Příloha

Územní plánování
ze zorného úhlu urban sprawl

Terminologie

urban sprawl = anglický výraz používaný pro prostorově bujivé rozpínání měst do okolní volné krajiny, v krajině je obtížné rozpoznat hranice města
urbanizace = centralizace výstavby, a s tím související odliv obyvatel z venkova do městských sídel - v Evropě žije ve městech přibližně 80 % obyvatel
suburbanizace = odliv obyvatel z centrálních částí měst se zhoršeným životním prostředím na předměstí, nárůst rozvolněné zástavby (s nízkou hustotou zastavění) na předměstí a v příměstské krajině (suburbs = předměstí)
desurbanizace = úpadek měst v důsledku suburbanizace, vznik ghett a opuštěných území (brownfields - ”hnědá pole”), odliv finančních prostředků
reurbanizace = obnovení městských funkcí centra, zavedení opatření proti urban sprawlu, aplikace principů udržitelného rozvoje, zvyšování atraktivity města, kompaktní zástavba

Posuzování vlivů na životní prostředí

Územní plán kraje – územní plán vyššího územního celku - je dnes nejvýznamnějším nástrojem předcházení neřízenému a živelnému rozvoji území. Měl by také zabraňovat neujasněné výstavbě prstenců různého určení kolem původního města na úkor krajiny, což posléze vede ke vzniku takzvaného urban sprawl. Obdobou jsou megapole, světová velkoměsta v jižní Americe, Africe a v Asii s rozsáhlými chudinskými čtvrtěmi na obvodu města, bez žádoucí infrastruktury. U nás jsou první příznaky neřízeného rozvoje měst patrné přibližně od minulého desetiletí a jejich tempo se v největších městech průběžně zvyšuje. Pomíjíme vznik prstenců sídlišť bývalé komplexní bytové výstavby v minulosti, která vzhledem ke své mohutnosti řešila aktuální požadavky na bydlení, jež nebyly uskutečnitelné v původních hranicích měst. Podle kvalitního územního plánu (a to nejen kraje) je možné vytvořit efektivní nástroje, které usměrní nežádoucí rozvojové trendy, ušetří prostředky, které by jinak směřovaly do budování nové a do dotování existující nedostatečně využité infrastruktury. Kvalitní územní plán už v předstihu snižuje dopady rozvoje na životní prostředí a perspektivně přiblíží kraje a města k principům udržitelného rozvoje. Takový rozvoj nemusí být jen důsledkem kvalitního územního plánu, ale i zákonnou povinností. Proces posuzování vlivů na životní prostředí – proces EIA (Environmental Impact Assessment) zavedený do praxe zákonem ČNR č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, představoval významný prvek preventivních nástrojů ochrany životního prostředí a zároveň důležitou součást environmentální politiky na všech úrovních včetně krajů. V lednu roku 2001 pozbyl tento zákon platnost v části posuzování záměrů. Od tohoto data je v účinnosti zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, který je kompatibilní se směrnicí Evropské unie č. 85/337/EEC o posuzování vlivů státních a soukromých projektů na životní prostředí. Jde o moderní právní úpravu, která zefektivnila proces EIA v České republice zavedením zjišťovacího řízení, včasnějším zapojením veřejnosti a dotčených správních úřadů a konkretizací pravidel pro mezistátní posuzování. Předmětem povinného posuzování jsou záměry staveb, činností a technologií uvedených v příloze zákona č. 100/2001 Sb. Posuzování těchto záměrů zajišťuje buď Ministerstvo životního prostředí nebo orgány krajů. Původní zákon (č. 244/1992 Sb.) upravoval jen posuzování vlivů již připravovaných staveb, jejich změn a změn v jejich užívání, činností, technologií, rozvojových koncepcí a programů a výrobků na životní prostředí – vše vesměs ve fázi projektové dokumentace pro stavební či jiné povolení, zatímco nový zákon začíná už na úrovni hodnocení záměrů, od nichž, podle výsledků posuzování, může být upuštěno, což vede k úsporám ať ve státním nebo soukromém sektoru. Původní zákon se navíc částečně kryl se zákonem o integrované prevenci a omezování znečištění (č. 76/2002 Sb.).

Příklady urban sprawlu
Též u nás jsou již za městy velkoplošné jednopodlažní výrobní a skladovací haly, nákupní centra na “zelených loukách” nebo i velké areály supermarketů a center služeb, čistě obytné kolonie vil a rodinných domků, bez návaznosti na jakoukoliv občanskou vybavenost. Obvykle jde o monofunkční plochy s nízkou kvalitou architektonického řešení, často poblíž nebo podél výpadových komunikací.

Charakteristika urban sprawlu
Urban sprawl vzniká mimo historické území města a je materiálově a energeticky nejnáročnější způsob zastavění z hlediska technické a dopravní infrastruktury. Hustota osídlení vyjadřuje, kolik obyvatel se o tyto společné náklady podělí, respektive, tyto náklady jsou vyšší než průměr na obyvatele celého města. Záleží však na tom, kdo hradí takzvanou stavební připravenost, inženýrské sítě. Nezřídka se náklady na infrastrukturu promítají do ceny pozemků. Rozvolněná zástavba generuje nároky nejen na území, ale i na dopravu, a to zejména na individuální automobilovou dopravu. Tím je sekundárně způsobeno vyšší nebezpečí vzniku kolapsu dopravního systému ve městě samotném, zhoršení kvality jeho ovzduší a zvýšení hlukové zátěže. V zástavbě okraje města nevznikají veřejná prostranství, protože každý chce urvat pro sebe co největší kus dosud relativně levných pozemků a na společná prostranství si nikdo ani nevzpomene. Kromě ekologických dopadů, ztráty zemědělské půdy a krajinného prostředí jsou rizikem i možné sociální dopady a zhoršení image dotčených měst (hovoří se o úpadku, krizi měst).

Příčiny urban sprawlu
Výstavba na zelených loukách za městem je levnější, rychlejší a jednodušší než regenerace vnitřních částí města. Obyvatelé vnímají zhoršené životní prostředí ve “starém” městě (u nás jen někteří) a stěhují se na jeho okraj, aby zlepšili své životní podmínky, což má obzvláště vliv na:

Současný rozvoj je řízený tržními potřebami a ne potřebami území stanovenými na základě kvalitní územně-plánovací dokumentace. Dochází k nedostatečné koordinaci místních samospráv při rozvoji “svého” území. Jsou nedostatečně využívány nástroje územního plánování, které by koordinovaly ekonomické, sociální a environmentální problémy v širším území podle principu udržitelného rozvoje. Z důvodu vyšší “motorizace” se zhoršuje životní prostředí uvnitř města, zejména se snižuje kvalita ovzduší a zvyšuje hluková zátěž nejen zvýšeným množstvím vozidel, ale i delšími dopravními vzdálenostmi. Přibývá nejen dojíždějících lidí z předměstí, ale i městských za nákupy do nákupních center v předměstí. Nutné je však říci, že motorizovaní obyvatelé to vítají, protože nemají stres z hledání místa k parkováni a nějaká ta koruna navíc za benzín je kompenzována nulovým parkovným. Zatímco v hlavním městě Vídni to řešili omezením maximálně dvěma hodinami stání v centru a okolí za fixní cenu vypsané “parkovačenky”, jež se kupuje jako naše jízdenka a tím se využila parkovací místa z osmdesáti procent a zvýšila jistota, že v době nezbytné i v centru pohodlně zaparkuji, tak v hlavním městě Praze se rojí jeden nesystémový názor za druhým, což vítají především výběrčí na parkovištích s nekontrolovatelnými příjmy.

Důsledky urban sprawlu
Pro zastavěná území v centrech měst je sekundárně nedostatek veřejných prostředků a soukromého kapitálu na obnovu existujících staveb a stávající infrastruktury s výjimkou lukrativních, zpravidla dosud volných ploch v centru. Z mnoha zastavěných částí území města se kvůli odlivu aktivit mohou stát “brownfields” - zdevastované pozemky a nemovitosti uvnitř urbanizovaného území, které ztratily svou funkci a využití, často jsou ekologickou zátěží. U nás je řada příkladů vzniklých jako důsledek všeobecné restrukturalizace nebo úpadku. Tyto nemovitosti (nebo jejich ruiny) pak ekonomicky a fyzicky deprimují své okolí. Nákladnost řešení renovací a ozdravování těchto objektů odrazuje soukromý kapitál od účinné intervence, protože nezřídka je počátkem budování nového - bourání starého - a nové se potýká s řadou omezení – třeba s požadavkem zachování původní fasády, dodržením výšky objektu podle okolí apod.

Stávající městská sídliště se mnohdy mění v “ghetta” se zvýšenou kriminalitou, s “vybydleným” (u nás například nezbytná rekonstrukce panelových domů), a s “podvyužitým” bytovým fondem. Rozptyluje se původní hustota osídlení, dochází k nadbytečné kapacitě existující infrastruktury. Uvedené jevy se u nás ještě výrazně neprojevily vzhledem k relativnímu nedostatku bytů a nižší kupní síle většiny obyvatelstva, i když právě nyní nastává zlom v převisu nabídky bytů nad jejich poptávkou. Souběžně ubývá lesní a zemědělská půda, dochází k poškození krajinných hodnot a rekreačního potenciálu příměstské krajiny, kterou občané města využívali k rekreaci (obzvláště staří, sociálně slabší a jinak postižení obyvatelé).

Protiklad sprawlu = zahuštění zástavby
Reurbanizace představuje zvýšení kvality bydlení, protože se k sobě přiblíží to, co je na sobě navzájem závislé (bydlení, obchod, služby, práce, kultura, rekreace). Reurbanizace představuje rozumnější využití území, hranice současných měst zůstávají zachovány, rozvoj je směřován dovnitř měst modernizací, přestavbami a zhušťováním objektů. Ochrana kvalitních parkových, rekreačních a přírodních ploch uvnitř měst je samozřejmostí.

Žádoucí rozvoj
Udržitelný ekonomický rozvoj, a tím i zvyšování kvality života (sociální rozvoj), je pro každou společnost nezbytný v zájmu zvyšování životní úrovně, jejíž součástí je i míra kvality životního prostředí. V územním plánu je proto důležité až prvořadé vymezit pro rozvoj optimální plochy a územní rezervy:

Takto plánovaný rozvoj je ekonomičtější pro infrastrukturu včetně veřejné dopravy, odpovídá principům udržitelného rozvoje. Pochopitelně, že výše uvedené zásady mají i svou relativní platnost. Nebezpečný chemický průmysl nebudeme umísťovat do středu města, stejně jako například hlučné nádražní překladiště nebo průmyslové zóny. Přesto je možné a nutné sprawlu – neřízenému živelnému rozvoji - předcházet na všech úrovních státní správy a samosprávy: státu, kraje, obce.

Nástroje k potírání urban sprawlu
Zejména aktualizovaná Státní politika životního prostředí ČR: problematika urban sprawlu je zahrnuta v rámci cíle 3.4. Environmentálně příznivé využívání krajiny. Připravovaná Tématická strategie EU pro městské životní prostředí označuje urban sprawl za jedno z hlavních nebezpečí pro města. Strategie nastiňuje celé spektrum možností, jak sprawlu předcházet. Základní podmínkou je územní plánování, zákon č. 50/1976 Sb., v platném znění. Tato územně-plánovací dokumentace kraje a vyšších územních celků stanoví rozvoj území a ochranu jeho přírodních, civilizačních a kulturních hodnot. Může usměrňovat návrh rozvoje sídelní struktury a rozvojových možností obcí, návrh uspořádání území a vymezení významných rozvojových ploch i regionálního významu - průmyslové, obchodní a rozvojové zóny, může usměrňovat pořadí výstavby, včetně dopravní a technické infrastruktury vyššího významu. Výsledky těchto procesů bývají místně rozdílné. Zatímco někde volí rozumné zahuštění objektů ve městě, jinde rozhodují o výstavbě satelitu v přiměřené vzdálenosti s rychlodráhou.

Další použitelné nástroje v rámci územně-plánovací dokumentace
Moratorium znamená okamžitý zákaz určité činnosti. Jde o dočasné, nikoliv systémové rozhodnutí. Řeší okamžitý problém, proti kterému společnost zatím nemá jiné prostředky. Například v Dánsku je v současné době moratorium na výstavbu jakýchkoliv obchodních objektů nad velikost 3.000 m² (specializovaných nad 1.500 m²), omezuje se tím nejen možnost stavění velkých supermarketů někde na okrajích měst, ale i ohrožení drobných místních obchodníků.
Limit minimálního využití. V našich poměrech je obvyklejší limitovat maximální využití území. Určením minimálního využití území se předejde nehospodárnosti. Tento index pak vede ke kompaktnějším formám výstavby. Uvedený nástroj je použitelný i při usměrňování výstavby obytných celků, včetně rodinných domků a vilových čtvrtí.
Ochranná pásma - “beauty strips”. Většinou omezují výstavbu okolo lineárních objektů, ochranná pásma se v územním plánování vyskytují v různé šířce podél tras infrastruktury, v okolí dálnic, silnic nebo obchvatů a je v nich úplně nebo částečně omezena výstavba v zájmu potenciálních uživatelů. Zelené prstence. Pomáhají chránit a zlepšovat životní prostředí metropole a zajišťují jí ochranu před zájmy ostatních místních samospráv, před zájmy soukromých developerů, před nekontrolovatelným rozvojem, umožňují obyvatelům každodenní přístup do přírody a propojení systémů městské zeleně. Nejdéle fungující zelený pás se nachází okolo administrativního území Velkého Londýna. Zákonem zde byla striktně omezena výstavba sídel ve vzdálenosti asi padesáti kilometrů okolo Londýna. U nás jde o první kroky, například Ministerstvo životního prostředí ČR podpořilo grantem výzkumný projekt o zelených pásech v programu Krajina a sídla budoucnosti.
Vymezení rozvojových zón. Rozvojové zóny obvykle sahají přes území více než jedné obce či kraje, v těchto zónách se rozvojové podmínky uvolňují více než v jiných částech území. Na tyto zóny jsou směřovány investiční podpůrné programy, státní dotace a granty, také se může jednat o různá daňová zvýhodnění a fiskální pobídky.
Důsledné vymezení zastavěného a zastavitelného území.
Zákon č. 50/1976 Sb., § 10, v platném znění, vyžaduje vymezení zastavitelného území. Index velikosti zastavěného k zastavitelnému území je užitečným ukazatelem aspirací rozvoje obcí. Stejný záměr má i návrh novely stavebního zákona, který obsahuje nástroje vhodné k umožnění revitalizace existujících území (přestavby, regenerace) a k zabránění spekulacím a nečinnosti majitelů nemovitostí. Tato iniciativa patří plně obcím. Z hlediska územního plánování kraje je důležité vědět, kolik pozemků a nemovitostí typu brownfields se na území nachází (ať již v soukromém nebo veřejném vlastnictví).

Proč není urban sprawl zatím všeobecně vnímán jako aktuální problém?
V našich podmínkách je to nový jev, výrazněji postihnutelný přibližně od roku 1997. Proto český plánovací systém zatím nevěnuje ve svých plánech velkých územních celků a v rozvojových regionálních strategiích hrozbě sprawlu patřičnou pozornost, protože požadavky na soukromé bydlení na okraji města jsou stále ještě v počátcích, i když s rostoucím trendem. Každá realitní kancelář dnes ví, které lokality v okolí měst se stávají atraktivními. Nová výstavba rodinných domků kolem velkých měst reprezentuje pouze malé procento obyvatel, kteří mají aspirace na soukromé bydlení (zatím chybějí dostupné možnosti financování). Dostupné je “kompromisní” bydlení (například s hypotečním úvěrem) v příměstských bytových domech stavěných velkými stavebními (nadnárodními) společnostmi. Jejich ekonomická síla a vliv by mohly převážit nad životodárnou přírodou města.

- tbch -

Zpracováno podle podkladů Ministerstva životního prostředí ČR.

Další informace [nápis]
Číslo 9/2005
Časopis Veřejná správa č. 9/2005
Časopis Veřejná správa
Další
E-mail