Zahraničí

Mgr. Marie Antonová,
odbor rozvoje územní veřejné správy,
Ministerstvo vnitra ČR

Francie: meziobecní spolupráce

Francouzská republika, Česká republika a Řecko mají v Evropě nejvyšší počet obcí ve vztahu k počtu obyvatel a rozloze území. Ve Francii je zhruba 37 tisíc obcí s průměrným počtem 1 660 obyvatel na obec, v Česku je více než 6 tisíc obcí s průměrným počtem 1 650 obyvatel na obec. V obou zemích žije přibližně 95 procent obyvatel v obcích do 100 000 obyvatel. Ve východní Francii však existují obce jen se 6 až 10 obyvateli. Vysoký počet obcí zvyšuje náklady na výkon veřejné správy, občané malých obcí se většinou nezajímají o kulturní a politické dění, je pro ně typická i velice nízká účast ve volbách. Hospodářský a kulturní rozvoj území vyžaduje proto seskupení a spolupráci obcí pro realizaci společných projektů.

Seskupení obcí

Poslední zákonnou úpravou na úseku výkonu územní veřejné správy je zákon z roku 2004, o meziobecních strukturách a meziobecní spolupráci. Veřejná správa je vykonávána na úrovni kraje, departementu, společenství obcí, obce.

V padesátých letech minulého století slučoval stát obce do jedné větší, protože to ale bylo proti vůli obcí a jejich obyvatel, obce se znovu osamostatnily a stát ponechává na jejich vůli, zda vstoupí do seskupení nebo zůstanou samostatné. Francouzská legislativa uznává seskupení obcí jako právní subjekt. Postupně byla vytvářena seskupení dvojího typu: syndikát nebo společenství obcí.

Syndikát je sdružení obcí vzniklé za nějakým účelem, například kvůli dotacím na výstavbu průmyslového komplexu přesahujícího hranice obcí, vybudování kulturního centra nebo pro rozvoj turistického ruchu; funguje na bázi společných příspěvků. Po zániku důvodu jeho založení nebo dosažení požadovaného cíle se syndikát většinou rozpadne. Obec může vstoupit do více syndikátů. Obce sdružené v syndikátu se zcela dobrovolně rozhodují, které pravomoci převedou na syndikát. Společenství obcí se rozlišuje podle počtu obyvatel sdružovaných obcí:

Stát nenutí obce vytvářet seskupení, celý projekt je postaven na bázi dobrovolnosti. Stát se snaží sdruženým obcím pomáhat různými podněty a finanční podporou za účelem nasměrování svobodné vůle obcí k dobrovolné spolupráci. Státní úředníci by se měli stát partnery seskupení, předávat jim své zkušenosti a poskytovat jim poradenství.

Pokud se obce dohodnou na vytvoření společenství, zpracují návrh na jeho vytvoření, včetně seznamu obcí, které mají zájem do něho vstoupit, a vymezení hranic společenství. Návrh je předložen prefektovi k posouzení a vydání správního rozhodnutí. Pokud obce chtějí vytvořit společenství obcí z území dvou departementů, musí k tomu mít souhlas obou příslušných prefektů. Návrh může obcím předložit i prefekt a dotčené obce se musí do tří měsíců k němu vyjádřit, pro souhlas platí pravidlo kvalifikované většiny (tzn. souhlas dvou třetin obcí a současně nejméně poloviny obyvatel vytvářeného společenství). Obce pak mají tři měsíce na stanovení hranic a stanov společenství, vymezení předávaných pravomocí kromě těch, které jsou dány zákonem, určí počet zástupců jednotlivých obcí a rozdělení křesel (obec musí mít alespoň jednoho zástupce a velké obce nesmějí mít více než polovinu křesel). Rozsah pravomocí, které jsou obce povinny předat na společenství, je přesně stanoven zákonem z roku 1999: jsou to pravomoci z oblasti hospodářské povinnosti, územního plánování, hospodářského rozvoje, bytového hospodářství a životního prostředí. Ostatní pravomoci mohou obce předat společenství podle svého uvážení. Převedené kompetence již nesmí obce samostatně vykonávat. Spolu s potřebným majetkem se na společenství současně převedou i pracovníci, kteří převedené pravomoci doposud na obcích vykonávali. Tento projekt musí být znovu předložen prefektovi k posouzení a vydání správního rozhodnutí. Vystoupení obce ze společenství nebo přestoupení do jiného společenství je možné se souhlasem prefekta a se souhlasem kvalifikované většiny obcí dotčeného společenství. Ke zrušení společenství aglomerace nebo společenství měst, které mají rozsáhlé pravomoci, je potřeba souhlasu rady státu, doposud tato situace nenastala. Společenství se vždy vytváří na dobu neurčitou. I když dojde při volbách ke změně v politickém rozložení stran, většinou zůstávají společenství zachována, pouze podle pravidel v zakládající smlouvě společenství se mohou provést změny v počtu obcí, ve vymezení hranic, v přerozdělení křesel. Význam společenství přesahuje zájmy politických stran, zásadní principy nejsou zpochybňovány pravicovou ani levicovou vládou.

Společenství obcí je orgán, který není přímo volen, jeho členové jsou do funkcí jmenováni. Společenství si samo může určit tzv. střediskovou obec, která se stává jeho sídlem. Nejméně jednou do roka se členové společenství schází se starosty jednotlivých obcí, zástupci obcí se podílejí na práci společenství, to také pravidelně informuje občany všech zařazených obcí o své činnosti. Všechny změny ve společenství mohou být provedeny pouze se souhlasem prefekta. Například: chce–li obec dobrovolně vzít zpět převedenou pravomoc, může tak učinit pouze se souhlasem prefekta a se souhlasem kvalifikované většiny obcí tohoto společenství. Je-li pravomoc vrácena jedné obci, pak v rámci zachování principu jednotnosti musí být vrácena i ostatním obcím. Pokud se dobrovolně převedené pravomoci vrací obcím, je jim zároveň vrácen odpovídající majetek a počet úředníků, kteří vrácenou pravomoc ve společenství vykonávali. Rozdělení pravomocí mezi prefektem a společenstvím je v rovnováze (zákonem z roku 1992 byly stanoveny pravomoci prefekta mnohem větší). Prefekt spolupracuje se společenstvím, ale nemůže občanům vnucovat takové podmínky pro vznik společenství, které obce nechtějí. Ovšem může společenství zamítnout. Pokud prefekt nepovolí založení společenství, obce se mohou sdružit, ale takto vzniklé seskupení obcí nedostane dotace od státu a musí pracovat jenom s vlastními dotacemi obcí.

Hlavním důvodem pro vytváření společenství byl od začátku rozvoj venkova. Působnosti, které obce přenesly na společenství, ušetří obcím finanční prostředky na výkon jejich ponechaných pravomocí. Každá obec má právo si určit výši místních daní. Výši místních daní určuje zastupitelstvo obce. Po vstupu obcí do společenství je výše daní určena společenstvím a je sjednocena. Toto opatření je velice důležité při odvodu daní z podnikání, zamezuje se tím konkurenci podnikatelů a investorů v území daného společenství. Stát má zájem, aby se sjednotil daňový režim v jednotlivých oblastech, daně určené společenstvím musí dodržovat i obce, které nejsou členy společenství. Daňová sazba není stanovena státem. Pokud například společenství zvýší daň z podnikání, musí tuto daň zvýšit i samostatná obec v daném území. Obce odevzdávají daně státu, který je přerozděluje. Stát musí přerozdělit vše, co vybral od obcí.

Vytváření rozpočtu obcí a společenství

Rozpočet obcí je tvořen následovně:

Místní daně jsou tvořeny 25 procenty daní z bydlení, 25 procenty daní z nemovitostí a 50 procenty daní z podnikání. Každá obec má právo na dotace od státu, které přiděluje Výbor pro místní finance. Kritéria pro jejich přidělení jsou dvě:

Nesdružené obce dostávají řádově 100 až 120 eur na obyvatele.

Obdobně je tvořen i rozpočet společenství. Obce sdružené ve společenství dostávají státní dotace v plné výši, přestože za ně řadu pravomocí vykonává společenství obcí. Společenství má nárok i na doplňkové dotace od státu, ty jsou poskytovány pro:

Vyšší dotace dostávají ta společenství, která trvají aspoň pět let. Společenství mají určitá finanční privilegia, která každoročně narůstají a nejsou účelově vázána. Zákonem je stanovena záruka každoročního nárůstu výše dotace v návaznosti na výši dosaženého hrubého domácího produktu a na růst inflace. Stát garantuje i opačnou situaci, dotace na příští rok může být maximálně o dvacet procent nižší než je v roce stávajícím. Nesmí se snížit pod výši, kterou mělo společenství v době transformace.

Rozpočet departementů je poměrně nízký vzhledem k jejich kompetencím (jeho podstatná část je určena k zabezpečení sociální politiky státu).

Vedle obecní samosprávy a vzniklých společenství je přesně vymezena a definována i úloha státu. Stát provádí kontroly všech úkonů spojených s výkonem veřejné správy, kontroluje i právní akty samosprávy. Také kontrola rozpočtů obcí a společenství (všechny příjmy a odpovídající výdaje) je prováděna důsledně, kontrolu provádí prefekt nebo jeho zástupce. V případě nedostatků předává výsledek kontroly správnímu soudu nebo účetnímu dvoru. Občané jsou o výsledcích kontrol informováni na úrovni departementu. Na úrovni krajů provádí audity stát.

Účetní dvory na místní úrovni provádějí kontrolu řízení voleb a kontrolu řízení obcí, výsledky kontrol předávají státním orgánům. Státní orgány zjišťují výši zadlužení obcí, ministerstvo financí ve spolupráci s ministerstvem vnitra a dalšími ministerstvy se snaží vyřešit otázku dluhů obcí dříve než dojde ke stěhování firem a občanů.

Stát pravidelně ověřuje, zda propojení mezi daňovým zatížením podnikatelů a občanů je v rovnováze. Pokud obce příliš zvýší daně, podnikatelé z těchto oblastí odcházejí a zároveň se stěhují i občané. Za chybné vykonávání některé pravomoci správní soud ukládá stejné sankce obcím i společenstvím.

Dnes je ve Francii zapojeno 81 procento obcí (tj. zhruba 48 milionů obyvatel) v některé z forem meziobecní spolupráce.

Další informace [nápis]
Číslo 29/2005
Časopis Veřejná správa č. 29/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail