Konzultace |
Funkce starosty má u nás dlouhou tradici. Pohlédneme-li do právního řádu – a to i mimo sektor úpravy obecního zřízení - který byl platný a účinný na našem historickém území, zjistíme, že institut starosty je tu hojně zastoupen, např. v císařském patentu č. 208/1854 ř.z. se v § 270 praví, že k odhadu a dražbě movitých věcí může býti použito též obecních starostů či takřka neuvěřitelných osmdesát let účinný (1) zákon č. 117/1884 ř.z., o opatřeních o neškodném svádění horských vod, kde se ukládá obecním starostům poskytovat náležitou pomoc lesním technikům při svádění horské vody. Možná i díky načrtnuté dlouholeté tradici je v široké veřejnosti starosta mylně pokládán za nejvyšší orgán obce (2), s tímto chápáním se ale není možné při znalosti českého pozitivního práva ztotožnit. P. Průcha funkci starosty mimo jiné definuje jako orgán obce, který reprezentuje obec navenek a plní další úkoly stanovené zákonem o obcích. Úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, může starosta provést jen po jejich předchozím schválení, jinak jsou tyto úkony od počátku neplatné (3). Z. Koudelka navíc upozorňuje, že pokud starosta učiní úkon bez schválení příslušného orgánu, vystavuje se nebezpečí trestněprávní i občanskoprávní odpovědnosti (4). Vše, co je pro starostu nebezpečím, je pro zbytek obecní entity naopak právním bezpečím ve smyslu dodržování zákonnosti v obci. To znamená, že každý municipální orgán by měl konat pouze to, co mu zákon dovoluje. S. Kadečka taktéž v popisu tohoto orgánu zdůrazňuje, že starosta zastupuje obec navenek (5) a rovněž jej správně charakterizuje umírněným “civilním” (6) způsobem. Podobným střídmým způsobem definuje zmíněný orgán i D. Hendrych (7). V této souvislosti považuji za vhodné citovat S. Kadečku, který v odborném tisku prezentoval s výše uvedeným zcela korelující názor, který patrně mnohé starosty asi nepotěšil, avšak je naprosto výstižný: Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností (8).
Starosta obce je volen zastupitelstvem obce z řad členů zastupitelstva a je zastupitelstvu odpovědný. Na rozdíl od ostatních členů zastupitelstva však musí mít státní občanství České republiky. Od 1. 1. 2003 starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu tajemníka obecního úřadu – děje se tak v souladu se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících samosprávných celků. Starosta rovněž stanoví jeho plat, a to podle lex specialis, kterým je zde zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a některých dalších organizacích a nařízení vlády č. 253/1992 Sb., o platových poměrech zaměstnanců orgánů státní správy, některých dalších orgánů a obcí, ve znění pozdějších předpisů. Bez souhlasu ředitele krajského úřadu je celé jmenování a odvolání tajemníka obecního úřadu neplatné.
Nestanoví-li zastupitelstvo jinak, starosta odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok – tedy audit provedený ve smyslu ustanovení § 42 zákona č. 128/2000 Sb. Obce jsou pro potřeby auditu rozděleny do skupin obcí do 5000 obyvatel a větších (9). Náklady na přezkoumání hospodaření obce auditorem uhradí obec ze svých rozpočtů.
Starosta má legální povinnost plnit úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, to znamená, že uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních platových předpisů. Ne každá obec (respektive její obecní úřad) má svého tajemníka, není-li v obci tajemník obecního úřadu, nenahrazuje jej automaticky starosta - např. vedoucí odboru ex lege jmenuje, odvolává a stanoví jim plat starosta - pouze v situaci, není-li v obci zřízena rada obce.
Po projednání s ředitelem krajského úřadu může starosta svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech, obligatorní povinnost zmíněného projednání je součástí právního řádu od 1. 1. 2003 a parciálně zde posiluje vazbu mezi obcí a krajem. Zároveň může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Svou roli sehrává také při realizaci výkonu práva na informace fyzických a právnických osob ve vztahu k obci, odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu, rozhoduje o záležitostech v samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce a plní úkoly stanovené zákonem č. 128/2000 Sb. a dalšími zvláštními zákony.
Plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči voleným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu. Starosta svolává a zpravidla řídí zasedání zastupitelstva obce a rady obce, podepisuje spolu s ověřovateli zápis z jednání zastupitelstva obce a zápis z jednání rady obce. Není tedy pravda, že by zasedání zastupitelstva mohl řídit pouze starosta, ale je zde dán prostor pro “jisté politické manévry”, byť řízení schůze má spíše prestižní – symbolickou funkci. Když je starosta odvolán nebo se své funkce vzdal a není-li současně zvolen nový starosta, vykonává jeho pravomoc až do zvolení starosty místostarosta, kterého určilo zastupitelstvo obce (§ 104 odst.1). Neurčilo-li zastupitelstvo obce místostarostu k zastupování starosty nebo byl-li tento místostarosta z funkce odvolán nebo se funkce vzdal současně se starostou, pověří zastupitelstvo obce výkonem pravomoci starosty některého z členů zastupitelstva obce.
Starostu zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci (§ 73 odst. 3 a § 79 odst. 1).
Starosta spolu s místostarostou podepisuje právní předpisy obce. Do 31. 12. 2002 mohl místostarostu zastoupit jiný radní, to dnes již možné není. Zajímavá právní situace nastává v případě, když je právní předpis obce špatně signován. Je takový právní předpis obce platný či nikoliv? K tomu může dojít – a podle judikatury Ústavního soudu ČR i došlo (10). Kdyby byl takovýto obecní právní předpis automaticky neplatný, nastala by kuriózní situace, že by jeden kverulující starosta či místostarosta (11) mohl zablokovat celou obecní normotvorbu. Tedy jeden místostarosta by získal v tomto ohledu vyšší moc než celá rada či zastupitelstvo. Souhlasím s názorem Z. Koudelky, že i nesprávně podepsaný právní předpis má předpoklad správnosti, a tedy se považuje za platný až do okamžiku jeho zrušení (12). Jak stojí v Nálezu pléna Ústavního soudu ČR: Nedostatky v podpisech obecně závazné vyhlášky, byla-li tato jinak v souladu se zákonem přijata a publikována, platnost vyhlášky nijak neovlivňují (13). V souladu s jinými autory (S. Kadečka, Z. Koudelka)(14) zastávám názor, že podpis starosty či místostarosty pod právním předpisem obce má spíše symbolický význam. Jelikož je tento článek věnován starostovi, tak zde musím zdůraznit, že starosta nemá právo obecního legislativního veta, kdyby šlo o místostarostu, byl bych nucen konstatovat totéž.
Mezi další oprávnění starosty patří právo pozastavit výkon usnesení rady obce, má-li za to, že je nesprávné. Věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání zastupitelstva obce (§ 84 odst. 5).
Další úlohu je starosta povinen plnit ve vztahu ke krajskému úřadu. Na návrh ředitele krajského úřadu (15) je starosta povinen zaslat krajskému úřadu usnesení, rozhodnutí a jiná opatření orgánů obce, jestliže o to zmíněný požádá. Analogicky tato povinnost existuje i vůči Ministerstvu vnitra. V případech stanovených zvláštními zákony zřizuje starosta pro výkon přenesené působnosti zvláštní orgány obce, jmenuje a odvolává jejich členy. V případech stanovených zvláštními zákony vykonává zvláštní orgán obce s rozšířenou působností státní správu pro správní obvod obce s rozšířenou působností. Dříve – do účinnosti zákona č. 128/2000 Sb. - tato kompetence příslušela radě obce, jde tu tedy o posílení pozice starosty. Příkladem takovéhoto orgánu může být např. přestupková komise podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích.
V čele zvláštního orgánu obce může být jen osoba, která, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, prokázala zvláštní odbornou způsobilost v oblasti přenesené působnosti, pro jejíž výkon byl zvláštní orgán zřízen. Pro prokázání zvláštní odborné způsobilosti osoby stojící v čele zvláštního orgánu obce platí obdobné ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících toto prokázání pro úředníky územních samosprávných celků. Existuje však legální výjimka a to v případě, kdy v čele zvláštního orgánu obce stojí na základě ustanovení zvláštního zákona starosta.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 6/2005.
Poznámky:
Tento právní předpis byl účinný od 1.7.1884 do 1.1.1961, kdy byl zrušen č. 166/1961 Sb., tzn., že byl přijat před rakousko-uherským vyrovnáním a zrušen až za socialistického Československa.
Zmíněná představa bývá žel posilována per nefas i ze strany médií, i když objektivně musíme uznat, že v posledním čase nastává jisté zlepšení.
Cit. Průcha, P.: Správní právo – obecná část, PF MU, Brno 2003, str.133.
Srov. Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou, Linde, Praha 2003, str.67.
Srov. Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, str.140
Tímto adjektivem autor nemá samozřejmě na mysli civilní ve smyslu občansko-právním, ale posílení antimajestátní povahy tohoto institutu
Srov. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část, Praha 2001, str. 286
Kadečka, S.: Dvě novely zákona o obcích, Moderní obec 12/2001, Economia, Praha 2001
Z. č.128/2000 Sb. stanoví, že obec, která má alespoň 5000 obyvatel, dá přezkoumat auditorem hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok. Obec, která má méně než 5000 obyvatel, dá přezkoumat hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok krajským úřadem nebo auditorem. Hospodaření obce přezkoumává krajský úřad v přenesené působnosti. Svou roli zde sehrává i orgán státní správy finanční úřad. Obec, která dala přezkoumat hospodaření obce auditorem, oznámí neprodleně tuto skutečnost finančnímu úřadu. Rozhodující pro stanovení počtu obyvatel v obci, pro potřeby přezkoumání hospodaření obce, je počet obyvatel obce k 1. lednu roku, za který se provádí přezkoumání hospodaření obce. V územně členěných statutárních městech přezkoumává hospodaření městského obvodu nebo městské části magistrát tohoto města. Magistrát přezkoumává hospodaření městského obvodu nebo městské části v přenesené působnosti.
Ústavní soud již upozornil na špatně podepsané právní předpisy obcí – obecně závazné vyhlášky, které byly podepsány pouze jedním z povinných signatářů, avšak tyto byly či nebyly zrušeny z jiných relevantních důvodů.
Relevantní především v obcích s jedním místostarostou, při vyšším počtu by blokační místostarosta mohl být nahrazen jiným místostarostou.
Cit Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou, Linde, Praha 2003, str.68.
Blíže nález pléna Ústavního soudu ze dne 19.11.2003, sp.zn.Pl.ÚS 1/96 in ÚS Sbírka nálezů a usnesení – svazek 6, C.H. Beck, Praha 1997, str. 369-376.
Srov. Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, C.H.Beck, Praha 2003, str. 154 nebo Koudelka, Z.: Průvodce územní samosprávou, Linde, Praha 2003, str. 69; stejné stanovisko zastával tento autor i ve své předešlé publikaci Obecně závazné vyhlášky, Linde, Praha 2000.
Tedy pouze ředitele, nikoliv řadového úředníka krajského úřadu, což posiluje právní jistotu starostů obcí a mělo by zabránit nadbytečné byrokracii.