizofrenicky působí i § 60, když stanoví: “… nebude počet členů rady doplněn tak, aby usnášeníschopná byla, vykonává její působnost, až do zvolení potřebného počtu členů rady, zastupitelstvo. V těchto případech zastupitelstvo může svěřit hejtmanovi výkon pravomoci rady”. (Například Richard Pomahač, v publikaci “Průvodce veřejnou správou”, ISV, Praha 1999, str. 90, rozlišuje jako pravomoci zejména normotvorbu, kontrolu, jurisdikci - rozhodování o právech a povinnostech individuálně, kontrahování a kontraktování, exekuci a akutní reálné akty. Jiné pojmosloví používá V. Knap v publikaci “Teorie práva”, C. H. Beck, Praha 1995, str. 20, když uvádí: “Jak pravomoc, tak příslušnost (věcná, prostorová, osobní i funkční) státních i územně samosprávných orgánů je ovšem vymezena zákonem a žádný orgán ji nesmí překročit.” Koryfej české právní teorie tak pro působnost používá obecnějšího pojmu příslušnost.)

Závěrem lze uvést, že působnost stanovuje okruh věcí v nichž lze pravomoci uplatňovat.

Působnosti obecně

Působnosti rady lze utřídit do věcných skupin:

  1. hospodaření,

  2. organizace, tzn. rozhodování o vzniku a zániku některých orgánů, dále správa a řízení právnických osob a organizačních složek, které byly založeny nebo zřízeny krajem, a vedení činnosti zastupitelstva a výkon jeho usnesení a

  3. v přenesené působnosti vydávání nařízení.

Jiný pohled na působnost umožňuje kritérium explicitnosti stanovení zákonem. Pak rozlišujeme vyhrazenou působnost, zákonem radě svěřenou, a dále působnost tzv. zůstatkovou. Zůstatkovou působností jsou ty věci, které nejsou zákonem svěřeny jinému orgánu kraje. Ani vyhrazenou ani zůstatkovou pak nejsou působnosti podle § 59 odst. 2 krajského zřízení. Na zde zmíněná rozhodnutí má rada právní nárok a nemůžou jí být odňata způsobem, kterým se odnímá zůstatková působnost. Není tu však překážka, aby zastupitelstvo i v těchto věcech rozhodovalo. Jedná se tak o působnost smíšenou, ke které je příslušná jak rada, tak zastupitelstvo. Smíšenou působností je i působnost obsažená v návětí § 59 odst. 1, které stanoví, že “Rada připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení.” Podobně je tomu v případě § 42 odst. 2. Také tyto úkoly nelze radě odejmout, může je však vykonávat i někdo jiný. Autor stati navrhuje převést veškerou stávající vyhrazenou působnost rady do režimu působnosti smíšené.

Všechny okruhy působnosti mohou být přeneseny k jiným orgánům. Změna působnosti může být dána:

- rozhodnutím rady samé

  1. rada může podle § 59 odst. 4 svěřit hejtmanovi nebo krajskému úřadu rozhodování o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce a dále rozhodování o nabytí a převodu movitých věcí (včetně peněz) na kraj; rada tak může učinit i diferencovaně, když si část této působnosti ponechá, část svěří krajskému úřadu nebo snad odboru krajského úřadu (§ 59 odst. 1 písm. l)) a částí pověří hejtmana a dále

  2. může rada svěřit hejtmanovi část nebo celek svých působností dle § 59 odst. 3,

  3. - rozhodnutím zastupitelstva

  4. které si na úkor rady může vyhradit (a také se případně vzdát výhrady) rozhodování v tzv. zbytkové působnosti (§ 59 odst. 3) – může tak učinit výslovně, pozitivním rozhodnutím v nějaké věci nevýslovně, diskusi lze vést zda výhradu zakládá i negativní meritorní rozhodnutí v nějaké věci a

  5. není-li rada usnášeníschopná a nedošlo-li k volbě dostatečného počtu členů rady při první příležitosti, tak může zastupitelstvo svěřit působnost rady hejtmanovi,

  6. - z rozhodnutí hejtmana (případně zastupitelstvem určený náměstek hejtmana v době kdy není hejtman ve funkci nebo je nepřítomen)

  7. dochází jen k incidenčnímu přenosu, hejtman může přenést věc již v radě usnesenou k rozhodnutí v zastupitelstvu.

  8. - zákonem, za jím předpokládaných okolností:

  9. při poklesu počtu členů rady pod kvórum (nedojde-li k promptnímu doplnění) se přenáší působnost rady ze zákona na zastupitelstvo (to pak může svěřit takto přenesenou působnost hejtmanovi),

  10. v případě, že dojde k odvolání rady a není současně zvolena nová rada, vykonávají působnost rady členové zastupitelstva, kteří byli doposavad členy rady,

  11. v době od voleb do ustavujícího zasedání zastupitelstva vykonává působnosti rady podle § 59 odst. 2 písm. a), c), d), e), h), i), a j) a § 59 odst. 3 hejtman (zde je třeba konstatovat lapsus zákona č. 231/2002 Sb., který novelizoval krajské zřízení prostřednictvím nového § 64b, ten odkazuje § 59 odst. 2, v něm však písmena h), i) a j) nejsou, pravděpodobně měl text novely odkazovat na § 59 odst. 1.),

  12. přičemž tyto úkoly zastává člen zastupitelstva - dosavadní hejtman i po tomto zasedání pokud není zvolen nový hejtman (paradoxně tak hejtman dosavadní vykonává působnost rady i tehdy, pokud je zvolena nová rada); pokud však není dosavadní hejtman členem zastupitelstva nemá toto oprávnění a zastupitelstvo pověří některého ze svých členů jejich výkonem (zde se nejedná o přenos ale o kreaci substitutu).

Z výše uvedeného vyplývá, že pouze vyhrazená působnost rady se mění pod písmeny a) a b), tzn. jen z vůle rady. Jen zbytková působnost na základě rozhodnutí zastupitelstva – c). Působnost jak zbytková tak vyhrazená může být dílčím způsobem narušena z rozhodnutí hejtmana - e) a dále při naplnění podmínek zákona podle h) a i). Totální převod (úplné nahrazení) na jiný orgán je tu pak v případech d), f) a g).

Působnost hospodářská

V otázkách hospodářských má dominantní postavení rozpočet kraje. Rozhodnutí o rozpočtu je však vyhrazeno zastupitelstvu. Rada kraje může mít vliv na rozpočtování ve fázi přípravy rozpočtu, při jeho naplňování a také změnách prostřednictvím rozpočtových opatření.

Návrh rozpočtu připravuje především příslušný odbor krajského úřadu. Odborem připravený návrh projedná rada a inkorporuje do něj politické preference. Rozsah tohoto oprávnění může být limitován zastupitelstvem, které může určit, že finanční (nebo jiný, například rozpočtový) výbor je orgánem, který zásadně projedná návrh rozpočtu. I tak by rada nakonec návrh před jeho předložením zastupitelstvu projednala.

Zastupitelstvem přijatý rozpočet obsahuje plánované příjmy a výdaje kalendářního roku (a dále ostatní peněžní operace, především tvorbu a čerpání peněžních fondů). Rada v jeho intencích “zabezpečuje” hospodaření v rámci dvou stanovených limitů – maxima vydání a období jednoho roku. Rada tedy může z podstaty věci přivodit překročení příjmů. Rada zabezpečuje plnění rozpočtu vlastními rozhodnutími a rozhodnutími delegačními směrem k hejtmanovi a krajskému úřadu. Z hlediska pravomocí se jedná o kontrahování (dojednávání smluv), uzavírání smluv, příkazy k provedení plnění a kontrolu.

Nejsilnější oprávnění při rozpočtování obsahuje pravomoc přijímat rozpočtová opatření. Právo provádět rozpočtová opatření je omezeno rozsahem stanoveným v zastupitelstvu.

Rozpočtovým opatřením je:

  1. přesun rozpočtových prostředků, při němž se jednotlivé příjmy nebo výdaje navzájem ovlivňují, aniž by se měnil jejich celkový objem nebo schválený rozdíl celkových příjmů a výdajů,

  2. použití nových, rozpočtem nepředvídaných příjmů k úhradě nových, rozpočtem nezajištěných výdajů, čímž se zvýší celkový objem rozpočtu,

  3. vázání rozpočtových výdajů, jestliže je jejich krytí ohroženo neplněním rozpočtových příjmů, tímto opatřením se objem rozpočtu snižuje.

Rozpočet může být po jeho schválení změněn rozpočtovým opatřením při změnách:

  1. v organizaci hospodářství financovaného rozpočtem (organizační změny),

  2. v právních předpisech ovlivňujících výši rozpočtovaných příjmů nebo výdajů (metodické změny), patří mezi ně také cenové změny ovlivněné změnami právní úpravy regulovaných cen, nebo

  3. objektivně působících skutečností ovlivňujících plnění rozpočtu příjmů či výdajů (věcné změny).

Povinně se přijímají rozpočtová opatření, jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku, jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu nebo o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám.

S rozpočtováním souvisejí peněžní fondy. Ustanovení § 5 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, upravuje peněžní fondy územních samosprávných celků. Toto ustanovení umožňuje zřídit peněžní fond. Jeho základním účelem je překročení časové hranice rozpočtového období a může být účelovost využívání jeho prostředků. Je jím tedy možno ponechat i trvale nějaké finanční zdroje mimo výdaje. Peněžní fondy zřizuje v případě obcí zastupitelstvo obce (§ 84, odst. 2, písm. d), zákona o obcích), v případě hlavního města Prahy a jejích městských částí příslušné zastupitelstvo (§ 59 odst. 2, písm. m) a § 89 odst. 1, písm. j) zákona o hlavním městě Praze). U krajů je to však překvapivě prioritně rada, až sekundárně – zásahem do zbytkové působnosti, zastupitelstvo (snad to bylo úmyslem zákonodárce, viz § 59 odst. 3 zákona o krajích). Rada tedy může rozhodnout o zřízení peněžního fondu dočasného nebo trvalého, účelového nebo bez účelového určení. Tvorba a použití zdrojů v peněžním fondu může být dána (vyhrazena) k rozhodnutí zastupitelstvu a dále také radě (ta tak činí rozpočtovým opatřením v rozsahu zastupitelstvem svěřeném).

Tolik k finančnímu plánování. Nyní k nakládání s majetkem. Činnost spojená s majetkem se rozpadá do mnoha otázek. Nejprve je majetek nutno nabýt, k tomu je třeba kontraktace završená uzavřením smlouvy. Poté se majetek užívá nebo přenechává k užitku jinému (spravuje se) a nakonec může být novou kontraktací vyveden z kraje. Rada rozhoduje při kontraktaci (v procesu uzavírání smluv) vstupní i výstupní, tato její pravomoc pokrývá všechen majetek. O úmyslu (zákon používá pojem “záměr”) uzavřít některé smlouvy musí rada informovat tak, že jej zveřejnění po dobu 30 dnů na úřední desce. (U smluv, podle kterých dochází k převodu nemovitého majetku z kraje na jiné osoby, dále u nájmu nebo výpůjčky nemovitostí pokud se nejedná o dobu kratší 90 dnů nebo pronájem bytu. Zveřejnění však není třeba, je-li druhou stranou smlouvy příspěvková organizace zřízená krajem, nebo se jedná o pronájem silnice nebo silničního pozemku v souvislosti se zvláštním užíváním silnic.) Pro naše účely je důležité, že je pravomocí rady dát vznik záměru kraje k uzavření těchto smluv. Tento postup je jedním ze způsobů zahájení jednání o uzavření smlouvy. Potenciální druhou (a další) stranu smlouvy lze oslovit také méně formálním způsobem.

Předně je to návrh na uzavření smlouvy, jeho zvláštním druhem je pak veřejný návrh na uzavření smlouvy, který může být učiněn i formou obchodní veřejné smlouvy. Návrhy smluv ve věcech, o kterých rada nemůže definitivně rozhodovat, však nemohou být označeny jako právně závazné. Musí tedy být odvolatelné, případně v nich musí být obsažena rozvazovací podmínka, že platnost smlouvy (resp. návrhu smlouvy) je podmíněna schválením zastupitelstva (kontrola splnění podmínek § 23 krajského zřízení je však především úkolem druhé smluvní strany, nedodržení podmínky schválení příslušným orgánem půjde především k její tíži). Kontraktační mezifází je smlouva o smlouvě budoucí, pokud je uzavírána na základě rozhodnutí rady, nesmí kraj definitivně zavazovat ve věcech, které nejsou v působnosti rady. Může tedy směřovat k převodu nemovitosti z majetku kraje, povinnost převést nemovitost nesmí být však formulována právně závazně, může však definitivně zavazovat druhou stranu smlouvy, kraji může vlastně poskytovat právo opce.

Samotné rozhodnutí o uzavření některých smluv je vyhrazeno zastupitelstvu. Rada nemůže platně rozhodnout o nabytí, převodu a zastavení nemovitostí. Bez ohledu na hodnotu plnění nemůže mimo to rada učinit také další majetkové úkony. Rada není oprávněna poskytnout dotaci obcím, není oprávněna přijímat a poskytovat úvěr, půjčku nebo emitovat vlastní obligace, převzít ručitelský závazek a přistupovat k závazku. Rada nemůže také rozhodnout o majetkové účasti jiné právnické osoby a vkladu do právnických osob, a dále o uzavření smlouvy o sdružení a dohody o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců.

V limitu 100 000 korun rada poskytuje dary jedné osobě (právnické nebo fyzické) za jeden kalendářní rok (ustanovení § 59 odst. 2 písm. f, “Rada rozhoduje o poskytování věcných a finančních darů do 100 000 korun v jednotlivých případech”, je totiž omezováno § 36 písm. b, které stanoví, že “zastupitelstvu je dále vyhrazeno rozhodování o … poskytování věcných a peněžitých darů podle zvláštního zákona v hodnotě nad 100 000 korun jedné fyzické nebo právnické osobě v kalendářním roce”).

V limitu 200 000 korun může rada v jednom kalendářním roce poskytnout celkově dotaci privilegovaným subjektům a dále jednorázově se vzdát práva, prominout nebo postoupit pohledávku, zastavit movitou věc nebo právo. U ostatních smluvních typů není rada omezena ve své činnosti hodnotou plnění. Smlouva kupní (a o koupi najaté věci) a směnná nemůže být radou uzavřena jen v případě v nabývání a převodu nemovitostí. U smlouvy o dílo může se vést diskuse jen v případě zhotovení nové nemovitosti, úzus na úrovni obcí svědčí ve prospěch rady. Rada je příslušná k rozhodnutí o uzavření smlouvy o půjčce, výpůjčce a nájmu, a to i v případě, že se jedná o nemovitost. Bankovní smlouvy lze v radě schválit, pokud se nejedná o smluvní typy vyloučené nebo smluvní typy kombinované, obsahující v sobě znaky vyloučených typů (například smlouva o kontokorentním účtu). Společenskou smlouvu o založení obchodní společnosti (a úkony se stejnými účinky a dále smluv o tichém společenství) schvaluje také rada, je v tom však limitována vůlí zastupitelstva stran rozhodnutí o majetkové účasti kraje (zejména o peněžitých i nepeněžitých vkladech). Rada nemůže zastavit nemovitost a dále věc nebo právo v hodnotě vyšší 200 000 korun (v majetku kraje), může však rozhodnout o uzavření smlouvy zajišťující pohledávku kraje zástavním právem k nemovitosti jiného.

Změna v obsahu závazku je v radě přípustná. Za nejzávažnější v tomto ohledu lze považovat právo na modifikaci vzájemných plnění smluvních stran, případně ještě ujednání o místu a čase plnění. Plnění již splatného dluhu může rada odložit nejvýše o 18 měsíců.

Změny v osobě věřitele nebo dlužníka - rada nemůže postoupit pohledávku kraje nad 200 000 korun, může však bez omezení být postupníkem, nabyvatelem pohledávek (§ 524 a n. občanského zákoníku, tzn. zák. č. 40/1964 Sb., v platném znění). Rada nemůže vůbec přistoupit k závazku (kumulativní intercese - § 533 občanského zákoníku). To, že není krajským zřízením explicitně vyloučena možnost převzetí dluhu, (intercese privativní - § 531 občanského zákoníku) je nesystémové, ale znamená to, že rada je k tomu příslušná.

Organizační působnost

Rozhodování o vzniku a zániku některých orgánů kraje

V tomto ohledu je rada velmi slabá. Rada může ve své vyhrazené působnosti rozhodnout pouze o vzniku komise rady. Ve zbytkové působnosti rozhoduje rada o zřízení odborů a oddělení krajského úřadu. Rozhodujícím orgánem pro kreaci orgánů kraje a právnických osob zakládaných krajem je zastupitelstvo. Zvláštní orgány kraje pro výkon přenesené působnosti zřizuje hejtman.

Rada může ve zbytkové působnosti ustavovat další, zejména přechodně působící orgány – pracovní skupiny a vyšetřovací komise.

Správa a řízení právnických osob a organizačních složek, které byly založeny nebo zřízeny krajem

Ve vztahu k organizačním složkám a příspěvkovým organizacím rozhoduje rada ve všech věcech, nesmí při tom však vykročit z rámce zakladatelské listiny. Zákon (§ 59 odst. 1 písm i) vyhrazuje tyto pravomoci pro radu velice široce formulací, že “Radě je vyhrazeno vykonávat zakladatelské a zřizovatelské funkce …”. Rada v rozsahu zřizovací listiny ukládá úkoly, kontroluje jejich plnění a plnění úkolů uložených zřizovací listinou. Rada krom rozpočtových opatření nemůže ovlivnit hospodaření příspěvkových organizací, manažerskou odpovědnost však může uplatnit rozhodováním o jmenování a odvolávání ředitele a stanovením jeho platu a odměn. Toto právo však je omezeno zákonem danými hranicemi a k platnosti jmenování a odvolávání je někdy třeba souhlasu jiného orgánu.

Co se týče obchodních společností je rada příslušná k řízení jen tehdy, pokud je kraj jediným společníkem. Pak je její postavení monopolní a není nijak omezena, rozhoduje tedy ve všech věcech krom založení a zrušení takových obchodních společností. U ostatních společností vystupují v jejich orgánech osoby k tomu určené zastupitelstvem. Rada však může usměrňovat jejich činnost, vystupovat a jednat s nimi jako zplnomocněný orgán společníka.

O některých dalších formách sdružování nemůže rada rozhodnout, po jejich vzniku je však rada již příslušná k rozhodování o výkonu práv kraje ve vztahu k nim. Jedná se o činnost podle smlouvy o sdružení (právní subjektivita nevzniká) a všechny formy sdružování s obcemi, jinými kraji a se zahraničními subjekty. Stejně působí rada v zájmovém sdružení právnických osob (viz § 20 f až 21 občanského zákoníku, tzn. zák. č. 40/1964 Sb., v platném znění).

Rada kraje má silné postavení ve vztahu k dalším orgánům kraje. Rada je oprávněna v samostatné působnosti ukládat úkoly krajskému úřadu. Jak v přenesené tak samostatné působnosti lze ukládat úkoly hejtmanovi. Povinnost členů rady plnit úkoly uložené radou (tedy i právo rady ukládat jim úkoly) je obsažena v obecném ustanovení § 34 odst. 2.

Vedení činnosti zastupitelstva a výkon jeho usnesení

Rada připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení (doslovný přepis textu § 59 odst. 1 krajského zřízení). Co se považuje za přípravu není příliš znatelné, může se tak jednat o:

  1. vypracovávání návrhů pro zastupitelstvo z podnětů oprávněných navrhovatelů,

  2. vypracovávání návrhů rady,

  3. změny a doplnění návrhů podaných přímo zastupitelstvu okruhem oprávněných osob.

Písmeno b) nesnese diskusi, v případě a) se vlastně jedná o právní povinnost rady a pokud to bylo úmyslem zákonodárce nemůže se rada této povinnosti vyhnout. Rada tak plní úkoly jakési návrhové komise. Co se týče c) může zde naopak vzniknout diskuse, zda je rada oprávněna připravovat návrh pro zastupitelstvo, pokud to navrhovatel nežádá nebo si to nepřeje. Rada by podle názoru autora stati měla zasahovat do návrhů jen s výslovným souhlasem navrhovatele.

Co se týče pořadu schůze – z ustanovení § 42 odst. 2 krajského zřízení (stejně § 64 zákona o hlavním městě Praze) plyne, že návrh programu jednání zastupitelstva připravuje a předkládá ke schválení rada (podobnou povinnost nezná zákon o obcích). Jedná se o tzv. smíšenou působnost, nelze tedy vyloučit z projednávání pro nepříslušnost navrhovatele jiný návrh pořadu, pokud jej podá jiný orgán kraje nebo člen zastupitelstva. Otázkou zůstává, zda-li je rada oprávněna nezařadit na pořad schůze některé předem došlé návrhy (tzn. jiné návrhy než přednesené v průběhu zasedání zastupitelstva). Nejistotu v tomto směru by měl odstranit jednací řád zastupitelstva, který by měl stanovit podmínky, za kterých lze návrh nezařadit do návrhu pořadu (například pro opožděnost, nesrozumitelnost, ve věci již rozhodnuté).

Bylo by však namístě, aby o pořadu schůze rozhodoval na radě a jiných navrhovatelích nezávislý orgán (například organizační nebo řídící výbor zastupitelstva), který by byl schopen věc posuzovat více neutrálně a neupřednostňoval by žádné návrhy. Je totiž zřejmé, že převážným navrhovatelem ve vztahu k zastupitelstvu je rada, a ta může byť nevědomky uzpůsobovat pořad schůze svým potřebám.

Úkolem navazujícím na ukončenou schůzi zastupitelstva je realizace závěrů této schůze. Rada zabezpečuje plnění přijatých usnesení, pokud zastupitelstvo k tomu neurčí jiný orgán, tedy i tehdy, pokud není žádný orgán určen. Rada tak činí silami svých členů nebo to uloží jinému orgánu kraje.

Právotvorba

Rada vydává nařízení kraje* a dále předpisy rady s interními účinky. Nařízení kraje rada vydává na základě ustanovení § 7 krajského zřízení s tím, že se jedná o předpisy na základě zákona a v jeho mezích vydávané v přenesené působnosti. Kritériem oddělujícím tento druh předpisu od jiných je tak zmocnění zákonem a přenesená působnost. Ostatní předpisy jsou vydávány v rámci zbytkové působnosti (radě to může uložit zastupitelstvo), nesmí se však dotknout působnosti ředitele (ten vydává zejména organizační, pracovní, spisový a skartační řád).

Vydávání nařízení je v úkolech rady jediná působnost z okruhu přenesené působnosti a zároveň jediná, při které předpis vydává na základě zmocnění zákonem.

Tato specifičnost nás tak upozorňuje na nesystémovost. Jediný jiný druh předpisu s externími účinky vydává zastupitelstvo (obecně závazné vyhlášky kraje) a přenesenou působnost jinak vykonává krajský úřad. V radě se jakoby na půl cesty střetávají dvě působnosti, které v zásadě vykonává jiný orgán. Střetává se tak na jedné straně snaha o rychlost, pružnost a operativnost vydávání s dostatečnou legitimitou vydávání těchto nařízení. Neschizofrenním řešením by bylo svěřit vydávání nařízení buď krajskému úřadu, nebo zastupitelstvu. Krajský úřad by přinesl do nařízení odbornost, nevnesl by však vůli občanů kraje. Ideální by byla interakce krajského úřadu a zastupitelstva, například tím, že by návrh nařízení mohl učinit jen ředitel. Modalitou je varianta, že úřad může vydávat nařízení s okamžitými účinky nesnese-li to odkladu a zastupitelstvo je pod ztrátou platnosti musí dodatečně schválit.

I toho času platný postup přijímání nařízení kraje směřuje k významnosti úřadu, když ustanovení § 69 odst. 2 písm. g) určuje, že ředitel je oprávněn předkládat radě návrhy na vydání nařízení kraje. Formulace však není omezující co se týče okruhu navrhovatelů, je spíše rozšiřující co se týče oprávnění ředitele.

Nařízení kraje není dnes rozhodujícím úkolem rady na poli tvorby práva, mnohem rozsáhlejší je právotvorba ve vztahu k interním institucím, zejména k příspěvkovým organizacím (školy, nemocnice, muzea aj.).

Poznámka:

Faktickou možnost vydávat nařízení kraje přinesl do našeho právního řádu zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, další rozšíření práva vydávat nařízení kraje je pak založeno na zákonu č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. K 31. 12. 2002 byly nařízení kraje obsaženy v těchto zákonech:

1) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění. § 33 odst. 3 – “Obec a kraj může chráněné území nebo stavební uzávěru vyhlásit nařízením obce nebo nařízením kraje.”

2) Zákon ČNR č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, v platném znění. § 27 odst. 2 – “Rada kraje

  1. vydává nařízením kraje požární poplachový plán kraje,

  2. stanoví nařízením kraje podmínky k zabezpečení

      1. plošného pokrytí území kraje jednotkami požární ochrany,

      2. zdrojů vody k hašení požárů a tyto zdroje určí,

      3. požární ochrany v době zvýšeného nebezpečí vzniku požáru,

      4. požární ochrany v budovách zvláštního významu,

      5. požární ochrany při akcích, kterých se zúčastňuje větší počet osob.”

3) Zákon ČNR č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, v platném znění. § 4 odst. 1 – “Kraj v rozsahu a za podmínek stanovených v rozhodnutí ministerstva financí může nařízením kraje:

  1. stanovit maximální ceny, pokud nejsou stanoveny ministerstvem

  2. stanovit maximální ceny nižší, než jsou maximální ceny stanovené ministerstvem.”

4) Zákon ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, v platném znění. § 77a odst. 2 – “Kraje mohou vydávat nařízení o zřízení přírodního parku a stanovit omezení využití jeho území (§ 12 odst. 3) a zajišťují péči o ně.”

5) Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), v platném znění. § 32 odst. 2 – “Při vzniku mimořádných okolností a nepředvídatelných škod v lese (větrné a sněhové kalamity, přemnožení škůdců, nebezpečí vzniku požárů v období sucha apod.) je vlastník lesa povinen činit bezodkladná opatření k jejich odstranění a pro zmírnění jejich následků. Orgán státní správy lesů může vlastníku lesa nařídit tato opatření:

  1. zastavení jiných těžeb než těžeb nahodilých a zpracování těžeb nahodilých,

  2. provedení ochranného zásahu směřujícího k zastavení šíření nebo k hubení škodlivých organismů,

  3. zničení napadených semen a sazenic,

  4. průkazné označování a evidenci vytěženého dřeva,

  5. omezení nakládání se dřevem, semeny nebo sazenicemi lesních dřevin.”

§ 32 odst. 3 – “Opatření uvedená v odstavci 2 může orgán státní správy lesů uložit též vyhláškou. Jde-li o opatření v zájmu jiného než vlastníka lesa, rozhodne orgán státní správy lesů i o tom, kdo ponese náklady s tím spojené.”

§ 48a, odst. 1, písm. f) – “Orgán kraje v přenesené působnosti rozhoduje o uložení opatření v případě mimořádných okolností, pokud přesahují správní obvod obce s rozšířenou působností a nepřesahují obvod územní působnosti kraje.”

6) Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v platném znění. § 27 odst. 6 – “Úseky silnic a místních komunikací, na kterých se pro jejich malý dopravní význam nezajišťuje sjízdnost a schůdnost odstraňováním sněhu a náledí, je vlastník povinen označit podle zvláštního prováděcího předpisu. Vymezení takových úseků silnic stanoví příslušný kraj nebo obec s rozšířenou působností svým nařízením a vymezení úseků místních komunikací stanoví příslušná obec svým nařízením.”

7) Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky, v platném znění. § 58 odst. 1 – “Náhrada za poskytnutí věcného prostředku v souvislosti s pověřením podle § 41 se určí, nedošlo-li k dohodě o její výši, ve výši ceny zjištěné podle zvláštního právního předpisu. Rada kraje nařízením může stanovit sazby a způsob výpočtu maximální výše náhrad za poskytnutí jednotlivých druhů věcných prostředků použitých v souvislosti s pověřením podle věty první.”

8) Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), v platném znění. § 6 odst. 6, věta první – “Krajské a místní programy snižování emisí vydávají orgány kraje a obcí ve svých nařízeních, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle § 17 odst. 9.”

§ 7 odst. 7, věta první – “Krajské a místní programy ke zlepšení kvality ovzduší vydávají orgány kraje a obcí ve svých nařízeních, která jsou závazná pro všechny orgány a správní úřady konající v řízeních podle odstavce 9 a § 17 odst. 9.”

§ 8 odst. 5, věta první – “Orgány kraje a orgány obce jsou povinny v oblastech se zhoršenou kvalitou ovzduší svým nařízením vydat regulační řád pro jejich území.”

Jednací řád rady

vzor

Rada kraje vydává tento jednací řád:

Čl. 1

Rozsah působnosti

  1. Jednací řád rady upravuje, v mezích zákona č. 129/2000 Sb., v p. z., zásady jednání rady města.

  2. Pokud není tímto jednacím řádem, jiným předpisem nebo usnesením rady upraven postup při schůzi, rozhoduje o něm předsedající schůze.

Čl. 2

Svolávání

  1. Hejtman svolá schůzi rady

  1. na žádost třetiny členů rady,

  2. podle plánu práce rady,

  3. na žádost zastupitelstva a

  4. k projednání záležitostí, které nesnesou odkladu.

  1. Schůzí rady se může také, bez práva na udělení slova, účastnit

  1. člen zastupitelstva, pokud o jeho přítomnost zažádá alespoň jedna třetina členů zastupitelstva; každý člen zastupitelstva může požadovat přítomnost nejvýše jednoho člena zastupitelstva,

  2. ředitel odboru krajského úřadu,

  3. navrhovatel při projednávání svého návrhu.

Čl. 3

Jednání

  1. Jednání rady řídí, pokud rada nestanoví jinak, hejtman.

  2. Rada zvolí z přítomných členů rady dva ověřovatele zápisu.

  3. Rada stanoví na návrh svolavatele schůze pořad schůze. Bez zvláštního souhlasu rady mohou být do návrhu pořadu schůze zařazeny jen návrhy podané osm dní před schůzí řediteli. Členové rady mohou navrhnout změnu nebo doplnění pořadu.

  4. Návrh musí obsahovat přesné znění toho, na čem se má rada města usnést.

  5. Ředitel podává zprávu o podaných návrzích i věcně příslušnému odboru, komisi a výboru.

Čl. 4

Projednávání návrhů

  1. Bod jednání zařazený na pořad schůze rady uvede navrhovatel.

  2. Po vystoupení navrhovatele zahájí předsedající rozpravu.

  3. V rozpravě se udělí slovo i předsedovi věcně příslušného výboru nebo komise příp. řediteli odboru.

  4. Člen rady a předseda příslušné komise nebo výboru mohou v rozpravě podávat k projednávané věci návrhy.

  5. Rada, předsedající nebo navrhovatel může požádat toho, kdo podává k věci návrh, aby svůj návrh zpřesnil nebo jej předložil písemně.

  6. Navrhovatel má před hlasováním závěrečné slovo.

Čl. 5

Hlasování

  1. Rada rozhoduje o každém návrhu hlasováním.

  2. K platnému usnesení je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů rady.

  3. O návrzích se hlasuje v pořadí, v jakém byly předloženy, a to postupně podle skupin: 1. návrhy na odročení, 2. návrhy na odkázání jinému orgánu obce k projednání, 3. návrhy pozměňovací k základnímu návrhu, 4. základní návrh.

  4. Člen rady, který s rozhodnutím rady města nesouhlasí, má právo, aby jeho odlišné stanovisko bylo uvedeno v zápise s uvedením jeho jména.

Čl. 6

Zápis

  1. Zápis o schůzi pořizuje ředitelem ustanovený zapisovatel.

  2. V zápise se uvede

    1. pořad schůze,

    2. kdo schůzi řídil,

    3. jaké návrhy a kým byly podány,

    4. výsledky hlasování s uvedením, kdo hlasoval pro přijetí návrhu, kdo proti a kdo se zdržel,

    5. přijatá usnesení,

    6. seznam přítomných členů rady a na žádost člena rady také

    7. jeho odlišné stanovisko k projednávané věci.

      1. Zápis ze schůze podepisuje hejtman nebo jeho náměstek, spolu s ověřovateli.

      2. Zápis ze schůze se zveřejňuje na síti kraje (www).

Čl. 7

Účinnost

Tento jednací řád nabývá účinnosti dne 1. ledna 2005

Karel Bláha, v. r.
hejtman

Josef Nýdrle, v. r.
náměstek hejtmana

Další informace [nápis]
Číslo 37/2004
Časopis Veřejná správa č. 37/2004
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail