Konzultace |
Odvěký spor týkající se rozsahu a intenzity výkonu státní správy a jejího zasahování do života nejrůznějších subjektů - a to i obcí - dosáhl v nedávné době v českých zemích rozměrů takřka absurdních. Zasloužilo se o to zastupitelstvo obce Jindřichovce pod Smrkem, které se rozhodlo svůj nesouhlas se státní byrokracií demonstrovat vydáním tzv. protiúřednické vyhlášky, mající zamezit nezvaným úředníkům státní správy v přístupu na území obce. Již tak dosti bizarnímu předpisu se navíc dostalo patřičné pozornosti médií spojené s obvyklou dávkou nepřesnosti a bulvárnosti. Bylo tedy jen otázkou času než se věc ocitne před Ústavním soudem.
Jakkoliv je asi každému jasné, že předmětná vyhláška měla především za úkol vyjádřit postoj představitelů obce a upozornit na některé objektivně existující problémy, formálně vzato se jednalo o řádně přijatou a vyhlášenou obecně závaznou vyhlášku obce, se kterou muselo být procesně naloženo v souladu s příslušnými právními předpisy. Další absurdní rozměr pak věci dodala skutečnost, že se vlastně nejednalo o vyhlášku jedinou, nýbrž o vyhlášky tři. Jako první byla zastupitelstvem Jindřichovic pod Smrkem přijata dne 5. září 2003 obecně závazná vyhláška č. 3/2003, jejíž účinnost byla v rámci státního dozoru pozastavena rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 30. října téhož roku. Následovalo podání ministra vnitra k Ústavnímu soudu ze dne 18. listopadu 2003, v němž bylo v duchu čl. 87 odst. 1 písm b) Ústavy a § 64 odst. 2 písm. g) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, navrhováno její zrušení. Obec Jindřichovice pod Smrkem na tento vývoj reagovala 31. října 2003 zrušením vyhlášky č. 3/2003 a jejím nahrazením novou vyhláškou č. 5/2003 o prakticky shodném obsahu. Rovněž v tomto případě kontrovalo Ministerstvo vnitra zahájením řízení o pozastavení její účinnosti. Výsledkem ovšem byla pouze nová, celkově již třetí vyhláška, rušící obě předchozí a obsahující opět prakticky shodný text. Tuto obecně závaznou vyhlášku č. 1/2004 přijalo zastupitelstvo Jindřichovic pod Smrkem 12. března 2004.
Tomuto zjevně obstrukčnímu postupu, majícímu znemožnit projednání a následné očekávané zrušení vyhlášky Ústavním soudem, se Ministerstvo vnitra pokusilo čelit novým podáním k Ústavnímu soudu (26. března 2003), kterým rozšířilo svůj původní návrh též na zrušení vyhlášek č. 5/2003 a č. 1/2004, a to i bez předchozího řízení o pozastavení jejich účinnosti podle § 124 odst. 1 a 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Ústavní soud tento postup akceptoval, když za situace obstrukčního chování obce by opačný postup znamenal praktické znemožnění dosažení účelu řízení o zrušení vyhlášky a trvat na něm by bylo požadavkem “nadměrně formálním”.
O osudu Jindřichovické vyhlášky, resp. vyhlášek nakonec Ústavní soud rozhodl nálezem Pl. ÚS 49/03 dne 28. dubna 2005, který znamenal zrušení vyhlášky č. 1/2004 Sb. Ohledně dvou starších vyhlášek pak bylo řízení zastaveno vzhledem ke skutečnosti, že tyto byly již před tím zrušeny samotnou obcí, která je vydala.
Vraťme se ale nyní k samotné obecně závazné vyhlášce č. 1/2004, kterou se upravují vztahy mezi úředníky státní správy a místní samosprávou. Její první částí byla preambule, vysvětlující záměry, které zastupitelstvo přijetím vyhlášky sledovalo. Úvodem bylo konstatováno, že v souvislosti s nárůstem státní správy v České republice jsou na obec Jindřichovice pod Smrkem a její obecní úřad “kladeny stále větší nároky při vyřizování agendy, kterou na obec a obecní úřad, mimo jeho vlastní přenesenou působnost, přenáší státní správa (vyplňování formulářů a statistik, zavádění nových a mnohdy protichůdných metodik, časté návštěvy a kontroly orgánů státní správy v přímé i přenesené působnosti, ukládání nepřiměřených povinností).” Tato agenda byla preambulí vyhlášky vnímána jako nesloužící “obci ani jako územnímu celku, ani místní samosprávě, ani společenství občanů žijícímu na jeho území.” Naopak byla považována za zdroj nepřiměřených výdajů obce, opotřebení jejího majetku a ztráty času jejích představitelů a zaměstnanců, to vše na úkor výkonu vlastní samostatné a přenesené působnosti obce. Preambule konečně poukázala na nulovou, resp. zcela nedostatečnou finanční spoluúčast státu na zmíněných výdajích obce.
Vlastní normativní část vyhlášky tvořilo především vyslovení zákazu vstupu “všem úředníkům státní správy v přímé a přenesené působnosti při výkonu jejich povolání”, pokud tito nebudou disponovat předchozím souhlasem, povolením nebo pozvánkou obecního úřadu. Toto povolení pak mohl obecní úřad odepřít, jestliže:
Porušení zákazu vstupu bylo vyhláškou výslovně zařazeno mezi přestupky (odkazem na zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích) a spojeno s právem obecního úřadu udělit pokutu až do výše 30 000 Kč.
Zároveň však vyhláška výslovně zdůrazňovala, že zákaz vstupu se netýká státních úředníků mimo výkon jejich povolání, tedy jako fyzických osob – občanů ČR, “jejichž občanské svobody byly v plné míře zachovány”. Rovněž bylo (v preambuli) zdůrazněno, že vyhláška není zaměřena proti konkrétním osobám, nýbrž proti jevu nadměrné byrokracie. K tomu je pak třeba poznamenat, že tyto aspekty vyhlášky při její medializaci zdůrazněny nebyly a zpravodajství o ní se neslo v duchu všeobecného zákazu vstupu státních úředníků, ať už služebně či za jakýmkoliv jiným účelem.
Kromě zákazu vstupu bez povolení upravila vyhláška rovněž finanční náhradu, kterou je příslušný orgán státní správy povinen obci zaplatit za čas jejích představitelů a zaměstnanců, který byli tito nuceni strávit se státním úředníkem při jeho povolené návštěvě. Jakousi pomyslnou “třešničkou na dortu” se pak stal vyhláškou upravený piktogram, který měl být umístěn na přístupových komunikacích k obci a upozorňovat na zákaz vstupu státních úředníků.
Nesoulad popsané vyhlášky s právními předpisy v čele s Ústavou je vcelku dobře patrný, a to i s ohledem na dlouhodobou judikaturu Ústavního soudu. Právní argumentace Ministerstva vnitra byla proto nálezem akceptována prakticky beze zbytku.
Výchozím bodem je přitom mnohokrát opakovaná zásada, podle níž “územní samospráva jako právo územního společenství vyrůstající z jeho vlastností a schopností není bezbřehá a už vůbec z této samosprávy nelze činit svrchovaná tělesa blížící se státům.” Právo vydávat obecně závazné vyhlášky přiznává zastupitelstvu obce Ústava ve svém čl. 104 odst. 3, toto právo je však limitováno působností obce. Podle § 35 odst. 1 obecního zřízení patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon.
Okruh povinností, které může obec ukládat obecně závaznou vyhláškou, stanoví § 10 písm. a) až c) obecního zřízení (zejména povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku), resp. v duchu § 10 písm. d) též zvláštní zákony. Obec je tedy ve své normotvorbě přesně limitována a už vůbec nemůže vstupovat do oblastí, které jsou výlučně vyhrazeny zákonné úpravě. Případné překročení obecní působnosti by pak bylo nejen porušením zmíněných ustanovení zákona o obcích, resp. Ústavy, ale rovněž čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina), který dovoluje ukládání povinností pouze na základě zákona a v jeho mezích.
Zřizování orgánů státní správy, vymezení jejich působnosti věcné i územní, jakož i stanovení principů jejich fungování je výlučně věcí státu, zatímco územní samospráva zde žádnými oprávněními nedisponuje. Krom toho lze podle čl. 79 odst. 1 Ústavy zřídit správní úřady a stanovit jejich působnost pouze zákonem. Jasná nutnost zákonné regulace vyplývá rovněž z čl. 2 odst. 3 Ústavy (státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon). Regulace výkonu státní správy zákazem vstupu úředníků (což je podle nálezu pojem “nejasný a velmi pružný”) na území obce, resp. jeho vázáním na souhlas obce je výrazným zásahem do zákonných oprávnění státní správy a principů jejího fungování. Normotvorba cestou obecní vyhlášky tu samozřejmě nemá místo.
Totéž platí i pro kvalifikaci porušení zákazu vstupu jako přestupek, což je v jasném rozporu s § 2 zákona č. 200/1990 Sb., který pro vymezení skutkových podstat přestupků jasně požaduje zákonnou úroveň předpisu. Rovněž pro stanovení finanční povinnosti k náhradě za čas představitelů a zaměstnanců obce neexistuje žádná zákonná opora.
Pro rozpor s uvedenými ustanoveními Ústavy a Listiny musela být zkoumaná vyhláška přirozeně zrušena, neboť “nedostojí žádnému z východisek pro tvorbu obecně závazných předpisů územní samosprávy”. K celému problému státní byrokracie a snahy obce Jindřichovice pod Smrkem jej řešit daným více než svérázným způsobem pak nález uvedl: “Ústavní soud si je současně vědom toho, že přemíra správních úřadů různého stupně a požadavků kladených z jejich strany jak na územní samosprávné celky, tak na různé právnické i fyzické osoby jde mnohdy nad rámec pravidel řádného fungování demokratického státu. Předpokládá přitom, že i po účinnosti tohoto derogačního nálezu budou příslušné státní úřady dostatečně šetřit práva všech územně samosprávných celků a že i obec Jindřichovice pod Smrkem nebude ve vydávání podobných quasinormativních aktů pokračovat, neboť i to náleží k principům demokratického státu. K tomu Ústavní soud dodává, že chce-li obec v tomto směru projevit svou politickou vůli, případně názor volených představitelů obce, může tak případně učinit jinými adekvátními prostředky, nikoliv však normativním aktem.”
Kromě zrušení předmětných vyhlášek požadovalo Ministerstvo vnitra též vyslovení zákazu obci Jindřichovice pod Smrkem dále vydávat shodné nebo obdobné vyhlášky. V této části byl ovšem návrh odmítnut, neboť takový zákaz vůči územní samosprávě není v kompetenci Ústavního soudu. Nález nicméně znovu vyslovil předpoklad, že obec Jindřichovice pod Smrkem již ve vydávání “protiúřednických” vyhlášek pokračovat nebude.
Je vcelku nepochybné, že vydání předmětných vyhlášek bylo jakýmsi druhem právní “recese”, která neměla ani tak směřovat k jejich reálné aplikaci jako spíše k medializaci celého (objektivně nepochybně existujícího) problému nadměrné státní byrokracie (s informováním přímo neoslovených státních úřadů prostřednictvím sdělovacích prostředků konec konců operovala i samotná vyhláška). S ohledem na nutnost následného zrušovacího řízení se však podobné zneužívání právního řádu jeví jako nemístné, jakkoliv se mu očekávané publicity naneštěstí dostalo.