Konzultace
Ukončení další dvouleté etapy kontroly výkonu státní správy na úseku památkové péče na krajských úřadech a Magistrátu hlavního města Prahy, prováděné na základě usnesení vlády č. 554 ze 4. června roku 2003 Památkovou inspekcí Ministerstva kultury, umožňuje stručně shrnout alespoň základní poznatky jak z této dlouhodobé akce, tak z ostatní kontrolní činnosti Památkové inspekce.
Kontrola krajských úřadů
Předmětem kontroly podle uvedeného usnesení vlády byl postup krajských úřadů a Magistrátu hl. m. Prahy při výkonu státní památkové péče podle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, dále pak podle předpisů vydaných k jeho provedení, zejména vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Po věcné stránce byla předmětem kontroly převážně rozhodnutí, vydaná v návrhovém řízení v 1. stupni podle § 14 odst. 1 zákona o státní památkové péči, tj. závazná stanoviska k obnově národních kulturních památek, v případě Magistrátu hl. m. Prahy též rozhodnutí podle § 14 odst. l, 2 tohoto zákona, jimiž byla vydávána závazná stanoviska k obnově kulturních památek, resp. závazná stanoviska k zamýšlené stavbě, stavební změně, nebo udržovacím pracím na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové rezervaci, památkové zóně nebo ochranném pásmu vymezeném podle tohoto zákona. Náplň agendy Magistrátu hl. m. Prahy a krajských úřadů se tedy liší jak z kvalitativního, tak především z kvantitativního hlediska. Pro vysvětlení je třeba dodat, že zatímco obecně z celostátního hlediska je struktura orgánů státní památkové péče třístupňová (úřad obce s rozšířenou působností–krajský úřad–Ministerstvo kultury), v Praze je pouze dvoustupňová (Magistrát hl. m. Prahy-Ministerstvo kultury). Na krajských úřadech byla v důsledku toho na rozdíl od Magistrátu hl. m. Prahy kontrolována rovněž agenda 2. stupně, tj. rozhodování o řádných a mimořádných opravných prostředcích do rozhodnutí úřadů obcí s rozšířenou působností. Dále byl posuzován postup krajských úřadů při jejich kontrolní činnosti vůči obecním úřadům s rozšířenou působností podle hlavy VIII zák. č. 129/2000 Sb. o krajích, ve znění pozdějších předpisů. Kapacitní možnosti Památkové inspekce ovšem nedovolují provádět opakovaně zevrubnou kontrolu správních rozhodnutí úřadů obcí s rozšířenou působností, kontrolovaných krajskými úřady. Sledována byla také metodická činnost krajských úřadů vůči úřadům obcí s rozšířenou působností. Kontroly měly u všech krajských úřadů komplexní charakter, obsahově se vzhledem ke specifické působnosti odlišoval vzorek kontrolovaných rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy. Výběr vzorku kontrolovaných rozhodnutí se lišil podle objemu agendy na jednotlivých krajských úřadech. V případech, kdy objem této agendy byl za kontrolované období relativně malý, byla kontrolována její převážná většina. Výběr byl kombinovaný - jednak náhodný, ovšem s ohledem na to, aby pokud možno pokrýval celé spektrum výkonu státní památkové péče kontrolovaným subjektem, jednak cílený v případech, kdy byly kontrolovány skutečnosti, které se staly předmětem podnětů a stížností různých osob, včetně občanských sdružení, nebo které se týkaly předchozích návrhů opatření. Jen zcela stručně lze shrnout nejčastěji se vyskytující zjištěné nedostatky, které se po věcné stránce podstatně neodlišovaly od předchozích kontrolních zjištění. Nejčastější zůstávala pochybení v aplikaci § 14 odst. 1 zákona o státní památkové péči při vydávání závazných stanovisek. Dalšími poměrně rozšířenými nedostatky byla nedostatečná ochrana zájmů státní památkové péče, tj. naplňování účelu zákona o státní památkové péči. Závažným nedostatkem jsou případy nedůsledného zjišťování kulturně historických hodnot v rámci vedených správních řízení, které byly většinou ovlivněny nedostatečnou úrovní zpracování písemných vyjádření odborné organizace státní památkové péče. Dalším závažným nedostatkem bylo nedostatečné přijímání opatření při neplnění povinností, stanovených zákonem o státní památkové péči. Závažný nedostatek představuje neprovádění kontrol na úřadech obcí s rozšířenou působností Krajským úřadem Karlovarského kraje.
Změny v organizaci státní památkové péče
Kontrolované období, týkající se let 2003-2004 je charakterizováno oproti předchozímu převážnou stabilizací výkonu státní památkové péče na krajských úřadech.
Do činnosti krajských úřadů se však v kontrolovaném období nemohly nepromítnout důsledky zásadní organizační změny, která souvisela s ukončením činnosti okresních úřadů podle zákona č. 147/2000 Sb. o okresních úřadech a s přechodem převážné části výkonu státní památkové péče, k níž byly zmocněny, na úřady obcí s rozšířenou působností ve smyslu části dvacáté první zák. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením okresních úřadů. V důsledku uvedených skutečností vyvstaly mnohde závažné problémy, neboť úroveň výkonu státní památkové péče na úřadech obcí s rozšířenou působností na rozdíl od víceméně standardního řešení na okresních úřadech kolísá podle podmínek, vytvořených na jednotlivých pracovištích. Zatímco na některých městských úřadech, zejména v sídlech někdejších okresních úřadů, zůstalo alespoň jádro pracovního týmu z někdejšího okresního úřadu, větší množství pracovišť památkové péče je zcela nedostatečně personálně vybaveno jak po kvantitativní, tak zejména po kvalitativní stránce. Institut veřejnoprávních smluv, které by umožňovaly koncentrovat výkon státní památkové péče do jednoho místa v rámci území okresu a vytvořit pracoviště, blížící se velikostí a složením (a v důsledku toho též úrovní činnosti) někdejším pracovištím okresních úřadů, je využíván jen zcela výjimečně. Kromě toho ani veřejnoprávní smlouvy nemohou zaručit trvalou existenci takových pracovišť, která je pro řádný a tudíž stabilizovaný výkon jejich činnosti nezbytnou podmínkou. V řadě městských úřadů vykonává tuto agendu jediný pracovník, tudíž nemůže být zajištěna jeho zastupitelnost při práci v terénu, pro výkon státní památkové péče zcela nezbytné, stejně jako při dovolené či pracovní neschopnosti.
Z poznatků Památkové inspekce, učiněných ať již přímo, či zjištěných prostřednictvím krajských úřadů, ovšem vyplývá, že nejde pouze o přechodný jev, zapříčiněný obvyklými potížemi při zavádění uvedené organizační změny do praxe, ale že se jedná o stav víceméně setrvalý. Podstatně vyšší počet obcí s rozšířenou působností oproti počtu okresních úřadů má za důsledek nápadný vzrůst počtu kontrol ze strany krajských úřadů proti předchozímu stavu, které je nutno z jejich strany personálně zajistit. To se zákonitě promítá do práce krajských úřadů, které se pak s nimi musejí vyrovnávat jak v řízeních o opravných prostředcích, tak při kontrolách těchto obecních úřadů a při poskytování metodické pomoci jejich mnohdy nezkušeným pracovníkům. Tato situace klade od 1. 1. 2003 na pracoviště krajských úřadů podstatně vyšší nároky, než jaké představoval stav před zrušením okresních úřadů.
Otázka příčin zjištěných nedostatků
Při posuzování příčin nedostatků je třeba zvažovat příčiny subjektivního a objektivního charakteru. Subjektivní příčiny představují pochybení jednotlivých pracovníků. Vyplývají většinou z interdisciplinárního zaměření zpracovávané agendy, tedy její obtížnosti a různorodosti, která vyžaduje neobyčejně rozsáhlé znalosti z různých oborů. Pracovníci na úrovni krajského úřadu kromě schopnosti standardním způsobem aplikovat hmotněprávní a procesní předpisy ve správních řízeních vedených jak v prvním, tak v druhém stupni, se neobejdou ani bez znalosti věcné problematiky památkové péče, znalosti historických konstrukcí a poměrně rozsáhlých znalostí z oboru dějin umění, zejména architektury. Vzhledem k převažující agendě týkající se památkově chráněných staveb by měli být dobře obeznámeni s problematikou územního plánování a stavebního řádu. Znalosti týkající se vlastního provádění staveb jsou žádoucí alespoň na úrovni pracovníků stavebního úřadu. Dále je nezbytné, aby se orientovali v problematice provádění archeologických výzkumů a dalších oborových forem průzkumu a byli schopni s jejich výsledky pracovat. Objektivních příčin je celá řada a liší se podle jednotlivých pracovišť. Tou základní je objem zpracovávané agendy, a to zejména v prvním stupni – v krajích, kde je počet národních kulturních památek malý a frekvence stavebního ruchu na nich nízká, jsou nároky na práci krajského úřadu v tomto ohledu podstatně menší než v krajích, kde je tomu naopak. Kupodivu však kvalitativní úroveň výsledků činnosti není vždy přímo úměrná těmto předpokladům. Dalším závažným faktorem je personální obsazení pracovišť, a to jak po kvalitativní, tak zejména po kvantitativní stránce. Zatímco po kvalitativní stránce lze konstatovat stabilizovaný, byť nikoli ideální stav, počet systemizovaných míst je v řadě případů zjevně nedostatečný. Ze zde sledovaného záběru je dalším objektivním faktorem, někdy determinujícím činnost krajských úřadů, úroveň zpracování písemných vyjádření a případně i jiných podkladů ze strany odborné organizace státní památkové péče.
Úplný text je v časopise Veřejná správa č. 18/2006.