Konzultace |
Na začátku a na konci roku 2004 rozhodovaly Krajský soud v H. a Nejvyšší správní soud ve věci, která se významně týkala nejzákladnějších principů fungování územní veřejné správy v České republice, resp. způsobu, jímž se na výkonu veřejné správy podílejí stát a územní samosprávné celky. Ve hře byla legálnost spojeného modelu veřejné správy, uplatňovaného obcemi a kraji formou tzv. přenesené působnosti.
I. Jak rozhodovaly správní orgány
Již v roce 2003 podalo město J. u svého městského úřadu J. žádost o souhlas s pokácením stromu, který bránil plánované rekonstrukci komunikace. Městský úřad jako orgán příslušný dle § 76 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, vydal mj. s přihlédnutím ke znaleckému posudku, konstatujícímu neperspektivnost stromu, souhlasné rozhodnutí. Zúčastněná osoba na řízení – občanské sdružení V. – podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, o němž rozhodoval Krajský úřad K.
Ten se nespokojil se závěry znaleckého posudku, uplatněnými městským úřadem, a nechal vypracovat jiný znalecký posudek, který naopak konstatoval možnost oddálit vhodnými zásahy pokácení stromu až o třicet let. Odvolací orgán rovněž usoudil, že rekonstrukce komunikace je možná i bez pokácení stromu, a prvoinstanční rozhodnutí městského úřadu změnil tak, že se pokácení stromu nepovoluje. Proti tomuto rozhodnutí krajského úřadu podalo město J. žalobu s petitem na jeho zrušení.
II. Jak rozhodl krajský soud
Krajský soud přezkoumal žalované rozhodnutí postupem dle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Zrušil nejen toto rozhodnutí krajského úřadu, ale též prvoinstanční rozhodnutí městského úřadu a věc vrátil krajskému úřadu k dalšímu řízení, v němž mělo být zřejmě znovu rozhodnuto o žádosti ve věci pokácení stromu, ledaže by mezitím byla žádost vzata zpět.
Soud mj. posoudil, zda odvolací orgán nepřekročil zákonem o ochraně přírody a krajiny stanovené meze správního uvážení. Zajištění nového znaleckého posudku a závěr, že
nejsou dány důvody pro pokácení stromu, shledal jako souladné s procesními pravidly. Současně však dospěl k závěru, že krajský úřad porušil § 3 odst. 1, 3 a 4 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, když nezjistil u prvoinstančního orgánu, resp. u jeho úředníků, podjatost ve smyslu § 9 správního řádu, v jejímž důsledku měli být z řízení o žádosti města J. vyloučeni. Tuto skutečnost výslovně označil za závažnou procesní vadu, která je vždy důvodem pro zrušení rozhodnutí v odvolacím řízení. Proto zrušil nejen žalované rozhodnutí krajského úřadu (jehož věcné závěry jinak soud respektoval), ale i rozhodnutí prvoinstančního městského úřadu.
Podjatost byla soudem shledána ve skutečnosti, že úředníci městského úřadu jsou ve funkční a ekonomické závislosti na svém městě, které je jejich zaměstnavatelem. Nacházejí se v pozici zaměstnanců, kteří jsou povinni dbát pokynů svých nadřízených, zejména je výslovně uváděna závislost na starostovi a radě města (nepochybně mj. s ohledem na pravomoc těchto orgánů města jmenovat či odvolávat z funkce tajemníka a vedoucí odborů městského úřadu). V těchto souvislostech krajský soud má existenci podjatosti úředníků městského úřadu za prokázanou, neboť v daném případě důvodně mohly vzniknout pochybnosti, zda se nenechali představiteli města (tedy účastníkem řízení) ovlivnit k souhlasu se skácením stromu, neboť jeho uchování by městu zkomplikovalo rekonstrukci komunikace a přineslo do budoucna vícenáklady. Krajský soud stav podjatosti pro zaměstnaneckou závislost úředníků městského úřadu na vlastním městu, resp. jeho orgánech, učinil hlavním důvodem pro svůj zrušovací verdikt, přestože námitku podjatosti nikdo z účastníků neuplatnil; tuto podjatost označil jako objektivní stav, který existuje nezávisle na případně vznesené námitce.
Krajský úřad napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností (§ 102 soudního řádu správního), podanou k Nejvyššímu správnímu soudu. Rozsudek označil jako nezákonný, neboť se opírá o nesprávné posouzení právní otázky podjatosti všech úředníků městského úřadu.
III. Intermezzo
Správní úřady rozhodovaly v prvním pololetí 2003, krajský soud jejich rozhodnutí zrušil v lednu 2004 a kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu podal krajský úřad v únoru 2004. Co se odehrávalo v průběhu tohoto roku, když Nejvyšší správní soud rozhodl až v prosinci?
Neuzavřený případ samozřejmě vyvolal velký zájem odborné veřejnosti. Ačkoliv se vše vůbec netýkalo Ministerstva vnitra (jednalo se o odvětví, v němž jako ústřední orgán státní správy působí Ministerstvo životního prostředí), bylo právě ono stále častěji atakováno dotazy obecních i krajských úřadů, nakolik se mají výkladem krajského soudu při posuzování podjatosti řídit a jestliže ano, zda platná právní úprava správního procesu nabízí nějaké náhradní řešení. Směrování dotazů právě na Ministerstvo vnitra vyplynulo z toho, že tazatelé správně vnímali význam (resp. neobvyklost) verdiktu krajského soudu ne z hlediska řešení ochrany přírody, ale z hlediska aplikace správního řádu, přesněji – jeho pravidel pro určování příslušnosti správních orgánů. Ačkoliv ani Ministerstvo vnitra není povoláno k poskytování závazných výkladů správního řádu, je s tímto procesním zákonem tradičně spojováno a koneckonců bylo i gestorem přípravy návrhu nového správního řádu (č. 500/2004 Sb.). Postoj ministerstva lze v zásadě shrnout do následujících tezí.
Platný správní řád stanoví obecná pravidla pro určení příslušnosti správního orgánu v § 5 až § 8. Žádné z těchto ustanovení neumožňuje, aby z důvodu vyloučení úředníků věcně a místně příslušného správního orgánu bylo projednání a rozhodnutí věci postoupeno či přikázáno správnímu úřadu, který kritéria příslušnosti nesplňuje. Porušení této zásady by představovalo též konflikt s čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky, dle kterého působnost správních orgánů stanoví zákon. Správní řád rovněž v § 46 uvádí, že rozhodnutí musí být vydáno orgánem k tomu příslušným.
Někteří tazatelé nabízeli jako náhradní řešení atrakci, neboli postup dle § 50 – opatření proti nečinnosti. To je však nutné odmítnout, neboť toto opatření je vázáno na nečinnost (nezahájeno řízení z moci úřední), nebo na překročení lhůty k rozhodnutí, stanovené v § 49 odst. 2. Dále musí být splněna podmínka, že povaha věci umožňuje, aby rozhodl jiný než příslušný orgán, a dále, že nápravy nelze dosáhnout jinak. Opatření proti nečinnosti prostě není opatřením proti podjatosti a rozhodně není konstruováno jako běžný prostředek k náhradě příslušných správních orgánů.
Zde je vhodné poznamenat, že nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) určité řešení nabízí v § 131 odst. 4, pojednávajícím o změnách příslušnosti. Jedním z důvodů delegace příslušnosti je vyloučení všech úředních osob správního orgánu nebo členů orgánu, který rozhoduje ve sboru. Nadřízený správní orgán v takovém případě pověří projednáním a rozhodnutím věci správní orgán, jehož správní obvod sousedí se správním obvodem správního orgánu s vyloučenými úředníky nebo členy. Dlužno však upozornit na odst. 6 téhož ustanovení, dle kterého lze takový postup označit za zcela výjimečný, resp. měl by být uplatněn jen v důvodných případech a s minimálním zatěžováním účastníků. Tím je opět dána nevhodnost aplikace § 131 odst. 4 nového správního řádu jako standardní metody při řešení příslušnosti v celé řadě nejběžnějších procesů zejména na komunální úrovni.
Určitou pojistku objektivity rozhodování obecních úřadů o žádostech svých obcí může v platném správním řádu představovat úprava odvolacího řízení, zejména § 59 odst. 3, dle kterého je prvoinstanční orgán vázán právním názorem odvolacího orgánu v případech, kdy odvolací orgán rozhodnutí zruší a věc vrátí orgánu prvního stupně k novému projednání a rozhodnutí. Odvolací orgán, který nepochybně není na účastníku řízení (obci) závislý v důsledku zaměstnaneckých vztahů, tím poskytuje obecnímu úřadu závazný návod k nápravě chyb, které byly příčinou zrušení rozhodnutí.
Ministerstvo vnitra však rozsudek krajského soudu velmi citlivě vnímalo především s ohledem na čl. 105 Ústavy České republiky, který je ústavním základem přenesené působnosti územních samosprávných celků a obecně ústavním základem tzv. spojeného modelu veřejné správy, dle kterého obce a kraje nevykonávají pouze samostatnou působnost, ale na základě zvláštních zákonů i přenesenou státní správu. Tento princip byl uplatněn od roku 1990 v obecním zřízení a od roku 2000 i v krajském zřízení; na přelomu let 2002 a 2003 se stal základní metodou pro přerozdělení dosavadních správních působností zanikajících státních okresních úřadů v rámci II. fáze reformy územní veřejné správy.
Z těchto důvodů Ministerstvo vnitra odpovídalo na dotazy stran rozsudku krajského soudu víceméně opatrně (konstatovalo závaznost rozsudku pouze pro zainteresované rozhodující správní úřady a účastníky řízení), zdůrazňovalo, že rozsudek je ojedinělý a nepředstavuje zatím ustálenou judikaturu tohoto typu, a doporučovalo vyčkat rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti.
IV. Jak rozhodl Nejvyšší správní soud
Nejvyšší správní soud ukončil řízení o kasační stížnosti v prosinci 2004 vynesením rozsudku, jímž se zrušuje stížností napadený rozsudek krajského soudu a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Při přezkoumání napadeného rozsudku se Nejvyšší správní soud mj. zabýval tím, zda v řízení před správními orgány se skutečně účastnili úředníci, kteří byli ve smyslu ustanovení § 9 platného správního řádu vyloučeni pro pochybnosti o jejich nepodjatosti, neboť při existenci takové procesní vady by nepochybně utrpěla zákonnost vydaného rozhodnutí.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 9/2005.