Příloha
Sčítání a evidence obyvatelstva pravděpodobně souvisí se vznikem státu. Archeologové tuto dobu datují přibližně do období 12 tisíc let před n. l., kdy vznikly první městské státy. Počet obyvatel těchto měst však vědci odhadují jen nepřímými metodami.
První historická sčítání obyvatelstva a tím i jeho evidence, k nimž již máme písemné prameny, zmiňuje kolem roku 3000 před n. l. Herodotos, když popisuje sčítání osob ve starověkém Egyptě. Čínský filozof Konfucius (552-479 před n. l.) píše o čínském sčítání lidu, které mělo proběhnout někdy okolo roku 2000 před n. l. Také bible obsahuje řadu zmínek o sčítání obyvatelstva a na toto téma v ní najdeme řadu příběhů. Historicky zcela prokazatelnou evidenci obyvatelstva pak nacházíme ve starověkém Římě. Právě odtud pochází dodnes používané slovo “census”.
Z pozdějších pokusů o evidenci obyvatelstva se často uvádí jako příklad anglická The Domesday Book z roku 1086, jako pravděpodobně nejvýznamnější statistický dokument ve středověké historii Evropy.
Pohnutky, které vedly ke sčítání obyvatelstva v nejstarších dobách, byly vesměs vojenské a finanční. Potřebovali totiž vědět, s kolika vojáky mohou počítat pro případ ohrožení země nebo výbojnou válku, i jaké příjmy z výběrů daní a jiných poplatků mohou od obyvatelstva očekávat.
Staroegyptská sčítání
Egypťané měli zvláštního boha jménem Thóth (někdy též nazývaný Tehuti), který byl bohem měsíce, počítání času a posléze veškerého počítání. Fakticky byl tedy bohem matematiky a v konečné fázi bohem veškerého vědění. Jeho manželka Seshat je přímo označována jako bohyně sčítání a účetnictví.
V praktickém životě měl ekonomiku, zejména sčítání populace a daně, na starosti vezír, jehož funkce je známa již od druhé dynastie (2890-2686 před n. l.) z kamenných stél pod Stupňovitou pyramidou v Saqqara. Vezír byl až do čtvrté (2613-2494 před n. l.) dynastie zpravidla synem faraóna, od páté dynastie většinou nikoliv. Vezír stál na politicky velmi významné pozici, byl přímo podřízen faraónovi, dnes bychom jej asi označili za ministerského předsedu. Vezír byl odpovědný za zapisování osob a jejich majetku za účelem vyměřování daní. Dohlížel a zaznamenával různé transakce, zejména ty, jež se dotýkaly pozemků, a jako zástupce vladaře je úředně stvrzoval. Vezír také dohlížel na census konaný ve dvouletém intervalu, v němž se sčítaly různé suroviny, dobytek a vyrobená produkce.
Egypt přejal od dobytí Alexandrem Makedonským řeckou kulturu a později se stal součástí římského impéria. Tím byli obyvatelé Egypta sčítáni při censu, tak jako ostatní osoby v římské říši. Vzhledem k okolnostem se zachovalo téměř padesát tisíc papyrů (většinou ještě nezpracovaných), z nichž se zhruba tři sta týká římských sčítání lidu.
Sčítání lidu v Bibli
Bible obsahuje přibližně dvacet zmínek o sčítání lidu. Nejstarší sčítání údajně nařídil sám Bůh. Pravidelná sčítání se konala zejména v římském období a lze je doložit i jinými zdroji.
První sčítání, o němž se v Bibli hovoří, bylo sčítání židovského lidu. Na příkaz Hospodina je organizovali Mojžíš (Moses) a Aron. Mělo se odehrávat někdy kolem roku 3200 před n. l. za časů faraóna Ramsese, takže některé prameny soudí, že Mojžíš byl možná vezírem. Do soupisu měli být zapsáni všichni Izraelci podle čeledi otcovských rodů a ve jmenném seznamu měl být zaznamenán každý bojeschopný jednotlivec mužského pohlaví, starší dvaceti let. Výsledkem tohoto součtu bylo třináct kmenů (jeden se nesčítal) a neuvěřitelných 650 tisíc bojeschopných mužů.
Další sčítání, které mělo probíhat někdy kolem narození Ježíše Krista, popisuje Lukášovo evangelium. Lukáš konstatuje, že někdy v té době nařídil císař Augustus, aby byl po celém světě proveden soupis lidu. Podle Lukáše to byl první soupis, což ovšem někteří badatelé zpochybňují. Jisté však je, že sčítání řídil římský místodržitel v Sýrii Quirinius. Každý byl povinen dát se zapsat v místě, odkud pocházel jeho rod. Počítaly se i domy, cizinci a z římských pramenů dokonce víme, že se zjišťovala také jména rodičů.
Census v říši římské
Quiriniovo sčítání bylo už však určitou modifikací starobylého institutu skutečného římského censu. Právo i povinnost zjistit počet občanů a podle jejich majetku jim stanovit práva a povinnosti (účast na výkonu státní moci v lidových shromážděních, daňová povinnost, vojenská služba) byly v Římě známy už v období království (8. – 6. století před n. l.). Toto právo původně příslušelo králi, po vzniku republiky přešla tato pravomoc do rukou konzulů. Vzhledem k tomu, že konzulové jako nejvyšší velitelé vojska často pobývali za hranicemi Říma, svěřovali své kompetence dalším úředníkům. Odpovědnost za provedení censu byla přenesena v roce 443 před n. l. na dva zvláštní úředníky, kteří se nazývali cenzoři. Censura byla úřad velmi důležitý a fakticky byla pokládána za vrchol politické kariéry, ačkoli v oficiální hierarchii římských úředníků byla až na místě třetím. Bývalo zvykem, že o censuru se ucházeli po skončení svého úřadu konzulové. Zvláštností censury byl také do důsledku provedený princip kolegiality. Jestliže mělo být rozhodnutí censorů platné, museli s ním souhlasit oba dva. Jestliže jeden z censorů zemřel nebo jinak opustil funkci, musel se i druhý cenzor úřadu vzdát, protože zvolit náhradníka za odstoupivšího censora nebylo dovoleno. Censoři byli voleni tak jako všichni ostatní vyšší římští republikánští úředníci v lidových shromážděních (komiciích) za účasti konzula nebo jiného úředníka s konzulskou mocí. Původně byla censura přístupná pouze patricijům, první plebej se stal censorem až v roce 351 před n. l. Od roku 339 před n. l. musel být alespoň jeden z censorů plebejského původu. V roce 265 před n. l. bylo pak dokonce zakázáno opětovné vykonávání censury. Censura nebyla úřadem stálým, ale periodicky se vracejícím po době jedné mensovní periody (lustrum), která byla původně čtyřletá, posléze se ustálila na období pěti let. Census se ve skutečnosti prováděl po dobu 18 měsíců, poté se úkolů censorů zhostili jiní úředníci.
Hlavní úlohou censorů bylo sečíst obyvatelstvo a provést odhad majetku jednotlivých občanů. Veškeré římské obyvatelstvo bylo svoláno na Martovo pole a úředníci mu oznámili ve formě ediktu zásady, kterými se při censu budou řídit. K censu se museli dostavit všichni římští občané bez rozdílu věku, stavu a rodu. Osvobozeny však byly osoby podléhající moci otcovské (personae alieni iuris), které přihlašoval jejich otec, dále vdovy a sirotci, které nahlásil jejich poručník. Censu také podléhali ti, kteří sice neměli římské občanství, ale měli v Římě majetek, který podléhal dani. Kdo se bezdůvodně k censu nedostavil, propadal svým majetkem, případně i životem. Později byl jeho majetek oceněn bez jeho součinnosti, mnohdy však v jeho neprospěch.
Census, který byl původně omezen jen na město Řím, se v roce 45 před n. l. stal institutem celoitalským. Zákonem bylo ustanoveno, aby ve všech italských municipálních městech byl census proveden podle stejných zásad. Bylo nařízeno, aby byl proveden do 60 dní a veškeré listiny o něm byly zaslány do Říma 60 dní před dokončením censu v Římě.
Politické zmatky a autokratické tendence oslabily postavení cenzury již koncem římské republiky a vznik principátu jí vymezil jen úzké kompetenční a časové hranice. Rozhodující úkony přešly na císaře, kteří zprvu řešili situaci tak, že buď sami prováděli census, nebo svěřili volbu censorů senátu. S dalším upevňováním císařské moci censura odumírala. V roce 74 n. l. ji ještě přijal císař Vespasianus spolu se svým synem Titem. Druhý Vespasianův syn Domitianus se od roku 85 stal censorem doživotním a tím se historie censury uzavřela. Z administrativních potřeb byly i nadále konány censy v jednotlivých provinciích; ty však už byly záležitostí místních orgánů.
The Domesday Book
Pravděpodobně nejvýznamnější středověký statistický dokument The Domesday Book je veliký soupis půdy, který nařídil vypracovat v Anglii roce 1086 Vilém Dobyvatel proto, aby zmapoval vlastnictví půdy a na základě toho mohl vyměřit, resp. zvýšit vlastníkům daně. Tento soupis zahrnoval vlastníky a nájemce půdy (jak mnoho lidí hospodaří na zemědělské půdě), počítal množství lesů, luk, zvířat, ryb i pluhů k obdělávání půdy. Také byly spočítány existující budovy, jako kostely, hrady, mlýny. A přestože The Domesday Book obsahoval celkem 888 stran podrobných záznamů, neposkytuje jednoznačné informace o anglické populaci na konci 11. století. Z této historické památky nemůžeme totiž posoudit celkový počet obyvatel tehdejší Anglie z několika důvodů:
Pokud se zaznamenávali vlastníci a držitelé půdy, zapisovaly do knihy pouze tzv. “hlavy rodiny”, tedy nikoliv všichni členové rodiny, resp. členové domácnosti.
Ze sčítání také byla vynechána velká města, např. Londýn či Westminster.
V soupisu se také neobjevuje evidence osob, které žily na hradech, absentuje i sepsání počtu jeptišek a mnichů. Z těchto a dalších důvodů se tedy na první pohled grandiózní dílo jeví jako nedokonalé. Skutečností však zůstává, že do dnešní doby poskytuje The Domesday Book cenné geografické i demografické informace. Pro místní historiky je významným zdrojem informací o konkrétním osídlení a jeho populaci, záznamy poskytuje i genealogům a až do roku 1960 (!) sloužila kniha jako cenný důkazní materiál pro soudní, zejména majetkové spory.
Počátky evidence obyvatelstva na našem území
Za první sčítání lidu u nás se ale většinou považuje soupis obyvatel dle víry a jednotlivé berní katastry. Církev vedla soupisy duší či zpovědní seznamy. V tomto směru je třeba především zmínit soupis obyvatelstva podle víry z roku 1651, jenž je jedinečným pramenem pro poznání demografických a nábožensko sociálních poměrů v Čechách po třicetileté válce v polovině 17. století. Jde o historický materiál celoevropského významu.
První pokusy o kompletnější soupis obyvatel v českých zemích se datují z období vlád císařů Leopolda I. (1657-1705) a Josefa I. (1705-1711), ale jejich výsledky se nezachovaly.
Skutečně prvním celozemským součtem obyvatelstva bylo tzv. solní sčítání roku 1702 (Seznam konzumentů soli) - repartice solní přirážky na kraje a panství. Zachovaly se bohužel jen výsledné součty, nikoliv údaje o jednotlivcích.
V roce 1727 byl pořízen celozemský soupis židovských domů a jejich obyvatel, jehož součást tvoří i jedinečný soubor plánků našich měst a městeček s vyznačením židovských obydlí a ghet.
V polovině 18. století probíhala cílevědomá modernizace státní správy zemí ovládaných habsburskou dynastií. V pozadí většiny opatření stála usilovná snaha pozdvihnout hospodářský i populační potenciál říše tak, aby mohla čelit jednak turecké expanzi na jihovýchodě, jednak nově se vytvářejícímu pruskému státu. Jedním z těchto opatření bylo i postupné zjišťování dat o počtu a struktuře obyvatelstva, a v rámci těchto snah byl také vydán císařský reskript o konskripci ze dne 13. října 1753. Nařizovalo se jím sečtení všeho obyvatelstva a jeho rozlišení podle pohlaví, věku a stavu, a to každoročně ke konci vojenského roku. Provedením konskripce byli pověřeni duchovní. Reskript byl určen pro země koruny České, Dolní a Horní Rakousko, Štýrsko, Korutany, Tyroly a Kraňsko, nepodařilo se ho prosadit v Uhrách.
Přestože státní správa požádala o provedení konskripce nejprve duchovenstvo (dnes bychom řekli, že sčítacími komisaři byli jmenováni faráři), dalším reskriptem z 19. ledna 1754 bylo sčítání svěřeno jen vrchnostem, tj. majitelům panství, kteří z tohoto hlediska ve vztahu k poddaným reprezentovali státní moc. Třetí reskript ze dne 16. února 1754 opět do akce “nasadil” také duchovenstvo a ve čtvrtém císařském reskriptu se nařizovalo sečtení domů. Obojí orgány pověřené sčítáním dostaly vzor jednotného formuláře. Tímto formulářem byla tabulka předepisující požadované třídění obyvatelstva podle věku, pohlaví a rodinného stavu, zvlášť křesťanské a zvlášť židovské osoby. Výsledkem tohoto procesu bylo v podstatě dvojí souběžné sčítání a z něho také dvoje výsledné počty sečtených osob, ačkoli původní představa byla, že data budou oba pověřené orgány vzájemně porovnávat již na úrovni jednotlivých panství.
Další konskripce se měla sice konat v rove 1757, ale pro válku s Pruskem od ní bylo upuštěno. Zato se od roku 1761 data vyžadovala každoročně. Kvalita získávaných dat vinou nezájmu vrchnostenských úředníků i duchovních o celou akci stále zhoršovala. Zejména úplnost.
O vlastním průběhu těchto nejstarších konskripcí se zachovalo jen málo informací. Byly totiž pečlivě utajovány a podkladové materiály byly navíc v 19. století skartovány. Obsahovou náplň konskripcí z let 1754–1761 tvořila jediná tabulka s kombinací věku, rodinného stavu a pohlaví. Obyvatelstvo bylo tříděno do pěti věkových skupin: od 1 do 15, od 15 do 20, od 20 do 40, od 40 do 50 a nad 50 let. Scházely tedy děti do jednoho roku, což lze pochopit, jestliže si uvědomíme tehdejší značnou kojeneckou úmrtnost. V soupise se dále rozlišovaly osoby svobodné a žijící v manželství. Od roku 1762 se zjišťovalo i povolání osoby, avšak klasifikace vycházela ze soudobého pojetí feudální společnosti. Výsledkem tak bylo spíše rozdělení obyvatelstva podle stavovské příslušnosti – na duchovní, šlechtice, úředníky, služebnictvo, měšťany, řemeslníky, poddané a chudé v ústavech. Od téhož roku se požadovala také tabulka o přirozené měně obyvatelstva za předchozí rok, tj. zjišťovaly se počty narozených dětí a zemřelých osob. Nově byla zařazena tabulka o sídelních poměrech: rozlišovala se města, městečka a vesnice, zjišťoval se počet panství, domů a také rodin.
Slovo konskripce je latinského původu a znamená soupis či zápis do seznamu. Můžeme se jen domnívat, že základní tabulka, sloužící jako sčítací arch, obsahovala jen celkové počty osob podle rodin. Sumář za celé panství se zřejmě odevzdával krajskému úřadu, který jejich soupis zaslal místodržitelskému úřadu. Ten sestavil tzv. “hlavní tabulku” za celou zemi, která byla předána direktoriu ve Vídni.
Je málo pravděpodobné, že se tato sčítání konala skutečným fyzickým sečtením obyvatelstva. Jak duchovní, tak světská správa zřejmě vyhotovovaly požadované tabulky podle svých znalostí počtu a struktury obyvatelstva. Proto se také výsledná čísla značně lišila – vrchnostenské údaje byly vždy nižší, snad proto, že zahrnovaly pouze místní poddanské obyvatelstvo, zatímco duchovní zahrnuli i osoby ostatní. Vyloučit však nelze ani vědomou podregistraci, případně nezájem sčítacích orgánů na úspěchu akce. Přesto byly tyto konskripce na svou dobu metodicky dobře připravené. To, že se konaly pravidelně a podle stejné metodiky, umožňovalo srovnatelnost získaných údajů. Zjištění, že jejich vypovídací hodnota klesá, posléze vedlo ke změně způsobu provedení celé akce.
Od roku 1770 organizoval soupisy (konskripci) vojenský erár za spolupráce krajských úřadů.
Zpočátku (do roku 1776) se sčítání uskutečnilo fyzickým ověřením údajů jednotlivých osob. Sčítací důstojníci navštěvovali dům od domu a kontrolovali seznamy, poskytnuté vrchnostmi.
Podle nařízení z roku 1770 se obyvatelstvu zakazovalo měnit příjmení a od téhož roku se začala obydlená místa označovat jako konskripční osady a jednotlivé domy byly očíslovány (Numero cons.) Od té doby se čísla domů uváděla v matrikách, pozemkových knihách atp. Později v roce 1805, a snad i roce 1820, došlo (těžko napsat, zda ve většině obcí, nebo jen v jejich části) k přečíslování. Proto dochází k nesrovnalostem při zápisech do matrik. Jednou je dům uváděn podle starého čísla, jindy podle nového. Navíc je třeba upozornit na velké množství chyb při zápisech křtů do matrik, zejména ve větších obcích a městech.
V roce 1778 bylo nařízeno zavést pro každou konskripční osadu tzv. populační knihu, v níž byli uvedeni všichni obyvatelé podle domů a v nich podle rodin. U jednotlivých obyvatel byl uveden věk, pohlaví a rodinný stav, dále byly evidovány nepřítomné osoby a přítomné cizí osoby. Souhrny za osady, panství a kraje byly posléze zpracovávány podle těchto knih až do roku 1831, kdy byla opět nařízena fyzická konskripce. Ta se pak prováděla každý třetí rok až do roku 1851.
Počátky moderního sčítání a evidence obyvatelstva na našem území Stoletá tradice zjišťování početního stavu obyvatelstva na území českých zemí konskripcí v roce 1851 skončila. Bylo zřejmé, že dosavadní způsob, který byl moderní a účinný v závěru 18. století, přestává vyhovovat. Poskytoval totiž jen základní informaci o počtu a rozmístění obyvatelstva.V polovině 19. století se již sčítání obyvatelstva praktikovalo ve většině vyspělých zemích. Zpravidla se přitom aplikovala pětiletá perioda, která byla nejprve zavedena ve Francii zřejmě podle tradice římských censů. Mezníkem v historii sčítání lidu se však stalo belgické sčítání lidu z roku 1846, jehož organizací byl pověřen významný statistik A. L. Quetelet. Z tohoto pohledu je třeba vidět i sčítání lidu, které se na území rakouského soustátí uskutečnilo v roce 1857.
Sčítání lidu bylo připraveno a provedeno podle zákona o sčítání lidu z 23. března 1857. Sčítání se mělo konat ke dni 31. října téhož roku a mělo být opakováno každý šestý rok. Jeho provedením byly pověřeny obecní úřady a úřady politických okresů. Ty měly zajistit výběr sčítacích komisařů. Sčítací komisaři měli zabezpečit sběr dat především ve vesnicích a menších městech. Ve větších městech byly zajištěním vyplnění sčítacích archů pověřeni majitelé bytů, případně majitelé domů, kteří měli také provést součty za celý dům a sčítací archy odevzdat obecnímu úřadu. Obecní úřad měl zapsané údaje přezkoušet, spojit v jednu sčítací knihu a odevzdat okresnímu úřadu. Sumarizace měla probíhat instanční cestou a skončit do konce března 1858. Sčítání dle předepsaných propozic skutečně proběhlo a výsledky byly otištěny v Tafeln a také jako samostatná publikace. Zákon nebyl dodržen jen v jednom bodě - další sčítání se konalo až po dvanácti letech již podle nové právní úpravy.
K dalšímu sčítání obyvatelstva přistoupila vláda nyní již Rakousko-Uherska až na samém konci šedesátých let. Nový říšský zákon o sčítání byl vydán 29. března 1869. Stanovil stálou desetiletou periodicitu sčítání s tím, že s výjimkou prvního se všechna další měla konat vždy o půlnoci z 31. prosince na 1. ledna roku končícího nulou. Uvedený článek byl až do konce existence Rakousko-Uherska dodržen. Zákon stanovil také vymezení sčítaného obyvatelstva a většinu znaků u obyvatelstva zjišťovaných. Podle tohoto zákona pak byla k jednotlivým sčítáním vydávána prováděcí nařízení. Z hlediska rozdílnosti obsahů jednotlivých sčítání se nejvíce odlišují sčítání z roku 1869 a 1880, v nichž nacházíme ve způsobu zjišťování znaků i v jejich zpracování více pozůstatků předchozího přístupu, od roku 1890 jde již v podstatě o novodobý přístup ke zjišťování a zpracování dat, který převzala posléze také československá praxe.
Provedením sčítání bylo pověřeno ministerstvo vnitra a řídily je okresní úřady. Bylo vždy totální - zahrnovalo všechny obce na území státu. Na území jednotlivých obcí nesly za provedení sčítání odpovědnost obecní úřady, které byly zmocněny připravit důkladnou územní přípravu tak, aby nebyl vynechán žádný obydlený objekt. Ty také jmenovaly příslušné sčítací komisaře, zpravidla z důvěryhodných osob. Byli jimi často učitelé nebo spolupracovníci obecních úřadů, neboť jejich povinností bylo do sčítacích archů věrně zaznamenat údaje poskytnuté sčítanými osobami; existovala i možnost sebesčítání, když arch vyplňovaly sčítané osoby samy. Sčítací archy byly připraveny v jazykových mutacích podle převládající etnické skladby obyvatelstva, byly přehledné a srozumitelné, aby vyplnění mohlo být jednoznačné.
Rakouská sčítání lidu z let 1890- 1910 se svým obsahem, kvalitou zpracování a rozsahem publikovaných dat zařadila mezi nejlépe organizovaná a provedená sčítání své doby.
Sčítání lidu probíhalo v desetiletých intervalech s několika výjimkami: 1869, 1880, 1890, 1900, 1910, 1921, 1930, 1950, 1961, 1970, 1980, 1990.
S problematikou sčítání a evidence obyvatelstva souvisí problematika hlášení bydliště, pobytu nebo noclehu. Základ právní úpravy je třeba hledat v čl. III cís. nařízení č. 31/1857 ř.z. obsahující příkaz: “Za účelem vnitřního dozoru budiž účelně zařízeno a řádně prováděno hlášení”. Na základě tohoto zákonného zmocnění bylo hlášení upraveno výnosem ministerstva vnitra a nejvyššího policejního úřadu č. 33/1857 ř.z. s účinností od 15. března 1857. Tento zákon převzala i Československá republika.
Sčítání a evidence obyvatelstva v Československu
V Československé republice byl první normou upravující sčítání lidu zákon č. 256/1920 Sb. a nařízení č. 592/1920 Sb., jimiž se zavádělo pětileté období. Na to navazující zákon č. 47/1927 Sb. a vládní nařízení č. 86/1930 Sb. se však vrátily k desetiletému období. Ke sčítání obyvatelstva v meziválečném Československu došlo v letech 1921 a 1930. Obě sčítání lidu se od sebe příliš nelišila. Jako příklad tedy uvedeme druhé ze dvou sčítání lidu.
Obyvatelstvo se sčítalo v rozhodném okamžiku, jímž byla půlnoc ze dne 1. na 2. prosince 1930. V tomto okamžiku se zjišťovaly přítomní v bytu, přičemž se rozeznávalo, zda v obci mají trvalé bydliště či jsou přítomní pouze dočasně, a kde tyto osoby trvale bydlí. Do zvláštního oddílu se zapisovaly i obyvatelé bytu dočasně nepřítomni.
Sčítací práce prováděli sčítací komisaři nebo revizoři a to buď sčítacími archy, kde bylo pokročilejší obyvatelstvo, které mohlo archy samo vyplnit, nebo popisnými archy, jež směl vyplnit jen sčítací komisař.
Sčítání prováděly politické úřady za spolupráce obcí.
Zákon z roku 1929 byl zrušen až v roce 1951 zákonem č. 108/1951 Sb., o organizaci národohospodářské evidence. Podle tohoto zákona byla vytvořena tzv. jednotná soustava národohospodářské evidence, kterou tvořila evidence operativně-technická, evidence účetní a statistika.
Organizovat jednotnou soustavu národohospodářské evidence patřilo do působnosti vlády. Orgánem vlády pro obor statistiky se stal Státní úřad statistický, který též usměrňoval operativně-technickou evidenci v resortech. V čele Státního úřadu statistického stanul předseda, jmenovaný prezidentem republiky na návrh vlády. Státní úřad statistický a orgány jemu podřízené tvořily jednotnou centralizovanou soustavu. Jako orgány Státního úřadu statistického se zřídily Slovenský štatistický úrad, Krajská služba Státního úřadu statistického a Okresní služba Státního úřadu statistického. Slovenský štatistický úrad byl přímo podřízen Státnímu úřadu statistickému.
Zákon byl zrušen v roce 1961 zákonem č. 99/1961 Sb., o státní kontrole, statistice a ostatních oborech národohospodářské evidence. Jeho životnost však nebyla příliš dlouhá, jen do roku 1963, kdy byl nahrazen zákonem č. 23/1963 Sb., o lidové kontrole a o národohospodářské evidenci, jenž byl čtyřikrát novelizovaný (zákony č. 93/1964 Sb., č. 21/1967 Sb., č. 70/1967 Sb. a č. 99/1967 Sb.). Ten byl potom nahrazen zákonem č. 21/1971 Sb., o jednotné soustavě sociálně ekonomických informací, jenž byl rovněž několikrát novelizovaný (viz zákony č. 128/1989 Sb., č. 563/1991 Sb. a č. 89/1995 Sb.). Zrušen byl až zákonem č. 133/2000 Sb. Jemu bude věnována hlavní pozornost dále.
První československou normou upravující související problematiku byl zákon č. 51/1935 Sb., o hlášení pobytu. Norma to byla sice komplexní, ale její osud jakoby předznamenával různé obtíže související právní úpravy i v budoucnu. Zákon měl totiž nabýt účinnosti dnem, který bude určen vládním nařízením. Ovšem toto vládní nařízení a tedy ani související prováděcí předpisy nebyly nikdy vydány.
Vlastní pojem “evidence obyvatel” je pak poprvé zmíněn ve vládním nařízení č. 51/1936 Sb., o organizaci policejní správy a služby a o některých jiných opatřeních v oboru vnitřní správy. Skutečně se však jedná pouze o jedinou zmínku v daném smyslu, když se v základní definici státních policejních úřadů v § 1 uvádí, že tyto “jsou povolány ve svém správním obvodu… pečovati o veřejnou bezpečnost a klid, starati se o bezpečnost osob a majetku, udržovati veřejný pořádek, zejména též bdíti nad veřejnou mravností, dále míti v evidenci obyvatelstvo a cizince a plniti úkoly, které jsou jim platnými předpisy zvlášť uloženy”.
První realističtější zakotvení tohoto pojmu, včetně minimálních detailů struktury a obsahu evidenčních informací, je spojeno až s vládním nařízením č. 14/1939 Sb. II, o domovní evidenci obyvatelstva a některých opatřeních obmezujících jeho pohyb. Podle něj se měl pro každý dům podle jednotlivých bytů založit a vést seznam osob v domě ubytovaných (definovaný jako “domovní seznam”).
V případě obcí, které podle posledního sčítání lidu neměly více než 500 obyvatel, měla vést domovní seznamy četnická stanice, případně státní policejní úřad, v ostatních obcích měly vést a uchovávat domovní seznam majitelé domů.
Uvedené ustanovení však možná i poněkud kuriózně předpovědělo svou velice krátkou účinnost, když nastavilo její počátek na den 15. března 1939, i když zákonodárce mohl stěží předpokládat, že se bude jednat o počátek okupace a tedy i o okamžik faktické ztráty související zákonodárné pravomoci. Uvedené nařízení pak bylo formálně zrušeno vládním nařízením vlády Protektorátu Čechy a Morava č. 172/1940 Sb. v květnu 1940.
Věcně bylo toto nařízení posléze nahrazeno vládním nařízením vlády Protektorátu Čechy a Morava č. 233/1941 Sb., o hlášení pobytu (řád hlášení), které však již samo o sobě neslo stopy důkladnosti poplatné době a neblahým účelům s ní spojeným. Podle něj byla každá osoba zdržující se na území Protektorátu Čechy a Morava povinna hlášením v rozsahu počátku pobytu v obci, každé jeho změny a jeho ukončení, jakož i změny jména a příjmení nebo nabytí nebo pozbytí cizí státní příslušnosti. Výjimku tvořily osoby prodlévající v jiné obci u příbuzných v pokolení přímém, u rodičů manžela (manželky), u sourozenců anebo u sourozenců rodičů nebo manžela (manželky) a netrval-li takovýto pobyt déle než 6 týdnů.
Hlášení se podávala u ohlašovacího úřadu, kterým byl obecní úřad obce pobytu, a to do tří dnů poté, kdy nastala hlášená skutečnost. V obcích, pro něž byl zřízen vládní policejní úřad, byl ohlašovacím úřadem tento úřad. Hlášení se podávalo na úředně stanovených ohlašovacích lístcích.
Z určitého pohledu lze dokonce pokládat za paradox, že toto nařízení bylo formálně zrušeno až v roce 1949.
Obdobného druhu, jako výše zmíněné ve vládním nařízení č. 51/1936 Sb., je i vládní nařízení č. 229/1947 Sb., jímž se vymezují úkoly národní bezpečnosti. Zde je v § 2 upravujícím působnost správních úřadů národní bezpečnosti mimo jiné v odstavci 15 uvedeno, že sem náleží “evidence obyvatelstva, zejména: hlášení pobytu; hlášení vojenských osob mimo činnou službu pro vojenské účely podle branných předpisů; průkazy totožnosti”.
A konečně analogickou funkci má vládní nařízení č. 301/1948 Sb., o bezpečnostních referátech krajských národních výborů, které v § 1 odst. 2 mimo jiné těmto institucím stanoví úkol “dbát o evidenci obyvatelstva, zejména o zachovávání předpisů o hlášení pobytu a o průkazech totožnosti a cizincích”.
První, řekněme komplexní právní úpravou (navíc o síle zákona), byl zákon č. 52/1949 Sb., o hlášení obyvatelstva a o povolování pobytu cizincům. Podle tohoto zákona je povinností hlásit ohlašovacímu orgánu počátek, změnu a ukončení pobytu v obci (hlášení pobytu), a to s vedlejšími ohlašovacími údaji, které určí prováděcí předpisy. Ohlašovacím orgánem byl v tomto smyslu standardně místní národní výbor, přičemž bylo možné v zájmu řádné evidence obyvatelstva prováděcím předpisem určit za ohlašovací orgán jiný orgán podřízený ministerstvu vnitra. Povinnost k hlášení pobytu byla stanovena vzhledem k libovolnému typu ubytování, tj. pro osoby ubytované v ubytovacím zařízení i o osoby ubytované jinak. Výjimky z této povinnosti byla stanoveny pro osoby ubytované podle předpisů o ubytování vojska, osoby, jimž přísluší právo exteritoriality, cizí konsuly z povolání a osoby na roveň jim postavené, pokud nejsou občany Československé republiky. V případě osob ubytovaných v ubytovacích zařízeních měly povinnost k hlášení pobytu provozovatelé těchto zařízení, v ostatních případech ubytované osoby samy a jejich ubytovatelé, a to zpravidla ve formě hlášení (oznamování) na ohlašovacích (oznamovacích) lístcích.
Prováděcím předpisem k němu byla vyhláška ministerstva vnitra č. 448/1949 Ú.l., o hlášení obyvatelstva. Pobytem podle této vyhlášky se rozumí jak pobyt trvalý (bydliště), tak i pobyt přechodný (dočasný pobyt mimo místo stálého bydliště). Osoby hlášením povinné starší 15 let byly povinny splnit ohlašovací povinnost samostatně. Děti mladší 15 let, ubytované společně s rodiči se uváděly zpravidla na ohlašovacím lístku matky, pokud s ní měly společné příjmení a státní příslušnost, případně na ohlašovacím lístku otce, měly-li s ním společné příjmení a státní příslušnost a bydlely-li pouze s ním a matka odděleně, a konečně neměly-li děti společné příjmení ani státní příslušnost se žádným z rodičů, s kterým bydlely, nebo nebydlely-li se žádným z rodičů, musely být hlášeny samostatně. Občané byli povinni oznámit ohlašovacímu orgánu změny příjmení, jména, státního občanství a rodinného stavu, cizinci mimo to změny údajů o cestovním pasu a povolení pobytu, nastalé po splnění ohlašovací povinnosti (oznamovací povinnost).
Uvedená vyhláška byla později nahrazena vyhláškou ministerstva vnitra č. 335/1952 Ú. l. , o hlášení občanů.
Zákon č. 52/1949 Sb. byl posléze doplněn zákonem č. 76/1957 Sb., kterým se měnil a doplňoval zákon o hlášení obyvatelstva a o povolování pobytu cizincům, který především stanovil specifické povinnosti ubytovatele a provozovatele ubytovacího zařízení.
Prováděcím předpisem této novely byla pak vyhláška ministerstva vnitra č. 6/1958 Ú.l., kterou se vydávají podrobnější předpisy o hlášení pobytu občanů Československé republiky.
Uvedený (z dnešního hlediska zjevně složitý a neproduktivní) způsob evidence obyvatel vydržel bez podstatných změn až do 80. let minulého století, kdy jsou datovány první kroky k zavedení automatizace. Předpokládané značné nedostatky v obsahu dosavadní evidence částečně napravila jejich jednorázová masivní revize stanovená vyhláškou Federálního ministerstva vnitra č. 4/1980 Sb., o mimořádném hlášení pobytu občanů v souvislosti s převedením ústřední evidence obyvatel na automatizované zpracování. Tato akce byla provedena metodou mimořádného hlášení pobytu československých státních občanů ke dni 1. listopadu 1980 za účelem vytvoření centrálního registru občanů, a to současně se sčítáním lidu, domů a bytů k témuž dni. Hlášení podléhaly všichni občané, kteří se v době uvedené zdržovali na území Československé socialistické republiky, resp. z jakýchkoliv důvodů mimo území Československé socialistické republiky se souhlasem československých úřadů a byli hlášeni k trvalému pobytu v Československé socialistické republice.
Dalším krokem, který následoval po této masivní verifikaci dosavadní evidence, bylo nahrazení dosavadních právních předpisů zcela novou právní úpravou. Především se tedy jednalo o zákon č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů. Pokud však tento zákon srovnáme s předchozí právní úpravou, lehce zjistíme, že z hlediska koncepce celé věci neznamenal žádný zásadní (i když očekávaný) průlom. Definice pojmů, nastavení práv a povinností zúčastněných subjektů i mechanismus jejich realizace zůstal v podstatě tentýž a změnily se pouze některé detaily.
K provedení zákona č. 135/1982 Sb. byla vydána vyhláška Federálního ministerstva vnitra č. 146/1982 Sb., kterou se provádí zákon o hlášení a evidenci pobytu občanů. Ta sice podrobně popisuje vybrané kroky prováděné státní správou na úseku evidence občanů (např. je zde přesně stanoveno, že občané jsou “povinni vyplnit ohlašovací tiskopisy pravdivě a čitelně kuličkovou tužkou, perem nebo psacím strojem”), ale na druhou stranu zde paradoxně zcela chybí struktura údajů vedených v Centrálním registru občanů a vyhláška se pouze odkazuje na pojmenované tiskopisy, které samy nejsou její přílohou, přičemž pouze zmocňuje samo sebe vydat jejich vzory.
Současná úprava evidence obyvatelstva
I přes značné nedostatky právní úpravy z roku 1982 tato vydržela celých 18 let. Takže opravdovou komplexní právní normou, která skutečně legálně zavádí do českého právního řádu moderní evidenci obyvatel, je až zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel).
Zákon stanoví osobní působnost evidence obyvatel v rozsahu
státních občanů České republiky,
cizinců s povolením k pobytu na území České republiky podle zvláštního právního předpisu,
osob, kterým byl udělen azyl na území České republiky.
Výkonem státní správy v oblasti evidence obyvatel byly pověřeny
Ministerstvo vnitra ČR,
okresní úřady, v Hlavním městě Praze a ve městech Brno, Ostrava a Plzeň magistráty těchto měst,
obecní úřady, v Hlavním městě Praze a ve městech Brno, Ostrava a Plzeň obvodní a místní úřady městských částí, pokud tak stanoví statut, a na území vojenských újezdů újezdní úřady.
Informační systém evidence obyvatel
Evidence obyvatel je podle uvedeného zákona vedena v informačním systému, jehož správcem je Ministerstvo vnitra ČR. Přímo v zákoně jsou definovány příslušné struktury údajů jednotlivých částí informačního systému evidence obyvatel.
Zákon současně definuje i zdroje informačního systému evidence obyvatel a k tomu stanoví potřebné povinnosti určených subjektů.
Údaje v informačním systému evidence obyvatel vedené na prostředcích výpočetní techniky se uchovávají po dobu 50 let po úmrtí osoby nebo prohlášení osoby za mrtvou.
Zákon dále mimo jiné podrobně specifikoval hlášení a odhlašování pobytu ve smyslu trvalého bydliště a v podstatě nepřímo zrušil institut přechodného bydliště.
Zákon nabyl účinnosti dnem 1. července 2000 s tím, že do 30 dnů poté měly příslušné útvary policie, resp. obecní úřady předat veškerou související spisovou dokumentaci.
V podstatě technickou novelou zákona č. 133/2000 Sb. byl zákon č. 320/2002, o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů. Tato norma do hierarchie subjektů, které mají stanoveny úkoly na úseku evidence obyvatel, vložila krajské úřady, zatímco práva a povinnosti dosavadních okresních úřadů byly přeneseny na obecní úřady obcí s rozšířenou působností.
Naopak masivní novelou byl pak komplexní zákon č. 53/2004 Sb., kterým se mění některé zákony související s oblastí evidence obyvatel. Tento zákon novelizoval celkem 13 dalších zákonů, přičemž záměrem zákonodárce bylo transformovat informační systém evidence obyvatel na úplný, správný a funkční systém, při zachování požadavků na zajištění ochrany osobních údajů a jejich průběžnou aktualizaci. Při přípravě novely bylo využito více než dvouletých zkušeností s aplikací zákona č. 133/2000 Sb., včetně odstranění nesystémových prvků z něj samotného i dalších nesouladů s některými jinými právními předpisy (např. správním řádem).
Ve vazbě na zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů, precizoval osobní působnost zákona o evidenci obyvatel.
Zákon rovněž reformuloval strukturu informačního systému evidence obyvatel, i když v mnohých případech se jednalo o dílčí úpravy nebo terminologické změny.
Podrobně se zákon také vypořádal s nastavením zdrojů údajů informačního systému a jejich tocích mezi jednotlivými správci a zpracovateli.
A konečně pak zákon nastavil odpovědnost Ministerstva vnitra ČR za přesnost údajů v informačním systému tak, aby údaje odpovídaly aktuálnímu stavu, s tím že ostatní ministerstva, jiné správní úřady, soudy, právnické osoby a obyvatelé jsou povinni mu poskytnout k plnění tohoto úkolu potřebnou součinnost předáváním aktualizovaných údajů vedených v informačním systému a poskytováním údajů vyžádaných. Správci a zpracovatelé v případě důvodných pochybností o správnosti a úplnosti údajů v informačním systému mohou vyzvat obyvatele k ověření údajů v informačním systému a k případnému předložení dokladů ke zjištění aktuální správnosti a úplnosti údajů. Obyvatel je povinen na tuto výzvu předložit příslušnému správnímu úřadu požadované doklady nezbytné pro ověření správnosti a úplnosti zapsaných údajů. Naopak pokud obyvatel požádá, aby správci a zpracovatelé provedli opravu nebo doplnění osobních údajů zpracovávaných v informačním systému k jeho osobě tak, aby byly přesné a odpovídaly aktuálnímu stavu, má rovněž právo požadovat, aby osobní údaje k jeho osobě, které neodpovídají aktuálnímu stavu nebo nejsou přesné, byly zablokovány nebo zlikvidovány.
Formou novel jednotlivých speciálních zákonů pak uvedený zákon nastavil toky údajů opačným směrem, tj. z informačního systému evidence obyvatel a registru rodných čísel do jiných informačních systémů. V tom to smyslu je pak povinen poskytovat údaje o státních občanech České republiky, o cizincích s povolením k pobytu nebo s povolením k přechodnému pobytu anebo s povolením k trvalému pobytu na území České republiky, cizincích, kteří na území České republiky pobývají na základě uděleného dlouhodobého víza podle zvláštního právního předpisu a cizincích, kterým byl udělen azyl na území České republiky, a o ostatních fyzických osobách, kterým bylo přiděleno rodné číslo, a to v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Na první pohled by se mohlo zdát, že existuje-li v danou chvíli takto podrobná a svým způsobem i složitá právní úprava evidence obyvatel, že by měly být všechny minulé problémy vyřešeny. Nicméně přesto (a možná i právě proto) opak je pravdou.
Strategické dokumenty vlády ČR “Státní informační politika – cesta k informační společnosti” z roku 1999 a “Státní informační a komunikační politika – e-Česko 2006” z roku 2004 předpokládají přechod v dané oblasti na ještě vyšší úroveň. Ústřední myšlenkou je zde vybudování základních registrů veřejné správy, které rozšíří využitelnost informačních systémů veřejné správy tím, že budou propojeny subsystémy a registry veřejné správy, využitelné i pro potřebu veřejnosti, s cílem dosáhnout nejen úspor, ale zejména zrychlit správní procesy, odstranit duplicity a zúžit státní aparát.