Téma |
Sounáležitost občanů s obcí je důležitá a současně i praktická věc. Občanovi nejde ani tak o demokracii, jako o svobodu. Sejde se rok s rokem a budoucí zastupitelé budou nabízet voličům další a další kousky svobody. Pravděpodobně nepůjde o svobodu jako “pochopenou nutnost” (vejít se s rozpočtem obce do černých čísel), ale právě naopak. Do období nejistých budoucích finančních zdrojů k pokrývání různých potřeb obcí ať naléhavých či “naléhavých” v uvozovkách jako z nebe a na zavolanou padá oslnivá možnost financování rozvoje obce formou PPP projektů.
Postrach dlouhodobých záměrů zažehnán
Zajišťování místního ekonomického rozvoje, tedy zajišťování rozvoje fyzického (majetkového) prostředí, rozvoje podnikání, rozvoje lidských zdrojů a zlepšení funkce veřejné správy a budování institucí, má krátkodobé i dlouhodobé cíle. Evropské finanční struktury při poskytování finančních zdrojů vyvíjejí na investory někdy až neúměrný tlak na dlouhodobé převisy projektů. Investiční prostředky jsou upřednostňovány tam, kde je dlouhodobě, u nemovitostí více jak na 20 let, garantována validita projektů. Proto by obec měla individuálně zvažovat váhu různých kritérií. Mezi ně patří:
míra působnosti obce z pohledu veřejné služby (sociální služby, zdravotnictví, vzdělávání, kultura, doprava, ochrana životního prostředí, sportovní aktivity a další),
povinnosti obce dané zákony (povinná školní docházka, nakládání s komunálním odpadem a další vyplývající z právních aktů),
reálné možnosti soukromého sektoru provozovat veřejné služby v obci nebo dostupné vzdálenosti.
Pokusme se podle těchto kriterií uspořádat projekty. Projekty jsou seřazeny od nejdůležitějších a nejméně rizikových po projekty rizikové z pohledu dlouhodobého financování:
obnova národních kulturních památek, památkových rezervací a památkových zón (životnost projektů může být více jak stovku let),
investice pro záchranu, obnovu a péči o životní prostředí zvláště pak v chráněných oblastech (obdobná životnost),
zajišťování provozu a rozvoje úseku vodního hospodářství (životnost kolem 25–80 let),
investice do majetku služeb zdravotnických, dopravních, vzdělávacích, bydlení a využívání volného času (životnost projektů 25–30 let).
Životnost projektů spojených s užíváním budov a staveb se odhaduje zhruba na polovinu životnosti stavby. Za období přibližně 30 let se obvykle mění a zdokonalují hygienické, bezpečnostní, ekologické a další předpisy a budovy je nutné rekonstruovat.
Za uplynulých 15 let převládal názor, že dlouhodobé programy přesahující jedno volební období nejsou pro voliče atraktivní a pro politické strany praktické. V současné době se situace podstatně změnila. Dlouhodobé záměry mimo jiné vyžaduje i programové financování ISPROFIN (připravují se programy reprodukce majetku financovaného ze státního rozpočtu již na období 2008–2012).
Další změnou je to, že stávající populace si již více zvyká na migraci a denní překonávání vzdáleností 50 a více kilometrů mezi bydlištěm, pracovištěm i využíváním volného času pro sebe i svoji rodinu. Touto poznámkou se naznačuje fakt podstatné změny dalšího parametru - dostupnosti služby.
Proč je postrach dlouhodobých záměrů, jako neatraktivní části (relativně krátkodobých) volebních programů zažehnán?
v naší společnosti se vžilo rozdílné vnímání požitků od krátkodobých konzumních až po dlouhodobou “akumulaci” kapitálu,
občané dovedou své krátkodobé požitky uspokojit na běžném trhu, byť i vlastním zadlužením (předlužením) z rodinného rozpočtu,
občané citlivě dovedou rozlišovat kvalitu veřejné služby (např. školství) a umí z vlastního rozpočtu saturovat obecní výpadek a například převážet své děti do jiných i vzdálených, podle nich kvalitnějších, škol.
Obec má tedy plné předpoklady se zaměřit na dlouhodobé cíle přesahující rámec volebních období.
Marketingový průzkum
Velké územně samosprávné celky mají nezastupitelnou odpovědnost za provádění podrobných průzkumů (analýz) minimálně o majetku a jeho kapacitách na úsecích dopravní infrastruktury, školství, zdravotnictví, ve vodním hospodářství, požární bezpečnosti, bydlení, sportu, životním prostředí či o sociálních potřebách občanů.
Neměl by být větší odborný problém vytvářet infrastrukturní modely zajišťování veřejných služeb. Všechny výstupy z uváděných analýz budou totiž sloužit pro případ, že veřejnou službu již ve formě obslužné činnosti (Facility managementu) předáme soukromému sektoru. Bez podrobného definování stávajícího stavu není možné zahájit spolupráci s externím subjektem.
V nedávném období nebylo složité předat provozování veřejné služby (správu bytů, sportovní areály) soukromé firmě tam, kde předtím žádná služba nebyla. Kalkulace nové služby byly provedeny porovnávacími, srovnávacími či normativními metodami. Takto se zrodila spousta dlouhodobých špatných smluv, které není možné cenově aktualizovat, ale pouze jen vypovědět.
Na scénu nastupuje velmi dobře propracovaná a v zahraniční praxi osvědčená metoda PPP projektů.
Public Private Partnership (PPP)
spolupráce veřejného a soukromého sektoru při poskytování veřejné služby, kdy tuto službu nebuduje veřejný, ale pouze soukromý sektor,
soukromý sektor definuje výstupy veřejné služby a nese s tím většinu finančních rizik,
soukromý sektor zajišťuje komplexní financování investiční akce a zajišťuje její efektivnost, nese garance za kvalitu služby. Většinu rizik nese na sobě soukromý sektor,
další možnosti PPP modelů, které se liší nájemními, vlastnickými a dalšími vztahy.
Informace o rychlém nástupu možnosti vykonávat veřejnou službu soukromým sektorem metodou PPP projektů jsou průběžně zveřejňovány na internetu Ministerstva pro místní rozvoj, Ministerstva financí, Centra PPP a Asociace PPP.
Před dokončením jsou zákony o koncesi a novela zákona o veřejných zakázkách, které jsou taktéž průběžně zveřejňovány. Dopracovávají se další legislativní úpravy tak, aby – velmi zjednodušeně řečeno - mohl soukromý sektor soukromými finančními zdroji finančně (za odměnu, poplatek, nájem, leasing) provozovat veřejnou službu dosud zajišťovanou státem, nebo minimálně s účastí státního rozpočtu.
Pro přehlednost je nezbytně nutné rozdělit PPP projekty podle jejich rozsahu i způsobu financování na projekty “měkké” a “tvrdé”.
Toto naše pracovní rozdělení usnadní další metodický výklad k projektům PPP.
Mezi tvrdé PPP projekty budeme řadit rozsáhlé projekty, na jejichž realizaci se budou podílet konsorcia a kde bude uzavírána koncesní smlouva. Jde o několikamiliardové projekty obvykle s dlouhou životností na 25–30 let. Soukromý investor zajišťuje finanční zdroje na přípravu, samotnou výstavbu i na komplexní provoz. Různé možnosti financování, provozování a eventuálního převodu na zadavatele po ukončení vzájemného smluvního vztahu jsou uvedeny v tabulce (Tabulka 1).
Zákon o veřejně soukromých partnerstvích (koncesní zákon, někdy také zákon PPP) bude obsahovat normativní i “deklaratorní” prvky, procesní i hmotné prvky, přenesení výkonu působnosti zadavatele (není možné přenášet výkon veřejné moci) a výjimky z působnosti o PPP.
Samotný zákon (jeho návrhy) vypadají velmi jednoduše a připomínají až na drobnosti možností vyjednávání již v průběhu zadávání koncese zákon o veřejných zakázkách.
Měkké PPP projekty jsou známé a v současné době jsou hrazeny z běžných provozních prostředků z položky služeb či z běžných investičních zdrojů. Je to škála služeb, staveb, revizí, správy, které jsou smlouvány buď komplexně metodami Facility managementu, nebo jednotlivě. Měkké služby prošly zdlouhavým vývojem, který je ilustračně uveden v tabulce (Tabulka 2).
Největší problémy pro dlouhodobé nasmlouvání ať měkké či dlouhodobé (tvrdé) PPP služby jsou nejenom dlouhodobé sankce, cenová ujednání, ale především obchodní podmínky. Drtivé většině zahraničních investorů spravují nemovitosti realitní, správcovské (developerské), eventuálně facility firmy. V obchodních podmínkách u správy nemovitostí (staveb) zcela běžného rozsahu, například školy, jsou na dvou stech stranách podrobně specifikovány podmínky správy objektu (budovy).
V těchto smlouvách jsou do detailu rozpitvány harmonogramy zalévání květin, střihání trávníku kolem objektu, odklízení sněhu, dotahování šroubků u klik dveří. Promyšleně je propracována správa technických zařízení výtahů, výměníků, kotelen, osvětlení, vypínačů, zvonků. Organizační hierarchie hlášení poruch je dokládána popisy funkcí od vrátného po ředitele správní firmy. Hodnocení kvality služby se provádí složitými propočty na základě měsíčních kriteriárních analýz. Služební kontakt mezi vlastníkem objektu a správcem (Facility manažerem) je zásadně digitální a obvykle zdvojený, v každém případě archivovaný.
Je tedy nasnadě, že je lepší nechat objekt zainvestovat, vybudovat a i provozovat jednomu subjektu. Odpadnou výše uvedené smluvní komplikace. Přibudou však zmíněné komplikace vytvořit smlouvu s 25 a víceletou platností a reálnou ochranou při zhroucení (havárii) systému. V takových smlouvách se ošetřují rizika projektu, o nichž byla řeč v předchozích článcích v týdeníku Veřejná správa.
Pohled tváří v tvář realitě PPP
Pro majetkového stratéga obce či kraje (Facility manažera, “invesťáka”, stavaře, správce majetku, developera)je rozhodující celostní, dlouhodobý pohled na jakoukoliv investici. Již letmý pohled na grafický model pořízení a provozu stavby, který je na obrázku (Obrázek 1), děsí hrozbou výše budoucích provozních i investičních nákladů.
O téměř 1000 % se přemění vstupní náklady na náklady provozní vynakládané po dobu užívání budovy do dalších rekonstrukcí, modernizací a samozřejmě běžných nákladů na provoz objektu.
Jde o jeden z dalších argumentů pro převod správy majetku na soukromý subjekt. Velmi jednoduše řečeno – pokud do smlouvy o PPP projektu na dobu životnosti projektu (přibližně 25 let) nevložím formou nájmů (splátek) soukromému sektoru více jak desetinásobek investice (bez diskontování), půjde o velmi výhodnou smlouvu.
I na závěr této kapitolky je nutné předložit nejenom seznam výhod, ale i seznam rizik. PPP projekty jsou projekty procesními a nabalují na sebe všechny možné varianty kladů i záporů – ovšem po dobu desítek let dopředu. Příprava smlouvy ať na měkké či tvrdé PPP projekty bude tím největším oříškem dlouhodobých akcí.
Při výpočtech efektivnosti není možné nevzpomenout potřeby propočtů budoucí hodnoty peněz, diskontování, úročení prostředků. Mix různých druhů vkládaných prostředků do PPP projektů s různou návratností komplikuje a vytlačuje “selský” pohled na věc. Zájemce o PPP projekty se musí poohlédnout po dost komplikovaných matematických modelech financování.
Jak na to …
Mezi tvrdé PPP projekty s garancí vlády budou patřit zejména projekty stavby dálnic, ubytovací kapacity vysokých škol, výstavba objektů pro justici či vězeňství, dopravní infrastruktura. Pro menší projekty bude otevřené pole k provozování energetických zdrojů (ECP), telekomunikace, nemocniční prádelny, areály škol, menz a kolejí, správa majetku, činnosti na úsecích ochrany životního prostředí, vodohospodářské aktivity, doprava a celá řada dalších činností.
… a nepřijít o všechno
K rozjezdu PPP projektů musíme být mimořádně obezřetní. Je nutné vyčkat řady legislativních úprav, které se dotknou minimálně 10 a více zákonů. Jejich výčet lze najít v důvodové zprávě k zákonu o koncesích.
Dále je bezpodmínečně nutné provést analýzu činností. Nelze budovat novou činnost i pod deštníkem PPP projektů, která nebude perspektivní, bude obsahovat přemíru rizik provozních, finančních a dalších, které ohrozí existenci projektu.
Navázat kontakt s příslušnými institucemi, zvláště pak s PPP centrem, a konzultovat své záměry především z pohledu finančního zajištění, potažmo garancí.
Musíme si uvědomit, že každý projekt je originální, jiný a proto již při jejich výběru je nutné provést řadu přípravných kroků. Ať projekt PPP považujeme za měkký či tvrdý a využijeme koncese či nikoliv, je vhodné postupovat metodami projektového řízení (PM). O projektovém řízení pojednávala řada předchozích článků.
Závěr k tomuto tématu je velmi obtížný. Místo něho následuje obrázek z teorie změn. Implementace PPP projektu je rozhodující a velkou změnou do stávajícího systému. V některých případech není myslitelná jakákoliv prodleva, která například je známá z organizačních změn. Organizační změnou jsou u státní správy volby. Aparáty obcí, krajů, měst v předtuše kobercových personálních “náletů” po volbách snižují výkonnost jejich administrativního aparátu podle grafu (Obrázek 2). Noví zaměstnanci startují na nižší úrovni a té předchozí dosahují těsně před dalšími volbami, tedy opět před změnou.
Některé obory veřejných služeb, například zdravotnictví, si však řadu prodlev nemohou dovolit. V privátně zajišťovaných službách bude nutné zadávat i paralelní (krizové) řešení situací jako součást projektu.
Představme si ideální kraj se 100 % zajištěním služeb soukromým sektorem v rámci PPP projektů. Soukromý subjekt, který vyšroubuje efektivní hospodaření na maximum, zruší i náhradní (rezervní) kapacity. Kolaps je nablízku. Systémy je nutné opatřit zábranami proti jejich “smrti” (kolapsu, havárii).
Závěr
Práce na PPP projektech bude velmi zajímavá, odborná, bude využívat nejmodernějších metod modelování, využívání operační analýzy a poznatků z řady oborů. Pokud bude tato činnost správně pochopena, může dodat úřednímu stavu novou motivaci pro seberealizaci ve státní správě a samosprávě.
Tabulka 1
Typy (tvrdých) PPP projektů DBFO – navrhni, postav, financuj, provozuj DBF – navrhni, postav a financuj BOOT – postav, provozuj, vlastní BOT – postav, provozuj a převeď majetek |
Tabulka 2 – Vývoj měkkých PPP projektů
1970 - 1980 | 1980 - 1990 | 1990 - 1995 | 1996 - 1998 | 2000 - |
Vlastní prostředky | Bankovní servis | Externí zdroje | Integrovaný FM | Infrastrukturní management, PPP |
Druhy obslužných činností, činností služeb, podpůrné činnosti |
úklid |
úklid |
úklid |
úklid |
|
Ostraha |
Ostraha |
Ostraha |
||
Stravování |
Stravování |
Stravování |
||
Údržba |
Údržba |
Údržba |
||
Pozemky |
Pozemky |
Pozemky |
||
Pošta |
Pošta |
|||
Telekomunikace |
Telekomunikace |
Kapitál |
||
IT |
IT |
Návrh |
||
Tisk |
Tisk |
Konstrukce |
||
Správa |
Správa |
Vybavení |
||
Administrativa |
Administrativa |
Integr. FM |
||
Školení |
Vyúčtování |
|||
Nemovitosti |
||||
Proj. Managem. |
||||
Konzultace |
Obrázek 1
Obrázek 2 – Aplikace teorie změn