Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Lexikon evropského práva

Vyšlo v čísle 43/2006

Evropský soudní dvůr

  • Odpovědnost členského státu

  • Kazuistika (C-304/02 – Komisev. Francie)

  • Již v roce 1991 na základě dozorčí žaloby Komise rozhodl Evropský soudní dvůr, že Francie porušila v letech 1984 až 1987 komunitární právo tím, že nezajistila kontrolu zaručující dodržování technických opatření k zachování rybolovných zdrojů. Ačkoli již v lednu 1992 francouzské úřady Komisi oficiálně ujistily, že hodlají učinit vše, co bude v jejich silách, aby dosáhly souladu s ustanoveními právních předpisů, kontrolami provedenými v průběhu následujících let v řadě francouzských přístavů Komise zjistila, že francouzské úřady nadále tolerují zejména nabízení podměrečných ryb k prodeji. Komise proto navrhla Evropskému soudnímu dvoru, aby určil, že Francie nesplnila své povinnosti vyplývající z rozsudku z roku 1991, a uložil jí penále ve výši 316 500 EUR za každý další den prodlení s provedením uvedeného rozsudku. Problémy však přetrvávaly i po podání této nové žaloby. V roce 2003 provedla Komise další inspekce a zjistila, že počet případů nabízení podměrečných ryb k prodeji se sice snížil v Bretani, ale že přetrvávají problémy na středozemském pobřeží, zejména pokud šlo o tuňáka obecného. V průběhu řízení Evropský soudní dvůr dokonce zjistil, že počet vnitrostátních kontrol během roku 2003 poklesl v porovnání s rokem 2002. Francouzská vláda to vysvětlovala nasazením lodí i lidských sil k boji proti znečištění životního prostředí způsobenému nehodou ropného tankeru Prestige a zlepšením kázně rybářů. Snížení počtu sankcí rybářům vysvětlila účinky zákona č. 2002-1062 o amnestii. S ohledem na podrobná zjištění nejsou informace poskytnuté francouzskou vládou dostatečně obsažné, aby mohly prokázat, že opatření jí provedená v oblasti stíhání porušení předpisů týkajících se právní úpravy rybolovu jsou natolik účinná, přiměřená a odrazující, aby byla splněna její povinnost zajistit účinnost režimu pro zachování mořských rybolovných zdrojů. Na otázku, zda v případě, kdy Evropský soudní dvůr uzná, že dotyčný členský stát nesplnil jeho rozsudek, může být uloženo zaplacení paušální částky a současně penále, odpověděly na dotaz soudu kladně pouze Komise, britská, dánská, nizozemská a finská vláda. Česká vláda - a spolu s ní pochopitelně i vláda francouzská, ale i belgická, německá, řecká, španělská, irská, italská, kyperská, maďarská, rakouská, polská a portugalská vláda - zastávala opačný názor. Tento názor se opíral o znění článku 228 odst. 2 SES a o použití spojky nebo, které přikládal vylučovací smysl. Argumentovalo se i tím, že uvedené ustanovení nemá trestní povahu, ale směřuje pouze k přimění členského státu ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o nesplnění povinnosti. Souběh peněžitých sankcí by byl nadto v rozporu se zásadou zakazující, aby ohledně stejného chování byl uložen dvojí trest. Podle závěru Evropského soudního dvora obě opatření stanovená ustanovením článku 228 odst. 2 SES směřují k stejnému cíli. To, zda bude použito jednoho nebo druhého z uvedených opatření, závisí na způsobilosti každého z nich naplnit v závislosti na okolnostech případu sledovaný účel. Zatímco astreinte (opakované penále) je nejvhodnější k tomu, aby přimělo členský stát co nejrychleji splnit povinnost, uložení jednorázové pokuty reaguje spíše na dopady, které vzhledem k neplnění povinností členského státu narušují oprávněné soukromé i veřejné zájmy. Jejich současnému použití - zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu a má tendenci nadále přetrvávat – znění článku 228 odst. 2 SES nebrání, neboť spojka nebo může z lingvistického pohledu mít jak alternativní, tak kumulativní význam. K rozporu se zásadou non bis in idem nedojde vzhledem k tomu, že každé opatření plní jinou funkci. V případě současného uložení penále i paušální částky je délka neplnění povinností zohledněna jako jedno kritérium, přičemž se neztrácí ze zřetele ani účel přiměřené úrovně donucení a odrazení od pokračování v protiprávním chování. Na otázku, zda Evropský soudní dvůr může uložit členskému státu zaplacení paušální částky, když Komise v tomto směru neučinila žádný návrh, odpověděly pouze Komise a česká, maďarská a finská vláda kladně. Belgická, dánská, německá, řecká, španělská, irská, italská, nizozemská, rakouská, polská a portugalská a pochopitelně i francouzská vláda jsou opačného názoru. Německá vláda navíc dodává, že Evropskému soudnímu dvoru chybí legitimita, která je nezbytná k výkonu takové pravomoci v oblasti, kde značnou úlohu hraje posouzení politické vhodnosti. Široká diskreční pravomoc může být neslučitelná s obecnou zásadou civilního soudního řízení - společnou všem členským státům - podle které soud nemůže překročit návrhy účastníků řízení. Evropský soudní dvůr v rámci výkonu své soudní funkce posuzuje, v jakém rozsahu situace v dotčeném členském státě je či není v souladu s původním rozsudkem, a případně posuzuje závažnost přetrvávajícího neplnění povinností či protiprávního stavu. Z  toho plyne, že výběr nejvhodnějšího opatření může být posouzen pouze ve světle zjištění učiněných soudem v jeho rozsudku, což se vymyká politické sféře vlivu. Řízení podle článku 228 odst. 2 SES není civilním procesem, ale zvláštním soudním řízením specifickým pro komunitární právo. Rozhodnutí o uložení penále nebo paušální částky nesměřuje ke kompenzaci škody, která byla způsobena členským státem, ale k vyvíjení ekonomického nátlaku, který přiměje členský stát k tomu, aby ve zjištěném neplnění povinností ustal. Jakmile je v rámci sporného řízení zjištěno přetrvávání nesplnění povinnosti, musí práva na obhajobu, která je třeba členskému státu přiznat i s ohledem na uvažované prostředky ekonomického nátlaku, zohledňovat hlavní sledovaný cíl, totiž znovunastolení právního stavu. Soudní dvůr (velký senát) proto rozhodl, že Francie nepřijala veškerá opatření, která vyplývají z rozsudku Evropského soudního dvora ze dne 11. června 1991, a tím nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 228 SES. Uložil jí, aby zaplatila do rozpočtu EU penále ve výši 57 761 250 EUR za každé půlroční období počínaje vyhlášením tohoto rozsudku, dokud nebudou zcela splněny povinnosti vyplývající z výše uvedeného rozsudku ze dne 11. června 1991. Francie byla dále odsouzena zaplatit jednorázovou paušální částku ve výši 20 milionů EUR a náhradu nákladů řízení.

    Doc. JUDr. Richard Pomahač,
    Právnická fakulta Univerzity Karlovy