Zahraničí
Evropská skupina veřejné správy (EGPA) Mezinárodního institutu správních věd (IIAS) spolu s Americkou společností pro veřejnou správu (ASPA) konaly v červnu 2006 konferenci “Výkonný veřejný sektor: Druhý transatlantický dialog” v belgickém Leuvenu. Organizaci konference v tomto městě zajišťoval Institut veřejné správy Katolické univerzity, která je jednou z nejstarších univerzit ve střední Evropě. Konferenci doprovázelo pět workshopů, měla 120 účastníků, převážně pedagogů, z univerzit a jiných vysokých škol nejenom z Evropy (1).
V úvodním plenárním zasedání zazněly dva zásadní referáty. Profesor Christopher Pollitt z Fakulty sociálních věd Erasmovy univerzity z Rotterdamu, autor četných knih o veřejné správě a jejích reformách (2), hovořil o vývoji měření výkonnosti veřejné správy za posledních třicet let. Zaměřil se hlavně na vědce a další teoretiky zajímající se o řízení a měření výkonnosti ve veřejném sektoru, jejichž počet za toto období velmi vzrostl, a to současně s růstem rozsahu měření výkonnosti v praxi, jež se podle jeho názoru stalo jak intenzivnější, tak extenzivnější a úžeji integrované s ostatními postupy a funkcemi řízení. Přitom došlo i k tomu, že společenství vědců činných v této oblasti se rozšířilo i co do jejich specializace; obsahuje teoretiky politologie, správních věd, sociology, ekonomy, odborníky účetnictví a statistiky. Rovněž se rozšířila jejich centra zájmů, takže publikují práce o tom, jak politikové nejvyšší úrovně využívají informací o výkonnosti, jak se manažeři zaměřují na systémy indikátorů výkonnosti, až po detailní studie o tom, jak se pracovníci na nejnižší úrovni chovají z hlediska výkonnosti. Jejich publikace obsahují vysoce technické studie o relevantnosti a důvěryhodnosti a vysoce filozofické studie o významu měření a rétorice výkonnosti. Práce tak mají různý charakter, od rad, jak lépe postupovat v této problematice až po značně izolovanou akademickou interpretaci. Další vývoj v řízení výkonnosti způsobily informační a komunikační technologie a tomu se teoretické práce rovněž věnují. Jsou dvojího druhu: jednak sledují, jak tyto nové technologie (ICT) usnadňují sběr a rozšiřování informací o výkonnosti, jednak zkoumají, jak měřit tento pokrok i účinky samotných informačních a komunikačních technologií. V této části teoretických prací zbývá podle prof. Pollitta ještě hodně k dokončení, zejména s ohledem na identifikaci a měření finálních výsledků inovací ICT. Jeho celkové hodnocení současného stavu vědeckých publikací, knih i odborných článků vychází ze situace, kdy jsou autoři pohlceni velkým počtem důležitých témat. Výchozím tématem je potřeba lepšího měření výkonnosti a dále potřeba přejít od měření procesu k měření výstupů a hlavně konečných výsledků. Jsou rovněž znepokojeni tím, že politici a masmédia pouze sporadicky využívají informací o výkonnosti, jež byly tak pečlivě a nákladně vypracovány a publikovány. Téma je otevřeno pro další výzkum a je třeba též vzít v úvahu, že je nutno delšího času ke zpracování, jak budou využívány v praxi veřejné služby inovace týkající se zejména nových indikátorů měření. Jde rovněž o mezinárodní srovnání výkonnosti veřejné správy jednotlivých států.
Ve druhém referátu Harry Hatry z Městského institutu v USA uvedl, v kterých orgánech se měří výkonnost. Za nejjednodušší prohlásil místní samosprávu. Dále se měří výkonnost státních a provinciálních správ a ústředních vlád v USA, Kanadě, Novém Zélandu a v Austrálii. V USA hrají důležitou roli i soukromé nadace. Dále jde o neziskové nevládní organizace, o mezinárodní donátory pro chudé země, národní profesionální zájmové skupiny a zákonodárce. K vývoji měření a k jeho problémům uváděl: postupy souboru dat, v nichž jde o přehledy zákazníků, hodnocení školených pozorovatelů a testování úloh; nedostatek pokračování dřívějších zákazníků; potřebu jak průběžných, tak závěrečných ukazatelů; logické modely/grafy sledu výsledků, které jsou užitečné; zjišťování kausality: spojení vstupů a výstupů od přechodných k závěrečným výsledkům a vyhledávání vysvětlení, aby byla informace o výkonnosti užitečná; potřebu analýzy pro budoucí program; vzrůstající zahrnutí občanů a nedostatek využití údajů výkonnosti pro zlepšení služeb – je nutno se pohnout od měření výkonu k řízení výkonu. Z hlediska užitečnosti informací o výkonnosti sdělil, že soustředění pozornosti na odpovědnost se stalo “zhasnutím” pro manažery a že je potřeba mít běžné a načasované zprávy, rozčlenění souhrnu výsledných dat, základní analýzu a zejména srovnání, identifikaci a zdůraznění klíčových výsledků, vyhledávání vysvětlení a vydávání zpráv srozumitelných pro čtenáře. Pro použití informací o výkonnosti je třeba: připravit a zdůvodnit rozpočty; mít schůze se zaměstnanci na téma: “Jak pracujeme”; motivovat pracovníky; poskytovat ceny za uznání; zařadit ocenění do roční individuální výkonnosti; použít smlouvy o výkonnosti; lépe komunikovat s občany a především zlepšit služby občanům.
Workshop o výkonnosti regulace a regulace výkonnosti
Účastnila jsem se zasedání druhého workshopu o výkonnosti regulace a regulace výkonnosti, v němž zasedalo celkem 27 účastníků. Pozornost se soustředila na otázku, zda může vláda regulovat svoji výkonnost a jaké jsou principy této regulace a její omezení. Referát profesora Christensena z Univerzity v Oslo a profesora Laegreida z Univerzity v Bergenu se týkal přístupu celé vlády k reformě veřejného sektoru a k regulaci výkonnosti uvnitř vlády. Iniciativami “celé vlády” rozumějí reakci na negativní zkušenosti z reformy NPM (nového veřejného managementu), jakými byly strukturální decentralizace, výkonný management a jedno-účelové organizace. Jde o spojenou vládu, kterou nazývají “WOG” (Whole of government). Tato koncepce vlády byla prvně uvedena Blairovou vládou ve Spojeném království v roce 1997, kde byla nazývána “JUG” (Joined-up government), a byla jedním z hlavních témat programu modernizace veřejné správy. Rozsah WOG je značně široký: používá se v souvislosti s tvorbou politiky, s implementací, horizontálními i vertikálními spojeními a cílem pro její iniciativy jsou jak skupiny a obce, tak i celý sektor veřejné správy. Tento trend, směřující od NPM k WOG, je nejevidentnější právě v anglosaských zemích (Spojené království, Austrálie a Nový Zéland), které reformu NPM zahájily a jež byly považovány od osmdesátých let minulého století za její průkopníky. Dochází k němu i v dalších zemích, jež byly k implementaci reformy NPM zdrženlivější. Oba referující profesoři využili empirických zkušeností s použitím přístupu celé vlády v různých zemích. Například ve Spojeném království došlo k zajímavému paradoxu, když se labouristická vláda snažila zlepšit dodávku služeb zvýšením svého ústředního kontrolního mechanismu a současně pokračovala v projednávání větší autonomie pro úředníky pověřené dodávkou služeb. Hierarchické posílení centra by mohlo znamenat větší a stabilnější úřad veřejné správy jak z hlediska správy, tak i z hlediska politiky, jako je tomu ve třech zmíněných zemích. JUG i WOG přístupy jsou všeobecně nahlíženy jako dobrá věc. Přístup “celé vlády” však může způsobit zvýšení jiných obtíží, jako jsou náhodná rizika, náročné programy a nekontrolované následky. Centrální starostí je řízení odpovědnosti a rizika a klíčovou otázkou je, jak lze mít na jedné straně spojenou činnost celé vlády, společné standardy a sdílené systémy a na druhé straně vertikální odpovědnost pro výkon individuální agencie. Část odborníků soudí, že nová série reforem reprezentovaná iniciativami celkové vlády je částečně reakcí na problémy kontroly a odpovědnosti generované první etapou reforem NPM a že nové vyrovnání kontroly a autonomie otevírá nové problémy odpovědnosti. Jiní se domnívají, že odpovědnost byla ve skutečnosti již problémem ve starých, více na důvěře založených správních systémech a že NPM přinesl nástroje jednoznačnější a transparentnější odpovědnosti. Podle tohoto hlediska je druhá generace reforem zkrátka výborně vyladěná nebo znovu vyrovnávající tento systém. Oba profesoři uváděli celou řadu možných názorů. Referát končili zdůrazněním, že iniciativy “celé vlády” nejsou zdaleka jenom otázkou neutrálních administrativních technik. Odpovědnost, legitimita, mocenské vztahy a důvěra ve vládní organizace jsou v zásadě politickými problémy. I když vlády stanoví rozpočty, programy a cíle, které přesahují hranice organizací, činnosti celé vlády by mohly být ještě omezeny, pokud nedojde k základním změnám v systémech odpovědnosti, dominantních kultur a strukturálních programů.
Další řečníci dokazovali na konkrétních příkladech vztahy výkonnosti a její regulace. Docent Robert Gregory a Dr. Zsuzana Lonti z univerzity ve Wellingtonu hovořili o řízení výkonnosti politického poradenství na ministerstvech Nového Zélandu. Tato funkce zůstává základní činností ministerstev přes změny, k nimž došlo koncem osmdesátých a počátkem devadesátých let a jež vedly k oddělení tvorby politiky a dodávky služeb do organizačních jednotek od sebe oddělených. I když v posledních deseti letech došlo k přenosu značné části politických rad na soukromé dodavatele, tato funkce sama o sobě je v podstatě relevantní pro vládní instituce a měření výkonu v této oblasti se nemůže snadno nebo adekvátně spoléhat na zkušenosti ze soukromého sektoru. Kromě toho funkce politických rad se sama o sobě příliš nehodí k měření výkonnosti navzdory velkým reformám státního sektoru určeným k regulování kvality zboží a služeb poskytovaných ministerstvy. Referující zpracovali analýzu rozvoje indikátorů výkonnosti na pěti ministerstvech: na ministerstvu pro ochranu přírody, ministerstvu financí, ministerstvu práce, ministerstvu berní správy a ministerstvu dětí, mládeže a rodiny, která se značně liší co do velikosti: nejmenší je ministerstvo financí, největší ministerstvo berní správy, ostatní tři jsou střední velikosti. Analýzu zpracovali za roky 1992, 1997 a 2002, kdy vládly vlády různé politické skladby. V průzkumu sledovali zejména indikátory vstupů, procesu, výstupu, výsledků, efektivnosti nákladů a kvality služeb.
Poslední referát prvního zasedání přednesl Dr.Noordegraaf z univerzity v Utrechtu v Nizozemsku. Zabýval se právní úpravou a jejím vztahem k měření výkonnosti. Teoretický výklad opíral o konkrétní postupy na základě reformy právní úpravy rozpočtování v Nizozemsku, tzv. “VBTB” (Od rozpočtování k účetnictví), která byla zavedena v roce 1999, a jak ji manažeři řízení zvládli.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 36/2006.
Poznámky:
Z Evropy byli účastníci ze sedmnácti zemí: Belgie, Dánska, Estonska, Finska, Francie, Irska, Itálie, Německa, Nizozemska, Norska, Portugalska, Rumunska, Spojeného království, Španělska, Švýcarska, Turecka a z České republiky kupodivu pouze moje osoba; mimo Evropu z USA, Číny, Izraele, Japonska, Jižní Koreje, Austrálie, Nového Zélandu a Jihoafrické republiky.
Christopher Pollitt spolu s Geert Bouckaertem jsou autory knihy “Public Management Reform – A Comparative Analysis”, jež vyšla v roce 2000 v Oxford University Press a v níž podali vědecký rozbor správní reformy 80.let - Nového veřejného managementu (NPM). Recenze byla publikována v časopisu Právní rozhledy č.12/2002.