VEŘEJNÁ SPRÁVA   TÝDENÍK VLÁDY
ČESKÉ REPUBLIKY
číslo 5
    j e d i n ý  č e s k ý   t ý d e n í k  p r o  s t á t n í  s p r á v u  a  s a m o s p r á v u

konzultace

Mgr. Rudolf Cogan,
Vysoká škola ekonomická Praha
Osadní výbory

Vytvoření osadních výborů je drobným krokem k dekoncentraci rozhodovacích procesů uvnitř obce. Osadní výbor je základnou, ze které je možné příznivě ovlivňovat život v částech obce. Toho času však tento orgán nemá právem dané pevné úkoly. Osadní výbor tak může být neformálním aktivním až aktivistickým orgánem, který bude organizovat společenský život ve své části obce a neustále intervenovat na radnici ve svých věcech anebo také pouhou pojistkou, která se zaktivizuje jen v rozhodujících okamžicích, aby zabránila nějakému protivenství ohrožujícímu určitou část obce. Lze si ovšem představit i osadní výbor, který se zaměří na otázky dlouhodobého významu a bude se starat o investice a rozvoj. Volba role a metod je na obci, dlouhodobé interakce orgánů obce (zejména zastupitelstva obce a starosty) a osadního výboru určují faktické postavení osadního výboru v obci.

Ustavování kolektivního orgánu, který vyjadřuje zájmy územně koncipovaných skupin občanů uvnitř obce, je dalším vyjádřením myšlenky decentralizace moci. Myšlenka decentralizace moci je dnes vůdčí ideou politické vědy při výstavbě státu (a snad i společnosti}. Nutnost decentralizace a její míry je mimo obsah tohoto příspěvku a autorem stati je přijímána v zásadě jako správná, s tím, že osadní výbory jako takové a rozsah jejich úkolů je třeba vyhodnocovat právě mírou jejich samostatnosti. Ta však nemusí a nemůže záviset jen od jejich právního postavení, i tento problém však je zde ze zkoumání vyloučen. Na omezeném prostoru předkládáme výklad o právní úpravě osadních výborů a jejím vývoji s drobnými odbočkami mimoprávními.

Vývoj právní úpravy osad a osadních výborů

Zemský zákon obecní pro Čechy, tj. zákon č. 7/1864 zemského zákoníku, ze 16. dubna 1864, jímžto se vydává zřízení obecní a řád volení v obcích, obsahoval v kapitole osmé (§§ 107–114) pod názvem “O zastupitelstvu některých osad, které mají zvláštní jmění”, základní otázky organizace a působnosti osad, resp. jejich orgánů. Právní postavení osad pak bylo upraveno i dalšími zákony, nutno podotknout, že některé zákony přistupovaly k pojmu odlišně (např. § 4 zák. č. 49/1866 čes. z. z., o myslivosti nebo § 5 zák. č. 33/1877 ř. z., o odstraňování sněhu na státních silnicích).

Osada byla částí, dílem obce, jednalo se o stavebně a hospodářsky oddělený, samostatný celek, od ostatních částí obce přesně ohraničený. Osada měla od obce oddělený majetek, který v Čechách spravovaly zvláštní orgány, v ostatních zemích tak činily orgány obce. Jedním z cílů právní existence osad byla snaha zaručit hospodářskou samostatnost obci, která se sloučí s jinou obcí. § 76 českého obecního zřízení konstatuje, že pro případ, že se dvě nebo více obcí sloučilo v jednu obec s výhradou svého jmění, pak se z tohoto odděleného jmění čerpá podle dohody učiněné při sloučení, a není-li dohoda, pak jen ke krytí výdajů připadajících na tu kterou obec, která byla dříve samostatná. Rekapitulujme – definičním znakem osady byly území a majetek, nikoliv tedy již osoby (občané), orgány nebo právní subjektivita.

Nebyla-li při sloučení obcí nebo později uzavřena v Čechách dohoda mezi obcemi, zřizovalo se místní zastupitelstvo, jako zastupitelský sbor pro osadu (v jiných zemích však nebyly orgány osad zřizovány vůbec). Pro jeho volbu platily předpisy o volbě do zastupitelstev obcí. Volební právo náleželo těm, kdo měli bydliště v osadě. Místní zastupitelstvo zejména spravovalo jmění osady a organizace a podniky osadou zřízené (např. pily). Do pravomoci místního zastupitelstva tak náleželo rozhodování:

a) o prodeji majetku osady,

b) o pronájmu majetku osady,

c) o zástavě nebo zřízení věcného břemene k majetku obce,

d) o zřízení podniku osady

e) o koupi nemovitosti z vlastních zdrojů.

Zásadní postavení měly místní zastupitelstvo, místní rada a místní starosta při správě lesů osady (1). Místní zastupitelstvo však nebylo oprávněno schvalovat rozpočet (2), přirážky (daně) pro osadu ani závěrečný účet, o těchto otázkách rozhodovalo obecní zastupitelstvo.

Navenek zastupoval osadu místní starosta, který společně s dalším členem místní rady činil písemné právní úkony. Ověřovací klauzuli na listinách připojovali dva členové místního zastupitelstva. O odvoláních a stížnostech proti rozhodnutím místního starosty a zastupitelstva rozhodovalo obecní zastupitelstvo, v dalších instancích okresní úřad a zemský úřad. Dozor nad činností orgánů osady nevykonávalo obecní zastupitelstvo, nýbrž okresní výbor a v druhém stupni zemský výbor.

Zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech, dal vzniknout dobově podmíněné samosprávě částí obcí prostřednictvím občanských výborů. Občanské výbory musely být zřizovány ve městech, v obvodech měst a střediskových obcích. V ostatních obcích mohly být zřízeny, vyžadovala-li to rozlehlost území a zvláštní podmínky hospodářského a kulturního rozvoje. Volební období bylo stanoveno jako pětileté. Volba probíhala na veřejných shromážděních občanů.

Občanské výbory byly oprávněny:

  1. podávat návrhy orgánům národních výborů,

  2. předkládat požadavky organizacím poskytujícím služby občanům,

  3. organizovat občany při řešení veřejných záležitostí,

  4. hospodařit s vlastními nebo svěřenými finančními prostředky, které mohou vynakládat jen při plnění svých úkolů

  5. z pověření národního výboru plnit úkoly národního výboru v rozsahu pověření.

Vládní návrh zákona o obcích, na jehož podkladě byl přijat zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (viz tisk Poslanecké sněmovny č. 422 z roku 1999) přinesl jako novum v §§ 115 a 116 úpravu osadních výborů. Úmyslem vlády však nebylo prohloubení míry samosprávy, nýbrž vytvoření motivačního faktoru pro zintenzivnění slučování obcí. Osadní výbor totiž musel být zřízen tehdy a právě jen tehdy pokud se po nabití účinnosti zákona sloučila obec s méně než 500 obyvateli s obcí, která má více než 10 000 obyvatel. Jednalo se tak o jedno z vyjádření centralizačních snah vlády (3). Navrhované řešení mělo předcházet obavám malých obcí o ztrátu identity a zastoupení v orgánech větší obce. Omezenost návrhu však byla zákonodárci shledána a návrh byl přepracován do podoby obecnější, která zavádí další nástroj účasti občanů na správě obce.

Osadní výbory v platné právní úpravě

Základ právní úpravy osadního výboru nalézáme v § 120 a 121 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích ve znění zákonů č. 273/2001 Sb., č. 320/2001 Sb., č. 450/2001, č. 311/2001 Sb. a č. 313/2002 Sb. (dále jen “obecní zřízení” nebo není-li uveden předpis). Pojem osada není zákonem vyložen, zákon pouze stanoví, že osadní výbory se ustavují pro části obce.

Část obce

Pojem část města v této souvislosti je však třeba odlišovat od pojmu městská část používaného v hlavě VII obecního zřízení a v zákonu č. 131/2000 Sb., v platném znění, o hlavním městě Praze. V hlavě VII obecního zřízení jsou pojmy městská část a městský obvod (4) koncipovány pro označení určitého území tzv. statutárního města. Pro toto území se pak ustavují autochtonně (nezávisle na zřizujícím zastupitelstvu města) orgány ve stejném rozsahu, jaké jsou nutné resp. možné v obci o stejné velikosti (§ 146 obecního zřízení). O působnosti orgánů městské části však rozhoduje zastupitelstvo statutárního města. Až na výjimky (městské obvody a městské části především nejsou oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky a nařízení) může být městská část pověřena v zásadě veškerou působností mateřského statutárního města, a to jak v oboru samosprávy, tak ve věcech přenesené státní správy. K výkonu státní správy, kterou vykonávají orgány všech obcí, netřeba zmocnění. V Brně, Ostravě a Plzni již netřeba (po 1. lednu 2003) zajišťovat, aby veškerá přenesená působnost byla v prvním stupni zajišťována úřadem alespoň jedné městské částí (byť pro celé statutární město jako pro jeden správní obvod), tak aby byla zajištěna druhoinstanční náprava na úrovni statutárního města. Magistráty těchto měst již nevykonávají působnost okresního úřadu a ztrácejí tak doposud postulovanou specifičnost (5). Městská část podle hlavy VII obecního zřízení nemůže být nadána právní subjektivitou.

Městské části hlavního města Prahy mají v rozsahu stanoveném zákonem a statutem právní subjektivitu. Vznik městské části je na vůli zastupitelstva města, každá část území Prahy musí však být součástí některé městské části. Navíc musí být pro každou část území Prahy zajištěn výkon přenesené působnosti, v rozsahu obce s rozšířenou působností, některým úřadem městské části tak, aby magistrát hlavního města Prahy rozhodoval až v druhé instanci. Výkon přenesené působnosti tak může, resp. musí, být zajištěn jinou městskou částí, zákon o hlavním městě Praze zná pro ten případ pojem správní obvod. K 1. 7. 2001 tak podle statutu hlavního města Prahy máme v Praze 57 městských částí, ale 22 správních obvodů. Městským částem v Praze je zajištěna organizační stabilita, když přímo zákon stanoví, které orgány se v částech zřizují, přičemž i další sebeorganizační úkony jsou městské části dány k rozhodnutí. Ve věcech hospodářských je městská část na zastupitelstvu hlavního města značně závislá. Tolik k výskytu pojmu městská část v zákonech o územní samosprávě.

Osadní výbory tedy zřizujeme pro části obce. Částí obce se rozumí určitá část zemského povrchu uvnitř hranic obce, netřeba, aby byla definována katastrálními územími nebo aby byla souvislá. Dokonce snad není nutno dodržovat ani hranice pozemků. Snad jen v případě budovy určené k bydlení musí být exaktně stanoveno do které části obce náleží (aby bylo zjevné, kdo je přihlášen k trvalému pobytu v části obce).

Vznik osadního výboru

O ustavení osadního výboru rozhoduje usnesením (6) zastupitelstvo obce. Ve statutárních městech tak může pro část nečleněnou bez dalšího učinit zastupitelstvo města. V části členěné záleží na úpravě ve statutu, městská část nemůže zřizovat části města bez zmocnění. Těžko si však představit přímé zřizování osadních výborů na území některé městské části ze strany zastupitelstva města, to by byl zásah do autonomie městské části. Za dobré, praktické řešení, lze doporučit zřizování částí města identických s volebním okrsky a lépe volebními obvody (7), jsou-li zřizovány. Je však možno postupovat i opačně a z volebních obvodů a okrsků odvozovat části města. O výhodách tohoto postupu níže v části o obsazování osadního výboru.

Složení osadního výboru

O počtu členů osadního výboru rozhoduje zastupitelstvo obce. Nejmenší možný počet členů je tři, horní hranice není stanovena. Obecné ustanovení § 118 odst. 2 “počet členů výboru je lichý” je třeba aplikovat při stanovení počtu členů osadního výboru. Osadní výbor má předsedu, tohoto činovníka netřeba ustavovat, jeho existence vyplývá ze zákona. O ustavování dalších činovníků výboru může rozhodnout zastupitelstvo obce, a snad, pokud zastupitelstvo nestanoví jinak, i osadní výbor. Aby však mohl například místopředseda osadního výboru pro případ nepřítomnosti předsedy osadního výboru vykonávat jeho oprávnění, bude nutný alespoň konkludentní souhlas zastupitelstva města s tímto postupem. Osadní výbor krom místopředsedů může ustavovat i další činovníky na resortním principu, jejich právní postavení v tomto smyslu však není příliš silné.

Obsazování osadního výboru

O tom, kdo bude členem osadního výboru, rozhoduje zastupitelstvo obce. Minimální věk pro členství v osadním výboru není stanoven. Výběr je však omezen na občany obce, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu v té části, pro kterou je osadní výbor zřízen. Mělo by být samozřejmostí, že členy osadního výboru budou členové zastupitelstva, kteří splňují podmínku předchozí věty. Není lepší cesty pro komunikaci než toto přímé spojení, je však otázkou, zda takový člen musí být nutně předsedou osadního výboru, právo to nepřikazuje (§ 117 odst. 4). Pro osadní výbor bude i v případě, že jeho členem je člen zastupitelstva obce, užitečnější, pokud jeho předsedou bude nečlen zastupitelstva obce. Získá tak totiž další osobu s oprávněními ve vztahu k zastupitelstvu obce.

Samo rozhodování zastupitelstva obce o tom, kdo bude členem osadního výboru, by mělo být založeno na názorech občanů části města, osadní výbor totiž bude jednat především jejich jménem. Dobrou legitimační základnou v tomto ohledu mohou být výsledky voleb do zastupitelstva obce. Z nich je možno určit obsazení osadního výboru metodou zákona o volbách do zastupitelstev obcí, odpovídající výsledkům v daném volebním okrsku (okrscích). Naprosto exaktní situace nastává ve volebních obvodech (je-li volební obvod identický s částí obce), tam se můžeme na volební výsledky spolehnout přímo. Ti z kandidátů, kteří nemají zájem o práci v osadním výboru, uvolňují místo dalším ze své kandidátky. Základním nedostatkem naznačeného postupu je však to, že kandidáti v komunálních volbách kandidují přeci jenom na jinou pozici. Snad by mělo být předem oznámeno, že se po volbách přistoupí k tomuto postupu, může se to stát i zvykem.

Alternativou je konání více či méně formálních voleb do osadního výboru. Výsledky takové volby budou mít pro zastupitelstvo obce z hlediska právního význam doporučení. Ovšem legitimační základna voleb například s většinovou účastí v části města nesnese diskusí.

Pro volby samé netřeba vymyslet složitý systém, rozhodně by podpůrně měl platit zákon o volbách do zastupitelstev obcí. Dobré by však bylo úplně vyloučit možnost stranické kandidátky. Měli by kandidovat jen jednotlivci. Co se týče způsobu hlasování,lze si přestavit dva:

  1. volič má tolik hlasů, kolik se obsazuje míst,

  2. volič má jeden hlas, který dá jednomu kandidátovi, to je systém parlamentních voleb v Japonsku.

V obou variantách získávají mandát ti, co získali nejvíce hlasů. Pro jednoduchost by snad byl lepší systém japonský, s tím, že předsedou osadního výboru by měl být ten, kdo získal nejvíce hlasů. Návrh volebního řádu tvoří přílohu příspěvku.

Obsazování osadních výborů by se mělo dít s určitou pravidelností. Snad nejvhodnější se jeví doba čtyř let, tak aby vždy každé zastupitelstvo obce určovalo alespoň jednou složení osadního výboru. Nemělo by se tak stávat hned po volbách, nechť vznikne čas pro vyhledání vhodných osob. V případě, že proběhnou volby do osadních výborů zároveň s volbami do zastupitelstva obce, pak je možné určit obsazení osadních výborů již na ustavující schůzi. Pro délku funkčního období osadního výboru, jeho členů a předsedy nestanoví zákon žádné požadavky, každý člen může být zvolen na různou dobu. Je možno obsadit osadní výbor na dobu neurčitou, ke skončení funkčního období pak dojde rezignací člena a nebo rozhodnutím zastupitelstva výslovným nebo nevýslovným – volbou nových členů osadního výboru.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 5/2004.

Poznámky:

  1. Zák. č. 11/1893 čes. z. z.

  2. Zák. č. 329/1921 Sb., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním, zdokonalil otázky rozpočtování pro osady. Rozpočet osady mohl, ale nemusel být sestavován. Pro jeho přijetí nemusela být dodržena přísnější pravidla projednávání obecních rozpočtů. Rozpočet osad měl obsahovat krom příjmů a výdajů také příspěvek osady na společnou správu obce.

  3. Úspěšným pokusem v tomto ohledu je zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, který motivuje malé obce ke slučování s co možná největší obcí prostřednictvím přepočítacích koeficientů, které občanovi velkého města přiznávají několikanásobně vyšší podíl na celostátním daňovém výnosu.

  4. Pojem městský obvod by bylo dobře vyhradit pro případ § 139, odst. 3, obecního zřízení, a to pro situaci, kdy jedna městská část vykonává přenesenou působnost pro jinou městskou část, správním obvodem úřadu některé městské části je pak území více městských částí.

  5. Srovnej Kopecký M., Právní postavení obcí, CODEX Bohemia, Praha 1998, str. 108 a Koudelka Z., Obce a kraje, LINDE, Praha 2001, str. 146

  6. O jednání zastupitelstva obce více in Cogan R., Jednací řád zastupitelstva obce, Právní rádce 7/2003

  7. viz § 26 a 27 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, v platném znění

Vzor:

Volební řád pro volby do osadních výborů

  1. Den konání voleb vyhlašuje starosta.

  2. Kandidovat a volit ve volbách do osadních výborů může občan obce, starší 18 let, který je přihlášen k trvalému pobytu v části města, kde se konají volby.

  3. Kandidatura se ohlašuje městskému úřadu nejpozději 21 dnů před volbami.

  4. Na volebním lístku, který se doručuje voliči nejpozději 3 dny před volbami, se kandidáti uvedou v abecedním pořadí.

  5. Volič volí jednoho kandidáta.

  6. Volič označí v rámečku před jménem toho kandidáta, pro kterého hlasuje.

  7. V případě rovnosti hlasů mezi postupujícími kandidáty rozhodne zastupitelstvo obce.

  8. Předsedu osadního výboru zvolí zastupitelstvo obce na návrh osadního výboru.

  9. Ve všech věcech o volbách do osadních výborů rozhoduje podle tohoto volebního řádu rada obce.

  10. Není-li tímto volebním řádem stanoveno jinak, použije se pro volby do osadních výborů přiměřeně zákon o volbách do zastupitelstev obcí.



Copyright © 2004 Ministerstvo vnitra České republiky
| úvodní stránka |