Týdeník Veřejná správa


Příloha

Mgr. Rudolf Rys

Veřejnoprávní smlouvy v teorii a praxi

Vyšlo v čísle 33/2006

K sepsání článku mě vedla snaha obecně sjednotit a shrnout pohled na problematiku veřejnoprávních smluv v českém právním prostředí. Veřejnoprávní smlouvy se na našem území vyskytovaly již za Rakouska-Uherska. Pravidlem až do dnešních dnů ovšem bylo, že tento právní institut, veskrze moderní a pokrokový, nebyl na našem území nikdy hojně užíván a jeho legislativní úprava byla vždy chabá nebo žádná.

Již za dob monarchie se jednoznačně uznávalo, že v případě veřejnoprávní smlouvy se jedná o smluvní typ odlišný od klasické smlouvy v jejím soukromoprávním pojetí. Právní úprava téměř chyběla a jen ze soudního rozhodování víme, že když úřad uzavřel veřejnoprávní smlouvu, nemohl o stejné věci znovu rozhodnout úředním výměrem. Soudní spory z takových smluv byly řešeny pořadem práva před soudy v občanském soudním řízení, nikoliv před správním soudem (1).

K základní odlišnosti od smluv soukromoprávních judikoval již v roce 1924 v tom smyslu Nejvyšší správní soud, podle kterého za smlouvu veřejnoprávní lze považovat jen “takovou smlouvu, při které dohodou stran má býti na místě dispozitivního právního předpisu určitý poměr a majícího povahu veřejnoprávní, nastoupiti případná úprava jiná” (2).

V roce 1934 prof. Hoetzel (3) upozorňoval, že například ve Francii je rozsah veřejnoprávních smluv pojímán daleko šířeji nežli u nás (4), kdy Francouzi i koncese konstruují jako veřejnoprávní smlouvy. Ostatně také J. Staša uvedl: “Jako veřejnoprávní smlouva mohou být koncipovány i některé případy autorizace, která je dnes chápána jako správní akt” (5).

V sedmdesátých letech dvacátého století se vyslovil J. Fara (6), že šlo hlavně o možnost uplatnění tehdejších prostředků tzv. všeobecného dozoru prokuratury proti projevu vůle správního orgánu směřujícího k uzavření smlouvy, nebo v takovém případě měl prokurátor uplatnit svá procesní oprávnění až v rámci občanského soudního řízení. Projev vůle správního orgánu byl tehdy často chápán zjednodušeně jen jako občanskoprávní úkon podle § 34 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníka, v tehdejším znění z roku 1972. Projev vůle správního orgánu směřující k uzavření smlouvy byl tehdy součástí výkonu státní správy, což nebylo bráno často v úvahu, stejně jako skutečnost, že tehdejší právní řád pro takovýto projev vůle nevyžadoval formu správního rozhodnutí. Jak správně zhodnotil tehdejší právní stav J. Fara, napadení protestem prokurátora nepřicházelo pochopitelně v úvahu, neboť šlo o poměr občanskoprávní, o němž byl v pochybnostech oprávněn rozhodovat jen příslušný soud. Proces úvah uvnitř státní správy nabyl tedy občanskoprávního charakteru tehdy, kdy byl již v rámci státní správy ukončen proces úvah a kdy jejich výsledek, který byl aktem správy, se stal i právním úkonem způsobilým zavázat stát jakožto samostatný občanskoprávní subjekt (srov. § 34 tamtéž). Samotný pozdější zásah do vadného opatření státní správy nemohl již mít na platnost smlouvy vliv, poněvadž šlo již o právní skutečnost nastalou až po perfekci smluvního vztahu, který poté šlo zrušit jen za podmínek stanovených občanským zákoníkem.

V případě, kdy národní výbor uzavíral smlouvu o sdružení prostředků se státní či jinou socialistickou organizací, šlo o tehdy známou a rozšířenou praxi (dle § 37 z. č. 69/1967 Sb., o národních výborech, v tehdejším znění z roku 1979). Platilo, že byla-li účastníkem smlouvy (v tehdejší terminologii “správní dohody”) takzvaná jiná socialistická organizace, vykonával vůči ní správní orgán (národní výbor) státní správu (princip subordinační). Možnost uzavření takovéto správní dohody musela být, jak uvedl B. Voženílek (7), právní normou stanovena výslovně. Otázka rozhodování případných sporů z těchto smluv byla zde řešena na úrovni teorie následujícím způsobem: Správní orgán jako účastník si i v tomto vztahu zachovává své mocenské postavení, jehož však využije jen tehdy, jestliže je to nezbytné, totiž jestliže forma dohody přestane v daném případě dostačovat dosažení účelu výkonu státní správy.

Co se týče přirovnání k dnešním smlouvám koordinačním, tak by se pod tento pojem dal podřadit tehdy existující smluvní vztah, kdy jeden národní výbor uzavřel smlouvu s jiným národním výborem o společném použití prostředků (dle § 37 zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech, v tehdejším znění z roku 1979). Jak bylo uvedeno v dobové odborné literatuře, bylo s touto možností minimum zkušeností z praxe. V tomto případě měla správní dohoda koordinační funkci, pokud jejího cíle nebylo možno dosáhnout jednostranným aktem (8).

V jiných i dosti obdobných případech se však spíše jednalo z dnešního pohledu o “koordinační veřejnosprávní dohody”. (V tomto kontextu je nepochybně rovněž zajímavá problematika šíře subjektivity tehdejších státních rozpočtových organizací, kterou se zde nemohu blíže zabývat.) Takovéto veřejnosprávní koordinační dohody existují i v dnešní době, kdy správní orgány, které jsou organizačními složkami státu ve vzájemných vztazích nebo ve vztazích s jinými orgány veřejné moci, popřípadě s jinými organizačními složkami státu, mohou použít ustanovení části páté “Veřejnoprávní smlouvy” zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění obdobně (9) dle P.Havlana (10). Takové dohody představují “nesmluvní”, byť na dohodě založený úkon, jehož specifičnost spočívá na souhlasném projevu vůle primárně organizačních a nikoliv ve vlastním smyslu právních subjektů. Spory z těchto dohod řeší správní orgán nejblíže nadřízený správním orgánům, jež jsou stranami dohody (§ 160 odst. 4 správního řádu). Není-li takového orgánu, řeší spor v dohodě ústřední správní úřady nadřízené těmto správním orgánům (11).

Tehdejší nauka správního práva pojem “veřejnoprávní smlouva”, který by se dal dnes podřadit pod mnohem širší pojem “správní dohoda”, jednoduše neznala. V pojmově podobných případech z dnešního pohledu “veřejnoprávních smluv” se proto i zde hovořilo o “správní dohodě”. Pro lepší pochopení zde uvádím dobovou definici tohoto pojmu:

“Správní dohoda je zvláštní právotvorná forma správní činnosti spočívající na normách správního práva, při níž vznikají administrativněprávní vztahy s právy a povinnostmi shodným projevem vůle účastníků, z nichž nejméně jedním je správní orgán, který formou dohody vykonává svou působnost” (12).

Jak uvedl P. Havlan (13), pojem “smlouva”, potažmo “veřejnoprávní smlouva”, by měl být vždy vyhrazen jen pro “právní úkon, kterým se zakládají, ruší nebo mění skutečné právní vztahy mezi skutečnými právními subjekty” (14) (tedy nikoliv pouhými organizačními složkami).

Pokud jde o problematiku veřejnoprávních smluv v dnes známém pojetí, je nutno uvést, že první skutečná úprava těchto smluv byla zakotvena v ustanoveních zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (díky novele zákona č. 313/2002 Sb., s účinností od 12. 7. 2002) v §§ 66c-66e (obecné podmínky pro uzavírání, platnost, změnu a zrušení veřejnoprávní smlouvy, rozhodování sporů z veřejnoprávní smlouvy a způsob jejího zveřejnění). Tato úprava byla zrušena až článkem I. (změna zákona č. 128/2000 Sb., o obcích) zákona č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu. Mohu odkázat na zde uvedené nové znění § 66c odst. 1: “Není-li v tomto zákoně uvedeno jinak, použijí se pro veřejnoprávní smlouvy ustanovení správního řádu. Jak dále bylo uvedeno §§ 66d a 66e se zrušují.”

Současná úprava

Veřejnoprávní smlouvy jsou nyní komplexně upraveny v části páté správního řádu. Tyto smlouvy spadají svou podstatou samozřejmě pod správní právo hmotné. Vzhledem k neexistenci jakéhokoliv kodexu správního práva hmotného je úprava veřejnoprávních smluv ve správním řádu jediným logickým vyústěním snah o úpravu tohoto převážně hmotněprávního institutu (15). Pro větší přehlednost uvádím nejprve definici rozebíraného pojmu:

“Veřejnoprávní smlouva je dohoda mezi dvěma nebo více stranami, z nichž alespoň jedna je subjektem veřejné správy, uzavřená v souvislosti s výkonem veřejné správy a v režimu správního práva, upravující subjektivní veřejná práva a povinnosti. Veřejnoprávní smlouvou se tvoří, mění nebo ruší veřejnoprávní poměr” (16).

Veřejnoprávní smlouvy jsou základně členěny na subordinační a koordinační.

a) Veřejnoprávní smlouvy subordinační

Smlouvy subordinační uzavírají mezi sebou subjekty veřejné správy na straně jedné a adresáti veřejné správy na straně druhé. “Úřad tu zaujímá stejně rovné postavení jako druhá smluvní strana a chybí tu poměr právní nerovnosti” (17). Uzavírání takovýchto smluv nešlo považovat “za autoritativní vrchnostenské rozhodnutí, jímž (se) vyhoví žádosti druhé strany o uzavření dohody”. Na tyto případy se tedy nemohl vztahovat starý správní řád (zákon č. 71/1967 Sb.). Řešení sporů z veřejnoprávních smluv bývá svěřováno v první instanci správnímu orgánu (například Ministerstvu vnitra), v instanci druhé správnímu soudu (18).

Do této skupiny spadá (19) (s pochybnostmi) například smlouva o závazku veřejné služby v oblasti silniční dopravy (§ 19-19c zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů), či smlouva o závazku veřejné služby v oblasti drážní dopravy (§ 39-39d zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů a dále (bez pochybností) například smlouva o ochranných podmínkách podle § 39 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, nebo “dohoda” o vytvoření chráněného pracovního místa podle § 75 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.

Dále sem patří třeba dohoda ke splnění povinnosti zpětného odběru některých výrobků dle ustanovení § 38 odst. 6 , zákona č. 185/2001 Sb., odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

b) Veřejnoprávní smlouvy koordinační

Veřejnoprávní smlouvy koordinační jsou takové dohody, které mezi sebou navzájem uzavírají subjekty veřejné správy (typicky územní samosprávné celky) pouze za podmínky, že takové dohody upravují otázky spadající do veřejnoprávní působnosti těchto subjektů (20). Odlišnost od smluv soukromoprávních (zde je též smluvní rovnost před vznikem i po vzniku takové smlouvy) spočívá pouze v předmětu smlouvy (tím je výkon veřejné správy při správě veřejných záležitostí a ve veřejném zájmu).

Řešení sporů z veřejnoprávních smluv koordinačních bývalo obvykle přímo svěřováno správnímu soudu nebo obecnému soudu (tato možnost odpadla, srov. § 160 odst. 5 a § 169 správního řádu). Veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, lze uzavírat, jen stanoví-li tak zvláštní zákon a jen se souhlasem nadřízeného správního orgánu (např. typicky krajský úřad u obcí a Ministerstvo vnitra u obcí s rozšířenou působností) (21). Je-li jedním z kontrahentů fyzická osoba, pak jako její nadřízený orgán vystupuje orgán stanovený zvláštním zákonem (obvykle ten, který danou fyzickou osobu výkonem státní správy pověřil)(22).

Mezi tyto smlouvy patří:

Podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů:

Podle zákona č. 129/2000Sb., o krajích ve znění pozdějších předpisů:

Dále sem patří smlouvy “mezi osobami” (o převodu nebo způsobu výkonu veřejných subjektivních práv a veřejných subjektivních povinností). Zajímavý je rozhodně § 161 správního řádu (možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy s osobou, která by byla účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu a to i namísto vydání rozhodnutí, podmínkou je zde souhlas všech ostatních účastníků). Veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít i po zahájení řízení podle části druhé. Poté, co byla smlouva uzavřena, správní orgán usnesením řízení zastaví (23).

Jedná se například o situaci, kdy se oprávněný podle zákona o vodách rozhodne umožnit výkon svého povolení k nakládání s vodami jinému; uplatnění předmětné smlouvy může ale znemožnit příslušný vodoprávní úřad, pokud v dané věci stanoví jinak (viz § 11 odst. 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve znění pozdějších předpisů) (24). Možnost uzavřít takovou smlouvu je vyloučena z povahy věci tehdy, když subjektivní veřejné právo nebo subjektivní veřejná povinnost je pevně a neoddělitelně spojena s určitou věcí nebo osobou (25).

Uzavírání, přezkoumávání, změny a spory z veřejnoprávních smluv

Uzavírání

Smlouva má charakter veřejnoprávní smlouvy, dohody mezi dvěma nebo více stranami, z nichž alespoň jedna je subjektem veřejné správy, uzavřené v souvislosti s výkonem veřejné správy v režimu správního práva, upravující subjektivní veřejná práva a povinnosti (26).

Soukromoprávním smlouvám se smlouva veřejnoprávní přibližuje v tom, že stejně jako ony je dvoustranným či vícestranným právním úkonem, který vzniká na základě dvou či více vzájemně adresovaných a obsahově shodných souhlasných projevů vůle, tedy na základě svobodné nabídky (oferty) a svobodného přijetí návrhu (akceptace). Procesem svého vzniku (jehož cílem je dosažení smluvního konsensu) se tedy neliší od smluv občanskoprávních či obchodněprávních. Zásadní odlišností veřejnoprávních smluv je skutečnost, že upravují veřejná subjektivní práva a povinnosti pramenící z norem správního práva. Okolnost, že jde o smlouvu veřejnoprávní, má za důsledek i to, že při posuzování práv a povinností z této smlouvy je nutno přihlédnout ke kogentním normám veřejného práva (27).

Kompetence orgánů vykonávajících veřejnou moc jsou stanoveny toliko zákonem, od něhož se nelze dohodou mezi orgány odchýlit, ledaže by zákon uzavření takové veřejnoprávní smlouvy výslovně předpokládal (28).

Veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít i po zahájení řízení podle části druhé. Poté co byla smlouva uzavřena, správní orgán usnesením řízení zastaví (29).

Poznámka: Při uzavírání veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí podpory ve smyslu § 9 odst. 3 (30) zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), ve znění pozdějších předpisů, je odkazováno na subsidiární použití obchodního zákoníku, což je vcelku výjimka potvrzující pravidlo, neboť jinak se tyto smlouvy řídí subsidiárně (podpůrně) občanským zákoníkem (31).

Přezkoumávání

Základní odlišností od soukromoprávních smluv je, že u veřejnoprávních smluv se neuvažuje o neplatnosti, ale případné vady se řeší přezkoumáváním zákonnosti a to výslovně z důvodu právní jistoty (jak je uvedeno v důvodové zprávě ke správnímu řádu). Soulad veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy je možno přezkoumat jen z moci úřední. Zjištění případného rozporu vede ke zrušení vadné smlouvy správním rozhodnutím. Pokud jsou vadná jen některá ustanovení, jsou zrušena, pokud z povahy, obsahu či okolností uzavírání smlouvy nevyplývá, že je nelze oddělit od ostatních ustanovení a že v důsledku toho bude potřeba zrušit smlouvu celou. Důležité ovšem je, že zrušení koordinační či subordinační veřejnoprávní smlouvy či jejích ustanovení se nedotýká úkonů učiněných vůči třetím osobám smluvní stranou při výkonu působnosti převzaté od jiné smluvní strany na základě této smlouvy (32).

Změny obsahu

Ke změně obsahu veřejnoprávní smlouvy může dojít jen na základě shodné vůle smluvních stran, vyjádřené v písemné formě. Bylo-li potřeba k uzavření souhlasu správního orgánu nebo třetí osoby, je i změna obsahu opětovně podmíněna tímto souhlasem s novým zněním smlouvy.

Vypovězení veřejnoprávní smlouvy

Jak je uvedeno i v Důvodové zprávě ke správnímu řádu, výpověď veřejnoprávní smlouvy probíhá na základě shodné vůle či dohody ve smlouvě předem obsažené. Při této příležitosti je nutné dohodnout výpověďní lhůtu. Opomenutí dohody o konkrétní výpověďní lhůtě může učinit veřejnoprávní smlouvu nevypověditelnou (33). O zrušení, jehož důvodem není nezákonnost, ale některý z taxativně uvedených důvodů, může rozhodnout správní orgán i proti vůli jedné ze stran (srov. § 166, § 167 správního řádu).

Souhlas třetích osob

Jak uvádí Důvodová zpráva ke správnímu řádu: “Toto ustanovení má zabránit tomu, aby veřejnoprávní smlouvy nebyly zneužívány k obcházení zájmů dotčených osob, tedy aby nedocházelo k účelovému omezování procesních práv nevyužíváním procesu standardního řízení dle části druhé.” Jak je doslovně uvedeno v § 168 správního řádu: “Není-li tento souhlas získán, může správní orgán místo uzavření veřejnoprávní smlouvy vydat rozhodnutí ve správním řízení, v němž využije podkladů získaných při přípravě veřejnoprávní smlouvy.”

Spory

Není bez zajímavosti, že dle § 169 odst. 1 písm. a); b) správního řádu spory z veřejnoprávní smlouvy rozhoduje

  1. Ministerstvo vnitra, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160 a je-li alespoň jednou ze smluvních stran kraj, nebo jsou-li smluvními stranami obce s rozšířenou působnosti; Ministerstvo vnitra věc projedná s věcně příslušným ministerstvem nebo jiným věcně příslušným ústředním správním úřadem,

  2. příslušný krajský úřad, jde-li o veřejnoprávní smlouvu podle § 160 a jsou-li smluvními stranami obce, které nejsou obcemi s rozšířenou působností, nepřevezme-li věc Ministerstvo vnitra (34). Proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat žádný řádný opravný prostředek.

Rakousko

V Rakousku jsou veřejnoprávní smlouvy dobře známy a používány. Smlouvy koordinační jsou používány jako dohody spolkových zemí navzájem a spolkových zemí (o záležitostech v jejich působnosti) se státem. Dále jsou používány obcemi ke vzniku svazků obcí, neboť tato možnost má oporu v rakouské ústavě v čl. 116a: “(1) K obstarávání jednotlivých úkolů ve vlastní působnosti se mohou obce na základě dohody spojit do svazů obcí. Taková dohoda vyžaduje souhlas dozorčího úřadu. Souhlas se uděluje vydáním nařízení, jestliže dohoda neodporuje zákonu” (35).

Smlouvy subordinační jsou zde známy a používány také, i když spíše jen ve finančním právu, v oblasti daňových odvodů, při určování výše a způsobu plateb, mezi Finančním úřadem a plátcem (např. § 34 odst. 2 Gewerbesteuergesetz) (daň ze živnostenského podnikání). Důvodem je zmiňováno “zjednodušení správy”. Základní podmínkou ovšem je, že výsledný odvod daně nesmí být podstatně změněn. Tyto smlouvy je pochopitelně dovoleno uzavírat jen na základě zákona. Není zde smluvní volnost jako v právu občanském, zákon musí přinejmenším uzavření takovéto smlouvy výslovně předvídat. Nemělo by tedy být pouze záležitostí správního uvážení úřadu, zda uzavře veřejnoprávní smlouvu koordinační, či vydá správní rozhodnutí. Ohledně přípustnosti takovéto smlouvy by tedy mělo být vždy přítomno výslovné zmocnění v zákoně (36).

K rakouskému správnímu řádu (Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 1991 /AVG/ Nr. 51/1991 BGBl) lze jen dodat, že úpravu veřejnoprávních smluv výslovně neobsahuje. Je zaměřen na vydávání individualizovaných mocenských správních aktů (úřední výměry). Obsahuje pochopitelně rovněž obecná pravidla správního řízení.

Německo

Můžeme směle tvrdit, že úprava veřejnoprávních smluv v německém spolkovém správním řádu (dále jen VwVfG) /BGBl I 1976,1253/ (Díl IV. Veřejnoprávní smlouva §§ 54-61) byla naší úpravě velkým vzorem a inspirací.

Hlavní oblasti použití veřejnoprávních smluv jsou v Německu následující: stavební právo, hospodářské správní právo (zvláště podpora podnikání) a právo správy sociálního zabezpečení (pojištění).

Již v úvodních ustanoveních § 54 VwVfG (Přípustnost veřejnoprávní smlouvy) se dočteme následující definici: “Právní vztah v oblasti veřejného práva může být založen, změněn nebo zrušen (veřejnoprávní smlouvou) pokud to není v rozporu s právními předpisy. Zejména pak může úřad, namísto vydání správního aktu, uzavřít veřejnoprávní smlouvu s oním dotyčným, který by jinak byl adresátem správního aktu.” a dále v § 9 VwVfG :“správní řízení je ukončeno vydáním správního aktu nebo uzavřením veřejnoprávní smlouvy.”

Pro použití veřejnoprávní smlouvy namísto správního aktu by měly být dány věcné důvody, měly by být rovněž dodrženy hranice správního uvážení, a to tak, aby bylo dosaženo a využito například možnosti větší efektivity úpravy předmětných záležitostí. Stejně jako v našich podmínkách je požadována písemná forma a celá úprava vyznívá značně kogentně. Je zde pochopitelně vyžadován soulad s veřejným zájmem (37). Pokud není stanoveno v §§ 54-61 VwVfG jinak, použijí se zbývající ustanovení správního řádu. Subsidiárně se může použít německý občanský zákoník (BGB) přiměřeně (§ 62). I ostatní ustanovení jsou dosti podobná (souhlas třetích osob, změna obsahu veřejnoprávní smlouvy), nebudu se proto touto úpravou zde dále zabývat podrobně.

Zajímavostí německé úpravy zajisté je, že dle § 1 odst. 3 VwVfG “pro provádění spolkového práva spolkovými zeměmi tento zákon neplatí, pokud je veřejnoprávní správní činnost úřadů na zemské úrovni upravena zákonem o správním řízení”.

(Nicméně, jak jsem se měl možnost přesvědčit, pokud jde o veřejnoprávní smlouvy, tak se zemské zákony od spolkové úpravy téměř vůbec neodchylují a spolkový zákon vcelku citují.)

Například: Změna hranic obcí (změna území) je v Německu (u nás srov. § 26 z. č. 128/2000 Sb., o obcích) řešena formou veřejnoprávní smlouvy.

Švýcarsko

Švýcarské správní právo definuje veřejnoprávní smlouvu takto: “Veřejnoprávní smlouva je dohoda obsahující souhlasné vyjádření vůle dvou nebo více právních subjektů, jejíž předmětem je upravení konkrétního správněprávního vztahu, a to především v souvislosti s plněním veřejného úkolu” (38). Od správního aktu se tedy liší především konkrétností zúčastněných subjektů a svojí dvoustranností.

Příklad: Smlouva, kterou stát dal k dispozici (skautskému) vedoucímu bezplatně armádní materiál pro stanový tábor mládeže, je veřejnoprávní povahy, poněvadž se zde jedná o podporu sportu a tedy o plnění veřejného úkolu. (Rozhodnutí prezidenta Rekursní komise VBS, VPB 65 (2001) Nr. 16) (39).

Smlouva subordinační je teorií švýcarského správního práva poněkud opomíjena a je rovněž napadána pro svůj název, neboť jakápak údajně subordinace, když mají smluvní strany při uzavírání této smlouvy rovné postavení (40).

Při smlouvě koordinační se smluvní strany nacházejí na stejné úrovni. Smluvní stranou jsou obvykle obce, kantony, spolkový stát, veřejnoprávní korporace, ústavy či nadace.

Příklad: Dohody mezi spolkovým státem, zúčastněnými kantony a dopravními podniky o nabídce služeb a finanční náhradě nekrytých nákladů ve veřejné dopravě podle čl. 51 železničního zákona z r. 1957 (SR 742.101) (41).

Při smlouvě koordinační nastupují smluvní vztahy výhradně pouze pokud jsou pokládány za účelnější. Takovéto smlouvy jsou přípustné:

  1. Pokud právní úprava tuto formu předvídá či pro ni “nechává místo” nebo pokud není zákonem výslovně vyloučena. Ve švýcarském správním právu není výslovné zákonné zmocnění požadováno (to je dle mého názoru dáno především vyspělou švýcarskou právní kulturou).

  2. Musí jít o formu účelu zákona se hodící a když zákon dle svého smyslu a účelu tuto formu potřebuje namísto úpravy poměrů nařízením (správním aktem).

Švýcarský správní řád úpravu veřejnoprávních smluv výslovně neobsahuje, určuje pouze obecná pravidla správního řízení (například čl. 7 odst. 1 Úřad zkoumá svou příslušnost z moci úřední) a hlavně čl. 4: “Ustanovení spolkového práva, která podrobně řízení upravují, se použijí, pokud nejsou s tímto zákonem v rozporu.”

Příklad: Veřejnoprávní smlouva mezi úřadem a úředníkem o zaplacení odchodného úředníkovi při dobrovolném rozvázání služebního poměru je nepřípustná, neboť byl na místo jmenován nařízením (správním aktem) a použitelná právní úprava pro vyřízení odchodného následně předepisuje (42).

Hlavním kladem smluvní úpravy je zde trvalá vázanost smluvních stran (a to i při změně příslušné právní úpravy), zde platí zásada ochrany řádně nabytých (wohlerworbene) práv.

Příklad: Při výstavbě obecní kanalizace se vlastníkovi (Otto Bolli), který se zavázal na svém pozemku zřídit kanalizační stoku a převzít třetinu nákladů a uvolnit kus pozemku pro vytvoření obecní cesty, obec (Engelberg) zavázala (ve dvou veřejnoprávních smlouvách na dva pozemky v letech 1953 a 1955) na oplátku osvobodit jeho pozemky od poplatku za připojení ke kanalizační síti. Když se po dvaceti letech dva z jeho pozemků staly stavebními parcelami a jejich noví vlastníci se chtěli zdarma připojit, byl jim tento poplatek účtován. Toto rozhodnutí schválil i kantonální správní soud s poukazem na to, že od účinnosti nové obecní úpravy (patrně vyhlášky) zde není žádný prostor ani možnost smluvní úpravy těchto vztahů. Spolkový soud toto rozhodnutí zrušil s odůvodněním, že platně založené a řádně nabyté právo nemůže být bez dalšího zrušeno, přestože vznikla zákonná úprava, které odporuje. Zrušení tohoto práva může proběhnout pouze cestou formálního vyvlastnění (43).

Ve Švýcarsku se mezi veřejnoprávní smlouvy počítá například také smlouva o vyvlastnění mezi vyvlastněným a vyvlastňovatelem podle zvláštních předpisů. Dalším příkladem je přenos veřejných úkolů na soukromníky (například přenesení úkolů plynoucích z výkonu civilní služby), daňové smlouvy (nejsou možné na spolkové úrovni) a smlouvy o subvencích, sporné je udělování koncesí.

Závěr

Veřejnoprávní smlouvy mohou být považovány za moderní formu činnosti veřejné správy, která má být službou veřejnosti. Použití těchto smluv by mělo zajistit zjednodušení (v případě subordinačních smluv) a zefektivnění (u koordinačních smluv) výkonu veřejné správy vůči široké veřejnosti. Tento instrument může přinést při vhodném použití odlišný a ve valné většině příznivější pohled na orgány vykonávající veřejnou správu, tedy především na orgány krajů a obcí.

Je nutno konstatovat, že veřejnoprávní smlouvy se z doslova příslovečného východiska z nouze stávají prostředkem sofistikovanějšího zefektivnění výkonu veřejné správy směrem k občanům. K tomuto názoru lze dospět i vzhledem k současnému pozvolnému poklesu množství obcemi uzavíraných veřejnoprávních smluv (nejčetněji na výkon státní správy v přenesené působnosti v oblasti přestupkové agendy) (44).

V budoucnu je velmi pravděpodobný vývoj směrem k menšímu počtu složitějších smluv koordinačních (i mezi samosprávami a státem) a k většímu počtu poměrně jednoduchých smluv subordinačních (například v oblasti stavebního práva, není ovšem ještě jasné, zda se tímto v okolních evropských zemích obvyklým směrem bude nakonec ubírat i úprava nového českého stavebního zákona).

Použitá literatura:

Zákony:

Český správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), německý správní řád (Verwaltungsverfahrengesetz, BGBl I. 1976, Nr. 1253), rakouský správní řád (Allgemeines Verwaltungsverfahrengesetz 1991 /AVG/ Nr. 51/1991 BGBl) a švýcarský správní řád (Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren 172.021 ), zákon č. 128/2000 Sb., o obcích; všechny předpisy se rozumí v platném znění.

Poznámky:

  1. Jiří Pražák napsal, že jde o pojem nadmíru sporný a zatímco "někteří za to mají, že smlouvání se vůbec odporuje povaze veřejného práva, že tedy pojem náš vlastně značí contradictio in adjecto, poukazují jiní právem k tomu, že nejsou všechny normy veřejného práva povahy velící, nýbrž že ponechávají vždy ještě dostatečnou míru volnosti jak jednotlivcům, tak i veřejným korporacím při zastávání jejich úkolů, v kterémžto volném oboru úmluvy jednotlivých účastníků nejsou vyloučeny, pročež také není příčiny, pro kterou by dohodám takovým zásadně měla býti platnost odpírána. Ovšem přináší to s sebou povaha pravidel veřejnoprávních, že nemůže úmluvám takovým býti o sobě přiznána moc definitivní úpravy poměrů dotčených, nýbrž že dohoda účastníků vždy toliko jest aktem přípravným, jenž teprve autoritativním prohlášením veřejné moci, po ní následujícím, nabývá zevnější existence právní." In: Jiří Pražák: Rakouské právo správní, Praha 1905, str. 112-113; celé in: Vedral, J.: Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Obecně k veřejnoprávním smlouvám (Správní právo 2-3/2003).

  2. Boh A 3595/24 K povaze veřejnoprávních smluv.

  3. Hoetzel, J.: Československé správní právo, Část všeobecná, Melantrich, Praha 1934, str. 254.

  4. Hoetzel rozdělil veřejnoprávní smlouvy na smlouvy mezi státem a jeho odnožemi, k nimž počítal i země nebo zastupitelské okresy, a občanem, smlouvy mezi veřejnoprávními svazy a konečně smlouvy mezi osobami soukromými. (In: Jiří Hoetzel: Československé právo správní, Praha 1937, str. 277-278). Z hlediska předmětu této úvahy jsou pro nás nejdůležitější smlouvy, které Hoetzel označoval jako smlouvy mezi veřejnoprávními svazy. Již české obecní zřízení z roku 1864 rozlišovalo několik druhů takových veřejnoprávních smluv, mezi nimi též veřejnoprávní smlouvy o společném výkonu působnosti. V § 93 českého obecního zřízení tak bylo stanoveno, že "každá obec téhož okresu má toho vůli spojiti se, jak co se týče působnosti samostatné, tak i působnosti přenesené aneb některých částí jejich s obcí jinou, aby měly společnou správu svých záležitostí. Úmluva, kterou obce takové učiní o to, jak se mají záležitosti jejich společně spravovati, předložena buď místodržitelství, aby ji schválilo, smluvivši se o to se zastupitelstvem okresním." Celé in: Vedral, J.: Veřejnoprávní smlouvy o výkonu státní správy podle zákona o obcích. Obecně k veřejnoprávním smlouvám (Správní právo 2-3/2003).

  5. In: Hendrych, D., a kol.: Správní právo, Obecná část, 4. změněné a doplněné vydání, C. H. Beck, Praha 2001, str.115.

  6. Fara, J.: Přichází v úvahu prokurátorský protest proti správnímu aktu obsahujícímu smluvní projev?, Správní právo 6/1972, str. 335 a násl.

  7. Voženílek, B.: O správních dohodách, Správní právo 4/1979, str. 193 a násl.

  8. případ § 37 zákona č. 69/1967 Sb., o národních výborech, v tehdejším znění (z roku 1979): “Národní výbor může uzavřít smlouvu s jiným národním výborem, státními, družstevními nebo jinými společenskými organizacemi a společném použití prostředků, jde-li o plnění jejich společných úkolů (sdružování prostředků).”

  9. viz blíže § 160 odst. 3 správního řádu, srov. též in: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha 2005, str. 253.

  10. tamtéž, str. 250 a násl.

  11. Důvodová zpráva: V současné době je praxí pociťována potřeba určitým způsobem formálně upravit součinnost mezi správními orgány. Často dochází k tomu, že např. v souvislosti s vyšetřováním trestné činnosti je třeba koordinovat činnost několika správních orgánů.

  12. Definice in: Voženílek, B.: O správních dohodách, Správní právo 4/1979, str. 200.

  13. In: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia Praha 2005 str. 250 a násl.

  14. § 160 správního řádu.

  15. Kadečka, S.: Veřejnoprávní smlouvy a nový správní řád, Parlamentní zpravodaj č.12/2001, str. 23.

  16. Definice in: Kadečka, S.: Veřejnoprávní smlouvy a nový správní řád, Parlamentní zpravodaj č.12/2001, str. 22.

  17. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 24. 11. 1995, sp. zn. 6A 188/94, in: Mazanec, M.: Soudní judikatura ve věcech správních 1993-1997, Linde, Praha 1999, str. 472 - 473 (Rs 163); dále k tomu: Důvodová zpráva ke správnímu řádu: Jedná se o tzv. "subordinační" smlouvy (např. smlouvy o závazku veřejné služby). Subordinace však neznamená nerovné postavení smluvních stran v tom smyslu, že by bylo správnímu orgánu umožněno, aby účastníku něco diktoval. Jedná se v zásadě o určitou moderaci obsahu závazku, který by jinak mohl vzniknout správním aktem. Z toho vyplývá, že v případě nedodržení "subordinační" smlouvy ze strany účastníka ji může správní orgán nahradit klasickým správním aktem.

  18. Důvodová zpráva: Správní orgán vždy posuzuje smlouvu a její obsah zejména z hlediska zákonnosti a jejího souladu s veřejným zájmem. Tuto veřejnoprávní smlouvu je možné uzavřít, jen stanoví-li tak zvláštní zákon.

  19. Dle Havlan, str.254, in: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha 2005.

  20. Důvodová zpráva: Zde se bude jednat o smlouvy koordinační; ty jsou v současné době využívány zejména k úpravě vztahů územních samosprávných celků (např. dohoda o sloučení obcí, dobrovolné svazky obcí). Dá se předpokládat, že na tyto smlouvy se navrhovaná úprava použije subsidiárně.

  21. Důvodová zpráva: Zvláštní jsou ustanovení o koordinačních smlouvách týkajících se výkonu státní správy nestátními subjekty. Mohou vzájemně uzavírat veřejnoprávní smlouvy, jejichž předmětem je výkon státní správy, jen stanoví-li tak zvláštní zákon. Tyto smlouvy podléhají schválení správním orgánem. Konkrétnější hmotněprávní úprava vyplývá pro obce z obecního zřízení.

  22. Srov. dále in: Havlan, str. 254, in: Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha 2005.

  23. § 162 (...) K uzavření takové veřejnoprávní smlouvy je třeba souhlasu správního orgánu; ten posuzuje veřejnoprávní smlouvu a její obsah z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem (odst. 2). Pokud k veřejnoprávní smlouvě mezi účastníky přistoupí i správní orgán, pak platí, že k uzavření veřejnoprávní smlouvy udělil souhlas (Poznámka: na udělení souhlasu není právní nárok).

  24. Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha 2005, str. 255.

  25. Důvodová zpráva: Možnost uzavřít veřejnoprávní smlouvu týkající se převodu nebo způsobu výkonu práv nebo povinností je někdy vyloučena z povahy věci. Půjde např. o případy, kdy je právo pevně spojeno s určitou věcí nebo osobou. K uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi účastníky je nutný též souhlas správního orgánu. Teprve tímto souhlasem smlouva platně vznikne.

  26. § 159 správního řádu (odst. 1) Veřejnoprávní smlouva je dvoustranný nebo vícestranný právní úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. (odst. 2) Veřejnoprávní smlouva nesmí být v rozporu s právními předpisy, nesmí je obcházet a musí být v souladu s veřejným zájmem. (odst. 3) Uzavření veřejnoprávní smlouvy, jejíž stranou je správní orgán, nesmí snižovat důvěryhodnost veřejné správy, musí být účelné a správní orgán musí mít při jejím uzavírání za cíl plnění úkolů veřejné správy. (odst. 4) Veřejnoprávní smlouva se vždy posuzuje podle svého skutečného obsahu.

  27. Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky ze dne 31. července 2003, sp. zn. 33 Odo 161/2002.

  28. (Hmotné zajištění státem)judikát IV. ÚS 150/01.

  29. Důvodová zpráva: Tam, kde se, namísto vydání správního aktu uzavírá veřejnoprávní smlouva, nemůže dojít k tomu, aby uzavření veřejnoprávní smlouvy bylo zneužíváno k obcházení zájmu účastníků dle § 39 odst. 2 a 3 správního řádu; budou totiž mít silnější postavení než v řízení o vydání správního aktu, neboť s uzavřením veřejnoprávní smlouvy musejí projevit souhlas.

  30. cit. ustanovení: “(odst. 3) Nestanoví-li tento zákon jinak, řídí se smlouva o poskytnutí podpory ustanoveními obchodního zákoníku.”

  31. § 170 správního řádu; dále lze jen odkázat na příslušné paragrafy správního řádu (§ 164).

  32. Skulová, S., Průcha, P., Havlan, P., Kadečka, S.: Správní právo procesní, Eurolex Bohemia, Praha 2005, str. 258.

  33. podrobně viz dále tamtéž str. 259.

  34. Důvodová zpráva: Důvodem této konstrukce je zájem na tom, aby veřejná správa dokázala nedostatky veřejnoprávních smluv řešit vlastními silami a aby nedocházelo k zahlcování správních soudů nalézacím řízením o sporech z veřejnoprávních smluv.

  35. Antoniolli-Koja: Allgemeines Verwaltungsrecht, Manz Verlag, Wien 1986, str. 493; text ústavy in: Klokočka, V., Wágnerová, E.: Ústavy států EU, Linde, Praha 2004, str. 480.

  36. Antoniolli-Koja: Allgemeines Verwaltungsrecht, Manz Verlag, Wien 1986, str. 494, 495.

  37. Srov. s českou Důvodovou zprávou: Veřejnoprávní smlouva musí být v souladu s veřejným zájmem. To znamená, že nesmí být uzavřena v neprospěch obecných zájmů, zejména v neprospěch veřejných prostředků. Správní orgán, resp. oprávněná úřední osoba nevystupuje jako osoba soukromá, nýbrž jedná s ohledem na tyto skutečnosti, tedy "v souladu s veřejným zájmem".

  38. definice z Häfelin/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. vydání, Schulthess, Zürich 2002, str. 218.

  39. tamtéž, str. 219.

  40. tamtéž, str. 221.

  41. tamtéž, str. 220.

  42. tamtéž, str. 223.

  43. tamtéž, str. 236, 237.

  44. viz přehledy uzavřených veřejnoprávních smluv ve věstnících krajů schvalované krajskými úřady (§ 63) a smlouvy, ke kterým udělilo souhlas MV (§§ 66a; 66d) dle zákona č. 218/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, naleznete na webu Ministerstva vnitra v rubrice Veřejná správa.