VEŘEJNÁ SPRÁVA | TÝDENÍK VLÁDY ČESKÉ REPUBLIKY |
číslo 14 |
konzultace |
JUDr. Josef Vedral, Ph.D.,
odbor legislativy Ministerstva vnitra
V č. 19 loňského ročníku tohoto časopisu vyšel příspěvek ing. Františka Plecháče ze Státní energetické inspekce věnovaný rozboru právní úpravy územní energetické koncepce obsažené v zákoně č. 406/2000 Sb., o hospodaření s energií. Vzhledem k tomu, že předmětný příspěvek zcela nereflektoval všechny relevantní skutečnosti, které přicházejí v souvislosti s přípravou, projednáním a schválením územní energetické koncepce v úvahu a které vyplývají zejména z právní úpravy vydávání právních předpisů obcí a k tomu se vážící bohaté judikatury Ústavního soudu, zkusme se k tématu s odstupem vrátit a prozkoumat ho i z jiného úhlu pohledu.
Na základě § 4 zákona č. 406/2000 Sb., o hospodaření s energií, mohou územní samosprávné celky pořizovat tzv. územní energetickou koncepci. Zákon říká (§ 4 odst. 1), že územní energetická koncepce vychází ze státní energetické koncepce a obsahuje cíle a principy řešení energetického hospodářství na úrovni kraje, přičemž vytváří podmínky pro hospodárné nakládání s energií v souladu s potřebami hospodářského a společenského rozvoje, včetně ochrany životního prostředí a šetrného nakládání s přírodními zdroji energie.
Podle § 4 odst. 2 zákona pořizují územní energetickou koncepci kraje, hlavní město Praha a statutární města, a to v přenesené působnosti a územní energetická koncepce se stává závazným podkladem pro územní plánování. Podle § 4 odst. 3 má obec (ve vztahu k § 4 odst. 2 tedy každá jiná obec než obec, která je statutárním městem) právo pořídit pro svůj územní obvod nebo jeho část územní energetickou koncepci, která bude v souladu se státní energetickou koncepcí a pro její uskutečnění může vydat závazný právní předpis (aniž by však bylo řečeno jaký). Zatímco v případě krajů, hlavního města Prahy a statutárních měst zákon výslovně stanoví, že se územní energetická koncepce zpracovává v přenesené působnosti (§ 4 odst. 2), v případě obcí zákon typ působnosti výslovně neurčuje. V takovém případě jde ve smyslu § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích o působnost samostatnou. Stejná kompetence (pořizování územní energetické koncepce) je tak na úrovni statutárních měst výkonem státní správy, zatímco na úrovni ostatních obcí, které postavení statutárních měst nemají, je výkonem samostatné působnosti.
Zákon č. 406/2000 Sb. tak nenápadně vytváří vedle stávajících tří (přechodně čtyř) kategorií obcí z hlediska rozsahu svěřené státní správy (1) další kategorii, a sice statutární města, jimž je na rozdíl od všech ostatních obcí svěřen výkon státní správy spočívající v pořizování územní energetické koncepce. To, že jde v jejich případě o výkon státní správy, má význam z hlediska vázanosti orgánů obce interními akty orgánů výkonné moci, neboť zatímco při výkonu samostatné působnosti se orgány obce na základě § 35 odst. 3 zákona o obcích řídí jen zákony a jinými právními předpisy (při vydávání obecně závazných vyhlášek jen zákony), při výkonu přenesené působnosti se na základě § 61 odst. 2 zákona o obcích řídí (nejde-li o vydávání nařízení obce, kdy jsou pro ně závazné jen zákony a jiné právní předpisy) též usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních úřadů publikovanými ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí.
Tato skutečnost je důležitá pro vztah územní energetické koncepce k energetické koncepci státní, neboť podle § 4 odst. 1 zákona č. 406/2000 Sb. má územní energetická koncepce “vycházet” ze státní energetické koncepce. Státní energetická koncepce je podle § 3 odst. 1 zákona strategickým dokumentem vyjadřujícím cíle státu v energetickém hospodářství v souladu s potřebami hospodářského a společenského rozvoje, včetně ochrany životního prostředí, který slouží i pro vypracování územních energetických koncepcí. Návrh státní energetické koncepce zpracovává Ministerstvo průmyslu a obchodu a předkládá jej ke schválení vládě, která tuto koncepci schvaluje usnesením. Státní energetická koncepce má tedy formu usnesení vlády, nikoliv právního předpisu a je tedy s ohledem na citovaná ustanovení zákona o obcích závazná jen pro výkon přenesené, nikoliv však samostatné, působnosti obce.
Vzhledem k ustanovení § 4 odst. 2 a 3 zákona č. 406/2000 Sb. by to znamenalo, že státní energetická koncepce je závazná jen pro ty územní energetické koncepce, které v přenesené působnosti vypracovávají kraje, hlavní město Praha a statutární města. Pokud se však rozhodne územní energetickou koncepci vypracovat obec, která není statutárním městem, státní energetická koncepce ji jako usnesení vlády při výkonu její samostatné působnosti nezavazuje (viz § 35 odst. 3 zákona o obcích). Podle § 4 odst. 3 zákona č. 406/2000 Sb. však obec pořizuje svou energetickou koncepci “v souladu se státní energetickou koncepcí”, což by naopak závaznosti tohoto dokumentu i pro samostatnou působnost nasvědčovalo. Je proto otázkou, zda se má toto ustanovení chápat jako nepřímá novela § 35 odst. 3 zákona o obcích stanovící výjimku z pravidla, podle něhož pro obec nejsou při výkonu samostatné působnosti závazné interní akty orgánů výkonné moci, včetně usnesení vlády nebo zda má přednost úprava obsažená v zákoně o obcích garantující ochranu samosprávy před zásahy výkonné moci.
Podle § 4 odst. 3 zákona č. 406/2000 Sb. může obec vydat pro uskutečnění své územní energetické koncepce závazný právní předpis. V komentovaném článku k této otázce jeho autor uváděl, že “tím, že správní úřad, vykonávající státní správu v řešeném územním obvodu, nebo obec přijmou územní energetickou koncepci, dostane se jim tímto zákonem možnosti vybrat optimální řešení zásobování územních obvodů energií. V souladu s platnou legislativou může proto správní úřad i obec vydat závazný právní předpis. Tím je vyřešen problém, který vznikl na úrovni řady měst, které ve snaze udržet systémy centrálního zásobování teplem (CZT) vydaly vyhlášky o vyhrazeném území pro zásobování CZT v rámci územního plánování. Všechny tyto vyhlášky byly před platností zákona o hospodaření energií soudy zrušeny, protože pro jejich platnost nebyla nalezena opora ve stavebním zákoně.”
Je však otázkou, zda pouhá obecná zmínka o tom, že obec může vydat právní předpis, postačuje k tomu, aby byl naplněn deklarovaný účel, tedy aby existoval relevantní zákonný základ pro stanovení “optimálního řešení zásobování územních obvodů energií”. Jak právní předpisy v samostatné tak i v přenesené působnosti mohou obce vydávat jen za Ústavou a zákonem stanovených podmínek. Právní předpisy v samostatné působnosti (obecně závazné vyhlášky) mohou územní samosprávné celky vydávat v mezích své působnosti, resp. v mezích působnosti zastupitelstev (čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy), zatímco právní předpisy v přenesené působnosti (nařízení) mohou vydávat jen na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (čl. 79 odst. 3 Ústavy, resp. § 11 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. a § 7 zákona č. 129/2000 Sb.).
V případě krajů zákon č. 406/2000 Sb. vydání právního předpisu k uskutečnění energetické koncepce vůbec nezmiňuje, vydání nařízení kraje je tedy vyloučeno. Pro uskutečnění územní energetické koncepce není možné vydat ani nařízení obce, neboť zákon č. 406/2000 Sb. se v § 4 ani v jiném ustanovení nařízení výslovně nezmiňuje a nebyla by tak splněna ústavní podmínka výslovného zákonného zmocnění (2). K uskutečnění územní energetické koncepce může tedy obec vydat obecně závaznou vyhlášku. K samotnému vydání obecně závazné vyhlášky ovšem obec (ani kraj) zákonné zmocnění nepotřebuje, z hlediska obsahu obecně závazné vyhlášky však musí akcentovat judikaturu Ústavního soudu, který již od r. 1993 konstantně judikuje, že je-li “součástí uplatňování veřejné moci obcí také jednostranné zakládání práv a povinností fyzických a právnických osob, je působnost obcí limitována čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích; rovněž podle čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá. Z těchto ustanovení nutno pro oblast působnosti obce dovodit závěr, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy, platí ustanovení čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Obec tudíž může vydávat obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jen na základě a v mezích zákona” (3).
Pro stanovení povinností (příkazů a zákazů) v obecně závazných vyhláškách nepostačuje proto podle obecně závazného právního názoru (4) Ústavního soudu pouhé zjištění, že předmět úpravy je součástí samostatné působnosti obce, ale vždy je k tomu nutno mít ještě odpovídající zákonný základ. Judikatura Ústavního soudu vyžadující pro stanovení povinností v obecně závazných vyhláškách konkrétní zákonný základ se odrazila jak v ustanoveních obecního zřízení (§ 10 zákona o obcích), tak i v ustanoveních zřízení krajského (§ 6 zákona o krajích) a v řadě dalších zákonů.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 14/2004.
Poznámky:
Obce, pověřené obecní úřady a obce s rozšířenou působností podle § 61 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, resp. obce s rozšířenou působností vykonávající od 1.1.2003 do 1.4.2004 státní správu v oblasti státní sociální podpory podle § 79a zákona č. 117/1995 Sb., ve znění zákona č. 320/2002 Sb.
Zmocňovací ustanovení jiných zákonů předvídajících vydání právního předpisu obce v přenesené působnosti nařízení obce výslovně zmiňují – např. § 33 odst. 3 stavebního zákona nebo § 27 odst. 7 zákona č. 13/1997 Sb.
Nález Pl. ÚS 5/93, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, svazek 1, Praha 1994, s. 35; publikovaný též pod č. 35/1994 Sb.
Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány a osoby.