Příloha

JUDr.Josef Vedral, Ph.D.,
odbor legislativy Ministerstva vnitra

Nový správní řád a územní samospráva (1)

Pod č. 500/2004 Sb. byl ve Sbírce zákonů publikován nový správní řád, který s účinností od 1.1.2006 nahradí dosavadní úpravu pocházející z roku 1967. Vzhledem k tomu, že zejména od 1.1.2003 je podstatná část územní státní správy vykonávána orgány územních samosprávných celků, jakož i s ohledem na skutečnost, že nový procesní kodex rozšiřuje svou působnost na celou veřejnou správu (nebude se tedy již vztahovat pouze na rozhodování v oblasti státní správy), budou to především obce (a ve druhém sledu kraje), kdo budou tento procesní kodex veřejné správy aplikovat v “první linii”. Účelem tohoto příspěvku je pokusit se identifikovat a alespoň stručně popsat nejdůležitější změny, které pro územní samosprávné celky z nového správního řádu vyplývají, a to jak pro oblast přenesené, tak i samostatné působnosti (2).

Rozsah věcné působnosti nového správního řádu ve vztahu k samostatné a přenesené působnosti

Nový správní řád podle svého § 1 odst. 1 upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy. Toto ustanovení tak z hlediska postavení a působnosti územních samosprávných celků znamená první podstatný rozdíl oproti stávající právní úpravě. Stávající zákon o správním řízení (3) se podle svého § 1 odst. 1 vztahuje na řízení, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací rozhodují v oblasti státní správy národní výbory, ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, orgány Slovenské národní rady a jiné orgány státní správy. Organizační výčet orgánů veřejné správy obsažený v tomto ustanovení se zejména po roce 1990 stal prakticky zcela obsoletním, neboť byl nepřímo novelizován zákony upravujícími postavení nově konstituovaných orgánů státní správy (okresní úřady atd.). I po roce 1990 však až do současnosti platilo a platí, že se správní řád z hlediska své věcné působnosti vztahuje jen na rozhodování o právech a povinnostech v oblasti státní správy.

Již v roce 1990 byla věcná působnost správního řádu v oblasti státní správy částečně modifikována ustanovením § 64 písm. b) zákona č.367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), které stanovilo, že se obecné předpisy o správním řízení vztahují na rozhodování orgánů obce o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech občanů a organizací na úseku přenesené působnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak (šlo o ustanovení reagující na zánik soustavy národních výborů, jejichž působnost v oblasti státní správy přešla především na orgány obcí a na okresní úřady). Stejnou zásadu obsahoval v § 31 písm. b) i současně vydaný zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze. Podobné ustanovení se pak objevilo i v § 147 odst. 1 písm. a) zákona č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) (4). Mimo sféru věcné působnosti správního řádu z roku 1967 však i po znovuobnovení územní samosprávy v roce 1990 (5) zůstalo zásadně (až na výjimky) rozhodování o právech a povinnostech ve sféře územní samosprávy (samostatné působnosti) obcí (po 1.1.2001 též krajů), i když šlo o výkon veřejné moci (6).

Stávající správní řád se tedy zásadně vztahuje toliko na řízení, v němž rozhodují o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací (dnes tedy fyzických a právnických osob) v oblasti státní správy orgány veřejné správy vypočtené v § 1 odst. 1, (7) zatímco na rozhodování jiných orgánů veřejné správy v oblasti státní správy, resp. v oblasti územní samosprávy nebo samosprávy zájmové, popř. profesní, se správní řád vztahuje jen v případě, kdy tak výslovně stanoví jiný (zvláštní) zákon (8), (9).

Takovým zvláštním zákonem rozšiřujícím působnost správního řádu i do oblasti územní samosprávy se hned v roce 1990 stal nově vydaný zákon o obcích, který v § 64 písm. a) stanovil, že se správní řád použije i na rozhodování orgánů obce v některých věcech spadajících do samostatné působnosti obce, to samé stanovil v § 31 písm. a) i zákon č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze (10). Ze stejného modelu pak vyšlo i obecní zřízení z roku 2000, které s účinností od 12.11.2000 nahradilo zákon z roku 1990 a rovněž tak ve stejné době vydaný zákon o krajích a nový zákon o hlavním městě Praze (11).

Nový správní řád z roku 2004 však vychází z jiného pojetí, a sice takového, že se tento zákon vztahuje na postup orgánů veřejné správy, včetně orgánů územních samosprávných celků, vykonávají-li působnost svěřenou jim zákonem nebo na základě zákona v oblasti veřejné správy, tedy jak v oblasti státní správy tak v oblasti samosprávy s tím, že sám správní řád nebo jiné (zvláštní) zákony mohou stanovit, ve kterých případech a za jakých podmínek se (nejen v oblasti samostatné působnosti, ale obecně v oblasti veřejné správy) podle správního řádu nebo jeho jednotlivých ustanovení nepostupuje (tzv. negativní vymezení věcné působnosti správního řádu).

Pokud jde o vztah správního řádu k výkonu územní samosprávy, věcná působnost správního řádu nezahrnuje celý rozsah samostatné působnosti obce, jak by se na první pohled mohlo zdát z § 1 odst. 1 správního řádu, ale jen určitou část (výkon veřejné moci). Správní řád se nevztahuje na celý rozsah veřejné správy vykonávané správními orgány (12), ale vztahuje se jen na takovou veřejnou správu, která je veřejnou mocí (13), nevztahuje se na “soukromoprávní”, resp. soukromoprávními prostředky vykonávanou veřejnou správu. Správní řád se podle § 1 odst. 3 nepoužije pro občanskoprávní, obchodněprávní a pracovněprávní úkony prováděné správními orgány a vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti. To znamená, že se správní řád obecně nepoužije v těch případech, kde územní samosprávné celky vystupují jako právnické osoby soukromého práva, v nichž mají rovné postavení s ostatními účastníky soukromoprávních vztahů (14) (např. tedy při rozhodování orgánů obce o nakládání s obecním majetkem). Z § 1 odst. 1 a 3 a z § 9 správního řádu (15) lze tedy dovodit, že se tento zákon bude v případě samostatné působnosti vztahovat jen na takové rozhodování orgánů územních samosprávných celků, které spočívá ve výkonu veřejné moci. Podle § 154 se správní řád v případě samostatné (i přenesené) působnosti vztahuje rovněž na jiné formální úkony orgánů územních samosprávných celků prováděné při výkonu veřejné správy, které nemají povahu správních rozhodnutí o právech a povinnostech a nejde ani o soukromoprávní úkony spadající pod § 1 odst.3.

Správní řád se podle svého § 1 odst. 3 dále nepoužije na vztahy mezi orgány téhož územního samosprávného celku při výkonu samostatné působnosti, byť by souvisely s výkonem veřejné moci (půjde např. o rozhodnutí o pozastavení výkonu usnesení rady obce starostou pro jeho tvrzenou nesprávnost podle § 105 odst. 1 zákona o obcích nebo o rozhodnutí o pověření komise rady obce výkonem státní správy, což je samo o sobě rovněž výkonem samostatné působnosti).

Pokud jde o vztah nového správního řádu k výkonu přenesené působnosti, dochází i v tomto případě k rozšíření jeho věcné působnosti, neboť zatímco stávající zákon se uplatňuje jen na “rozhodování o právech a povinnostech v oblasti přenesené působnosti” (16), vztahuje se nový zákon na celý rozsah přenesené působnosti (přenesená působnost je působností v oblasti veřejné správy podle § 1 odst. 1 správního řádu, přičemž přenesená působnost jako celek je ex definitione výkonem veřejné moci, neboť jde o státní moc delegovanou zákonem nebo na základě zákona na územní samosprávné celky), pokud zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Slovní spojení “nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup” znamená, že zvláštní zákon upravující výkon veřejné správy musí obsahovat buď vlastní komplexní nebo alespoň (ve vztahu ke správnímu řádu) speciální procesní úpravu (17), což platí nejen pro zákon jako celek, ale i pro jednotlivá ustanovení, resp. instituty, nestačilo by tedy pouze, aby stanovil, že se správní řád na výkon veřejné správy podle zvláštního zákona jako takový nebo jen pro určité případy bez dalšího nepoužije (18).

Správní řád jako norma procesního práva správního však nemá sama o sobě vliv na vymezení rozsahu a vzájemného poměru samostatné a přenesené působnosti, správní řád neříká a říkat nemůže, co je a co není samostatnou nebo naopak přenesenou působností, neboť to je již věc hmotného a nikoliv procesního práva.

Vyloučení úředních osob pro podjatost ve vztahu ke spojenému modelu veřejné správy

Systém územní veřejné správy je u nás tradičně založen na tzv. spojeném modelu veřejné správy, kdy orgány územních samosprávných celků vykonávají současně jak samosprávu, tak státní správu (19). Spojený model veřejné správy uplatňovaný po renesanci místní samosprávy po roce 1990 jen na úrovni obcí došel svého širokého naplnění jednak po ustavení krajského zřízení (od 1.1.2001) a především po zániku okresních úřadů a přenosu jejich kompetencí na orgány krajů a na orgány obcí s rozšířenou působností. Zejména v tomto posledním období, ale už i mnohem dříve, vyvstala otázka, jakým způsobem se vyrovnat se situací, kdy orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci (typicky obecní, resp. krajský úřad), rozhoduje v řízení, jehož účastníkem (popř. přímo tím, kdo podal na zahájení řízení návrh a v jehož zájmu tak řízení probíhá) je sám územní samosprávný celek jako veřejnoprávní korporace, zejména pak, jde-li o rozhodování v oboru přenesené působnosti dotýkající se svými účinky působnosti samostatné.

Obecná úprava správního řízení pocházející z roku 1967 se tímto aspektem z pochopitelných důvodů zabývat nemusela a ani nemohla, což vyplývalo z tehdejšího modelu územní veřejné správy, který nerozlišoval státní správu a samosprávu, resp. ze statusu národních výborů jako orgánů státní moci a správy, který nelze ani vzdáleně připodobňovat k postavení územních samosprávných celků podle stávající Ústavy. Snad jedinou vlaštovkou, která se pokusila gordický uzel samostatné a přenesené působnosti rozetnout, se stala právní úprava vyvlastňovacího řízení podle stavebního zákona, kde je s účinností od 1.7.1992 stanoveno, že pokud je navrhovatelem orgán příslušný k vyvlastňovacímu řízení, stanoví odvolací orgán, který jiný stavební úřad v jeho působnosti provede řízení a vydá rozhodnutí o vyvlastnění, což znamená, že obecní úřad vykonávající působnost stavebního úřadu nemůže ve vyvlastňovacím řízení rozhodnout o návrhu na vyvlastnění podaném obcí, jejímž orgánem je (20).

Tato zásada zákonné delegace pravomoci vést správní řízení se však vztahuje právě jen na vyvlastňovací řízení, nemá však obecnou platnost. Již před nějakým časem se však objevily interpretace, v nichž se dovozovalo, že v případě, kdy má orgán územního samosprávného celku rozhodovat o věci tohoto územního samosprávného celku, je ve smyslu § 9 odst. 1 stávajícího správního řádu vyloučen z projednávání a rozhodování věci každý zaměstnanec tohoto územního samosprávného celku, a to s ohledem na svůj zaměstnanecký vztah k územnímu samosprávnému celku jako účastníku řízení. Často se v této souvislosti cituje rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 3.10.2002, v němž se uvádělo, že “zaměstnanci městského úřadu, jeho jednotlivých odborů, jsou v pracovním poměru nebo obdobném poměru k příslušnému městu, jsou v pozici podřízenosti a závislosti k jeho orgánům, zejména pak ke starostovi a radě. Jejich postavení se tedy vyznačuje celou řadou vazeb charakteristických obecně pro vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, mimo jiné například povinností zaměstnance dbát pokynů svých nadřízených. Bez významu není ani jejich ekonomická závislost na zaměstnavateli. Již pouhá existence těchto skutečností pak může zcela nepochybně vyvolávat u pracovníků městského úřadu, pověřených projednáváním a rozhodováním konkrétních věcí, právě onen zmíněný poměr k věci, kdy lze mít důvodné obavy z toho, že při této činnosti nejsou a nemohou být zcela nestranní a nezaujatí. Je tomu tak zákonitě vždy v případech, kdy představitelé obcí či měst jsou přímo zainteresováni na výsledcích rozhodnutí vydávaných v přenesené působnosti.”.

Závěry obsažené v citovaném judikátu se pochopitelně vztahují obdobným způsobem též na kraje a jejich zaměstnance zařazené do krajských úřadů ve vztahu ke kraji jako veřejnoprávní korporaci. Krajský soud v Hradci Králové ve zmíněném případě zrušil správní rozhodnutí vydané městským úřadem v přenesené působnosti (zejména však proto, že se správní orgány na prvním ani druhém stupni adekvátně nevypořádaly s námitkou podjatosti úředních osob podanou účastníkem řízení) a nastolil tak závažné otázky ohledně správních řízení vedených orgány územních samosprávných celků, jejichž účastníky jsou územní samosprávné celky jako veřejnoprávní korporace, a to pokud jde o vztah ustanovení správního řádu o podjatosti úředních osob k existujícímu modelu územní veřejné správy na úrovni obcí a krajů.

Není třeba zřejmě dodávat, jaké důsledky by pro výkon územní veřejné správy na úrovni obcí a krajů mohlo mít širší uplatnění závěrů obsažených ve zmíněném judikátu (21), a to zejména při absenci relevantních procesních pravidel ve stávajícím správním řádu, která by si uměla s touto situací poradit (např. způsobem obdobným dnešnímu vyvlastňovacímu řízení). Na jistou schizofrenii zaměstnanců územních samosprávných celků při rozhodování v oblasti přenesené působnosti již nicméně obecně poukázal též Ústavní soud, když uvedl, že “rozsáhlý výkon přenesené působnosti orgány územní samosprávy může přivádět její funkcionáře do "schizofrenního" postavení, kdy budou muset brát na zřetel jak zájmy územního společenství obyvatel, tak zároveň zájmy státu” (22).

Návrh nového správního řádu se snažil na tyto problémy určitým způsobem reagovat a jejich řešením mělo být ustanovení, podle kterého, mělo-li být rozhodováno o žádosti státu, kterou podává jeho organizační složka, která je věcně a místně příslušným správním orgánem, nebo o žádosti obce, kraje anebo jiné osoby, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provedl by řízení jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který by nadřízený správní orgán určil usnesením, a to popřípadě i pro řízení, která mohou být v budoucnu zahájena. Takto navrhované ustanovení tedy pro správní řízení v oblasti celé veřejné správy zobecňovalo princip obsažený dnes pro účely vyvlastňovacího řízení ve stavebním zákoně.

V průběhu projednávání návrhu zákona v Parlamentu se však v souvislosti s tímto ustanovením objevily námitky, že by bylo velmi složité (zejména z důvodů personálních a finančních) zajistit jeho aplikaci v případě takových velkých obcí (měst), v jejichž blízkosti se nenachází žádná obec (město) se srovnatelným (z hlediska personálního a odborného vybavení) obecním úřadem, resp. zajistit, aby došlo k odpovídající úhradě nákladů spojených s ex lege delegovanými řízeními. Ustanovení o obligatorní delegaci řízení při “generální podjatosti” všech úředních osob bylo nakonec z návrhu zákona vypuštěno.

Jediným ustanovením, které by tak mělo být korektivem do jisté míry účelových námitek generální podjatosti všech zaměstnanců zařazených do úřadu územního samosprávného celku a nepřihlížejících k individuálním osobním poměrům úřední osoby, by se měl stát § 14 odst. 1 správního řádu, podle kterého je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.

Z citované definice je patrné, že nový správní řád ve srovnání s dikcí § 9 odst. 1 stávajícího správního řádu (23) přehodnocuje podmínky podjatosti úřední osoby, neboť zatímco dnes postačuje k vyloučení pouhá pochybnost o nepodjatosti se zřetelem na poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům, nová právní úprava mluví navíc vedle těchto podmínek o “zájmu na výsledku řízení”, který musí být shledán na straně úřední osoby, tedy osoby bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu. K vyloučení pro podjatost již nebude postačovat tak jako dnes pouhý poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům, ale bude třeba vždy ještě prokázat, že úřední osoba má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům konkrétní zájem (pozitivní nebo negativní) na výsledku řízení. Ani taková úřední osoba však nebude tak jako dnes vyloučena “z projednávání a rozhodování věci” (tedy z celého řízení), ale jen “ze všech úkonů správního orgánu v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení (tedy obsah rozhodnutí ve věci) ovlivnit”. Důležité je i to, že k námitce účastníka řízení týkající se podjatosti úřední osoby se nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu námitku neuplatnil, čímž se posiluje koncentrační zásada správního řízení a brání se možným obstrukcím (to, zda námitka mohla či nemohla být uplatněna dříve, musí pochopitelně účastníkovi prokázat správní orgán).

Podle nového správního řádu tak již nebude k vyloučení pro podjatost postačovat paušální a nijak neprokázaná námitka podjatosti všech zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu argumentující jejich poměrem k obci jako účastníkovi řízení, ale bude třeba vždy ještě prokázat zájem dané konkrétní úřední osoby na výsledku řízení. Touto novou úpravou se ostatně koncepce podjatosti vrací ke svému původnímu smyslu, který spočívá v podjatosti konkrétní osoby, nikoliv v podjatosti úřadu. Ostatně již Nejvyšší správní soud v roce 1935 judikoval, že “podjaty mohou být toliko jednotlivé úřední osoby a nikoliv samotný úřad jako celek” (24).

Ustanovení § 14 správního řádu není v rozporu s ustanoveními § 148 zákona o obcích, § 94 odst. 2 zákona o krajích a § 119a zákona o hlavním městě Praze upravujícími “služební” příslušnost úředních osob na jednotlivých stupních řízení obecních a krajských úřadů, resp. Magistrátu hl.m.Prahy. Podle § 14 odst. 2 správního řádu rozhoduje o námitce podjatosti usnesením bezodkladně služebně nadřízený úřední osoby nebo ten, kdo má obdobné postavení. “Služební” nadřízenost úředních osob zařazených v obecních a krajských úřadech, resp. Magistrátu hl.m.Prahy upravují příslušná ustanovení obecního a krajského zřízení, resp. zákona o hl.m.Praze o organizaci a personálním složení obecního a krajského úřadu, resp. Magistrátu hl.m.Prahy ve spojení s příslušnými ustanoveními zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků. V případě, že je námitka podjatosti relevantní, určí služebně nadřízený úřední osoby, která je vyloučena, za ni bezodkladně jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti. Z toho plyne, že pokud by opodstatněná námitka podjatosti směřovala vůči osobě stojící v čele obecního nebo krajského úřadu, tedy nelze-li určit jinou úřední osobu, která není k vyloučenému ve vztahu podřízenosti, bude se postupovat podle ustanovení § 131 odst. 4 o změně místní příslušnosti a nadřízený správní orgán pověří projednáním a rozhodnutím věci správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem správního orgánu, který není z důvodu vyloučení všech úředních osob způsobilý věc projednat a rozhodnout.

Zvláštní postavení územních samosprávných celků ve správním řízení z hlediska ústavní úpravy územní samosprávy

Správní řád musí přihlížet k územní samosprávě nejen z hlediska definice rozsahu své věcné působnosti (viz výše k § 1 odst. 1), ale i z hlediska ústavního postavení územní samosprávy. Pro status územní samosprávy je rozhodující především ustanovení čl.8 Ústavy, podle kterého se zaručuje samospráva územních samosprávných celků a dále čl. 101 odst. 4 Ústavy, podle něhož může stát zasahovat do činnosti (tedy samosprávy) územních samosprávných celků jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen zákonem stanoveným způsobem, jakož i čl. 104 odst. 1, podle něhož lze působnost (zastupitelstev) územních samosprávných celků stanovit jen zákonem. Reflektovat je třeba i příslušná ustanovení Evropské charty místní samosprávy (25), podle níž je místní samospráva právem a schopností místních společenství v mezích daných zákonem na svou odpovědnost a v zájmu místního obyvatelstva upravovat a spravovat podstatnou část věcí veřejných (čl.3 odst. 1), přičemž pravomoci poskytnuté místním společenstvím jsou zpravidla plné a výlučné a jiný orgán, ústřední či regionální, do nich může zasáhnout nebo je omezit jen stanoví-li tak zákon (čl.4 odst. 4).

Správní řád z roku 1967 nemohl z důvodů uvedených výše brát v úvahu ústavněprávní aspekty územní samosprávy a nečinil tak ani po znovuobnovení územní samosprávy v roce 1990, ani po vydání Ústavy ČR v roce 1992, a to až do roku 2000. Teprve v obecním zřízení z roku 2000 se objevilo ustanovení, podle kterého mohou správní orgány při přezkoumání rozhodnutí vydaného orgánem obce ve správním řízení v samostatné působnosti takové rozhodnutí pouze zrušit nebo zrušit a vrátit k novému projednání (§ 147 odst. 2 zákona o obcích). Stejnou zásadu obsahovalo a obsahuje i ve stejném roce vydané krajské zřízení (§ 94 odst. 1 i.f. zákona č.129/2000 Sb., o krajích) a také zákon o hlavním městě Praze (§ 30 odst. 5 zákona č. 131/2000 Sb., o krajích). I rozhodnutí vydávaná ve správním řízení orgány územních samosprávných celků v samostatné působnosti (typicky rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikty podle zákona o obcích) tak až do vydání organizačních zákonů v roce 2000 podléhala obecnému režimu správního řádu a odvolací správní orgán mohl v souladu s § 59 odst. 2 správního řádu prvoinstanční rozhodnutí změnit (tedy nahradit svou vůlí) i z hlediska věcného (nejen právního). Právní teorie dovozovala, že tím je pojmově vyloučena samospráva (a jde tak v těchto věcech o samosprávu fiktivní), neboť odvolací správní orgán (v té době typicky okresní úřad) tím na sebe atrahuje rozhodování příslušející orgánům územní samosprávy v samostatné působnosti (26).

Nový správní řád zásadu omezení zásahu do samostatné působnosti ze strany odvolacího orgánu přejímá, takže podle § 90 odst. 1 písm. c) odvolací správní orgán nemůže v rámci odvolacího řízení svým rozhodnutím změnit rozhodnutí orgánu územního samosprávného celku vydané v samostatné působnosti, což platí i v případě přezkumného řízení (27).

Právního postavení územních samosprávných celků se z hlediska ústavní ochrany samostatné působnosti dále týkají ustanovení upravující změny příslušnosti, a to konkrétně ustanovení § 131 odst. 3 správního řádu vylučující atrakci, resp. delegaci správního řízení na jiný správní orgán, jde-li o správní řízení vedené orgánem územního samosprávného celku v samostatné působnosti. To se promítá i do ustanovení § 80 správního řádu upravujícího pravidla ochrany před nečinností správních orgánů, podle jehož odst. 3 je atrakce a delegace řízení na jiný správní orgán vyloučena vůči orgánům územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti. Na orgány územních samosprávných celků se nevztahují ani ustanovení o řešení sporů o věcnou příslušnost (§ 133 odst. 5 správního řádu). V případě kompetenčních sporů týkajících se územních samosprávných celků se tak bude i nadále postupovat přímo podle § 97 soudního řádu správního, na jehož základě Nejvyšší správní soud rozhoduje kompetenční spory, jejichž stranami jsou správní úřady a orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy, resp. orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy navzájem.

Územní samosprávné celky jako účastníci řízení, resp. dotčené orgány

Územních samosprávných celků se dále významným způsobem dotýkají ustanovení o účastnících řízení, resp. ustanovení o dotčených orgánech. Okruh účastníků řízení vymezuje správní řád v § 27 odst. 1, 2 a 3, přičemž územní samosprávný celek jakožto veřejnoprávní korporace (právnická osoba veřejného práva) se může stát účastníkem řízení ve všech uvedených případech. Účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 se územní samosprávný celek stane jako žadatel, tedy osoba, na jejíž návrh se zahajuje řízení o žádosti (viz § 44 a 45 správního řádu) nebo jako dotčená osoba (tedy osoba, jíž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká), které má rozhodnutí vedené z moci úřední (§ 46 správního řádu) založit, změnit nebo zrušit právo nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají nebo nemají. Územní samosprávný celek se jako právnická osoba může stát dále účastníkem řízení podle § 27 odst. 2, tedy jako osoba, která může být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právech nebo povinnostech a to za předpokladu, že by územní samosprávný celek mohl být rozhodnutím vydaným ve správním řízení přímo dotčen ve svých právech nebo povinnostech, které jako právnická osoba má (např. ve svém právu vlastnickém).

Konečně může být územní samosprávný celek účastníkem řízení jako osoba, o které to stanoví zvláštní zákon, jak to předpokládá obecně § 27 odst. 3 správního řádu. Příkladem takového zvláštního zákona je § 34 odst. 3 stavebního zákona, podle něhož je obec účastníkem každého územního řízení, dále § 7 odst. 1 písm. a) zákona č.76/2002 Sb., o integrované prevenci, podle kterého je obec, na jejímž území zařízení je nebo má být umístěno, účastníkem správního řízení o vydání integrovaného povolení, § 115 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, podle něhož je účastníkem vodoprávního řízení též obec, v jejímž územním obvodu může dojít rozhodnutím vodoprávního úřadu k ovlivnění vodních poměrů nebo životního prostředí, pokud vodní zákon nestanoví jinak nebo § 4a odst. 2 zákona č.62/1988 Sb., o geologických pracích, podle kterého je účastníkem řízení o stanovení průzkumného území též obec, na jejímž území je návrh průzkumného území nebo jeho část situována.

Pokud by se územní samosprávný celek ani do jedné z uvedených kategorií nevešel, správní řízení by se však týkalo práva územního samosprávného celku na samosprávu, měl by územní samosprávný celek postavení dotčeného orgánu podle § 136 odst. 2 správního řádu (28). Toto ustanovení zakládající alespoň základní procesní práva územních samosprávných celků pro případ, že nebudou mít status účastníků řízení, reaguje na soudní judikaturu, když např. Vrchní soud v Praze v roce 1997 judikoval, že obec je v územním řízení podle § 34 odst. 2 stavebního zákona (29), a to i přihlédnutím k ustanovení § 14 odst. 2 obecního zřízení (z roku 1990 – pozn.aut.), pouhým zájemníkem (interesantem), nikoli osobou v právech dotčenou, přičemž může být sice dotčena ve svých zájmech, avšak zájmům, byť i právem chráněným, nelze podle platné právní úpravy poskytnout na soudě ochranu ke správní žalobě.

Veřejnoprávní smlouvy

Z hlediska územních samosprávných celků mají v novém správním řádu značný význam rovněž ustanovení upravující tzv.veřejnoprávní smlouvy, zejména pak veřejnoprávní smlouvy koordinační, tedy smlouvy uzavírané mezi vykonavateli veřejné správy (§ 159 a násl.). Jde tu především o vazbu dotčených ustanovení nového správního řádu na veřejnoprávní smlouvy o výkonu přenesené působnosti podle zákona o obcích. Původně se předpokládalo, že by správní řád, který byl Poslanecké sněmovně poprvé předložen na podzim roku 2001, nabyl účinnosti současně s velkou novelou obecního zřízení (publikována jako zákon č. 313/2002 Sb.) předloženou ve stejné době v souvislosti s druhou etapou reformy veřejné správy a zánikem okresních úřadů. Návrh správního řádu však nebyl v první polovině roku 2002 Poslaneckou sněmovnou spolu s dalšími návrhy zákonů rámujícími druhou etapu reformy veřejné správy přijat a bylo proto nutné na poslední chvíli doplnit do novely zákona o obcích alespoň ta nejzákladnější ustanovení o veřejnoprávních smlouvách, která by umožnila jejich uzavírání zejména mezi obcemi s rozšířenou působností, když se nemohla naplnit původní představa, podle níž by se při uzavírání těchto smluv postupovalo již podle nového správního řádu.

Výsledkem tohoto dočasného řešení obsaženého v pozměňovacím návrhu Senátu k novele obecního zřízení se stala ustanovení § 66c až § 66e zařazená do zákona o obcích zákonem č. 313/2002 Sb. s účinností od 1.7.2002. Hned od počátku však bylo jasné, že tato právní úprava, doplňovaná do novely obecního zřízení až na poslední chvíli během projednávání v Senátu, vykazuje jisté právní deficity, a to zejména pokud jde o úplnou absenci ustanovení o řešení sporů z veřejnoprávních smluv (obecní zřízení sice dnes stanoví, že tyto spory rozhoduje správní orgán příslušný k udělení souhlasu s uzavřením veřejnoprávní smlouvy, stávající správní řád však neobsahuje žádná ustanovení o sporném řízení a procesní úprava tak zcela chybí), absenci ustanovení o řešení právních důsledků zrušení veřejnoprávní smlouvy z důvodu jejího rozporu s právními předpisy pro právní vztahy vzniklé na jejím základě, resp. obecnějších ustanovení o obsahu a účelu veřejnoprávních smluv, jejichž předmětem je delegace výkonu veřejné správy (30).

Z uvedených důvodů dojde proto s účinností od 1.1.2006 na základě čl. I zákona č.501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu, k vypuštění § 66d a § 66e, resp. k nahrazení § 66c zákona o obcích zcela novým textem, kde je stanoveno, že nestanoví-li zákon o obcích výslovně jinak, použijí se pro veřejnoprávní smlouvy (o výkonu přenesené působnosti) ustanovení správního řádu, tedy ustanovení § 159 a násl. zákona č.500/2004 Sb. Tato změna právní úpravy se dotkne i veřejnoprávních smluv uzavřených podle dosavadní právní úpravy, neboť přechodné ustanovení § 182 odst. 2 nového správního řádu stanoví, že se jeho ustanoveními řídí i veřejnoprávní smlouvy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, přičemž vznik těchto smluv, jakož i nároky z nich vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se však posuzují podle dosavadních právních předpisů (31).

Pro uzavírání koordinačních veřejnoprávních smluv mezi územními samosprávnými celky jsou zvláště důležitá ustanovení § 160 odst. 5 a 6. Podle § 160 odst. 5 mohou územní samosprávné celky (resp. všechny další subjekty veřejné správy uvedené v § 160 odst. 1) uzavírat veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, jen stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu, který posuzuje veřejnoprávní smlouvu a její obsah z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Takovým zákonným (hmotněprávním) základem pro uzavírání smluv v oblasti přenesené působnosti zůstanou i nadále ustanovení § 63 a 66a zákona o obcích, která jsou novým správním řádem i k němu připojeným “změnovým zákonem” nedotčena.

Podle § 160 odst. 6 mohou územní samosprávné celky uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci, jen stanoví-li tak zvláštní zákon (32). Zákonem, který dnes předpokládá možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejímž předmětem je plnění úkolů územních samosprávných celků vyplývajících z jejich samostatné působnosti při výkonu veřejné moci, je zákon č.553/1991 Sb., o obecní policii, konkrétně jeho § 3a umožňující uzavřít veřejnoprávní smlouvu o spolupráci obcí v oblasti výkonu působnosti obecní policie, zejména pak v oblasti zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku, který je součástí samostatné působnosti obce. Platí tedy, že pro uzavírání veřejnoprávních smluv, jejichž předmětem má být přenesená působnost nebo ta samostatná působnost, na jejíž výkon se vztahuje správní řád, může podle nového správního řádu mezi územními samosprávnými celky dojít jen na základě výslovného zákonného zmocnění.

Příslušnost orgánu obce k úkonům ve správním řízení

Dalším důležitým ustanovením, které je nutné v souvislosti se vztahem správního řádu k územním samosprávným celkům zmínit, je ustanovení § 130 odst.1, které říká, že stanoví-li zákon, že řízení provádí územní samosprávný celek, aniž by určoval, který jeho orgán je k úkonům příslušný, je tímto orgánem v případě kraje krajský úřad a v případě obce obecní úřad. Toto ustanovení má vyřešit ty případy, kdy některé zákony dávají územním samosprávným celkům působnost autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob (tedy vést správní řízení), současně však není stanoveno, který konkrétní orgán územního samosprávného celku je k vedení takového řízení příslušný. Nutno současně poznamenat, že se jedná spíše o případy samostatné nežli přenesené působnosti. V případě přenesené působnosti upravují příslušnost orgánu obce nebo kraje příslušná ustanovení obecního a krajského zřízení, resp. zákona o hlavním městě Praze, v nichž je řečeno, že obecní a krajský úřad, resp. Magistrát hlavního města Prahy vykonává přenesenou působnost s výjimkou věcí, které patří do působnosti jiného orgánu obce, resp. kraje (33).

Složitější je to však v případech, kdy je územnímu samosprávnému celku svěřeno rozhodování o právech a povinnostech v oblasti samostatné působnosti. Tato otázka je řešena v případě zákona o krajích, kde je v § 94 odst. 1 stanoveno, že je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, je k řízení příslušný krajský úřad a na jeho rozhodování se vztahuje správní řád, pokud zákon nestanoví jinak. V případě zákona o obcích však takové obecné ustanovení chybí a příslušnost obecního úřadu k autoritativnímu rozhodování o právech a povinnostech v oblasti samostatné působnosti vyplývá v podstatě jen derivativně z ustanovení § 102 odst. 2 písm. k) zákona o obcích, podle kterého závisí jen na rozhodnutí rady obce, zda svěří nebo nesvěří tuto působnost zcela nebo zčásti obecnímu úřadu, přičemž jde navíc jen o rozhodování o ukládání pokut za správní delikty podle § 58 obecního zřízení, nikoliv v jiných záležitostech. V ostatních případech, kdy zákon svěřuje obci v samostatné působnosti autoritativní rozhodování o právech a povinnostech (34), je třeba při neexistenci jiné právní úpravy dovozovat pro tyto případy obecnou působnost obecní rady, a to na základě § 102 odst.3 zákona o obcích, podle něhož rada obce zabezpečuje rozhodování ostatních (ve vztahu k odst.2 – pozn.aut.) záležitostí patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo obce nevyhradilo. Z formulace “zabezpečuje rozhodování”, jakož i ze znění druhé věty § 102 odst.3 se pak dovozuje, že tyto “další záležitosti samostatné působnosti” může rada obce svěřit obecnímu úřadu nebo starostovi, opět však záleží na jejím rozhodnutí zda a případně v jakém rozsahu tak učiní.

Právě na případy, kdy zákon svěří rozhodování ve správním řízení v samostatné nebo přenesené působnosti územnímu samosprávnému celku, aniž by (tento nebo jiný zákon) zároveň určoval, který orgán územního samosprávného celku je k takovému řízení příslušný, se bude vztahovat § 130 odst. 1 správního řádu, na jehož základě bude k takovému řízení příslušný obecní, resp. krajský úřad. Toto ustanovení je tak do jisté míry nepřímou novelou obecního, resp. krajského zřízení, vylučuje však napříště pochybnosti o příslušnosti konkrétního orgánu obce, resp. pohyb kompetencí mezi obecní radou a obecním úřadem, jakož i případné spory mezi orgány obce o to, kdo je vlastně k vedení takového řízení v konkrétním případě kompetentní.

Příslušnost orgánů územní samosprávy k výkonu rozhodnutí

Poslední skupinou ustanovení, která v souvislosti s postavením územních samosprávných celků zmíníme, jsou ustanovení upravující příslušnost orgánů obcí a krajů k provádění výkonu rozhodnutí (exekuce). Exekuci upravuje hlava XI správního řádu, kde se v § 103 odst 1 stanoví, že podle ustanovení této hlavy se postupuje, pokud ten, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění, tuto povinnost v určené lhůtě dobrovolně nesplní, přičemž exekučním titulem je vykonatelné rozhodnutí podle § 74 nebo vykonatelný smír podle § 141 odst. 8. Exekuční titul u exekučního správního orgánu uplatňuje správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo který schválil smír, nebo osoba oprávněná z exekučního titulu. Zákon dále výslovně stanoví, že jak správní orgán, tak osoba oprávněná z exekučního titulu mohou o provedení exekuce požádat též soud (ten bude postupovat podle příslušných ustanovení občanského soudního řádu) nebo soudního exekutora (ten by postupoval podle zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád)). Obecně se tedy tak jako podle dosavadní úpravy rozlišuje exekuce na peněžitá a exekuce na nepeněžitá plnění.

Exekuci na peněžitá plnění upravuje ustanovení § 106, které však pokud jde o procesní úpravu toliko odkazuje na postup podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (35). Exekučním správním orgánem, který na žádost správního orgánu, který v prvním stupni vydal rozhodnutí nebo schválil smír nebo osoby oprávněné z exekučního titulu provádí exekuci na peněžité plnění, je obecný správce daně místně příslušný podle zvláštního zákona. Zákon však může stanovit, že exekučním správním orgánem je sám správní orgán, který v prvním stupni vydal rozhodnutí nebo schválil smír.

Správní řád nestanoví, který orgán veřejné správy je “obecným správcem daně” a vychází v tomto případě z předpisů finančního práva. Obecným správcem daně se podle § 1 odst. 1, resp. § 6 odst. 1 zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech nyní rozumí finanční úřad. Podle § 1 odst. 1 písm. e) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech územní finanční orgány vybírají a vymáhají finanční orgány odvody, poplatky, úhrady, úplaty, pokuty a penále, včetně nákladů řízení, které jsou uloženy jinými orgány státní správy a které jsou příjmem státního rozpočtu České republiky, rozpočtů územních samosprávných celků a státních fondů České republiky, s výjimkou pokut ukládaných kraji. Tuto působnost vykonávají “nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak”. V § 6 odst. 1 zákona č. 531/1990 Sb. se tato působnost svěřuje finančním úřadům.

Podle § 5 odst. 4 písm. m) zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky však platí, že placení peněžitých plnění podle § 2 písm. d) tohoto zákona zajišťuje celní úřad, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Podle § 2 písm. d) se pro účely tohoto zákona placením peněžitých plnění rozumí vybírání a vymáhání peněžitých plnění, která vznikla bez vydání správního aktu ze zákona, nebo která byla uložena jinými správními úřady v řízení podle správního řádu, a která jsou příjmem státního rozpočtu, státních fondů nebo rozpočtů územních samosprávných celků. Ustanovení § 5 odst. 4 písm. m) zákona č. 185/2004 Sb. nabývá účinnosti dnem 1.1.2006 (zákon o Celní správě jinak nabyl jako celek účinnosti dnem vstupu smlouvy o přistoupení ČR k EU).

V současné době je v Poslanecké sněmovně projednáván vládní návrh novely zákona č. 531/1990 Sb. (sněmovní tisk č.823), který má nabýt účinnosti rovněž k 1.1.2006 a předpokládá, že finanční orgány již nebudou vybírat a vymáhat odvody, poplatky, úhrady, úplaty, pokuty a penále, a náklady řízení, které jsou uloženy jinými orgány státní správy a které jsou příjmem státního rozpočtu České republiky, rozpočtů územních samosprávných celků a státních fondů České republiky, takže účinností od 1.1.2006, tedy ode dne účinnosti nového správního řádu, bude obecným správcem daně celní úřad.

Obecní úřad nebo krajský úřad je podle § 106 odst. 2 správního řádu exekučním správním orgánem příslušným k výkonu rozhodnutí na peněžité plnění tehdy, je-li současně on sám správním orgánem, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo schválil smír nebo vydal-li rozhodnutí v prvním stupni nebo schválil-li smír jiný orgán územního samosprávného celku (např. komise pro projednávání přestupků). Toto ustanovení však dále říká, že na žádost obecního (nikoliv tedy též krajského) úřadu provede (tedy “je povinen provést”) exekuci obecný správce daně (tedy finanční úřad) místně příslušný podle zvláštního zákona. V tomto směru jde tedy ustanovení § 106 odst. 2 věta druhá v případě exekucí na peněžitá plnění nad rámec stávající právní úpravy, podle níž platilo, že orgány obce, resp. orgány kraje samy vykonávají správní rozhodnutí jimi vydaná, pokud není podán návrh na soudní výkon rozhodnutí (36).

Pokud jde o exekuce na nepeněžitá plnění, obsahuje správní řád nejen úpravu věcné příslušnosti správních orgánů k výkonu rozhodnutí a smírů ukládajících nepeněžitá plnění, ale i procesní úpravu postupu exekučních správních orgánů. Podle § 107 odst. 1 správního řádu je exekučním správním orgánem příslušným k exekuci na nepeněžitá plnění správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo schválil smír, je-li orgánem moci výkonné (tedy správním úřadem, resp. dřívější terminologií orgánem státní správy – obecně tedy orgánem státu). Obecní úřad nebo krajský úřad je exekučním správním orgánem v případě exekuce na nepeněžité plnění za podmínky, že je současně správním orgánem, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo schválil smír nebo je-li takovým správním orgánem jiný orgán územního samosprávného celku (např. komise rady obce pověřená starostou výkonem přenesené působnosti v určitém rozsahu).

Pro obecní úřady obcí s rozšířenou působností je velmi důležité ustanovení § 107 odst. 2 správního řádu, podle kterého exekuci na nepeněžité plnění provede na žádost jiného správního orgánu, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo schválil smír obecní úřad obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu má tento “jiný správní orgán” sídlo. “Jiným správním orgánem” se myslí takový správní orgán, který sám nemůže být podle zákona exekučním úřadem, nemůže se proto jednat ani o orgány moci výkonné (státní orgány) ani o jiné obecní, resp. krajské úřady, byť by měly sídlo ve správním obvodu obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Účelem ustanovení § 107 odst. 2 je stanovit obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností “zbytkovou” (nikoliv obecnou) působnost v oblasti výkonu rozhodnutí na nepeněžitá plnění. Správní řád sice v § 107 odst. 2 výslovně nestanoví, že by výkon těchto rozhodnutí, tedy rozhodnutí, která nevydal sám obecní úřad obce s rozšířenou působností, byl výkonem přenesené působnosti, že tomu tak je, je třeba nicméně dovodit z obsahu pojmu “samostatná působnost” podle obecního zřízení (v daném případě nejde o správu vlastních záležitostí územního společenství, ale o výkon delegované moci, resp. delegovaných úkolů), jakož i ze skutečnosti, že výkon této působnosti je svěřen toliko obecním úřadům obcí s rozšířenou působností. Pokud by však mělo jít o výkon samostatné působnosti, musela by být taková působnost svěřena všem obcím a nejen některým, neboť stávající systém územní samosprávy vychází u principu rovnosti samostatné působnosti mezi jednotlivými územními samosprávnými celky.

Poznámky:

  1. Příspěvek byl publikován v časopise Správní právo č. 1/2005 a vychází zde na základě laskavého svolení jeho redakce s ohledem na závažnost a aktuálnost tématu.

  2. Účelem příspěvku není a nemůže být popsat veškeré nové instituty, které nový správní řád oproti stávající úpravě přináší, jde však o to zaměřit se na systémové, resp. nejdůležitější změny, které z hlediska postavení a (samostatné a přenesené) působnosti územních samosprávných celků nová kodifikace správního procesu přináší.

  3. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů.

  4. Stojí za pozornost, že zákon č.129/2000 Sb., krajích (krajské zřízení) obdobné ustanovení vztahující správní řád na rozhodování orgánů kraje v oblasti přenesené působnosti na rozdíl od zákona o obcích neobsahoval a ani dnes neobsahuje, praxe však i bez něj postupuje tak, jako kdyby v zákoně obsaženo bylo (jiný výklad a postup by ostatně s ohledem na čl.2 odst. 3 Ústavy ani nebyl možný).

  5. K němu došlo zejména ústavním zákonem č. 294/1990 Sb., kterým byla zcela novým textem pojednávajícím o ústavních základech místní samosprávy nahrazena sedmá hlava tehdejší Ústavy z roku 1960 pojednávající do té doby o národních výborech, a na jeho základě vydaným zákonem č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení).

  6. To samé platilo pro samosprávu zájmovou, resp. profesní (zejm. profesní komory).

  7. Dnes z původního výčtu zbyly v podstatě jen ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy, resp. jiné orgány státní správy – dnes bychom v souladu s čl.79 odst.1 Ústavy řekli “správní úřady”.

  8. Srov. V.Vopálka, V.Šimůnková, M.Šolín: Správní řád-komentář, 2.vydání, C.H.Beck, Praha 2003, s.7

  9. Tomu, že správní řád pocházející z roku 1967 počítal jen s rozhodováním v oblasti státní správy a nezmiňoval se vůbec o územní samosprávě, se s ohledem na tehdejší systém územní veřejné správy nelze divit. Národní výbory působící v krajích, okresech a obcích byly tehdejší Ústavou (čl.86 odst. 1 ústavního zákona č. 100/1960 Sb.) definovány jako orgány státní moci a správy, na což navazoval zákon č. 69/1967 Sb., o národních výborech, který v § 5 stanovil, že národním výborům přísluší výkon státní správy v jejich územních obvodech, přičemž jiným územním orgánům nebo organizacím může být výkon státní správy svěřen jen zákonem. Tehdejší systém územní veřejné správy tak explicitně počítal jen se státní správou. Územní samospráva v právním smyslu zanikla se vznikem soustavy národních výborů v období 1944-1948, na čemž nic nezměnilo a změnit nemohlo ani ustanovení § 38 zákona č.69/1967 Sb. pojednávající o tzv. samostatné působnosti národních výborů.

  10. Ustanovení § 64 písm. a) zákona o obcích z roku 1990 rozšiřující tímto způsobem působnost správního řádu na rozhodování některých věcí v oblasti samostatné působnosti obcí se tak stalo další z řady nepřímých novel tohoto zákona, jež ve svém souhrnu zcela zásadním způsobem modifikují jeho věcný rozsah a zpochybňují tak často opakovanou tezi, podle níž je nová úprava správního řízení nesrovnatelně složitější a rozsáhlejší než zákon z roku 1967.

  11. Srov. § 147 odst. 1 písm. a) zákona č.128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), § 94 odst. 1 zákona č.129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) a § 119 odst. 1 písm. a) zákona č.131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

  12. Již důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona uváděla, že se tímto zákonem “upravuje postup správních orgánů při výkonu veřejné správy, čímž je myšlena veškerá veřejnoprávní činnost správních orgánů směřující navenek, která není upravena jiným právním předpisem”.

  13. Podle judikatury Ústavního soudu se veřejnou mocí rozumí taková moc, která “autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně”, přičemž “subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu” (srov. usnesení II. ÚS 75/93, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 2, s. 201).

  14. Srov. zejm. § 2 odst. 2 občanského zákoníku, podle kterého mají účastníci občanskoprávních vztahů rovné postavení a § 18 odst. 2 písm. c) občanského zákoníku, který za právnické osoby jako účastníky občanskoprávních vztahů označuje jednotky územní samosprávy.

  15. V § 9 je definováno, co je to správní řízení – podle tohoto ustanovení je to postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.

  16. Viz výše citovaná ustanovení zákonů o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze.

  17. Příkladem samostatné komplexní procesní úpravy je v případě přenesené působnosti územních samosprávných celků zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (srov. § 99 tohoto zákona), příkladem speciální úpravy např. zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (srov. § 140 tohoto zákona).

  18. Taková úprava výkonu vrchnostenské veřejné správy by byla v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny, jak to vyplývá z nálezu Ústavního soudu publikovaného pod č. 3/1997 Sb., kde Ústavní soud konstatoval, že prosté vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení zakládá absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování státní moci a je vzhledem k nedostatku jiné právní úpravy v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2 Listiny a že vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.

  19. Obecným základem tohoto modelu je ustanovení čl.105 Ústavy ČR, podle něhož lze orgánům (územní) samosprávy svěřit výkon státní správy tehdy, stanoví-li tak zákon. Historické kořeny spojeného modelu veřejné správy sahají až k prvnímu obecnímu zřízení z roku 1849, které poprvé stanovilo, že obce vykonávají samostatnou a přenesenou působnost. Tento model se na základě zákona č. 126/1920 Sb., o zřízení župních a okresních úřadů v republice Československé, resp. zákona č. 125/1927 Sb., o organisaci politické správy uplatňoval během první republiky i na úrovni okresů, resp. zemí.

  20. Srov. § 112 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

  21. Je nicméně třeba poznamenat, že Nejvyšší správní soud se v obdobném případě k takové argumentaci nepřipojil a odmítl zrušit rozhodnutí orgánu obce jen proto, že žadatelem a účastníkem správního řízení byla sama obec, jejíž zaměstnanci pak správní řízení vedli (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 21/2004-67).

  22. Nález Ústavního soudu č. 53/2003 Sb., ve věci návrhu na zrušení bodů 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 čl. CXVII zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.

  23. Podle tohoto ustanovení je pracovník správního orgánu vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti.

  24. Srov. Boh 11694/35 (10706/35).

  25. Sdělení Ministerstva zahraničí č.181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy.

  26. M.Kopecký: Právní postavení obcí, Praha 1998, s. 229 a násl.

  27. Tento institut nahradil dnešní přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení.

  28. Dotčený orgán není účastníkem řízení, má však některá významná procesní práva, jako např. právo nahlížet do spisu a právo obdržet kopii materiálů tvořících součást spisu, jsou-li pro výkon jejich působnosti podstatné nebo právo podat podnět k zahájení přezkumného řízení.

  29. Toto ustanovení v té době stanovilo, že účastníkem územního řízení o umístění stavby a o využití území je též obec, pokud obecní úřad není stavebním úřadem, přičemž v územním řízení hájí důležité místní zájmy.

  30. Srov. J.Vedral: Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích, Správní právo č. 2-3/2003, s. 73 a násl.

  31. Jde o promítnutí klasického principu nepravé retroaktivity, který je znám z předpisů soukromého práva, jimiž se ustanovení o veřejnoprávních smlouvách též inspirovala (srov.J.Boguszak, J.Čapek, A.Gerloch: Teorie práva, Praha 2001, s. 86).

  32. K definici pojmu “veřejná moc” viz výše; toto ustanovení navazuje na definici věcné působnosti správního řádu podle § 1, které vychází z toho, že se správní řád vztahuje na samostatnou působnost územních samosprávných celků jen jde-li současně o výkon veřejné moci.

  33. Srov. § 109 odst. 3 písm. b) zákona č.128/2000 Sb., o obcích, § 67 odst. 1 zákona č.129/2000 Sb., zákona o krajích a § 81 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.

  34. Např. § 15 odst.1, § 32 odst.1, § 37 odst.1 zákona č.114/1998 Sb., o působnosti orgánů České socialistické republiky v sociálním zabezpečení.

  35. Viz § 106 odst. 3 správního řádu, podle něhož se pro exekuci, vybírání a evidenci peněžitých plnění uplatní postup pro správu daní.

  36. Srov. § 149 zákona o obcích, § 149 odst. 3 zákona o krajích a § 119 odst. 2 zákona o hlavním městě Praze.

Další informace [nápis]
Číslo 19/2005
Časopis Veřejná správa č. 19/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail