Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Konzultace

JUDr. Miroslav Býma, Ph.D. Mgr. Pavla Samková
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor právní a organizační

Usnesení orgánů obce

Vyšlo v čísle 43/2006

ilustrační fotoZákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen “zákon o obcích”), stanoví, že obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů, pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Své záležitosti obec spravuje prostřednictvím zastupitelstva obce a dalších orgánů, kterými jsou rada obce, starosta, obecní úřad, obecní policie a zvláštní orgány. Zákonem je také stanovena působnost orgánů obce. Cílem tohoto pojednání je zdůraznit význam usnesení, která přijímají orgány obce.

Setkáváme se s tím, že usnesením není věnována dostatečná pozornost, přestože se jedná o jediný produkt jednání kolektivních (vícečlenných) orgánů obce. Usnesení lze charakterizovat jako projev vůle orgánů obce a orgánů, které jimi byly zřízeny – výborů zastupitelstva obce a komisí rady obce (dále jen “orgány obce”).

Podle zákona o obcích přijímá usnesení:

  1. zastupitelstvo obce (dále jen “zastupitelstvo”) - § 87,
  2. rada obce (dále jen “rada”) - § 101 odst. 2; pokud podle § 99 odst. 2 vykonává pravomoc rady starosta, měl by svá rozhodnutí ve věci činit písemně, např. opatřením starosty,
  3. výbor zastupitelstva obce (dále jen “výbor”) - § 118 odst. 3,
  4. komise rady obce (dále jen “komise”) - § 122 odst. 4.

Usnesení by mělo vyjadřovat jasně, stručně a srozumitelně vůli orgánu obce, který je přijal.

Usnesením se mohou ukládat úkoly jen těm, kteří do působnosti orgánu obce patří – u ostatních může doporučovat, souhlasit či jinak projevovat svoji vůli (nesouhlasit, nedoporučit aj.). Usnesení, kterým jsou ukládány úkoly, má být adresné a má obsahovat termín plnění. Rozhodovat ve věci a úkoly příslušným subjektům může orgán obce ukládat jen v rozsahu své působnosti a v rozsahu pravomocí stanovených zákonem.

Pokud se týká výborů zastupitelstva, přijímají usnesení při plnění úkolů, které jim stanoví zákon o obcích, popř. kterými je pověří zastupitelstvo obce. Mají povahu iniciativních a kontrolních orgánů. Svá stanoviska a návrhy přijímané formou usnesení předkládají zastupitelstvu obce. Ze své činnosti odpovídají výbory zastupitelstvu. Jejich usnesením mohou být ukládány úkoly pouze členům výboru.

Obdobně se postupuje u komisí rady, které mají povahu iniciativních a poradních orgánů, a svá stanoviska a náměty předkládají radě.

Mimořádnou pozornost je zapotřebí věnovat přípravě návrhu usnesení. Přípravu návrhu usnesení zabezpečují příslušní předkladatelé v časové a věcné souvislosti s přípravou zpráv, rozborů, návrhů a dalších materiálů či bodů programu předkládaných k projednání orgánům obce. Okruh předkladatelů vymezuje zákon o obcích a v souladu s ním také jednací řády orgánů obce.

Při přípravě návrhů usnesení musí předkladatelé respektovat tyto požadavky:

  1. kompetenční oprávnění orgánů obce k přijetí usnesení
    • u zastupitelstva

    Příprava jeho usnesení musí vycházet z vyhrazené věcné působnosti stanovené v § 84 a 85 a s přihlédnutím k ustanovení § 102 odst. 3 zákona o obcích.

    • u rady

    Při přípravě návrhů jejích usnesení je nutno vycházet z působnosti rady obce jako výkonného orgánu obce v oblasti samostatné působnosti upravené v ustanovení § 102 zákona o obcích.

  2. obsahová správnost
  3. Předkladatelé materiálů připravují návrhy usnesení tak, aby jejich obsah vyjadřoval projev vůle daného orgánu v konkrétní věci a sledoval zákonem stanovený cíl nebo ze zákona vyplývající účel.

Navrhované usnesení musí splňovat podmínky

  • zákonnosti,
  • věcnosti a úplnosti,
  • možnosti realizace,
  • kontrolovatelnosti a
  • podle možnosti (obsahu) také: - adresnosti, - časového vymezení plnění.

Formulace navrhovaného usnesení by měla být v souladu se zněním ustanovení zákona o obcích, která vymezují oprávnění příslušných orgánů obce (tzn. rozhoduje, schvaluje, zřizuje, zrušuje, stanoví, prohlašuje, jmenuje, odvolává, bere na vědomí, ukládá atd.).

např. Rada obce ……

v y d á v á nařízení obce - § 102 odst. 2 písm. d) zákona o obcích

z ř i z u j e (z r u š u j e) odbory a oddělení obecního úřadu - § 102 odst. 2 písm. h)

s c h v a l u j e organizační řád obecního úřadu - § 102 odst. 2 písm. o)

Zastupitelstvo obce……

s c h v a l u j e program rozvoje obce - § 84 odst. 2 písm. a) zákona o obcích

z ř i z u j e (z r u š u j e) výbory - § 84 odst. 2 písm. o)

  1. procedurální náležitosti
  2. Tyto by měly být upraveny v jednacích řádech orgánů obce. Jednací řády by měly obsahovat ustanovení o tom, že za přípravu a vyhotovení materiálů pro jednání orgánů obce, včetně přípravy návrhů usnesení, jejich náležitostí, právní a obsahovou bezchybnost, odpovídají předkladatelé.

    Předkladatel by měl odpovídat:

    • za terminologickou přesnost a jednotnost návrhů usnesení (pro stejné druhy usnesení je vhodné používat vždy stejné terminologie),
    • za doplnění každého návrhu usnesení o ustanovení, kdo je za splnění úkolu odpovědný, jaký je stanoven termín realizace, případně kontroly,
    • za projednání navrhovaných usnesení s těmi, kterým se navrhují úkoly nebo jichž se návrh usnesení dotýká,
    • za další potřebná posouzení či stanoviska k navrhovaným usnesením.

  3. formální náležitosti
  4. Forma usnesení není zákonem o obcích stanovena. S přijatými usneseními pracují orgány obce a ti, kterým jsou usnesení určena. Přijatá usnesení se uvádějí ve smlouvách a jiných listinách, které se opatřují doložkou podle § 41 zákona o obcích. Z těchto důvodů je zapotřebí usnesení jednoznačně označit. Doporučuje se usnesení číslovat, a to např. číslem, které se skládá ze dvou částí oddělených lomítkem. Prvá část obsahuje číslo zasedání nebo schůze a druhá část pořadové číslo usnesení – např. 11/138 (nebo opačně). Číselnou řadu obou částí čísla usnesení se doporučuje stanovit pro každé volební období od čísla jedna.

    Pokud byla v téže věci již přijata orgánem obce usnesení, je vhodné pro snadnou orientaci na tato usnesení uvést odkaz. Např.:

    Rada obce

    k usnesení zastupitelstva obce č. 11/138, nebo

    ke svému usnesení č. ../…

    1. s c h v a l u j e
    2. u k l á d á apod.

Přijímání usnesení, hlasování o nich, jejich platnost a účinnost

Orgán obce je schopen se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů - § 87, § 101 odst. 2, § 118 odst. 3, § 122 odst. 4 zákona o obcích.

Usnesení je platné, pokud s ním souhlasila nadpoloviční většina všech jeho členů, a účinné jeho přijetím, není-li v usnesení stanovena pozdější účinnost.

Průběh hlasování lze upravit v jednacím řádu zastupitelstva. Je možné např. stanovit postupné hlasování o návrhu usnesení, které se skládá z více bodů, způsob hlasování o pozměňujících návrzích, protinávrzích, návrh usnesení ve variantách apod. Hlasování lze provést veřejně, nebo tajně – záleží na tom, jak zastupitelstvo obce v konkrétním případě rozhodne. Veřejné hlasování se provádí zdvižením ruky, tajně se hlasuje nebo volí hlasovacími lístky. Výsledek hlasování – pro návrh usnesení – proti – zdržel se – popř. nehlasoval, oznámí předsedající veřejně a uvede se v zápise. Hlasovat lze také pomocí hlasovacího zařízení.

Za přijaté usnesení nelze považovat usnesení, pro které nehlasovala nadpoloviční většina všech členů orgánu obce – např. tzv. pořádkovým hlasováním, kdy pro návrh hlasovala nadpoloviční většina z přítomných členů, nebo nadpoloviční většina z nadpoloviční většiny přítomných členů apod.

Setkáváme se i s tím, že se o některém návrhu usnesení vůbec nehlasuje, a přesto se v zápise z jednání orgánů obce uvede jako přijaté usnesení – např. usnesení “bere na vědomí”, které znamená, že orgán obce příslušnou věc měl na pořadu jednání a obsahem se zabýval, ale ve věci nepřijal žádné další opatření nebo neuložil úkoly.

Jak jsme zmínili, usnesení je výsledkem jednání orgánu obce, a pokud je takto uvedeno, musí se o něm v souladu se zákonem o obcích hlasovat, bez ohledu na jeho obsah. Usnesení, o kterém orgán obce nehlasuje, není usnesením podle zákona o obcích.

Schválená usnesení mají účinek:

  • normotvorný - usnesením se vydává právní předpis obce,
  • konstitutivní - usnesením se zakládá určitá právní skutečnost,
  • deklaratorní - usnesením se pouze konstatuje/bere na vědomí určitá skutečnost,

nebo jsou

  • aktem řízení.

Usnesení jsou podle obsahu:

  • závazná,
  • doporučující,
  • evidenční,
  • smíšená.

Podle délky platnosti mohou usnesení být:

  • trvalá s pravidelným hodnocením,
  • termínovaná.

Usnesení by podle možností mělo být:

  • adresné,
  • věcné,
  • splnitelné,
  • termínované,
  • kontrolovatelné.

Změna a zrušení usnesení

Změnit usnesení může v zásadě pouze ten orgán obce, který usnesení přijal, a to opět jen usnesením.

Zrušit dříve přijaté usnesení (revokovat) může pouze ten orgán obce, který usnesení přijal, a to opět jen usnesením.

V usnesení, kterým se předchozí usnesení orgánu obce mění nebo zrušuje, musí být příslušné usnesení, které se mění nebo zrušuje, jednoznačně identifikováno.

Podle § 84 odst. 5 zákona o obcích zastupitelstvo obce rozhoduje o zrušení usnesení rady obce, je-li mu věc předložena k rozhodnutí v případě, že starosta pozastavil

výkon usnesení rady obce, neboť má za to, že je nesprávné.

Vyhotovování usnesení

Přijatá usnesení jsou součástí zápisu, který se podle § 95 zákona o obcích pořizuje o průběhu zasedání zastupitelstva a podle § 101 odst. 3 zákona o průběhu schůze rady. V zápisu musí být uveden i výsledek hlasování. Zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce podepisuje starosta nebo místostarosta a určení ověřovatelé. Zápis ze schůze rady obce podepisuje starosta spolu s místostarostou nebo jiným radním.

Usnesení výboru zastupitelstva se vyhotovují písemně a podepisuje je předseda výboru (§ 118 odst. 2 zákona o obcích).

O usneseních přijímaných komisemi rady zákon o obcích stanoví v § 122 odst. 4 pouze tolik, že komise rady obce se usnáší většinou hlasů svých členů. To, že takové usnesení je zapotřebí vyhotovit písemně, lze ale dovodit z ustanovení § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích, podle kterého občan obce, který dosáhl věku 18 let, má právo nahlížet do usnesení komisí rady obce a pořizovat si z nich výpisy.

Podrobnosti týkající se vyhotovování usnesení může zastupitelstvo a rada upravit v jednacím řádu výborů zastupitelstva a v jednacím řádu komisí rady, které mohou být přílohou nebo přímo součástí jednacího řádu zastupitelstva (§ 96 zákona o obcích) a jednacího řádu rady (§ 101 odst. 4 zákona o obcích).

V praxi se setkáváme s písemnými vyhotoveními usnesení zastupitelstva nebo rady (tzv. výpisy usnesení), které obec vydává zejména na základě požadavku subjektu, jehož se usnesení týká, nebo v případě, že je nutno skutečnosti uvedené v usnesení doložit – např. pro katastrální úřad v případě převodu nemovitostí apod.

Písemné vyhotovení usnesení zastupitelstva a rady podepisuje starosta nebo ten, komu je to jednacím řádem nebo usnesením příslušného orgánu uloženo.

Oprávnění občanů obce a osob vlastnících na území obce nemovitost

Občan obce, který dosáhl věku 18 let, a fyzická osoba, která dosáhla 18 let a vlastní na území obce nemovitost, mají podle § 16 odst. 2 písm. e) zákona o obcích právo nahlížet do usnesení a zápisů z jednání zastupitelstva, do usnesení rady, výborů zastupitelstva a komisí rady a pořizovat si z nich výpisy.

Zákon o obcích stanoví v § 95 povinnost ukládat na obecním úřadě k nahlédnutí pouze zápis o průběhu zasedání zastupitelstva obce obsahující i přijatá usnesení. Je na místě, aby pro potřebu občanů obce, kteří dosáhli věku 18 let, a fyzických osob, které dosáhly 18 let a vlastní na území obce nemovitost, byla na obecním úřadě uložena také usnesení rady, výborů zastupitelstva a komisí rady.

Informace o přijatých usneseních orgánů obce – zastupitelstva a rady obce lze zveřejňovat i jiným způsobem v místě obvyklým, např. na úřední desce, webových stránkách obce. Pokud však usnesení obsahuje osobní údaje, je povinností obce je pro tento účel anonymizovat, tzn. z textu zveřejněného usnesení vypustit veškeré osobní údaje, k jejichž zveřejnění osoba nedala souhlas, příp. jejich rozsah omezit, a takto upravený text usnesení doplnit poznámkou o tom, že z důvodu ochrany osobních údajů je zveřejněna anonymizovaná verze (viz stanovisko Úřadu pro ochranu osobních údajů č. 2/2004).

Jak postupovat v obci, kde se rada nevolí

V obci, kde se rada obce nevolí, vykonává její pravomoc starosta, pokud zákon o obcích nestanoví jinak.

Zákon o obcích výslovně nestanoví, jakou formou starosta vykonává pravomoc rady obce. Vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o právní úkony, měly by být učiněny svobodně a vážně, určitě a srozumitelně a rovněž tak, aby nevznikly pochybnosti o tom, jaký úkon chtěl starosta učinit.

Z těchto důvodů by tedy starosta měl učinit písemný právní úkon a vždy uvést, o výkon které pravomoci rady obce se jedná.

Tyto úkony by rovněž měly mít v obci jednotný název (opatření apod.), měly by být vzestupně číslovány (v každém kalendářním roce by začínala nová číselná řada) a měly by být uloženy a evidovány.

např. OBEC … název …

starosta

O P A T Ř E N Í

č. xx/200…

Na základě ustanovení § 99 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, a podle ustanovení § 102 … zákona o obcích

např. stanovím tato pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností

……………………

………text…………

……………………

V ………………… dne ………………

podpis otisk razítka s malým státním znakem

………………………… na jehož obvodu je označení obce a sídla obce

titul, jméno, příjmení

Usnesení, kterými se vydávají právní předpisy obce (tzv. usnesení “normotvorná”)

Obec může podle zákona o obcích vydávat dva druhy právních předpisů, a to obecně závazné vyhlášky obce v samostatné působnosti a nařízení obce v přenesené působnosti.

Vydávání právních předpisů obce patří mezi vyhrazené pravomoci příslušných orgánů obce – tedy zastupitelstva a rady.

Obecní úřad by měl vždy příslušný orgán obce informovat o tom, jaký právní předpis na základě zmocnění v zákoně je obec oprávněna vydat. V informaci by měl být uveden rozbor potřeby vydání konkrétního předpisu, nebo naopak důvody, proč předpis obce nevydat.

Právní předpisy obce vydávají příslušné orgány obce vždy usnesením.

Např.

Zastupitelstvo obce

v souladu s ustanovením § 84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů

  1. vydává
  2. obecně závaznou vyhlášku

    … název …

  3. stanoví,

že obecně závaznou vyhlášku spolu se starostou podepíše místostarosta …

(v případě, že obec má více místostarostů)

nebo

Rada obce

v souladu s ustanovením § 102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů

  1. vydává
  2. nařízení obce

    ……… název ……

  3. stanoví,

že nařízení obce spolu se starostou podepíše místostarosta …

(v případě, že obec má více místostarostů)

Právní předpis obce lze měnit a zrušit pouze stejným druhem právního předpisu – nikoliv jen usnesením. Pro “novelu” a “zrušovací právní předpis” platí vše, co platí pro právní předpis obce.

Rozhodování rady, příp. zastupitelstva, v působnosti valné hromady

Zákon o obcích opravňuje obec zakládat nebo zrušovat právnické osoby, zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, pak v § 23 odst. 1 písm. c) stanoví, že obec může zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným. Rozhodovat o založení nebo rušení právnických osob je vyhrazeno zastupitelstvu [§ 84 odst. 2 písm. f) zákona o obcích], další rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti je vyhrazeno radě [§ 102 odst. 2 písm. c) zákona o obcích], v případě že se v obci rada nevolí, přechází tato kompetence podle § 102 odst. 4 zákona o obcích na zastupitelstvo. V souladu s ustanoveními § 132 a § 190 obchodního zákoníku tak rada, příp. zastupitelstvo, není-li v obci rada, vykonává působnost valné hromady obchodní společnosti, ve které je obec jediným společníkem. Usnesení rady (zastupitelstva) v působnosti valné hromady je rozhodnutím jediného společníka obchodní společnosti. Písemné rozhodnutí (usnesení) jediného společníka musí být doručeno jednateli nebo představenstvu a dozorčí radě, je-li zřízena. Usnesení rady (zastupitelstva) v působnosti valné hromady se uvozuje větou “Rada obce v působnosti valné hromady” s uvedením názvu obchodní společnosti. Rozhodnutí musí mít formu notářského zápisu v těch případech, kdy se o rozhodnutí valné hromady v souladu s obchodním zákoníkem pořizuje notářský zápis.

Např.:

Rada obce ……

v působnosti valné hromady podle ust. § 190 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, obchodní společnosti …………, a.s., se sídlem …………………, jejímž jediným akcionářem je obec ………, za přítomnosti notáře

1) rozhodla

o změně stanov společnosti …………, a.s., se sídlem …………

Na jednání rady (zastupitelstva) v působnosti valné hromady a přijímání usnesení se vztahují ustanovení zákona o obcích. Doporučuje se, aby výkon této působnosti rady (zastupitelstva) byl zakotven v jednacím řádu příslušného orgánu.

Ještě několik poznámek k pravomocím orgánů obce

Zákon o obcích, popř. další právní předpisy, stanoví rozsah pravomocí zastupitelstva obce. Tyto pravomoce musí zastupitelstvo obce vykonávat samo a nemůže je přenést na jiný orgán obce. Může si však vyhradit další pravomoce v samostatné působnosti obce mimo pravomoce vyhrazené radě obce podle § 102 odst. 2 zákona o obcích – nemůže například zřizovat a zrušovat komise rady obce, rozhodovat usnesením o uzavírání nájemních smluv a smluv o výpůjčce.

Uvedené obdobně platí rovněž pro vykonávání vyhrazených pravomocí radě obce. Vyhrazené pravomoce musí rada obce vykonávat sama, pokud zákon o obcích nestanoví jinak.

Rada obce přijímá usnesení k zabezpečení rozhodování v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti obce, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu obce nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo.

Návrhová komise

Přesto, že se zákon o obcích o “návrhové komisi” nezmiňuje, řada zastupitelstev si návrhovou komisi pro přípravu návrhů usnesení zastupitelstva při zahájení svého zasedání zřizuje a volí její členy. Za členy návrhové komise jsou voleni zpravidla členové zastupitelstva, zapisovatelem návrhové komise se může určit zaměstnanec obce, zařazený do obecního úřadu.

Postavení a úkoly návrhové komise lze vymezit v jednacím řádu zastupitelstva obce.

Návrhová komise může mít následující úkoly:

  • sleduje průběh jednání zastupitelstva obce a na závěr každého bodu k němu předloží návrh na usnesení

nebo

  • sleduje průběh jednání zastupitelstva obce včetně průběhu hlasování k jednotlivým bodům pořadu jednání. Na závěr celého zasedání zastupitelstva obce sdělí výsledek své činnosti, například:

Zpráva návrhové komise

Návrhová komise posoudila na svém jednání průběh dnešního zasedání zastupitelstva obce s tímto závěrem:

  • Návrhová komise sděluje, že v průběhu jednání zastupitelstva obce nebyly návrhové komisi doručeny žádné návrhy na změny nebo úpravy přijatých usnesení z dnešního zasedání, ani nové návrhy usnesení, o kterých by mělo zastupitelstvo obce jednat a hlasovat.
  • Návrhová komise konstatuje, že usnesení k jednotlivým bodům programu projednaným na dnešním zasedání zastupitelstva kraje byla platně přijata.

(Pokud by byly návrhové komisi návrhy na změny nebo úpravy přijatých usnesení předloženy, zastupitelstvo obce by o nich jednalo se stanoviskem návrhové komise a s přihlédnutím k ustanovení § 94 odst. 2 zákona o obcích.)

nebo

  • návrhová komise předloží na závěr jednání “souhrnný návrh usnesení zastupitelstva” k jednotlivým bodům projednaným na zasedání zastupitelstva, o kterém se v celku hlasuje. Zde však mohou nastat komplikace, některé již projednané a uzavřené body se mohou opět otevřít. Proto se tento způsob přijímání usnesení nedoporučuje.

Setkáváme se také s “dvojím hlasováním”. Spočívá v tom, že po projednání příslušného bodu programu zastupitelstvo hlasuje o navrženém usnesení. Pokud pro návrh usnesení hlasuje nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva, je usnesení přijato. Praxí řady zastupitelstev je na závěr pořadu jednání zastupitelstva projednat tzv. “souhrnný návrh usnesení zastupitelstva” a o všech již přijatých usneseních se hlasuje znovu. Při takovém postupu by však mohla být platnost přijatých usnesení sporná, a to v případě, kdyby pro “souhrnný návrh usnesení zastupitelstva” nehlasovala nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva. Doporučujeme proto systém “dvojího hlasování” nepoužívat.

Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 43/2006.