Téma
Řada studií na podporu přenosu činností obcí pod kuratelu PPP projektů obsluhovaných soukromým sektorem má téměř tajný závěr: zpřetrhat vazby a propojení státní správy se samosprávou na majetkovém poli nelze vyřešit jinak než revolucí jménem PPP (Public Privat Partnership). Jedním z brilantních případů prorůstání zvláštních vazeb směřujících ke korupci je možnost přenášet řadu činností obcí na jimi zřizované organizace různého formátu (a.s., s.r.o., příspěvkové organizace, organizační složky). Právní vakuum v majetkové oblasti totiž neumožňuje využívat srovnávacích oceňovacích (kalkulačních) metod mezi obcemi, městy a kraji (dále jen ÚSC) pro ekonomické hodnocení činnosti vlastních organizací i jejich zaměstnanců.
Markantním případem pro analýzu efektivnosti činností je obor stavebnictví, v širším pojetí správa majetku ÚSC. Do pojmu “správa majetku” ÚSC budeme zahrnovat všechny odborné činnosti spojené s reprodukcí majetku, tedy údržbou, opravami, technickým zhodnocením, novou výstavbou a s provozováním veřejného majetku. Řada evropských zemí v minulosti převzala naše dlouholeté rozpočtářské zkušenosti z URSu a pozornému čtenáři neujde skutečnost, že tyto vynikající vzájemně provázané oceňovací, normativní i kalkulační postupy byly implantovány do požadavků Evropské unie pro podávání žádostí na různé dotační tituly z Evropských strukturálních fondů (dále jen ESF) a oklikou se vrátily ke své matce. Řada ÚSC zřídila pro správu majetku vlastní organizace – a každý jinak. Školský majetek ošetřuje školský odbor, bytový fond spravuje obcí zřízené s.r.o., správu komunikací přidělili do vínku své příspěvkové speciální organizaci, provozování autobusové dopravy včetně správy zastávek, nákupu autobusů pak akciové společnosti (včetně majetku) a správu koupaliště (nejlépe i s jeho provozováním) pak jakémusi organizačnímu článku u odboru životního prostředí. Stejná práce na majetku podle hesla “stejné kuře stokrát jinak” se zajišťuje neefektivně. Investiční mlýny melou a mouka nikde.
Analýza analytického účetnictví
Pro vyhodnocování efektivnosti práce námi placených stavebních dozorů, investičních techniků, projektových manažerů, přípravářů staveb, cestmistrů, tedy všech, kteří se pohybují po minovém poli reprodukce majetku, by bylo jednoduché využívat výstupů z analytických účtů účetnictví obce, což ale vůbec nejde. Nesetkal jsem se s případem, kdy by účetní software obce plynule spolupracoval s účetnictvím zřizovaných organizací spravujících majetek. K jedné investiční akci se zpracovávají až čtyřikrát stejné přehledy – jednou v tabulkách Word, pak tytéž přehledy v Excelu, potřetí obdobná tabulka pro roční závěrečnou zprávu – pro změnu naležato - a nakonec tytéž tabulky vypíšeme, ale s přeházenými řádky, pro rozpočtová opatření mezi rozpočtem obce a rozpočtem zřízené organizace.
Z toho důvodu jsme rádi, že se v účetnictví jakž takž projeví náklady provozní, investiční, uznatelné a neuznatelné v rámci projektu a mimo něj (akce ESF) a nemůžeme už vůbec pomýšlet na další analytické (manažerské) účetnictví, které si pořizujeme v době raket tužkou na čtverečkovém papíře. U investičních projektů bychom měli sledovat náklady na zabezpečení vstupních podkladů odděleně od nákladů na zabezpečení projektové přípravy pro územní a stavební řízení. Odděleně bychom měli zkalkulovat náklady na pořízení zadávací dokumentace pro veřejnou zakázku od dokumentace požadovanou vyhláškou č. 40/2001 Sb., tzv. ISPROFIN. Dalšími náklady bývá zabezpečení smluvních vztahů, práce spojené s prováděním stavby a odděleně práce po dokončení stavby včetně zkušebního provozu. Úmyslně jsme vynechali sledování nákladů na zpracování tzv. realizační projektové dokumentace, postaru tzv. prováděčky. Tato dokumentace je plně v rukou budoucího zhotovitele a není radno si ji objednávat ani pořizovat z mnoha důvodů. Jedním z nich je, že prováděcí dokumentace jsou chaotické, nepřehledné, zmatečné, nedůsledné a spoléhají na operativní rozhodování přímo na stavbě. Taková dokumentace již s ohledem na alibi objednatele nepatří do jeho rukou, ne tak, abychom ji platili.
Stratosféra smluvních cen
Jako investoři bychom si měli zjednat jasno v cenové metodologii. Pro sestavování rozpočtu staveb není žádný závazný předpis. Ani tak pro sestavování nákladů stavby známý z dřívější terminologie jako Souhrnný rozpočet. Akce, které nejsou financovány, byť korunou, ze státního rozpočtu, se dostaly v části stanovení nákladů proto do nekonečných stratosférických variací na všechny možné způsoby. To, že by rozpočet zohledňoval následnou aktivaci (zaúčtování majetku) není možné očekávat. Takové rozpočty se hemží
Kam tedy zařadit jmenované “také náklady” po dokončení stavby v účetnictví? Jakým majetkem je například dopravní přirážka - jedná se o hmotný či nehmotný majetek, drobný či ostatní majetek? Naše daňové a majetkové předpisy jsou harmonizovány na evropské účetní standardy u nás vyústěné do klasifikací OKEČ, SKP, KSD CZ-CC a do Celního sazebníku (Obrázek). Z výše uvedeného důvodu daňové autority doporučují pro všechny akce sestavovat níže uvedený “Propočet”, “Souhrnný rozpočet” eventuelně “Kontrolní sestavení rozpočtu” podle vzoru formulářů ISPROFIN Ra 81 a 82. Tento rozpočet je možné kdykoli velmi jednoduše transformovat právě při získání státní či evropské dotace do originálních Ra. U mnoha akcí veřejné správy je totiž možné retrofinancování z ESF a v tom případě nebude nutné transformovat původní zmatečné rozpočty projektů investičních akcí (staveb) do regulérní Isprofinové podoby.
Formulář je přímo odvozen a částečně zkopírován od známých Isprofinových (Isprofondových) eráček. Využívání tohoto “Souhrňáku” bude mít synergický efekt. Projektanti následně vyvolají tlak na SW společnosti dodávající rozpočty s nesmyslnou rozpočtovou skladbou odporující našim právním a daňovým předpisům. Konečně bude možné zahájit analýzy nákladů mezi jednotlivými kraji na měrné jednotky, jak doporučuje naše legislativa při čerpání finančních zdrojů ze státního rozpočtu. Celý sled studií, investičních záměrů, navazujících dokumentací bude mít jednotné členění objektů, provozních souborů a dalšího správného majetkového členění dle platných daňových předpisů. Konečně budeme moci sčítat jablka s jablky nejenom za humny kraje, ale i v celé EU. Vzniknou nám tak nástroje pro analytickou práci, následnou algoritmizaci, digitalizaci a automatizaci přípravy investičních projektů s několikanásobně nižším úsilím zaměstnanců přípravy investic. Naši majetkáři na ÚSC budou moci “lehce” produkovat pro radní podklady pro středně a dlouhodobé programy, tedy programy strategické.
Výkonnost zaměstnanců ÚSC
Oceňovat činnosti zaměstnanců na přípravě investic výkonnostními parametry znamená mít oceněný produkt i činnosti na něm. Investičními, investorskými a projektovými činnostmi budeme rozumět rozsah prací definovaný sazebníky UNIKA. Toto členění nebylo dosud překonáno, je přehledné, jednoduché a s touto pomůckou lze ušetřit desítky procent na investičních výdajích. Jsou v něm sepsány téměř padesátileté odborné investorské zkušenosti a našemu majetkáři na obci zabrání sejít ze správné cesty při přípravě i realizaci investiční akce. Úvodní titulek tohoto článku není nadnesený a nedovedu si představit, že pracovníci investičních oddělení ÚSC dokáží ocenit svoji činnost podle tohoto ceníku (jak bývávalo běžné). Sazebník UNIKA je také vodítkem pro sepsání pracovních náplní investičních pracovníků. I na tomto poli je všeobecný chaos. Zatímco do investičního procesu vstupují inovace ve formě výpočtů efektivnosti investic, rozčleňování majetku do daňových a účetních skupin již v přípravném procesu, rozšiřující se investiční oddělení vrší jednu záhadnou funkci na druhou, jakoby investice financovaná z vlastních či cizích zdrojů byla jiná. Tutéž činnost proto “převrací” už desítky referentů ÚSC. Setkal jsem se již i s dvanácti vícetisky projektové dokumentace ke stavbě. Toto číslo bude asi v současné době spíše pod běžným průměrem. Proto nezbývá, než inženýrské činnosti v rámci projektů PPP alespoň dočasně převádět v rámci outsourcingu na soukromý sektor. Z úrovně státní samosprávy pak tyto činnosti řídit manažerským (expresním) způsobem. Desítky stavebních dozorů, tak zvaných přípravářů akcí, pseudosprávců, administrátorů projektů, útvarů pro spolupráci s EU na projektech financovaných z ESF, projektových referentů sedících (ležících) v hromadách projektů je možné nahradit soukromými společnostmi.
Připomeneme si strukturu přípravné fáze PPP projektů. Návrh PPP projektů musí obsahovat:
Při této příležitosti není možné nevzpomenout akce měst a obcí, co z předchozího desatera jejich dokumentace obsahuje. Jak je (není) vidno, stavebně technická část PPP akce v předchozím seznamu samostatně ani nefiguruje a snad je skryta v odstavci 3 a 4, ne tak, aby se na ní živili naši technici a úředníci. Můžeme tedy v odstavci 1–10 vzhlédnout k pracovní náplni našeho moderního investičního technika.
Ceny, ceníky, oceňování
Odpor některých manažerů projektů na obcích (stavebních dozorů, vedoucích staveb, vedoucích investic) k provádění propočtů, odhadů, ne-li rovnou kalkulací budoucích investičních akcí nadále přežívá. Dokonce ani autorizovaní technici a inženýři nejsou při autorizaci vedeni ke znalosti právních a daňových (cenových) předpisů. Toto vakuum je pro přípravu investic zhoubné. Projekční lobby tlačí do kouta svými neumělými projekty z pohledu rozpočtu a třídění majetku v akci do rohu i státní dotační instituce. Je proto chvályhodné, že řada vysokých škol zařazuje cenové, projektové a rozpočtové vzdělávání opět do svých osnov. Na katedry se znovu vytahují ceníky, kalkulační vzorce, oprašují se sazby DPH a tvoří cenové analýzy. Obce i kraje nereagují na odborná školení majetkářů, protože žádný zákon nic takového nenařizuje. Celoživotní vzdělávání je doménou seniorů, kteří s povděkem sledují comeback ne pětiletého plánovacího investičního cyklu, ale šestiletek až osmiletek (obce 2007–2014, EU 2007–2013, státní fondy 2007–2010+). Vrátíme se ke kalkulacím ve vztahu k ceně díla. Přítomnost podrobného rozpočtu má i řadu ekonomických výhod. Byla-li cena díla dohodnuta na základě rozpočtu, mohou se obě strany domáhat dorovnání při dalších (vícepráce) či obráceně (méněpráce). Taktéž odstoupení od smlouvy v případě navýšení ceny o více jak 10 % může být zajímavé pro obě strany. Lehce se nasmlouvává “omezení rozsahu díla” či jeho “rozšíření eventuelně změna” díla. Při skokových stoupajících nákladech na PHM je možné v rámci cenových doložek hýbat s cenami i po uzavření smlouvy. Vládneme-li kalkulačními postupy, pak jsme nablízku kalkulačním podkladům, při kterých si vytváříme
Tyto podklady pak prostě využíváme při kalkulacích cen. Omlouvám se čtenářům za školometsky podaný přehled kalkulací, ale současná praxe celé řady manažerů projektů, které financují ÚSC, se postavila na odborně “mdlý” post … ceny dohodou… Zpět ke kalkulacím. Kalkulace používáme při své práci pro
Kalkulační metody uváděné v odborné literatuře “se dělí” na kalkulace
Do kalkulačního vzorce pak dosazujeme (jak je známo již jenom harcovníkům ze stavebnictví, nikoliv autorizovaným inženýrům a technikům) přímé náklady, přímé mzdy, ostatní přímé náklady, režii výrobní a správní a zisk.
V našem modelovém případě ze stavebnictví jsme tedy pokročili od struktury ceny k samotné ceně ve světle našeho práva. Cena je definována v celé řadě právních norem. Setkáváme se s cenou sjednanou dohodou, cenou obvyklou zjištěnou nákladovým způsobem (tedy zmiňovanou kalkulací), výnosovým způsobem (při investiční činnosti veřejně prospěšných staveb jde o obtížně využitelnou metodu), dále s cenou zjištěnou porovnávacím způsobem, cenou dle jmenovité hodnoty, dle účetní hodnoty a podle kurzové hodnoty, což taktéž u investiční výstavby není charakteristickou metodou pro zjišťování ceny. Z účetnictví známe cenu pořizovací a reprodukční. Občanský zákoník mluví o dohodnuté ceně, ceně přiměřené, ceně odhadem a ceně dle rozpočtu. Obchodní zákoník přidává kupní cenu a cenu za dílo. Dále se setkáváme s pojmem obecná cena, cena běžná, úředně stanovená cena, cena nejvýše přípustná. Z tohoto důvodu je vždy nutné definovat tak zvanou rovinu diskuse o ceně. Tento článek pojednává výhradně o reprodukci majetku opravou, udržováním či novou výstavbou ve vztahu k přípravné fázi, tedy ve fázi investičního záměru (zavádějící a nesprávný pojem studie, zjednodušený projekt apod.).
Kalkulace, rozpočty a pasportizace
V předchozím odstavci jsme byli nabádáni k vytváření synergického efektu. Synergický efekt zvyšuje efektivnost naší investorské práce o 30–40 %. Tento efekt se vytváří
Synergický efekt v tomto případě zajistí dobře zpracovaná dokumentace v rozpočtové fázi. Na příkladu výstavby či opravy místní komunikace, kdy zvlášť kalkulujeme svodidla, zvlášť vodorovné dopravní značení a zvlášť veřejné osvětlení, je možné předat informace budoucím správcům sítí, dopravního značení či “cestářům”, kteří si podle těchto údajů na základě životnosti mohou plánovat budoucí opravy a údržby. Nyní se celá komunikace hodí rozpočtově do jednoho pytle. Nerad bych dále provokoval naše manažery projektů, kteří z velké míry řečeno “zakysli” v blaženosti, když dotáhli stavbu ke kolaudaci. Zmíníme se tedy ještě o pasportizaci majetku. Naše právní předpisy vzorně evidují veřejné zakázky a kdy a kolik uchazečů se přihlásilo. Nový stomilionový majetek je aktivuje jednou fakturou. Do pasportu by však na list oprav měl putovat údaj o finančním členění nákladů do obrusných vrstev, svodidel, osvětlení, signalizace a podobně. Je nasnadě konstatovat, že příprava a realizace projektů akcí státního rozpočtu končí tam, kde vyhláška Isprofin, u akcí ÚSC ani tam ne.
Plné kasy obcí
Už nyní jsou finanční prostředky většiny měst i krajů předimenzované. Na příkladu reprodukce majetku na komunikacích, školách či nemocnicích je zcela zřejmé, že není možné uzavřít všechna tato zařízení, všechny komunikace najednou a opravovat či rekonstruovat je. Investiční přehřátost má za příčiny
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 37/2006.