Týdeník Veřejná správaTýdeník Veřejná správa


Příloha

MUDr. Milena Černá

Zákon o sociálních službách pod lupou

Vyšlo v čísle 51-52/2006

SKOK - spolek nestátních neziskových organizací poskytujících sociální a zdravotně sociální služby - se na scéně přípravy zákona o sociálních službách pohybuje již deset let. SKOK si trvale udržuje své postavení v neziskovém sektoru jako síť NNO, která spojuje organizace usilující o sociální začleňování klientů.

Nejdůležitějším bodem projektu Antidiskriminace z programu Transition Facility EU byly “opomenuté paragrafy” v novém zákonu o sociálních službách. Než došlo k definitivnímu přijetí nové legislativní normy, zaměřila se pracovní skupina SKOK na lobování v obou komorách Parlamentu České republiky. Co se nepodařilo do zákona vložit, dále rozpracovala a znovu předložila jako materiál pro novelu zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách. Analýza zákona byla odborné veřejnosti prezentována na zářijové pražské konferenci a publikací Analýza zákona o sociálních službách z pohledu uživatelů a poskytovatelů (1).

Nástroj sociálního začleňování

Přechodné období od předchozího systému do systému odpovídajícímu evropské úrovni, je zatíženo setrvačností zejména v rezidenčních sociálních službách, které nevyužily žádnou z možností transformace v období od začátku devadesátých let (například restituce, reforma veřejné správy). Toto období má na své straně plus v podobě obrovských státních investic do budov a jejich zařízení, nikoliv však změnu vnitřního klimatu a postavení jejich obyvatel. Mnohé věci se vyvíjejí dobře, avšak mozaikovitě. Proto je zákon, týkající se pomoci a podpory zranitelných skupin obyvatel, tak očekáván. Analýza zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, kterou SKOK zpracoval a předložil k diskusi, je vysoce aktuální. Vznikala v období od března do srpna 2006. Vychází z paradigmatu, že sociální služby jsou nástrojem sociálního začleňování a služby, které tyto znaky nenesou, nemohou být za sociální služby považovány. Analýza není autonomní do té míry, že by nezohledňovala dokumenty vydané Ministerstvem práce a sociálních věcí ČR, naopak, nastavuje jim zrcadlo, aby ukázala, v čem tyto dokumenty předběhly dikci zákona, který se mnoha svými ustanoveními posléze spíše vrací zpátky. Analýza byla doplněna anketou mezi uživateli a poskytovateli sociálních služeb na téma očekávaných dopadů zákona v praxi. Dotazníky ukázaly, že dobrou znalost zákona má poměrně malé procento uživatelů a poskytovatelů, což nepochybně souvisí s tím, že přípravě a projednávání poslední verze zákona nepředcházela všeobecná debata, a to ani na veřejnosti, ani mezi odborníky. Ačkoliv ti, kdo odpovídali, patřili v oboru k těm nejaktivnějším, nikdo z nich neprojevil starost o dopad zákona v širším společenském kontextu. Všichni respondenti se však shodně obávali o budoucnost financování sociálních služeb po zavedení účinnosti zákona. Vysoká míra pasivity uživatelů i poskytovatelů vypovídá o tom, že významnému přechodu jednoho systému do druhého nebyla věnována dostatečná péče. Aby nový systém začal postupně fungovat, je nezbytné nejen najít peníze ve státní pokladně, ale aktivizovat uživatele, aby vyjádřili své potřeby a představy, pořádat kulaté stoly, semináře, distribuovat podpůrné materiály, zainteresovat média, vyškolit úředníky veřejné správy, pracovníky v sociálních službách. Též je třeba poskytnout platformu k vyjádření zkušeností NNO poskytujících sociální služby. Až na výjimky nic z toho se v potřebném rozsahu nestalo.

Souhrn výsledků ankety je možné charakterizovat následovně:

  • Uživatelé sociálních služeb nepředpokládají, že zákon podstatně zlepší jejich postavení.

  • Poskytovatelé jsou kritičtí k systému pro posuzování závislosti klientů a poukazují na možnost diskriminace některých cílových skupin.

  • Uživatelé i poskytovatelé projevují ochotu dále se poučit o smyslu a cílech zákona a zejména seznámit se s prováděcími předpisy.

Demotivující prvky a diskriminace

Podpora procesu začleňování prostřednictvím zákona o sociálních službách (viz § 3) je poměrně slabá a neúčinná. Tím, že zákon řeší na mnoha stránkách příspěvek na péči, posuzování stupně závislosti a možnost využití příspěvku na péči v rámci rodiny, odkrývá se skutečnost, že systém byl utvářen zejména na základě potřeb lidí s tělesným postižením. Lidé, kteří na základě sociálních služeb vylepší svoji míru závislosti, budou postupným snížením příspěvku na péči diskriminováni. Jedná se o prvek demotivující, který stojí v protikladu k poslání sociálních služeb jako nástroje sociálního začleňování.

Samotné Standardy kvality uvádějí, že sociální služba má vést klienta k samostatnosti, nevytvářet jeho závislost na sociálních službách, ale aktivizovat jej a vést k osobnímu růstu a vlastnímu řešení své situace. Idea sociálního začleňování je pro zákon určující. Výjimku tvoří situace (§ 38), kdy stav klienta neumožňuje jeho aktivní přístup k sociálním službám, a kdy důstojná péče je jediným způsobem, jak klientovi pomoci. Problematické jsou pasáže zákona (§ 50), které hovoří o Domovech se zvláštním režimem pro lidi, kteří mají sníženou soběstačnost na základě chronického duševního onemocnění, závislosti na omamných a psychotropních látkách či Alzheimerovy nemoci tónem, jenž vyvolává obavu ze zřizování ghett pro ty, kdo jsou méně přizpůsobiví, komplikovaní, nepohodlní a obtížní při přijímání pomoci a podpory v nepříznivých životních situacích, jež zákon zaručuje.

Odpovědnost obcí a krajů

Dostupnost sociálních služeb závisí na tom, zda síť sociálních služeb v daném území existuje. Za to dle zákona odpovídají kraje a obce. Uspořádání veřejně poskytovaných sociálních služeb podle potřeb krajů a obcí napomáhá mimo jiné komunitní plánování, případně střednědobé plány rozvoje. Komunitní plány představují platformu pro aktivní účast uživatelů, poskytovatelů a zřizovatelů sociálních služeb. Příklad dala některá města, která vyzvala k diskusi nejen ty, jichž se komunitní plánování právě teď a zde týká, ale též studenty, ženy v domácnosti, obyvatele všech věkových kategorií, s možností zúčastnit se osobně, písemně, telefonem či e-mailem. Široké názorové spektrum může být skutečně kvalitním podkladem pro vznik sítě sociálních služeb. Bohužel, povinnost obcí plánovat sociální služby byla ze zákona vyjmuta. Zůstala však povinnost krajů plánovat sociální služby na základě plánů obcí.

Ochrana práv uživatelů je v Analýze svěřena zejména právníkům. Jde hlavně o opatření omezující pohyb osob (§ 89), kde bylo dosaženo několika významných kroků, například povinnost vést záznam o použití omezujících prostředků a návod, jak jednat v akutních situacích. Avšak i poté zůstávají tyto pasáže sporné, neboť největším problémem je existence samotných ústavů sociální péče, kde takové situace nastávají. Trvalá koncentrace velkého počtu lidí se zdravotním postižením sama o sobě vede ke vzniku problémových vztahů. Transformace velkých rezidenčních zařízení musí být dalším krokem v dalším rozvoji sociálních služeb. Kvalita služeb se mnoha respondentům zdá být v úzkém vztahu s poskytováním příspěvku na péči. Očekávají toleranci vůči lidem se zdravotními a sociálními handicapy, lidský přístup. Poskytovatelé věří v celoživotní učení, které zvýší kvalifikaci pracovníků sociálních služeb. K financování odborného růstu pracovníků se však zákon nevyjadřuje. Novinkou, která nepochybně ke zvýšení kvality služeb přispěje, je povinnost uzavírat s klientem smlouvu o poskytování sociálních služeb. Zákon též uvádí stížnostní postupy. Velké nedorozumění je zakotveno v kontrole dodržování povinností poskytovatele (§§ 88 a 89). Krajským úřadům jsou zákonem svěřeny jak registrace, tak inspekce, plánování i financování, nehledě na to, že kraj část zařízení sociálních služeb také zřizuje. Jde o bezprecedentní soustředění pravomoci a výrazný střet zájmů. Prováděcí předpisy by měly přinejmenším přinést velmi kvalitní metodiku provádění inspekcí.

Chybná konstrukce financování

Financování sociálních služeb analýzu zákona uzavírá. Předkladatelé zákona předpokládají zvýšení kupní síly uživatelů sociálních služeb tím, že tito dostanou peníze podle stupně závislosti. Tato konstrukce má několik úskalí.

  • Příspěvek obdrží osoby, které se nacházejí v dlouhodobě nepříznivém zdravotním stavu. Jiných cílových skupin se příspěvek netýká.

  • Příspěvek obdrží oprávněné osoby bez ohledu na možnost využití vlastních zdrojů a zdrojů okolí. Jde tedy o plošnou nárokovou dávku bez ohledu na ekonomické postavení uživatele a také bez vztahu k tomu, jakou službu uživatel konkrétně potřebuje.

  • Nikdo jiný než sám uživatel a jeho pomáhající rodina o způsobu využití příspěvku nerozhoduje; odbornost tak může jít stranou.

  • Výběr služby je omezený dostupností a kapacitou.

  • Odhaduje se, že výše příspěvku na služby nepokryje úhrady za služby, přičemž výše úhrad za služby bude stanovena teprve prováděcím předpisem.

Zákon stanoví, které služby jsou poskytovány bezplatně. Je to jedna z nelogičností: poskytovatelé pak musí hradit deficit prostřednictvím dotací ze státního rozpočtu.

Nad zákonem je o čem diskutovat. Jde zejména o tři okruhy:

  • Doporučení k novelizaci zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách: například odstranit demotivační prvky vyplývající ze systému přiznávání příspěvku na péči, nechat systém otevřený, aby mohly vznikat nové druhy sociálních služeb, zakotvit a definovat dobrovolnickou službu v sociální oblasti a další.

  • Doporučení vztahující se k prováděcím předpisům: například ve zvláštním právním předpisu stanovit rozsah péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, stanovit metodiku inspekcí.

  • Ostatní doporučení: Připravit vzdělávání sociálních pracovníků a posudkových lékařů ve způsobu posuzování, připravit metodiku a vzdělávání pracovníků obcí ve způsobu kontroly využívání příspěvku na péči, dopracovat koncepci transformace sociálních služeb, připravit dostatečné zdroje a podmínky pro realizaci transformace včetně celkového navýšení objemu finančních prostředků na běžné poskytování služeb v období transformace.

Poznámka:

Černá, M., Deverová, L., Dohnalová, R., Jirků, L., Kaňka, R., Kořínková, D.I., Kudějová, T., Novák, P., Pôbiš, J. Analýza zákona o sociálních službách z pohledu uživatelů a poskytovatelů. SKOK, 2006. www.skok.biz; skok@cbox.cz