Konzultace |
Určení, kdo je a kdo není účastníkem správního řízení, vychází z definice účastníka ve správním řádu a z dílčích úprav obsažených ve zvláštních zákonech. Toto vymezení lze celkově chápat jako do značné míry ustálené a ve svém základu nebudící teoretické rozpory ani v oblasti správní či soudní praxe, ani v odborné literatuře. Přesto však i zde může realita přinést problém zdánlivě jasný a snadno odstranitelný, přesto však v konečném efektu řešený až na úrovni ústavního soudnictví.
Základní ustanovení týkající se dané problematiky, tedy § 14 správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb.), vychází, jak známo, ze čtyř případů založení účasti ve správním řízení. Účastníkem tak je
Základním hlediskem pro určení účastníků správního řízení je tedy především hledisko hmotněprávní, neboť z předpisů práva hmotného vyplývá rozsah práv a povinností, o nichž může být v konkrétním případě jednáno. Správní orgán nicméně nemůže dopředu posoudit, kdo má či nemá jaké právo nebo povinnost, neboť to je teprve součástí vlastního správního řízení a rozhodnutí (v případě řízení ukončených deklaratorním rozhodnutím pak přímo jejich smyslem). A pokud vznik práva nebo povinnosti může být teprve důsledkem vlastního řízení, nelze jej v takovém případě předjímat už vůbec. Neméně důležité je tudíž hledisko procesní. Není proto rozhodující, kdo jaké právo nebo povinnost má či v budoucnu snad bude mít, nýbrž čí práva nebo povinnosti budou v rámci řízení “řešeny”, ať už v důsledku řízení vzniknou, změní se či zaniknou, nebo se ukáží skutečnými či domnělými. Proto také bude účastníkem řízení vždy navrhovatel, resp. osoba, vůči které je vedeno řízení zahájené z moci úřední, u sporných řízení pak též protistrana. Konečně možnost vzniku účasti na základě pouhého tvrzení osoby o možném dotčení jejích práv, právem chráněných zájmů nebo povinností je procesního původu, neboť se odvozuje od “tvrzení” jakožto procesního úkonu, který s hmotněprávní realitou nemá přímou souvislost.
Pokud jde o skutečnost, že účastníkem může být nejen ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, ale i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, je třeba poznamenat, že “za osobu, která může být přímo dotčena, lze považovat takovou, u které může vydaným rozhodnutím dojít ke změně právního postavení, zatímco pouze nepřímo bude dotčena osoba, pro kterou může rozhodnutí znamenat pouhý reflex na její zájmy” (Hendrych D. a kol, Správní právo, C. H. Beck, 2003, marg. č. 542).
V rámci nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., účinnost od 1. ledna 2006) řeší definici účastníků řízení § 27 a 28. Ty se pak vydaly cestou její precizace v duchu rozlišování mezi řízením zahájeným na návrh nebo z úřední moci. V případě prvního z nich je účastníkem žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu, v případě druhého pak osoby, jimž má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. Co se týče ostatních tří výše uvedených možností zakládajících účast v řízení, ty byly v zásadě převzaty i do nového správního řádu. Obecně tedy platí, že i do budoucna se při určení účastníků řízení vychází z kombinace hmotněprávního a procesního hlediska.
Jak bylo již zmíněno výše, právy a povinnostmi, o nichž je v řízení jednáno, resp. které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, se rozumí jak práva a povinnosti již existující, tak ty, které teprve rozhodnutím eventuelně vzniknou. Z dosavadní formulace v § 14 správního řádu č. 71/1967 Sb. se tento závěr dlouhodobě dovozuje výkladem, a to obecně nepříliš sporným. Přesto se však právě tato otázka stala klíčovým tématem nálezu Ústavního soudu I. ÚS 547/02.
V září 2002 podala u Ústavního soudu společnost KTV S.a.r.l. (organizační složka v ČR – KTV, S.a.r.l.) ústavní stížnost proti rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen Rada) ze dne 11. září 2001 a proti následnému rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. června 2002. Předmětem původního správního řízení před Radou byla žádost M. K., držitele licence k provozování televizního vysílání, o převod této licence právě na společnost KTV S.a.r.l. Této žádosti nejenže Rada nevyhověla, ale především odmítla vůbec považovat společnost KTV S.a.r.l. za účastníka řízení. Ani následná snaha společnosti o soudní ochranu nevedla k úspěchu, takže tato reagovala podáním ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, resp. podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v níž se domáhala zrušení obou předmětných rozhodnutí. Ve svém nálezu ze dne 10. listopadu 2004 se Ústavní soud postavil na její stranu a napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil (rozhodnutí Rady zrušeno nebylo, neboť zrušení navazujícího soudního rozhodnutí umožnilo stěžovatelce domáhat se nápravy v řádném správním soudnictví, a to s oporou právě v nálezu Ústavního soudu).
Argumentace obou napadených rozhodnutí v zásadě vycházela z úvahy, podle níž je sice účastníkem správního řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno, resp. ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, avšak to platí pouze tehdy, pokud příslušná práva či povinnosti reálně existují. Podle této logiky pak společnost KTV S.a.r.l. nebyla účastníkem, neboť v době řízení ještě v dané souvislosti žádná práva či povinnosti neměla (konkrétně tedy práva či povinnosti vyplývající z právní úpravy zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání). Společnosti by tato práva a povinnosti pouze eventuelně mohly vzniknout, pokud by na ni byla licence převedena v důsledku vyhovění žádosti, k čemuž ovšem nedošlo (z důvodů nesouvisejících s otázkou účasti na řízení).
Stěžovatelka naproti tomu uvedla, že v daném řízení se o jejích právech jednalo (konkrétně o jejich možném vzniku) a jejím vyloučením z řízení byla připravena o možnost vyjádřit se ke všem prováděným důkazům a rovněž o projednání věci v její přítomnosti, tedy o práva, která jsou výslovně garantována čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina). Postup Městského soudu v Praze pak podle stěžovatelky rovněž představoval porušení práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 (každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu) a 2 (kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak) Listiny.
Hned v úvodu svého rozboru Ústavní soud zmiňuje klíčovou myšlenku stěžovatelky ohledně § 14 správního řádu č. 71/1967: “Účastníkem řízení je (…) každý, jehož právní postavení by se mohlo v důsledku rozhodnutí změnit, to znamená i ten, kdo má v důsledku správního rozhodnutí práva a povinnosti teprve nabýt.” Takový výklad nejenže nález označuje za “obecně přijímaný”, ale především se s ním sám ztotožňuje. Krom toho nález podrobně rozebírá jednotlivé varianty založení účasti na správním řízení a poukazuje jak na hledisko hmotněprávní, tak procesní.
Co se týče sporného rozhodnutí Rady, to mělo konstitutivní charakter, neboť právě v jeho důsledku mohlo být nově založeno právní postavení stěžovatelky v pozici držitele licence na provozování televizního vysílání (přičemž jiný způsob nabytí této licence ani není možný). O potenciální změně právního postavení stěžovatelky v důsledku rozhodnutí Rady tedy nemohlo být sporu.
Závěrem se pak Ústavní soud vyslovil proti “extrémnímu” výkladu zákona v podání obecného soudu, a to v rámci svého dlouhodobě odmítavého postoje vůči výkladu právních předpisů, který je přehnaně restriktivní, formalistický či doslovný. Předmětné rozhodnutí Městského soudu v Praze pak zrušil nejen s ohledem na výše uvedená ustanovení Listiny, ale též s poukazem na její čl. 4 odst. 4, “který ukládá orgánům aplikujícím právo šetřit podstatu a smysl základních práv.”