Téma
Spolupráci subjektů veřejného a soukromého sektoru při poskytování veřejné služby, kdy veřejnou službu nebuduje a neprovozuje přímo veřejný, ale soukromý sektor, jsme si zvykli i u nás označovat jako PPP (Public Private Partnership). 7.1.2004 schválila vláda ČR usnesením č.7 Partnerství veřejného a soukromého sektoru řadu úkolů včetně předložení pilotních projektů pro systémové využití projektů PPP v České republice. V prvním pololetí roku 2004 byly zahájeny metodické práce ministerstev a současně bylo při Ministerstvu financí zřízeno “Centrum pro implementaci Partnerství veřejného a soukromého sektoru” (dále jen PPP Centrum). Státní instituce (organizační složky státu), jichž je kromě samostatných soudů více jak padesát, dále státem zřízené další instituce a příspěvkové organizace, tedy všichni ti, kdož jsou napojení na státní rozpočet, ale i územně samosprávné celky se v první etapě zalekly možného kolapsu v případě tzv.”divokého” PPP. Řada resortů totiž v prvopočáteční euforii podlehla dojmu, že PPP lze implementovat do státního sektoru i za stávajícího legislativního prostředí našeho státu.
Proto v roce 2004 následovala řada metodických i legislativních aktů nadřízených orgánů. Za rozhodující materiál pro další postup byl považován dokument pro implementaci PPP v ČR, a to “Věcný záměr zákona o partnerství veřejného a soukromého sektoru tzv. koncesní zákon” (srpen roku 2004). PPP nelze totiž aplikovat s podporou pouze stávajícího zákona o veřejných zakázkách a proto připravovaný koncesní zákon má za úkol ochránit stát před nežádoucími jevy, zabránit kolapsům veřejného sektoru z důvodů legislativního vakua, ale také vytvořit podmínky pro korporace, koncese veřejného a soukromého sektoru či zákonných podmínek pro umožnění transferu veřejných eventuálně státních prostředků mezi sebou a zvláště pak zvážit zákonné záruky státu za dlouhodobé finanční závazky státu (doba leasingu eventuálně pronájmu je obvykle třicet let) po celou dobu trvání smluv o PPP. V současné době jsou jak novela zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2006 Sb.), tak koncesní zákon (zákon č.139/2006 Sb.) schváleny. Státní a veřejný sektor (včetně krajů, měst a obcí) začal hledat možnosti spolupráce se soukromým sektorem nejprve v tak zvaných “malých (měkkých, lehkých) PPP” projektech, které se formou nákupu služeb (outsourcing) již dnes běžně realizují a postupně si otevírají cestu k obtížnějším, “tvrdým” PPP projektům.
Současný stav facility (logistických, obslužných) činností ve vztahu k PPP
V souladu s anglickým překladem bude tedy pojem PPP zahrnovat i celou škálu spolupráce zajišťování různých služeb soukromým sektorem, u nás známé jako dodavatelské zajišťování služeb. Rámec spolupráce dává zákon o rozpočtových pravidlech, tedy obvykle v souladu s druhovým členěním rozpočtové skladby (nákup služeb a ostatní nákupy). V budoucnu bude nutné odlišit partnerství, která budou podléhat přímo pod dikci koncesního zákona pod názvem “Veřejně soukromé partnerství” financované z privátních zdrojů či multifinancování, od partnerství (služby) hrazené ze státního rozpočtu jako dosud.
Pro přehlednost je nezbytně nutné rozdělit PPP projekty podle jejich rozsahu i způsobu financování na projekty tzv. “měkké” a “tvrdé”. Toto rozdělení usnadní další metodický výklad k projektům PPP. K této problematice byl zveřejněn článek ve Veřejné správě (VS, číslo 31/2005 - PPP: Ráj na zemi a v obci).
Přesto několik vysvětlení k malým a velkým PPP projektům. Mezi tvrdé PPP projekty budeme řadit rozsáhlé projekty, na jejichž realizaci se budou podílet konsorcia a kde bude uzavírána koncesní smlouva. Jde o několikamiliardové projekty obvykle s dlouhou životností na 25 – 30 let. Soukromý investor zajišťuje finanční zdroje na přípravu, samotnou výstavbu i na komplexní provoz. Různé možnosti financování, provozování a eventuálního převodu na zadavatele po ukončení vzájemného smluvního vztahu jsou uvedeny v citovaném článku.
Zákon o veřejně soukromých partnerstvích (koncesní zákon, někdy také zákon o PPP) obsahuje normativní i “deklaratorní” prvky, procesní i hmotné prvky, přenesení výkonu působnosti zadavatele (není možné přenášet výkon veřejné moci) a výjimky z působnosti o PPP. Samotný zákon (i jeho návrhy) vypadají velmi jednoduše a připomínají až na drobnosti možností vyjednávání již v průběhu zadávání koncese zákon o veřejných zakázkách.
Měkké PPP projekty jsou známé a v současné době jsou hrazeny z běžných provozních prostředků z položky služeb či z běžných investičních zdrojů. Je to škála služeb, staveb, revizí, správy, které jsou smlouvány buď komplexně metodami Facility managementu, nebo jednotlivě. Až v okamžiku, kdy máme nasmlouvat jakoukoliv činnost s externím partnerem, stojíme před nečekaným problémem, zcela zřetelně definovat požadované činnosti.
Kromě věcné analýzy je nutné přiřadit i systémový metodický přístup. Historický vývoj označoval obslužné (facility) činnosti různě podle resortů. V minulosti se tedy hovořilo o týlové, logistické, pomocné, doprovodné činnosti či obyčejně o “službách”. Tak zvané “měkké PPP” jsou účetně definovány jako “nákup služeb” při:
zajišťování telekomunikačních služeb na pevného i mobilního operátora vytvořením výhodných cenových podmínek. Bylo možné upustit od lokálních radiových pojítek. Nabídka na trhu je natolik lákavá, že není nutné prokazovat efektivnost při přechodu na mobilní operátory u státního (veřejného) sektoru, dokonce ani u tzv. silových resortů jako je vězeňská služba.
v podmínkách státní správy se zabydlel nákup stavebních služeb (stavebních a projekčních prací). Privatizovány byly vojenské, státní a další projekční kanceláře, byly zrušeny stavební dvory u organizačních složek státu sloužící k údržbě zařízení státu (mobilizační sklady, záložní nemocnice, rekreační a další zařízení). V našich podmínkách se tedy v rámci měkkých PPP vcelku zabydlela drobná i velká stavební údržba a stavební činnosti spojené s reprodukcí majetku státu, státní správy a samosprávy. Tyto stavební činnosti představují částku minimálně kolem dvaceti miliard ročně na různé opravy. V tomto trendu bude dále pokračováno
obdobná je situace při zajišťování inženýrských činností soukromými subjekty na zpracování studií, projektů, pasportů, revizí, znaleckých posudků, výkonu činností autorizovaných techniků, inženýrů, architektů apod.
státní správa, ale především samospráva disponuje velkým podílem ubytovacích kapacit (nemocnice, koleje, internáty, domovy důchodců, mateřské a speciální školství, dále vězeňství a řada vzdělávacích institucí justice a dalších ministerstev). Až na drobné výjimky se využívá možnosti externího praní a čištění prádla. Tento bod je velmi specifický a podnikatelsky zvláštní. Prádelenské služby stojí téměř přesně uprostřed mezi velkými a malými PPP. Ani stávající trh se nevykrystalizoval do sjednoceného pohledu zda je lepší prát prádlo z nemocnice, kolejí, domovů důchodců atd. ve vlastní či soukromé prádelně. K takovému rozhodnutí čeká v ČR minimálně kolem 50 – 100 tun prádla k vyprání denně. Z ekonomického hlediska je možné z důvodů, které nebyly dosud analyzovány, připustit kolaps tržního prostředí. Na jedné straně existuje na trhu praní a čištění prádla dvojnásobná volná kapacita u soukromého sektoru, ale jak soukromý, tak i veřejný sektor budují své vlastní další prádelenské nové plně automatizované kapacity.
soukromý sektor již nyní spravuje strojní a technologická zařízení budov veřejné správy (výtahy, klimatizace, servis velkokuchyňských zařízení, kotelen, ČOV, náhradních zdrojů elektrické energie)
nepřehledným terénem dosud je i zajišťování cateringových (stravovacích) služeb. K této problematice a problematice prádelenství je nutné se vrátit. Jak je známo, i developerské organizace se nehrnou do obdobných developerských projektů.
Stávající tržní i právní prostředí nevygenerovalo u soukromého sektoru nutnost dalšího tlaku na veřejný sektor. Náhradou budiž direktivy EU pro zavádění PPP projektů. Budeme se muset nadále zabývat správou státních (nikoliv obecních) bytů, ubytoven, ale i taxislužby pro přepravu úředníků, atd. Podle stávajícího členění služeb je možné charakterizovat přechod na externí zajišťování služeb u státní správy a samosprávy rámcově následovně.
Osobní a nákladní automobilová doprava. Tuto činnost plně a efektivně zajišťuje soukromý sektor. S tím souvisí i útlumové programy v opravárenská činnosti a vlastní užitkové dopravě. Po plném “náběhu” koncesního zákona by neměl být problém s dlouhodobými výhodnými smlouvami na tuto činnost v rámci měkkých PPP plně je pokrýt.
Oděvní služba se týká především armády, policie, českých drah, pošty, vězeňství a dalších uniformovaných činností. Výroba oděvů je již nyní zajišťována soukromým sektorem. Je nutné převést tuto roztříštěnou službu do plného outsourcingu včetně distribuce a velikostního sortimentu, tedy zajistit komplexní PPP. Tato oblast je z hlediska norem a zásobovacích systémů velmi perspektivní a dosud stojí na počátku z hlediska plné kompatibility a komplexnosti. Ve světě fungující klientské zajišťování výstroje (podle čísel oděvů, bot, rukavic, čepic, spodního prádla v návaznosti na logistiku zásobování) nebylo dosud v ČR aplikováno. Rozšíření této moderní činnosti bránila do nedávné doby neexistence koncesního zákona.
Prádelenství je možné považovat za klasickou službu vhodnou pro PPP. Denní potřeba veřejného sektoru je velmi vysoká a kvalita praní pro absenci hygienických zákonů často velmi špatná. Cílem státního sektoru je obnovu prádelen řešit formou PPP s tím, že prádelny by byly situovány v objektech státu (krajů, měst, obcí), například v nemocnicích, domovech důchodců apod. Soukromý sektor by financoval technologii, řídil chod prádelen.
Výzbrojní a pyrotechnická služba pro policii, městskou policii a další mocenské složky státu ke své specifičnosti nebude zahrnuta pravděpodobně do PPP celostátních projektů.
Telekomunikační služba vytvořila prostor pro nástup soukromého sektoru a využití malých PPP. Tato činnost je nástupem mobilních operátorů, ale již nyní i soukromých WiFi sítí v rukou soukromého sektoru. Meze v poskytování těchto služeb nejsou dány. Očekává další sdílení dat mezi sítěmi, vytváření selektivních komunitních principů spojení.
Zabezpečovací technika prošla podstatnými systémovými změnami obdobně jako telekomunikační technika. Zabezpečovací technika škol, majetku měst, krajů a obcí je v plenkách a velmi roztříštěná. Zapomíná se na principy bezpečnosti, že všechny činnosti by měly být buď zdvojeny či ztrojeny. Například pro identifikaci občana při vstupu do úřadu (na letiště, do státní budovy) by měl sloužit biometrický kód kombinovaný a spojený například s PINEM. Současná zabezpečovací technika je na rozdíl například od USA nebo Velké Britanie na velmi nízké úrovni. Například v Londýně je propojeno více než sto tisíc digitálních kamer do sledovacího systému, v Praze však pouze několik desítek. Monitorovací a sledovací kamerový systém je jednou z velmi lukrativních oblastí pro soukromý sektor v rámci partnerství s veřejným sektorem.
Správa nemovitého majetku, jeho údržba a provozování technických zařízení. Kritikou developerských firem budiž poznatek, že financovat, vybudovat a provozovat majetek dnes již umí i správkyně “od plotny”. Zajistit ale majetek proti vandalismu, zvláště dětskému, ničení, teroru sprejerů a graffiti na nemohoucích obyvatelích sídlišť umí jen vybraní developeři. Jde o jednu z nejvýznačnějších činností pro PPP. Takto zajišťovaná komplexní správa majetku je v ČR realizována u nadnárodních společností.
Požární ochrana. Tuto relativně neměnnou, historicky zvládnutou a nekonfliktní činnost naši vlastní technici teoreticky zvládají, prakticky jsem nezažil ještě nikdy cvičný poplach ani na jednom ze svých pracovišť ve státní správě a samosprávě v administrativních podmínkách. Činnosti techniků požární ochrany je možné v přijatelném rozsahu zajistit soukromým sektorem.
Ilustrativně si zopakujeme činnosti, které po soukromém sektoru budeme požadovat. Představitelé obcí by mohli tento text použít pro test svých požárních techniků.
evidovat členění objektu do kategorií dle požárního nebezpečí,
periodická kontrola všech pracovišť se zápisem do požární knihy,
provádět školení PO (zaměstnanci - opakovaně jedenkrát za dva roky a školení vedoucích jedenkrát za tři roky) a vést doklady o školení, osoby zajišťující požární ochranu v mimopracovní době jedenkrát za rok ,
provádět odbornou přípravu požární hlídky - jedenkrát za rok,
zpracovávat, kontrolovat a doplňovat stanovenou dokumentaci - poplachové směrnice, požární řády, evakuační plán, požární knihu, ostatní doklady,
kontrola dokumentace minimálně jedenkrát za rok + zápis do požární knihy,
provést cvičný poplach minimálně jedenkrát za rok,
plnit povinnosti stanovené orgány státního požárního dozoru - požárního rady,
zajistit požární ochranu při požárně nebezpečných činnostech ustavením požární hlídky,
zajistit pravidelnou kontrolu hasících přístrojů – jedenkrát za rok,
zajistit pravidelnou kontrolu hydrantů - nejméně jedenkrát za rok a ostatních požárně bezpečnostních zařízení rovněž nejméně jedenkrát za rok (požární klapky, nouzové osvětlení, požární dveře atd.),
zajistit revizi, kontrolu a dokumentaci EPS,
zajistit revizi, kontrolu zařízení a kontrolu dokumentace stabilních hasicích zařízení (SHZ).
Obdobná situace je u oblasti bezpečnosti práce. Tak jako veřejná správa již zajišťuje proškolování služebních řidičů externími soukromými společnostmi, mohlo by tak být i na úseku bezpečnosti práce. Není nutné polemizovat, že po přibližně pěti letech by měly být různé činnosti zajišťovány alternativními metodami. Z šestnácti sledovaných velkých institucí na úrovni centrálních úřadů ani jedna nesplnila běžné požadavky na BOZP (například roční kontrolu pracovišť).
navrhovat technická a organizační opatřeni na pracovištích ke zlepšení jejich bezpečnosti a hygieny práce,
provádět soustavné doškolováni BOZP a vést o těchto školeních průkaznou dokumentaci,
provádět kontrolní činnost, minimálně jedenkrát za rok provést kontrolu všech pracovišť,
vést evidenci pracovních úrazů a zajistit stanovené doklady a jejich zaslání v určených termínech na Inspektorát bezpečnosti práce, pojišťovny atd. ,
zpracovat seznam profesí, kde jsou požadovány osobní ochranné pracovní prostředky a kontrolovat jejich používání a udržování,
zajistit interní předpis BOZP s povinnostmi všech zaměstnanců na jednotlivých stupních řízení,
zajistit a kontrolovat způsob ochrany před úrazy všech osob, které se s vědomím organizace nacházejí na jejich pracovištích,
kontrolovat bezpečnost pracoviště z hlediska stavu a provozu technických zařízení - revize, stav budov, strojů apod.,
provádět školení řidičů,
zajistit bezpečnost práce při obsluze a údržbě, elektrických přístrojů a zařízeni s ohledem na odbornou způsobilost,
plnit předpisy v oblasti ochrany životního prostředí (problematiku odpadů apod.) a hygienické předpisy.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 41/2006.