Týdeník Veřejná správa


Příloha

David Ondráčka,
Transparency International - Česká republika (TIC)

Nedostatky českého systému zadávání veřejných zakázek a rizika korupce

Vyšlo v čísle 41/2005

Foto: Radoslav BernatVeřejné zakázky jsou nákupem služeb, zboží a práce z veřejných prostředků realizované veřejnoprávními subjekty. Zakázky jsou naprosto běžným nástrojem, kterým veřejná správa operuje a používá jej na všech svých úrovních. Na státní úrovni se přirozeně rozdělují větší objemy peněz, na úrovni krajské a komunální je zase počet zakázek vyšší a často je jejich bezprostřední dopad na občany silnější. V české veřejnosti převládá názor, že veřejné zakázky jsou manipulovány a výrazně ovlivněny korupcí. Naopak vláda a veřejný sektor mají tendenci nepovažovat výskyt korupčních kauz u zakázek za systémový problém a objevující se případy brát za jednotlivé excesy. Podcenění rozsahu problému však omezuje veřejnou diskusi a snižuje možnost odhalit nedostatky současného systému, legislativy a kontroly. Cílem článku je podívat se na základní problémy a rizika celého systému zadávání veřejných zakázek a zároveň se zamyslet nad některými protikorupčními nástroji a opatřeními.

Celý proces zadávání a realizace veřejných zakázek podléhá pravidlům, která by měla zajistit, aby se jednalo o efektivní a hospodárné vynakládání veřejných prostředků při současném dodržení principů transparentnosti a nediskriminace. Odlišné zájmy veřejné a soukromé (či skupinové) a přítomnost velkého množství peněz vytvářejí silné korupční příležitosti, kterým se zatím nedokážeme účinně bránit. Mnohé signály ukazují, že oblast veřejných zakázek je z hlediska výskytu nejrůznějších forem korupce největším problémem naší země. V praxi celý proces zadávání veřejných zakázek trpí množstvím nedostatků a chyb a k manipulacím při jejich rozdělování a realizacích dochází velmi často. Důsledkem jsou předražené zakázky, nevýhodné pro veřejné rozpočty, méně kvalitní služby, nepotřebné nákupy a snížení důvěry veřejnosti. Je důležité si uvědomit, že tyto důsledky vždy dopadají na třetí stranu, onoho pověstného daňového poplatníka, který nadbytečné náklady v konečném důsledku zaplatí.

Mnozí odborníci poukazují na to, že v České republice panuje u veřejných zakázek velmi silný klientelismus, který se projevuje úzkým a neprůhledným propojením politiky a byznysu. Politolog Klíma (1) upozorňuje na to, že “politické strany se v Česku stávají do značné míry firmami, které prosazují osobní a skupinové zájmy svých manažerů na celostátní, regionální a komunální úrovni”. Z logiky tohoto postřehu lze dovodit, že strany jako firma jen maximalizují své zisky využíváním svého specifického monopolu, tedy rozdělovat peníze přes veřejné zakázky.

Korupce u veřejných zakázek samozřejmě není českým specifikem, jedná se o celosvětový problém. Zahraničních příkladů je nepočítaně, ale téměř vždy se jedná o korupci zasahující do vysokých politických kruhů. Podle výzkumů Transparency International (TI) patří oblast zadávání veřejných zakázek spolu s politickou korupcí mezi dvě nejčastější oblasti korupce v celosvětovém měřítku (2).

Rozsah ztrát

V České republice se ve veřejných zakázkách hraje o velké peníze. Ročně se na vládní i regionální úrovni zakázky rozdají za víc než čtyři sta miliard korun. Objem peněz navíc roste v souvislosti se vstupem do Evropské unie a rozdělováním peněz z evropských fondů. Česko v rámci Evropské unie patří mezi země, které ve veřejných zakázkách rozdělují nejvíc peněz. Objemem nákupu zboží a služeb z veřejných rozpočtů je výrazně nad průměrem Evropské unie, kde je průměrná velikost trhu veřejných zakázek 9,2 procenta HDP, v České republice až 17 procent HDP. Uvnitř Evropské unie je Česká republika v poměru veřejných zakázek a HDP na pátém místě - za Maďarskem, Švédskem, Velkou Británií a Slovenskem.

Čistě z makroekonomického hlediska je evidentní, že zprůhlednění systému a omezení korupčních praktik by přineslo výrazné snížení výdajové stránky veřejných rozpočtů. Jak odhadl ekonom Jan Pavel “pokud by se podařilo dosáhnout v této oblasti úspory 10 procent, ať už zvýšením transparentnosti nebo potřením korupce, znamenalo by to snížení ročního deficitu veřejných rozpočtů asi o 1,7 procenta hrubého domácího produktu. Tedy o více než polovinu maastrichtského konvergenčního kritéria". Pro upřesnění výše ztrát se TIC rozhodla provést výzkum, který by kvantifikoval odhad ztrát plynoucích z neefektivity a neprůhlednosti při zadávání veřejných zakázek. Při tomto výzkumu vycházela z dat Nejvyššího kontrolního úřadu, Ministerstva financí ČR a Českého statistického úřadu a samotných obcí. Závěry tohoto výzkumu nejsou pozitivní. V roce 2004 se z celkového objemu veřejných zdrojů použilo na obecní úrovni neefektivně 15 mld. Kč, na centrální úrovni 17,4 mld. Kč. Celkový odhad ztrát v důsledku neefektivnosti a neprůhlednosti v roce 2004 tvoří 32,4 mld. Kč(3).

Výzkum mapující současný stav v oblasti nákupu zboží a služeb na obecní úrovni (4) byl proveden také s cílem odhadnout objem veřejných prostředků, které jsou v důsledku absence výběrových řízení (ať již kvůli nedostatku konkurence nebo kvůli korupčnímu jednání) alokovány na obecní úrovni neefektivně. Na základě provedených výpočtů bylo zjištěno, že náklady při zajišťování veřejných služeb přepočtené na osobu se liší v případě, kdy byla použita určitá forma soutěže (omezená i otevřená) oproti situaci, kdy byla zakázka svěřena obchodní firmě s majoritní účastí obce nebo zadána zcela bez výběrového řízení.

PROBLÉMY SOUČASNÉHO SYSTÉMU

Český parlament přijal v prosinci 2003 nový zákon o veřejných zakázkách (č. 40/2004 Sb.), který s účinností od 1. května 2004 nahradil zákon č.199/1995 Sb. Přijetí nové normy si vyžádal především “přístupový proces” do Evropské unie. Kromě implementace příslušných směrnic Evropské unie bylo jednou z hlavních změn umožnění účasti zahraničních subjektů ve veřejných soutěžích v České republice. Nově přijatý zákon byl prezentován jako výrazně protikorupční, nicméně zásadní protikorupční instituty či nástroje v něm opět chybí (více v právní analýze zákona TIC)(5). Současná praxe potvrdila, že nový normativní rámec, v němž se veřejné soutěže odehrávají a jejichž prostřednictvím se čerpají také prostředky z evropských strukturálních fondů, příležitosti ke zneužívání a manipulacím výrazně neomezil. Jak ukazují zkušenosti zadavatelů i dodavatelů a jak přiznává i předkladatel, ministerstvo pro místní rozvoj, zákon má celou řadu nedostatků. Některá ustanovení například umožňují značně rozdílný výklad a vedou k právní nejistotě. I proto vláda chystá nový zákon, do kterého chce transponovat evropské směrnice. Z prvních verzí se však zdá, že ani tento návrh z hlediska předcházení korupci nepřinese systémové řešení současných problémů.

Fakt, že veřejné zakázky zůstávají z hlediska korupce velmi zranitelnou oblastí, se příliš nezměnil ani po našem vstupu do Evropské unie. V průběhu mnoha soutěží se objevují přímé střety zájmů, podjatá rozhodování a klientelistické sítě účinně fungují. Tento obecně platný problém se dá ilustrovat na některých odvětvích českého byznysu (platí to zejména pro stavebnictví), pro které jsou veřejné zakázky hlavním zdrojem příjmů a jsou na nich silně závislé. Pro mnoho velkých stavebních firem tvoří veřejné zakázky více než polovinu všech zakázek, někdy je podíl ještě větší. Navíc i díky přílivu evropských fondů nejen počet a podíl veřejných zakázek na celkovém počtu všech zakázek, ale také jejich finanční objem neustále roste. České stavebnictví nese výrazně oligopolní rysy a se zakázkami se čile obchoduje. Úzká skupina firem je navázaná na státní, regionální i komunální zadavatele a své politické kontakty účinně využívá. Bez přílišného přehánění se dá říci, že v některých případech to jsou de facto firmy, kdo rozděluje zakázky.

Konkrétní problémy

Mezi hlavní problémy patří ovlivňování procesu zadávání veřejných zakázek politickou reprezentací. Politici na místní, regionální i centrální úrovni uplatňují svůj vliv při nastavení podmínek výběrového řízení, zasahují do činnosti hodnotících komisí a mohou rozhodnutí těchto komisí zvrátit. Na druhé straně platí, že mnozí soukromí podnikatelé využívají pro získání veřejných zakázek svých politických kontaktů a v některých oblastech jednají společnosti při získávání veřejných zakázek ve vzájemné shodě (kartely).

Při identifikování konkrétních nedostatků se dá vyjít ze závěrů Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ) publikovaných v jeho každoročních výročních zprávách. Z těch se ukazuje, že mezi nejčastější porušení zákona patří umělé rozdělování zakázek na jednotlivé dílčí celky s menšími finančními objemy za účelem vyhnout se vyhlášení otevřených soutěží a zajistit si tak možnost upřednostnit předem vybraného dodavatele. Jedná se samozřejmě o nesprávné vyhlášení soutěže a obcházení zákona. Při těchto kontrolách je navíc zjišťován neustále se opakující okruh zájemců o zakázku, který se neustále střídá. Zjistit, zda se v jednotlivém případě jednalo o podhodnocení rozpočtů nebo o manipulaci s cenou zakázky, bývá velice obtížné.

Dalším porušením zákona o veřejných zakázkách je rozšiřování rozsahu prací nad rámec původního výběrového řízení a účtování víceprací a vícenákladů. Velmi často je prodlužování smluv formou dodatků neodůvodněné. Velká část veřejných prostředků je tak proinvestována bez skutečné soutěže, která by stanovila cenu takto vykonávaných prací. Zároveň tak vzniká velký prostor pro manipulaci s výsledky výběrových řízení. Zadavatelé mohou zadat výběrové řízení na část dodávky a vědí, že další část dodávky bude zadána dodatečně. Spřízněné firmy mohou úmyslně podhodnotit první část dodávky, aby se staly vítězi výběrového řízení. Vše je domluveno tak, aby druhá, dodatečná část zakázky, případnou ztrátu vynahradila.

Problémy jsou také se snahami o omezování soutěže, kdy je zájem zadat zakázku jednomu určitému uchazeči (dopředu pečlivě vybranému) a v souladu s tímto cílem se vyhlásí soutěž. Při vypisování užšího řízení s omezeným počtem uchazečů může zadavatel účelově nastavit kritéria, která umožní účast předem vybrané skupině dodavatelů. Ostatní uchazeči, kteří by byli schopni tuto zakázku realizovat, jsou diskriminováni. Často tak nejsou vypisovány veřejné obchodní soutěže a k podání je vyzváno jen několik zájemců (viz příklad ministerstva obrany, které v roce 2004 jen u 6 % svých zakázek uspořádalo otevřené soutěže)(6). K takovému omezení často není zákonný důvod a jedná se o extenzivní výklad zákonných výjimek na všechny typy zakázek. Nedostatečně je také bráněno účastem personálně propojených firem v jedné soutěži. V praxi pak nastávají případy, kdy spolu soutěží navzájem propojené firmy a ostatní zájemci nejsou do soutěže připuštěni. Předem vybraní vítězové si sami zorganizují výběrové řízení, “dodají” další účastníky řízení a dohodnou s nimi podobu nabídek. Vítězí pak sice nejnižší cena, ale i ta je vyšší, než kdyby probíhala skutečně otevřená soutěž. Nálezy Nejvyššího kontrolmího úřadu ukazují, že u významného počtu soutěží je už dopředu znám vítěz a ostatní dělají “křoví”.

Velký nedostatek představuje nesprávné hodnocení nabídek, kdy je výběr proveden neprůhledně, rozhodnutí není řádně odůvodněno nebo není správně stanovena váha jednotlivých hodnotících kritérií. Problémem bývá určení vhodných hodnotících kritérií a jejich odlišení od kvalifikace uchazečů. Stále se opakují případy, kdy jsou používána subjektivní kritéria, která nejen znemožňují objektivní posouzení, ale navíc mohou být i manipulována. Opakují se případy, kdy jsou používána nevhodná kritéria (kvalifikační předpoklady, způsobilost realizovat zakázku, technická vybavenost uchazeče, reference), která by měla být používána spíše v předkvalifikačním řízení. Také není vhodné používat jako jediné kritérium nabídkovou cenu; to by mělo být použito pouze tehdy, kdy jsou jednotlivé nabídky srovnatelné. Podstatné je, aby způsob hodnocení nabídek zadavatelem byl jednoznačný a srozumitelný. Hodnotící kritéria by měla být do takové míry předvídatelná, aby umožnila uchazečům přehled o zakázkách a ti pak mohli lépe plánovat, kterých soutěží se budou účastnit.

Nekvalitní příprava ve fázi plánování skutečných potřeb vede k mnoha problémům. Příkladem je neúplná specifikace požadavků zadavatele a nevhodně zvolená kritéria - zadavatelé nepřesně specifikují předmět zakázky a uchazeči pak nevědí, co vlastně zadavatel požaduje. Tím dochází k nesprávné volbě kritérií, podle kterých pak nelze soutěž vyhodnotit. Špatná příprava zakázky vede k nutnosti zadávat další činnosti, což vytváří prostor pro možné manipulace s cenou těchto dodatečných prací. Příliš se nedaří zapojování občanů do zjišťování a plánování jejich skutečných potřeb veřejných statků; v některých případech o to ani není ze strany zadavatelů přílišný zájem.

Poměrně často hrají problematickou roli i některé externí poradenské firmy, které jsou najímány, aby veřejnému zadavateli soutěž připravily a zorganizovaly. Stávají se bohužel případy, kdy někteří poradci své zkušenosti zneužívají a radí spíše, jak zákon obejít, případně se stávají přímo nositeli korupce (např. kauza firmy Tender Group). Je však více než zřejmé, že bez předchozí domluvy a jednání ve shodě se zadavatelem by tito “přátelé státních aktiv” takovým způsobem postupovat nemohli.

Řada velkých problémů je spojena s nedostatečným zajištěním snadného přístupu k informacím, v této souvislosti zmíním alespoň tři oblasti. Zaprvé, zákon zavedl povinnostzveřejňovat všechny nadlimitní zakázky na centrální adrese, což je pozitivní, ale zdaleka ne všechny zakázky tam lze najít, to znamená, že zákon není dostatečně vynucován. Za druhé, praktický problém nastává u samospráv, přesněji u obchodních společností založených nebo vlastněných samosprávami (například dopravní podniky, teplárny a další). Tyto společnosti hospodařící s veřejnými prostředky si vykládají zákon o svobodném přístupu k informacím tak, že nejsou povinnými osobami a informace proto poskytovat nemusí. A také je zásadně neposkytují, čímž veřejnou kontrolu efektivně znemožnují. Tento výklad jde proti duchu zákona, ale patrně může být změněn pouze soudním rozhodnutím. V poslední době přitom přicházejí výrazné signály svědčící o tom, že korupce se přesouvá ze samotných úřadů na městské a krajské firmy, přes které se realizuje velké množství zakázek. Je otázkou, zda zmíněná neprůhlednost a neochota poskytovat nformace je příčinou či důsledkem tohoto trendu. Za třetí, hlavním důvodem, proč neúspěšní uchazeči nežádají o informace či nepodávají žádost o přezkum jednotlivých zakázek, je prostě snaha nerozházet si vztahy se zadavatelem. Mezi uchazeči panuje, bohužel do značné míry oprávněná obava, že žádost o podrobné informace by způsobila zhoršení vztahů se zadavatelem (starostou, radním, úředníkem) a firma by příště nemusela být v dalších výběrových řízeních vůbec oslovena.

Ze zpráv Nejvyššího kontrolního úřadu a dalších zdrojů lze vyčíst některé opakující se nedostatky a praktické problémy:

PROTIKORUPČNÍ NÁSTROJE

Transparentnost

Základním argumentem pro prosazování principu transparentnosti při zadávání veřejných zakázek je, že otevřenost procesu buduje důvěru veřejnosti vůči institucím a jejich nakládání s veřejnými penězi “z našich daní” a zároveň pomáhá samotným zadavatelům jako forma obhajoby proti případným stížnostem či obviněním. Až příliš často totiž externí audity zjistí, že například stavební práce byly předraženy, jejich kvalita není příliš dobrá nebo že “levný úvěr” nebyl zdaleka tak levný. Transparentnost je tedy jedním ze základních principů, který by těmto věcem mohl preventivně bránit. Přináší větší míru odpovědnosti, umožňuje veřejný dohled a tím zvyšuje celkovou legitimitu veřejného sektoru. Vedlejším produktem je samozřejmě i možnost preventivně bránit korupci. V našich podmínkách se bohužel jedná o velmi inflační pojem, který je silně nadužíván. Nutností postupovat transparentně se každodenně ohánějí všichni zainteresovaní aktéři - politici, zadavatelé i dodavatelé. Bylo by užitečné podívat se pod slupku tohoto ”oblíbeného” principu v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek a otevřít hlubší diskusi o tom, jak si transparentnost představujeme a co našemu systému do této představy chybí.

Veřejné zakázky a otázku transparentnosti je třeba vnímat velmi komplexně, nikoli pouze jako otázku zveřejnění oznámení na centrální adrese či v Úředním věstníku Evropské unie. Pod požadavek na maximální otevřenost, průhlednost a objektivitu je nutné zařadit všechny aspekty celého procesu veřejných zakázek (od plánování až po realizaci a kontrolu celého projektu) a zejména klást důraz na průhlednost rozhodovacích mechanismů. Pokud rozhodování bude probíhat utajeně (jako dosud), samotné zveřejnění oznámení o vypsání zakázky příliš nepomůže a dále budou vznikat spekulace o korupčním ovlivňování. Výběrové komise se u nás zatím skrývají pod ochranou kolektivní neodpovědnosti. Hezky je to vidět na příkladu nezveřejňování hlasování členů výběrových komisí. Ze zápisů těchto komisí se dá zjistit poměr hlasů, ale nelze zjistit hlasování jednotlivých členů, z čehož by se případně daly zjistit možné podjatosti a případně vyvozovat osobní odpovědnosti.

Přístup k informacím

Veřejné zakázky jsou věcí navýsost veřejnou a snadný přístup k relevantním informacím je v této oblasti nezbytný. Nejde jen o informace o jednotlivých zakázkách a průběhu jejich zadávání, ale také o informace týkající se celkových výsledků a postupů jednotlivých zadavatelů. Protože se jedná o komplikovaný a živý proces, neustále bude tendence hledat skulinky, jak obcházet hlavní principy. Na základě mnohaletých zahraničních zkušeností vycházíme z předpokladu, že transparentnost, snadný přístup k informacím a veřejná kontrola mohou předejít mnohým nedostatkům, bránit nadbytečnému vynakládání veřejných prostředků a předcházet korupci.

V České republice platí od roku 1999 zákon o svobodném přístupu k informacím (č. 106/1999 Sb.), který zajistil základní právo na informace a byl v tomto směru výrazným krokem kupředu. Jeho výklad a praktické používání jsou však ve vztahu k veřejným zakázkám velmi problematické a získání informací je velmi složité. Jedním z důvodů pro odepření poskytnutí informací a jejich utajení bývá obchodní tajemství. To je u veřejných zakázek výrazně nadužíváno a mnozí zadavatelé dávají do smluv ustanovení o obchodním tajemství, na jehož základě smlouvy utajují. Transparency International dlouhodobě prosazuje princip, že obchodní tajemství by mělo být u veřejných zakázek vykládáno velmi úzce (tedy jen na technologické know-how), vše ostatní by mělo být veřejné. Pokud některá firma odmítá tuto podmínku akceptovat, ať do soutěží o veřejné peníze nevstupuje. Zveřejňování smluv je samozřejmě namístě až po uzavření soutěže, aby neohrozilo jejich průběh. Pozitivním průkopníkem v tomto ohledu je Magistrát hlavního města Prahy, který na svém internetu zveřejňuje už několik let veškeré smlouvy o veřejných zakázkách (včetně jejich dodatků) a tím umožňuje veřejnou kontrolu. Není jediný důvod, proč by další veřejní zadavatelé neměli postupovat stejně. Zároveň platí, že povinnost poskytovat informace o veřejných zakázkách by se měla vztahovat i na krajské a městské akciové společnosti.

Namístě je také zaměření větší pozornosti na praktickou formu těchto poskytovaných informací. Ty by měly být v ideálním případě přístupné na internetu v elektronické podobě s jednoduchým a přehledným vyhledáváním. Přístup k informacím by měl být spojený s určitým vysvětlením, jak se v předložených informacích orientovat. Existuje až příliš příkladů nepřehledných internetových stránek veřejné správy, kdy nalézt informaci na x-té úrovni je téměř nemožné.

Zveřejňování a poskytování informací je důležité, ale ještě důležitější je hledat cesty, jak zapojit veřejnost do procesu plánování a přípravy zakázek. Jak uvádí František Ochrana (7), v českém prostředí zatím převládá nabídkový přístup k veřejným zakázkám, který absolutizuje roli zadavatelů (politiků), proti žádoucímu přístupu poptávkovému, který by více zohlednil skutečné potřeby občanů a zapojil je do jejich plánování. Lze si představit ještě výraznější posílení veřejného prvku například připuštěním možnosti monitorovací účasti nezávislých pozorovatelů v komisích. Tato věc je pro mnohé obtížně představitelná, nicméně v některých zemích se začíná využívat (viz diskusi o zavádění tzv. “Integrity Pact”).

Vláda by měla pokračovat v zavádění moderních metod, které mohou zajistit průhlednější soutěže - jako například elektronické aukce nebo soutěžní dialog. Na úrovni státní správy by se neměla zastavit příprava zavedení centrálního nákupu vybraného typu komodit. To by mohlo nejen přinést možnost získání množstevních slev, ale také při nákupu běžných komodit zvýšit přehlednost a kontrolovatelnost.

Černé listiny

Ačkoli v novém zákoně došlo k rozšíření kvalifikačních kritérií, platná právní úprava neobsahuje mechanismy, na jejichž základě by bylo možné z procesu zadávání veřejných zakázek vyloučit “nedůvěryhodný” subjekt. Byla sice zavedena “bílá” listina, v podobě seznamu kvalifikovaných dodavatelů, který vede MMR, což se z mnoha důvodů ukázalo jako pozitivní opatření, nicméně veškeré změny směřující k vyšší transparentnosti zadávání veřejných zakázek jsou navrhovány ve směru k zadavateli. Zákonem podložené restriktivní opatření směrem k uchazečům zatím chybí.

Jako jeden z praktických problémů se proto jeví neexistence tzv. černé listiny uchazečů (angl. blacklisting). V zásadě se jedná o možnost vytvářet seznamy nedůvěryhodných firem, na jejichž základě by bylo po určité období možné případné vyloučení nespolehlivého subjektu z procesu zadávání veřejných zakázek (angl. debarment). Tento typ opatření se postupně zavádí v některých zemích (průkopníkem je zejména Německo), ale používají jej už delší dobu také některé mezinárodní instituce (Světová banka, Mezinárodní měnový fond). U nás před časem Ministerstvo vnitra ČR připravovalo úvodní analýzy pro zavedení registru některých správních deliktů (www.korupce.cz). Mělo se jednat o rozšíření druhů trestů ukládaných ve správním řízení za přestupky, například o zákaz účasti ve veřejné soutěži a zákaz nebo omezení možnosti přijímat veřejné dotace nebo subvence po určitou dobu, což by mělo v podstatě podobu černé listiny. Proti myšlence zavést registr správních trestů se zvedl poměrně velký odpor a byly vzneseny protiargumenty (o určité formě obracení důkazního břemene nebo o složitosti a nákladnosti navržené úpravy). Ze zkušeností mnoha zadavatelů by to přitom mohl být velmi účinný nástroj v boji proti uchazečům používajícím korupční metody. Z ne zcela jasných důvodů vláda další přípravu tohoto opatření zastavila a podle dostupných informací v ní nepokračuje. Je na místě tuto záležitost znovu otevřít.

Kontrola

Velmi významným aspektem procesu zadávání veřejných zakázek je jeho kontrolovatelnost, která také přispívá ke snížení rizik korupčního jednání. Je evidentní, že jedině skutečná vymahatelnost práva v podobě kvalitní a nezávislé externí a interní kontroly veřejné správy může přinést záruky hospodárného vynakládání veřejných prostředků. Kontrolní systém se realizuje v zásadě v rámci pěti úrovní: vnější kontrola v podobě nezávislých orgánů (NKÚ a ÚOHS), vnitřní kontrola uvnitř jednotlivých institucí (finanční kontrola, interní audity), kontrola soudní, kontrola politická (realizovaná zastupitelskými sbory) a kontrola ze strany médií a občanské veřejnosti. Pokusím se zamyslet nad některými možnostmi těchto kontrolních úrovní.

Na úrovni centrálních orgánů externí kontrolu hospodaření s veřejnými prostředky zabezpečuje NKÚ. Jeho závěry naznačují, že manipulace veřejných zakázek je velmi rozšířená a hodně šetření vedlo k zjištění, že zakázky jsou manipulovány nejrůznějšími způsoby. Kontrolní zjištění ukazují, že porušování zákona vede ke zvyšování cen staveb a služeb a prodlužování temínu jejich dokončení. Chybou je, že NKÚ nemá zákonné pravomoci k ukládání nápravných opatření, penalizacím či k vyšetřování pro účely trestního řízení. Náprava pochybení tak zůstává čistě na vedení státního orgánu a v některých případech, když NKÚ s odstupem několika let obdobnou kontrolu opakuje, dochází k úplně stejným nálezům. Řešení je poměrně snadné: posílit pravomoci NKÚ tak, aby mohl nápravná opatření reálně vynucovat.

Orgánem dohledu pro oblast veřejných zakázek je Úřad na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS). Jeho rolí je zejména ochrana soutěžitelů, pro vyšetřování podvodů a manipulací s cenou zakázek jsou reálné pravomoci úřadu značně omezeny. ÚOHS má prakticky pouze právo udělovat pokuty za porušení postupů při zadávacích řízeních a má právo zrušit smlouvu na provádění veřejné zakázky. ÚOHS uděluje pokuty v řádech desítek tisíc korun. Sankce za porušení pravidel veřejných soutěží jsou proti tomu zanedbatelné. Za minulý rok antimonopolní úřad rozdal pokuty za necelý jeden a půl miliónu korun. Je otázka, zda je to dostatečně odstrašující sankce, která vyvolá změnu postupů konkrétních zadavatelů. Úřad postupuje většinou pouze formálně a administrativně a proti porušení zákona na základě zjevné korupce nezasahuje. Neukládá milionové pokuty, neiniciuje trestní stíhání proti představitelům zadavatelů. Maximálně zruší zadávací řízení, ale dál se nic neděje. Kontrolní a preventivní činnost ÚOHS jednoduše kulhá.

Důležitým pomocníkem pro zadavatele by bylo provádění a publikování analýz průběhů a výsledků jednotlivých řízení ze strany ÚOHS. Zatím ÚOHS nevytváří dostatečný metodický výklad pro zadavatele, který by jim na základě analýzy rozhodnutí a nejčastějších typů pochybení pomáhal se jim v budoucnu vyhnout. I v tomto směru se ukazuje, že je potřeba změnit metodickou roli orgánu přezkumu. Změnou by mohlo být buď předefinování činnosti ÚOHS nebo posílení jeho kapacit tak, aby skutečně plnil svou roli. Případně založit jinou instituci, která se bude kontrolou veřejných zakázek zabývat, jako tomu je například v Maďarsku, Polsku či na Slovensku.

Kontrola na úrovni samospráv příliš nefunguje ani ze strany politické reprezentace (zastupitelstva), ani ze strany médií a občanů. Přitom v samosprávě jsou rozdělovány zakázky ve velkých finančních objemech a rizika jsou vysoká. V realitě je kontrolní funkce kontrolních výborů zastupitelstev prováděna velmi nedokonale, už proto, že ji dělají laici – zastupitelé. Navíc se zaměřuje spíše na formální chyby a s určitou nadsázkou platí, že pokud by byl úplatek předán v souladu s pravidly, vše bude v pořádku. Média a občanská sdružení sice určitou kontrolní roli hrají, ale i kvůli nesnadnému přístupu k informacím, nejsou schopna důsledně sledovat celý systém zadávání zakázek a zaměřují se na jednotlivosti. Klíčovým problémem stále zůstává nedostatečným způsobem upravená vnější kontrola u místních a regionálních samospráv. NKÚ stále nemůže kontrolovat finance územně samosprávných celků v jejich samosprávné působnosti. Tento efektivní pilíř kontroly je tak vyřazen, přitom návrhy na změnu a rozšíření kompetencí NKÚ už připraveny jsou a několikrát byly legislativně projednávány. Je nejvyšší čas, aby jej parlament do systému přidal.

V rámci kontroly je nutné, aby i zadavatelé (veřejné instituce) zvýšili aktivitu a učinili taková opatření, která by korupčním rizikům předcházela. Měly by se provádět pravidelné audity a analyzovat nedostatky systému. Korupci u veřejných zakázek lze většinou jen velmi obtížně prokázat. Nicméně pro odhalování těchto jevů jde použít mnohé indikátory, které naznačují přítomnost korupčního jednání. Mezi takové indikátory korupčního jednání lze zařadit například nadměrné utajování informací, nadstandardní styky zadavatelů s uchazeči, nedodržování podmínek smluv (např. neuplatňování sankcí), nápadně nevýhodné zakázky pro veřejný sektor, ale v osobní rovině také životní styl výrazně převyšující příjmy. Podstatné je, aby zadavatelé zaměřili své kontrolní mechanismy (zejména útvary interních auditů) na celý systém zadávání veřejných zakázek. V případě přítomnosti indikátorů korupce by se měl systém upravit, důsledně vynucovat osobní odpovědnost a porušení pravidel nekompromisně postihovat.

DOPORUČENÍ

Vláda v současné době pracuje na novém legislativním rámci zadávání veřejných zakázek a na zákoně o veřejně soukromých partnerstvích. Příprava těchto dvou norem jí dává dobrou příležitost k tomu, aby nastavila takové mechanismy, které výrazně omezí nekalé postupy a korupční příležitosti při výběrových řízeních. Transparency International ČR zpracovala doporučení, která by měla být zohledněna při přípravě obou norem a kterým by vláda měla věnovat svou pozornost.

Doporučení Transparency International ČR ke zprůhlednění zadávání veřejných zakázek (8)

Eliminace politických vlivů

Zvýšení transparentnosti

Zavedení účinnější kontroly

Posílení represe

ZÁVĚR

V první části stati byl představen rozsah problému korupce při zadávání veřejných zakázek v České republice a hlavní praktické a neustále se opakující nedostatky. V druhé části pak byla rozebrána některá opatření, která by mohla přispět k jejich řešení. Závěrem se dá konstatovat, že při realizaci veřejných zakázek je nutné začít klást větší důraz na principy rovných příležitostí pro uchazeče o zakázky, zajistit jejich nediskriminaci a vytvořit podmínky pro účinnější veřejnou kontrolu. Přirozeně je nutné zadavatele neustále vzdělávat a zvyšovat jejich kompetentnost, a to i ve vztahu ke korupčním rizikům či způsobům předcházení pokusům o jejich diskreditaci. Je nutné posílit a především uplatňovat veškerá opatření, která mohou působit protikorupčně. Základem je učinit zákon o veřejných zakázkách reálně vymahatelný, zvyšovat transparentnost, zajistit efektivní externí i veřejnou kontrolu a klást důraz na neustálé vzdělávání zadavatelů i dodavatelů. Pro všechny tyto reformy je klíčová politická vůle, kterou je nutné neustále generovat.

Boj s korupcí u veřejných zakázek se celosvětově stává stále akutnějším tématem, kterým se zabývají vlády, firmy i nevládní organizace. Ačkoli jde o nesmírně složitý proces, vést se dá a může přinést alespoň částečné úspěchy. Mělo by být naším společným zájmem, aby přestal platit bonmot, který se o některých veřejných zakázkách traduje - že jsou sice nekvalitní, ale zato drahé.

Poznámky:

  1. Klíma, Michal: Pravidla korupčního trhu. Lidové noviny, 4.12. 2004

  2. http://www.corisweb.org/article/archive/264

  3. Výzkum a jeho metodologii lze nalézt na www.transparency.cz

  4. Je třeba zdůraznit, že uvedené výsledky představují odhad existující neefektivnosti na obecní úrovni. Jeho výpočet je založen na řadě zjednodušujících předpokladů, a proto je nutné brát výsledná čísla jako orientační a takto je také interpretovat.

  5. Analýza zákona č.40/2004 Sb. zadaná TIC, zpracoval JUDr. Filip Dienstbier, www.transparency.cz.

  6. Výpočet z informací na serveru Ministerstva obrany ČR, www.army.cz.

  7. Ochrana, F.: Veřejné zakázky - Metody a metodika efektivního hodnocení a výběru. Ekopress, Praha 2004, s. 13.

  8. Studie o nedostatcích stávajícího systému zadávání veřejných zakázek, podkladové materiály k odhadu finančních ztrát, doporučení a další související informace jsou k dispozici na internetových stránkách TIC, www.transparency.cz

Použitá literatura